劉家行，段 瑤，孫楠楠，杜元斌

1. 中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000； 2. 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院，北京 100081

隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進，構(gòu)建與國際接軌的執(zhí)法安全合作框架機制，成為我國引領(lǐng)和塑造新時代全球安全治理體系的必由之路。美國是世界上較早建立起現(xiàn)代警察制度的國家之一，早在19世紀(jì)30 年代，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和大量移民的沖擊下，美國社會治安每況愈下，城市暴亂此起彼伏，舊的執(zhí)法體系逐漸瓦解，以芝加哥警局為代表的第一批現(xiàn)代警局隨即建立。與法國、意大利的中央集權(quán)型警察體制和我國或英日等國的中央與地方分權(quán)的混合型警察體制不同，經(jīng)過近300 年的發(fā)展，美國建立起特殊的“碎片化”或“分散式”的警察體制，以及符合其警察體制特點、規(guī)律的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。對美國警察體制及其警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)模式進行深入研究，將對加強新時代國際執(zhí)法安全合作機制建設(shè)，引領(lǐng)和塑造全球安全治理體系，以及推進我國公安標(biāo)準(zhǔn)化工作改革創(chuàng)新具有重要借鑒意義。

一、美國關(guān)于警察內(nèi)涵的界定

在馬克思主義經(jīng)典作家看來，警察并不是社會的原生物，而是私有制和階級分化的產(chǎn)物，隨著國家的出現(xiàn)，作為國家護衛(wèi)者的警察也就應(yīng)運而生。恩格斯指出，國家是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是為防止社會不同對立面和不同階級在無謂的斗爭中把自己和社會消滅而產(chǎn)生的凌駕于社會之上的力量。恩格斯認(rèn)為，警察和國家一樣古老，“雅典人在創(chuàng)立國家的同時，也創(chuàng)立了警察”［1］。然而，不可否認(rèn)的是，在不同歷史時期和不同國家和地區(qū)，警察也呈現(xiàn)出不同的含義［2］。

區(qū)別于我國和世界上大多數(shù)國家，美國沒有全國統(tǒng)一的警察機構(gòu)，也就更沒有一部“美國警察法”對美國警察執(zhí)法主體及其職責(zé)任務(wù)進行明確。但是，在美國警學(xué)著作中，“警察”的含義卻有著相近的界定。Steven G. Brandl在Police in America 一書中對警察的概念進行了表述，即“負(fù)責(zé)預(yù)防和調(diào)查犯罪，通過巡邏等方式維持秩序、提供其他雜項服務(wù)的普通警察機關(guān)”［3］。塞繆爾·沃克（Samuel Walker）等合著的《美國警察導(dǎo)論》（The Police in America： An Introduction）是美國大學(xué)刑事司法專業(yè)和警察學(xué)專業(yè)本科生的教材和重要參考文獻，具有非常大的影響力。塞繆爾·沃克認(rèn)為，警察部門或執(zhí)法機關(guān)一般是指“普通執(zhí)法機關(guān)”，其主要職責(zé)為“預(yù)防犯罪、調(diào)查犯罪和逮捕罪犯、維持秩序、提供其他多方面的服務(wù)”，同時指出，“這一定義不包括具有執(zhí)法權(quán)力的政府管制機構(gòu)，即不包括州刑事調(diào)查局、驗尸官辦公室和保安官（Constable）等調(diào)查和檢控機關(guān)”［4］。此外，研究美國警察制度，要對“警察”和“執(zhí)法”的概念有一個新的認(rèn)識。不同于我國警察和工商稅務(wù)等公務(wù)人員職能任務(wù)區(qū)別得涇渭分明，在美國，多數(shù)情況下，“警察”和“執(zhí)法人員”兩種稱謂可以互換使用，很多美國執(zhí)法人員能夠攜帶武器，同時具有刑事調(diào)查權(quán)。其根源在于美國關(guān)于犯罪的界定沒有定性與定量的分別，違反法律的行為也多為犯罪行為，而沒有類似于我國的行政違法行為和刑事違法行為的區(qū)別。正如張小兵教授所言，“海關(guān)、煙酒火器管理局等執(zhí)法機構(gòu)的日常工作既是行政執(zhí)法，又是刑事執(zhí)法，很多執(zhí)法人員可以攜帶武器、執(zhí)行逮捕、調(diào)查犯罪。所以，在美國，把執(zhí)法人員稱為警察就不足為奇了”［5］。因此，美國警察體制或執(zhí)法體制一個鮮明特征是police（警察）與law enforcement officer（執(zhí)法官）、警察機構(gòu)與執(zhí)法機構(gòu)的混同性，在學(xué)術(shù)研究或者日常使用中，兩者經(jīng)?；Q使用，這也有助于我們理解美國“警察”內(nèi)涵的廣泛性。

