朱益飛　徐義婷

摘 要：維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度建設，事關黨和國家事業(yè)的千秋大計。這是堅持和完善黨的領導制度的迫切需要，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治保障，也是進一步鞏固和維護黨中央權威的需要。黨的十八大以來，我們黨的制度建設為維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導奠定了堅實的思想基礎，提供了重要的組織保障，確保了全面落實，凸顯了系統(tǒng)性，強調(diào)了針對性，體現(xiàn)了承繼性，不斷把黨的領導這一最大優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為中國特色社會主義事業(yè)的治理效能。

關鍵詞：十八大以來；黨中央權威；集中統(tǒng)一領導；制度建設

[中圖分類號]D26[文獻標識碼] A

[文章編號] 2097-2210（2023）04-0078-10

黨的二十大指出，“全黨必須牢記，堅持黨的全面領導是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路”^[1]。

維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，不僅是馬克思主義政黨的重要原則，也是中國共產(chǎn)黨歷史經(jīng)驗的總結。黨的十八大以來，我們黨對維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的制度進行了全方位的探索，為推動全黨切實增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”提供了制度遵循。

一、建設維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導制度的重要性

加強維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的制度建設是堅持和完善黨的領導制度的切實需要，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治保障，

更是進一步鞏固和維護黨中央權威的必然要求。

（一）堅持和完善黨的領導制度體系的迫切需要

鄧小平曾指出：“只有全黨嚴格服從中央，黨才能夠領導全體黨員和全國人民為實現(xiàn)現(xiàn)代化的偉大任務而戰(zhàn)斗。”^[2]黨的全面領導制度是中國特色社會主義最根本的領導制度，堅持和完善黨的全面領導制度，就要通過建設和完善制度化體系來保證黨在各領域各方面各環(huán)節(jié)的領導核心地位。黨的十九屆四中全會明確提出，要堅持和完善黨的領導制度體系，其中之一就是要“完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度”^[3]；黨的二十大進一步強調(diào)，要堅持黨的全面領導不動搖。具體而言，通過建立健全全黨堅決維護習近平同志作為黨中央以及全黨核心地位的制度，使全黨在思想上、政治上、行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，提高全黨凝聚力。通過建立和完善堅決做到“兩個維護”的制度，嚴格執(zhí)行黨的請示報告制度和黨的集中統(tǒng)一領導的組織制度，進一步鞏固黨中央對重大工作的領導體制和機制，推動黨的全面領導制度體系的完善，確保黨中央重大決策得到全方位落實。對于黨中央提倡的，全黨做到堅決響應；黨中央禁止的，全黨堅決不做，通過各項制度建設以提高全黨戰(zhàn)斗力。

完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度，對于促進黨的全面領導制度體系的進一步發(fā)展與完善有著舉足輕重的意義，有助于增強全黨以及全國各族人民的凝聚力、向心力，推動黨中央重大決策部署貫徹落實，切實保障黨的全面領導的落地落實，從而為“黨是領導一切的”這一重大論斷提供堅實的制度保障，凸顯中國共產(chǎn)黨領導這一中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢。

（二）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治保障

一方面，構建維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治根基。黨的十九屆四中全會指出，“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”^[4]。這蘊含著中國特色社會主義制度、國家治理體系、治理能力三者之間的緊密關系。中國特色社會主義體現(xiàn)在全方位的制度體系之中，制度體系是國家治理體系的外在表現(xiàn)，而治理能力則是對制度落實情況的反映。制度問題是中國特色社會主義、治理體系以及治理能力的核心問題，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度是中國特色社會主義制度體系的政治統(tǒng)領，它體現(xiàn)著我國的國家性質(zhì)，也規(guī)定了我國國家治理體系和治理能力的根本方向。