二、美國警察體制的特殊性決定了警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的發(fā)展方向

美國建立了一套不同于其他國家的警察體制，從上至下可分為聯(lián)邦警察、州警察、地方警察三級，不同等級的警察機構(gòu)之間沒有隸屬關(guān)系，而是直接向本級政府負(fù)責(zé)，在具體業(yè)務(wù)上是互相配合的關(guān)系。在美國，市長任命警察局長，市議會提供預(yù)算；州長任命州警察機構(gòu)負(fù)責(zé)人，州議會負(fù)責(zé)預(yù)算。美國總統(tǒng)任命聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)負(fù)責(zé)人：如聯(lián)邦調(diào)查局和緝毒局，以及所有其他聯(lián)邦機構(gòu)，國會為他們的預(yù)算撥款［6］。對于犯罪的管轄權(quán)，各聯(lián)邦警察機構(gòu)都有其專屬管轄范圍，專屬管轄范圍之外，當(dāng)犯罪既涉及州又涉及聯(lián)邦時，聯(lián)邦政府在大多數(shù)情況下都不介入這類犯罪的調(diào)查和起訴，而是讓地方警察和地方檢察官來處理這類案子，但聯(lián)邦政府有權(quán)介入［7］。美國警察體制的分散性造成其警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不可能采取有組織、自上而下的模式，只能是由各州或地方警局自發(fā)進行，也就決定了美國警察警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的分散性。

（一）美國特殊警察體制形成的主要原因

首先，美國憲法確立的權(quán)力分立原則為分散式警察體制奠定了制度基礎(chǔ)。美國是典型的聯(lián)邦制國家，實施橫向上的三權(quán)分立制度，即立法、司法、行政權(quán)分屬不同的國家機關(guān)，同時縱向上實施聯(lián)邦政府和州政府權(quán)力的再分配。憲法及憲法修正案通過授予權(quán)力、禁止權(quán)力、保留權(quán)力三種方式對聯(lián)邦政府和州政府權(quán)力進行劃分，州政府享有廣泛的自治權(quán)。其中，保留權(quán)力即憲法修正案第10 條規(guī)定的“未授予聯(lián)邦政府的權(quán)力而又未禁止各州政府行使的權(quán)力，由各州或由人民保留”，這些實質(zhì)性的保留權(quán)力就包括“監(jiān)督教育以及為人民的安全行使一般的‘警察權(quán)力’”［8］。作為聯(lián)邦體制中的主權(quán)實體，各州都有自己的憲法，州政府具有較高的自治權(quán)，這也決定了美國沒有自上而下的警察體制，而是各級警察機構(gòu)負(fù)責(zé)人分別向本級政府首腦負(fù)責(zé)，從而決定了美國警察體制的分散性。