另一方面，構建維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導制度能夠推動治理理念與治理模式的優(yōu)化。國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是提升全面治理能力和水平的必要前提?！霸趪抑卫眢w系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明?！?sup>[5]構建維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導制度，可以充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的治國能力，使黨在加強自身建設的基礎上“坐鎮(zhèn)中軍帳”，更好地發(fā)揮“主心骨”的作用，從而團結帶領全黨全國各族人民“各展其長”，有效地應對各類風險與挑戰(zhàn)，創(chuàng)造經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的“兩大奇跡”，以制度優(yōu)勢助力提升治理實效，下好國家治理這盤“棋”。

（三）新時代進一步鞏固和維護黨中央權威的必然要求

恩格斯在論證權威的客觀必要性時曾指出，權威在社會發(fā)展的不同階段具有不同的形態(tài)。也就是說，鞏固和維護權威的主要方式會隨社會發(fā)展而發(fā)生變化。中國共產(chǎn)黨在領導人民進行革命、建設、改革的歷程中，鞏固和維護黨中央權威的主要方式也在發(fā)生演變。

中國共產(chǎn)黨的權威最初是在領導人民進行新民主主義革命的過程中形成的。新民主主義革命時期，以毛澤東為核心的黨中央領導全國各族人民進行革命斗爭，實現(xiàn)了民族獨立和人民解放，巨大的社會變革與進步鞏固了黨中央權威。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨團結帶領人民，建立和完善社會主義制度，“加強和完善國家治理，取得歷史性成就”^[6]，也樹立了黨中央的權威。當下，世界正面臨著百年未有之大變局，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設要求建立和完善與之相適應的、有助于維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的長效機制，因為“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”^[7]。構建維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導制度，能夠確保形成持續(xù)穩(wěn)定的黨中央權威生成機制，使黨中央權威不因領導人的改變而改變，從而推動建立一種富有中國特色的具有凝聚力的現(xiàn)代化的理性權威，從制度構建層面入手來實現(xiàn)權威生成機制轉(zhuǎn)型的成功探索充分彰顯了中國智慧，以中國方案為多元文明共生并進的人類社會發(fā)展增添了新的解決方案與選擇。

二、以制度建設提升維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的思想認識

黨中央權威追求的是一種基于理性認同的、自覺自愿的維護，這種基于權威的統(tǒng)一“不是下一道命令就可以辦到的，不是只根據(jù)某一次代表會議的決定就可以實現(xiàn)的，必須經(jīng)過一番努力。首先，必須做到鞏固的思想一致，排除意見分歧和思想混亂”^[8]。黨的十八大以來，我們黨通過一系列制度建設，加強全黨理論認同、樹立規(guī)矩意識，夯實新時代群眾史觀，從而為全黨筑牢維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的思想意識。

（一）以學習制度促進維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的理論認同

黨的十八大以來，黨中央制定和完善了從中央到地方、從組織到個人的學習制度，體現(xiàn)了多層次、廣覆蓋的特點，實現(xiàn)了集中培訓、專題研討、典型示范、個人自學等多種方式的有機結合。這些學習制度的貫徹執(zhí)行加強了全黨對理論與政策方針的學習，大力提升全黨維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的理論認同。

首先是進一步落實政治局集體學習制度。十八屆、十九屆中央政治局分別共計開展了43次和41次集體學習；截至2023年6月底，二十屆中央政治局已經(jīng)開展了6次集體學習。在帶頭學習、作出表率的同時，中央領導給高級領導干部作專題報告的做法也進一步制度化、常態(tài)化。這有利于黨員干部加深對黨中央大政方針和重大決策部署的理解，使其更為直觀地接受黨性教育與熏陶。其次，針對地方學習，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規(guī)則》，著重完善了地方黨委（黨組）中心組學習制度。在“以政治學習為根本，以深入學習中國特色社會主義理論體系為首要任務，以深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神為重點”^[9]的明確要求下，對習近平新時代中國特色社會主義思想、黨中央重大方針部署做到“全面系統(tǒng)學、及時跟進學、深入思考學、聯(lián)系實際學”^[10]。在基層，為防止“三會一課”制度表面化、形式化、娛樂化，通過增加實質(zhì)性內(nèi)容、運用現(xiàn)代信息技術進行創(chuàng)新等方式使“三會一課”重新煥發(fā)生機，更好地發(fā)揮政治學習與教育功能，通過學習讓“每名黨員都成為一面鮮紅的旗幟，每個支部都成為黨旗高高飄揚的戰(zhàn)斗堡壘”^[11]。