其次，美國行政區(qū)劃的碎片化進一步造成其警察體制的分散性。在美國，州是組成聯(lián)邦政府的成員單位，而非下級機構(gòu)，各州對州內(nèi)事務(wù)有著絕對自主權(quán)，所以其行政區(qū)劃也各不相同?？h（county）是州的下級行政機構(gòu)，通常是州直接設(shè)立的分治區(qū)?？h級區(qū)劃的地位在不同州具有很大差別，在有些州，縣是重要的行政區(qū)域，具有完整的政府組織，在有些州，縣只具有地理上的統(tǒng)計意義。部分州設(shè)有次縣級區(qū)劃，如鎮(zhèn)（town）、鄉(xiāng)（township）、區(qū)（district）等，大部分次縣級區(qū)劃設(shè)有政府組織。此外，美國還存在形形色色的自治體區(qū)域，自治體由當(dāng)?shù)鼐用裆暾堅O(shè)立，直接由州憲法或法律批準(zhǔn)授權(quán)，享有較高的自治權(quán)。自治體一般在人口集中地區(qū)按需設(shè)立，名稱、權(quán)力、功能因州而異，主要名稱表述為市（city）、鎮(zhèn)（town）、區(qū)（borough）、村（village）等。自治體可位于縣級區(qū)劃、次縣級區(qū)劃境內(nèi)，亦可跨境設(shè)立［9］。

（二）美國警察體制的發(fā)展現(xiàn)狀

在聯(lián)邦層面，主要由司法部和國土安全部履行警察職能。聯(lián)邦警察主要職責(zé)為執(zhí)行聯(lián)邦法律，打擊各自職責(zé)范圍內(nèi)的全國性違法犯罪，各聯(lián)邦警察機構(gòu)都是獨立的執(zhí)法實體，在各地設(shè)有分支機構(gòu)，可以不通過州及地方警察機構(gòu)直接履行職能。司法部于1870 年正式成立，其主要職責(zé)為保障法律施行、維護美國政府的法律利益、保障法律面前人人平等及打擊國內(nèi)或跨國犯罪活動等。司法部下屬主要執(zhí)法機構(gòu)為煙酒槍炮及爆炸物管理局、緝毒局、聯(lián)邦調(diào)查局、聯(lián)邦監(jiān)獄管理局、法警局?！?·11”事件之后，美國重新審視了國土安全政策，并于2002 年成立國土安全部，將涉及國土安全職責(zé)的22 個不同的聯(lián)邦部門和機構(gòu)合并為一個統(tǒng)一的綜合機構(gòu)。國土安全部主要職責(zé)包括負(fù)責(zé)美國境內(nèi)的邊境管制、情報統(tǒng)籌、緊急應(yīng)變、移民事務(wù)及防止恐怖活動等，其主要執(zhí)法機構(gòu)包括美國海岸警衛(wèi)隊、美國海關(guān)和邊境保護局、美國移民和海關(guān)執(zhí)法局、美國特勤局等。

在州及地方層面，警察機構(gòu)的設(shè)置各具特色。除夏威夷外，美國其余49 個州都有一個主要的州警察機構(gòu)，州警察機構(gòu)只執(zhí)行本州法律，對本州州長負(fù)責(zé)，不受聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。州警察機構(gòu)設(shè)置各有不同，很難進行統(tǒng)一比較，從名稱上看有的叫州警察局，有的叫州執(zhí)法局，這種名稱上的不統(tǒng)一也在一定程度上反映了美國分散型警察體制的特點［10］。州警察機構(gòu)主要職責(zé)一般包括州公路和高速公路交通執(zhí)法，打擊毒品販運、欺詐、縱火、網(wǎng)絡(luò)和計算機犯罪，爆炸物管控和其他地方警察機構(gòu)要求州警察協(xié)助調(diào)查的有關(guān)事項。如紐約警局下設(shè)航空小隊、自行車巡邏隊、爆炸物小隊、警犬小隊、生物化學(xué)核污染物小隊、水下救援隊等十幾個專業(yè)單位，其為應(yīng)對各種特殊情況，配合聯(lián)邦及地方警察機構(gòu)打擊違法犯罪發(fā)揮了重要作用。