通過自上而下的系列制度建設，形成的有效學習機制能夠使黨員和廣大人民群眾歷經(jīng)思想淬煉，在理解理論的基礎上加深認同，從而更加堅定地維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。

（二）以黨內(nèi)法規(guī)樹立維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的規(guī)矩意識

“現(xiàn)代政黨都是有政治紀律要求的，沒有政治上的規(guī)矩不能成其為政黨”“一個政黨，不嚴明政治紀律，就會分崩離析”。^[12]嚴明的紀律對于執(zhí)政黨權威的生成與維護的重要性是不言而喻的。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設取得了重大進展。一方面，建立起黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“四梁八柱”。黨的十八大以來，我們的黨內(nèi)法規(guī)制定力度大，出臺數(shù)量多，出臺了一系列標志性、關鍵性、基礎性的法規(guī)制度。最突出的是《中國共產(chǎn)黨章程》的修訂，黨的二十大新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》進一步明確了要堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，對黨員義務加入了關于增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的規(guī)定，明確了全面從嚴治黨的新要求，通過政治規(guī)矩和基本要求確保維護黨的團結統(tǒng)一。另一方面，將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法治體系建設。黨內(nèi)法規(guī)的立改廢工作，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，明確了“紀嚴于法”的要求。黨組織和黨員既要在國家憲法和法律的框架內(nèi)進行活動，而且要遵照黨規(guī)黨紀以更加嚴格的標準來約束自我。在完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、實現(xiàn)有規(guī)可依的基礎上，推進學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育、“兩學一做”學習教育、黨史學習教育等黨內(nèi)集中學習教育常態(tài)化、制度化，使廣大黨員基于對黨章黨規(guī)黨紀的深入學習和全面理解，培養(yǎng)時時處處尊崇、遵守、維護黨的紀律與黨的規(guī)矩的自覺意識。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設能增強全黨自覺遵規(guī)守紀意識，實現(xiàn)維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導由外力約束到自覺服從的轉(zhuǎn)變。

（三）以聯(lián)系群眾制度樹牢維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的群眾史觀

革命、建設和改革實踐的經(jīng)驗教訓表明，“馬克思主義執(zhí)政黨的最大危險，就是脫離群眾”^[13]。黨中央權威從本質(zhì)屬性而言，它來源于人民、服務于人民，我們黨只有真正與人民群眾保持“魚水關系”，才能實現(xiàn)集中統(tǒng)一領導。黨的十八大以來，我們黨注重構建聯(lián)系群眾的各種制度，樹牢全黨的馬克思主義群眾史觀，以切實維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。

一方面，建立完善黨員、干部聯(lián)系群眾體制機制。黨的十八大召開后不久，中共中央政治局就出臺了改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”。規(guī)定第一條就指出，“要改進調(diào)查研究，到基層調(diào)研要深入了解真實情況，總結經(jīng)驗、研究問題、解決困難、指導工作，向群眾學習、向?qū)嵺`學習，多同群眾座談”^[14]。2023年3月，中共中央辦公室印發(fā)的《關于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》更是以大興調(diào)查研究為主題，明確要把落實黨的領導情況、是否存在弱化虛化黨的領導問題作為調(diào)查研究的重點，強調(diào)通過轉(zhuǎn)變工作作風，密切聯(lián)系群眾，使廣大群眾真正擁護中國共產(chǎn)黨的領導，夯實維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的群眾基礎。另一方面，建立健全為民服務制度。例如，我們進一步健全政務公開制度，以更開放的渠道、更簡便的形式、更透明的信息保障人民群眾的知情權、參與權，發(fā)揮群眾監(jiān)督的重要作用。重視完善群眾滿意度測評制度，以人民的獲得感、幸福感作為評價、考核工作的重要標準，切實回應人民群眾的重要關切，把密切聯(lián)系群眾制度落實到為民服務中去。

建立健全密切聯(lián)系群眾的制度，有助于全黨進一步樹牢馬克思主義群眾史觀，在踐行黨的宗旨過程中讓人民群眾深化對中國共產(chǎn)黨的政治認同，有助于全黨在思想認識上明確：黨中央權威歸根結底來自人民，樹立黨中央權威加強黨的集中統(tǒng)一領導，目的是更好地服務于人民，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導與以人民為中心的理念是統(tǒng)一的，是新時代對民主集中制的創(chuàng)造性運用。

三、以制度建設完善維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的組織保障

列寧指出，無產(chǎn)階級“能夠成為而且必然會成為不可戰(zhàn)勝的力量，就是因為它根據(jù)馬克思主義原則形成的思想一致是用組織的物質(zhì)統(tǒng)一來鞏固的，這個組織把千百萬勞動者團結成一支工人階級的大軍”^[15]。截至2022年12月底，中國共產(chǎn)黨擁有9800多萬黨員、500多萬個基層黨組織，要匯聚全黨力量，把黨的領導落實到基層，必須建立嚴密的組織體系，為維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導提供重要組織保障。

（一）建立健全黨的全面領導的組織制度

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！?sup>[16]維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導必須以制度建設“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”^[17]。

黨的十八大以來，我們黨建立健全了黨對重大工作的領導制度。通過發(fā)揮黨中央的整合統(tǒng)領作用，加強黨中央在重大決策部署問題上集中統(tǒng)一領導，避免政出多門。在中央各決策議事協(xié)調(diào)機構統(tǒng)一領導下，對重大部署開展總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進與督促落實，實現(xiàn)黨的領導覆蓋所有重要領域，這是樹立和維護黨中央權威的關鍵一招。同時，通過健全各級黨委（黨組）工作制度確保黨中央權威和集中統(tǒng)一領導實現(xiàn)下沉，使黨組從講政治的高度積極履職盡責?！包h組在黨的組織體系中具有特殊地位，是黨對各領域、各方面的非黨組織實施領導的重要組織形式”。我們要充分發(fā)揮黨組的作用，“進一步彰顯政治屬性、強化政治導向、發(fā)揮政治功能，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用”。^[18]2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》對黨組的設立、職責、組織原則、決策與執(zhí)行等諸多方面進行了更為全面的規(guī)范，為黨組工作的加強與改進指明了方向，促進提高黨組領導水平，確保黨的方針政策和決策部署在同級組織中的貫徹落實，切實強化黨對中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他各類組織的領導。2021年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》明確把“堅持黨的全面領導”作為黨的組織工作必須遵循的首要原則，規(guī)定了組織工作要實行“黨中央集中統(tǒng)一領導”，并在組織體系、干部工作等方面有細化要求。黨的十八大以來我們黨也重視從廣義組織制度著手，完善黨和國家機構職能體系。黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，2023年又發(fā)布了《黨和國家機構改革方案》，在黨和國家機構改革過程中，“以堅持和加強黨的全面領導為主線，完善堅持黨的全面領導的制度，把黨的領導貫徹到黨和國家機關全面正確履行職責各領域各環(huán)節(jié)”^[19]。

在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局以及“四個全面”戰(zhàn)略布局中，黨的全面領導的組織制度保障了黨的領導進入各個領域，貫穿到各個層級，形成“全國一盤棋”的改革格局，充分體現(xiàn)維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。

（二）重視建立領導干部帶頭示范制度

黨的組織制度是要求全體黨員尤其是黨員領導干部共同遵守、按照一定程序辦事的組織規(guī)程。黨的領導干部特別是高級干部作為黨的基本路線與方針政策的具體執(zhí)行者，是維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的表率。黨的十八大以來，我們黨重視領導干部帶頭示范制度，“切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度”^[20]。習近平總書記強調(diào)：“新形勢下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點是各級領導機關和領導干部，關鍵是高級干部特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會的組成人員”^[21]。

一是以制度明確責任。對于黨的領導干部特別是高級領導干部述職述責作出了重大制度性安排，明確黨委（黨組）書記管黨治黨第一責任人職責和領導班子成員“一崗雙責”，通過壓實責任倒逼落實，督促黨員領導干部擔當作為，做好本職工作，開墾好、耕耘好黨組織交付的“責任田”。二是劃出了制度紅線。2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》根據(jù)新形勢下全面從嚴治黨的新要求，針對一段時間發(fā)現(xiàn)的突出問題和新型違紀行為增補了條款，把“山頭主義”“兩面人”“干擾巡視”等都加入了黨員干部行為的“負面清單”，標出的紅線以更加精準化的要求使領導干部自覺同黨的基本理論、基本路線、基本方略對標對表，同黨中央決策部署對標對表。三是完善選賢任能制度。在組織人事制度方面樹立正確的用人導向，把是否能全面執(zhí)行黨的路線方針政策、勇于擔當作為干部選拔任用的重要標準，例如在2019年修訂《黨政領導干部選拔任用工作條例》時，在第三條中加入“必須把政治標準放在首位”的表述，并把牢固樹立“四個意識”和堅決做到“兩個維護”作為提拔任用干部的首要基本條件。

這些制度的修訂，凸顯了黨的十八大以來我們黨善于從組織人事制度方面維護黨中央權威和黨的集中統(tǒng)一領導，在選人用人的導向上堅持政治標準，通過領導干部帶頭做到“兩個維護”從而形成全黨效應。

（三）建立貫通上下確保政令暢通制度

民主集中制是我們黨的根本組織制度與領導制度，是中國共產(chǎn)黨最大的制度優(yōu)勢。習近平總書記在全國組織工作會議上的講話中指出：“我們黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)的嚴密組織體系。這是世界上任何其他政黨都不具有的強大優(yōu)勢?！?sup>[22]黨的十八大以來我們黨通過制度建設，規(guī)定了中央、地方、基層權責關系，建立起貫通上下的體制，確保政令暢通。

在涉及中央、地方、基層權責關系方面，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的同時，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，把“四個服從”作為處理組織與個人、上級與下級、中央與地方之間關系的基本準則，并進一步明確黨中央、黨的地方組織、黨的基層組織的角色定位與職責。例如，在2019年1月通過的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》規(guī)定，作為領導黨和國家事業(yè)發(fā)展的大腦與中樞的黨中央，擁有對涉及全黨全國性的重大方針政策問題的唯一決定和解釋權。黨的地方組織的任務在于確保中央政令暢通，做到令行禁止；黨的基層組織要解決弱化、虛化、邊緣化問題，切實提升組織力以發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。系列制度規(guī)范使各級各類黨組織的政治屬性和政治功能不斷得到強化，更好地維護黨中央權威和實現(xiàn)集中統(tǒng)一領導。在密切中央、地方、基層交流溝通方面，發(fā)揮自下而上的請示報告制度與自上而下的巡視巡察制度的組合效應，實現(xiàn)上下貫通，做到令行禁止。同時，對于一些地方與部門干部打著維護黨中央權威的旗號，要求下屬向自己看齊、維護自己在本地區(qū)或部門的“核心”地位等損害黨的民主集中制的問題行為，也通過制度有效地進行了遏制，避免假借邏輯層層提權威的現(xiàn)象。建立起來的貫通上下、聯(lián)通內(nèi)外的系列制度，確保了政令暢通，徹底解決了組織體制上的“中梗阻”問題，打通了“最后一公里”。

四、以制度建設確保維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的全面踐行

習近平總書記多次強調(diào)，黨中央的決策是“一分部署、九分落實”，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導最終要看落實黨中央決策部署的情況。黨的十八大以來，我們黨建立起維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的事前預警、事中實施、事后反饋全程保障機制。

（一）完善事前請示報告制度

我們黨成立之初就提出建立請示報告制度的命題。1948年9月中央政治局討論通過了《關于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會以及前委會向中央請示報告制度的決議》，其后黨的請示報告制度在全黨全軍普遍建立。經(jīng)過70多年發(fā)展，這項制度已經(jīng)成為我們黨內(nèi)的重要政治紀律、組織紀律和工作紀律，是維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的重要制度。

隨著時代的發(fā)展，請示報告制度不能完全適應新時代政治建設要求，以往制定的請示報告制度對于請示報告意識、請示內(nèi)容以及請示程序方式上存在制度上不完善的地方，導致一些黨組織在請示報告環(huán)節(jié)上打折扣、搞變通。為了從制度層面進一步規(guī)范黨的請示報告工作，深入推進請示報告制度化建設，2016年10月，黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，明確提出全黨必須嚴格執(zhí)行重大問題請示報告制度，并規(guī)定涉及全局的重大事項或作出的重大決定必須向黨中央請示報告。2017年10月，中央政治局審議《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》，要求中央政治局高級領導干部“主動將重大問題報請黨中央研究，認真落實黨中央決策部署并及時報告落實的重要進展”^[23]，明確了新時代對黨的請示報告工作的新規(guī)定和新要求。2019年初，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，這是黨在新時代關于請示報告工作的一項重要制度。該“條例”對請示報告的內(nèi)涵、誰需要請示、向誰請示、請示報告什么、如何請示報告等作了明確規(guī)定，彌補了以往請示報告在執(zhí)行過程中存在的制度缺陷，實現(xiàn)了請示報告工作的“制度化、規(guī)范化、科學化”。2023年3月底，中共中央政治局對2017年實施的《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》進行審議，進一步強調(diào)“關鍵少數(shù)”要認真履行從嚴治黨主體責任，強調(diào)要對報告的執(zhí)行情況加強抽查與核實。可以看出，黨的十八大以來，黨的請示報告制度建設邁入了新的發(fā)展時期。

（二）強調(diào)事中的落實制度

空談誤國，實干興邦。黨中央決策部署如果沒有得到全面貫徹落實，必定在黨內(nèi)形成破窗效應，黨中央權威就會弱化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央重視構建指向過程性的落實制度，把黨中央決策部署在各個層級、各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)穩(wěn)落地、深扎根，切實把黨中央權威和集中統(tǒng)一領導轉(zhuǎn)化為治理實效。

一方面，進一步修訂巡視制度嚴抓過程落實。黨的十八大以來，中共中央在2015年、2017年先后兩次修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，最新修訂的“條例”把“兩個維護”作為巡視工作的基本遵循，明確了“巡視全覆蓋”的基本要求和巡視的主要對象，尤其對無視黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的行為如“結黨營私、團團伙伙”“落實意識形態(tài)工作責任制不到位”等情形要開展巡查。黨的十九大修改的《中國共產(chǎn)黨章程》把黨的巡視制度在第二章中單列為一條，提出中央、地方和基層要實行巡視制度的基本要求，并增加了“在一屆任期內(nèi)，對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織實行巡視全覆蓋”^[24]的表述，巡視制度是黨實行自我監(jiān)督的有效途徑，能夠跟蹤黨的各級組織落實黨中央決策部署的情況，是維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導過程性管理的一項重要制度設計。

另一方面，制度建設還著眼于落實主體責任，通過扭住責任制這一“牛鼻子”，不斷提高黨員領導干部的履職盡責本領。2019年9月出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》指出，黨的各級黨組織有遵守法規(guī)和維護法規(guī)權威的義務，全黨要在黨中央集中統(tǒng)一領導下，層層抓落實，“地方各級黨委對本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作負主體責任，應當堅決貫徹黨中央決策部署以及上級黨組織決定”^[25]，切實做到維護黨中央權威。2020年3月發(fā)布《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》在“責任內(nèi)容”部分的第一條指出，要“堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，堅決貫徹執(zhí)行黨中央決策部署以及上級黨組織決定”^[26]，并對如何落實責任進行規(guī)定，為了落實黨中央決策部署，要求黨委（黨組）定期召開會議、列出責任清單、制定年度任務安排等，從而推動各項工作落實。

（三）嚴格事后問責制度

旗幟鮮明講政治是馬克思主義政黨根本要求，問責制度在加強黨內(nèi)政治監(jiān)督以鞏固黨的團結統(tǒng)一問題上意義重大。黨的十八大以來，我們黨創(chuàng)新發(fā)展了問責制度，對貫徹黨的路線方針政策和決議執(zhí)行不力、對黨中央的重要指示批示精神落實不到位的情形進行問責，在全黨初步形成了敬畏黨中央權威、自覺維護黨中央權威的良好政治生態(tài)。

2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》清晰指出了問責目標，即保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實，體現(xiàn)了問責條例對維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的明確的問題指向。在問責對象上既保持了之前條例中關于問責對象的全覆蓋，又重點抓住“關鍵少數(shù)”。首次把各級黨組織作為問責對象，同時把位高權重的“關鍵少數(shù)”列為重點問責對象，解決了以往集體決策中無法問責的問題。在需要問責的情形中，對黨的弱化領導的情形明確化，把“四個意識”不強、“兩個維護”不力以及黨的基本理論、路線、方略貫徹不到位的情形列入問責范圍。在問責過程問題上，通過建立預防性問責和過程性監(jiān)督問責，實現(xiàn)崗位問責與終身問責相結合，有效擺脫了“一陣風式”的事后懲罰問責以及時間、范圍有限的崗位問責的缺陷。

在對維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的落實情況的問責過程中，實施問責的主體必須做到正人先正己，“對紀檢干部嚴重違紀、造成惡劣影響的，就要問紀委書記（紀檢組組長）的責”^[27]。為了防止“燈下黑”，2019年1月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，加強紀檢程序和干部的管理、監(jiān)督，對紀檢監(jiān)察干部的違紀違法行為做到零容忍，通過運用督查“利劍”確保政令暢通，使問責制度踏石留印、抓鐵有痕。

黨的十八大以來，我們黨創(chuàng)新了問責制度，使黨的各級組織和黨員領導干部切實把“四個意識”和“兩個維護”轉(zhuǎn)化成聽黨指揮的實際行動，在實際行動中維護黨中央定于一尊的權威。

黨的二十大報告把“堅持和加強黨的集中統(tǒng)一領導”作為全面落實新時代黨的建設總要求的首要要求，提出要“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系，完善黨中央重大決策部署落實機制，確保全黨在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，確保黨的團結統(tǒng)一”^[28]。因為建立和完善堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度，事關黨和國家事業(yè)的千秋大計。制度出臺后的意義在于遵守和執(zhí)行，如果制度只是寫在紙上、貼在墻上，制度就會淪為“稻草人”。因此，習近平總書記指出，“制度是用來遵守和執(zhí)行的。全黨必須強化制度意識，自覺尊崇制度，嚴格執(zhí)行制度，堅決維護制度，健全權威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督”^[29]。只有這樣，才能把維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度轉(zhuǎn)化為治理效能，確保中國特色社會主義“方向不變、道路不偏、力度不減”，充分展現(xiàn)中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，開辟“制度之治”的嶄新未來。

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（責任編輯：單孝虹）

基金項目：本文是國家社科基金青年項目“全面深化改革進程中維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導研究”（19CKS022）階段性研究成果。

作者簡介：朱益飛，揚州大學馬克思主義學院教授；徐義婷，揚州大學馬克思主義學院碩士研究生。