州是聯(lián)邦政府的成員單位，因此州以下的警察機構(gòu)才稱為地方警察機構(gòu)，具體包括縣治安部門，市、村、鎮(zhèn)警察機構(gòu)等?？h是州的下級機構(gòu)，是州直接設(shè)立的分治區(qū)，所以大多數(shù)縣都有治安部門?？h治安部門（county sheriff’s departments）主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)（包括縣公路及高速公路）及沒有自己警察機構(gòu)的村、鎮(zhèn)執(zhí)法，同時負(fù)有維護法庭安全、運送囚犯、傳達法庭指令等職責(zé)，75%的縣治安部門負(fù)責(zé)管理至少一所縣監(jiān)獄。由于資源分配情況不同，不同縣治安部門的職責(zé)有較大地域差別，鄉(xiāng)村縣治安部門職責(zé)更多側(cè)重于執(zhí)法方面，而城市縣治安部門則有更多服務(wù)功能。包括市、村、鎮(zhèn)警察機構(gòu)在內(nèi)的地方警察部門是美國執(zhí)法體系的重要組成部分，其機構(gòu)數(shù)量和員工人數(shù)在州及地方執(zhí)法機構(gòu)層面占據(jù)絕對優(yōu)勢。規(guī)模越大的警察機構(gòu)，其組織結(jié)構(gòu)也就越復(fù)雜，功能也更加齊全，如美國最大的地方警察機構(gòu)——紐約警局，雇傭著36 008名全職員工，下設(shè)巡邏服務(wù)局、特別行動局、交通局、房屋局等23 個分支機構(gòu)，在打擊犯罪、維持秩序的同時提供廣泛的警務(wù)應(yīng)急服務(wù)。此外，在公園、學(xué)校、交通系統(tǒng)、醫(yī)院和政府大樓等特定實體或地區(qū)，設(shè)有特區(qū)警察機構(gòu)，其警察通常攜帶槍支，擁有一般的逮捕權(quán)力。

（三）美國警察體制對警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)具有重要影響

美國分散式的警察體制一度造成了管理和執(zhí)法上的混亂局面，在美國警察歷史上，由于種族歧視、職務(wù)犯罪、權(quán)力濫用等因素導(dǎo)致的警民沖突及由此引發(fā)的大規(guī)?？棺h案例比比皆是。為了改善警察形象、緩和警民矛盾，關(guān)于警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的呼聲也越來越高，倒逼美國警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不斷推進。美國分散式的警察體制也塑造了一個分散式的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，在州或地方警察機構(gòu)層面，以編制標(biāo)準(zhǔn)程序手冊或者行動手冊等部門規(guī)章的形式促進內(nèi)部管理和執(zhí)法執(zhí)勤活動的規(guī)范化，但各警察機構(gòu)警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平參差不一，尤其是規(guī)模較小的警察機構(gòu)，甚至沒有建立系統(tǒng)的內(nèi)部管理及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。在聯(lián)邦層面，由第三方機構(gòu)——執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證委員會（CALEA）為各警務(wù)機構(gòu)提供自愿性質(zhì)的認(rèn)證服務(wù)，并在認(rèn)證過程中推動其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。經(jīng)過多年實踐，CALEA 建立了一套完整的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證流程，在全美乃至北美地區(qū)取得了較大影響力，對推進美國警察警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)起到了重要作用?？梢姡绹稚⑹降木祗w制一方面倒逼各警務(wù)機構(gòu)提高標(biāo)準(zhǔn)化水平，另一方面也同樣造成了其警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的分散性。

三、基于美國警察體制的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)現(xiàn)狀

通常意義上，警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)包括管理標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)三個方面。不同于我國由公安部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全國警務(wù)領(lǐng)域管理標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定及管理工作，第一版《美國標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略》要求，“無論國內(nèi)還是國外，美國致力于基于行業(yè)方式的自愿標(biāo)準(zhǔn)化活動”［11］。因此，在美國警務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，主要是各行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括經(jīng)美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會認(rèn)證的行業(yè)協(xié)會，如安全工業(yè)協(xié)會、國際公共安全通信官員協(xié)會、中心站報警協(xié)會、門業(yè)與門禁系統(tǒng)制造商協(xié)會等，部分未經(jīng)認(rèn)證的行業(yè)協(xié)會如美國國家公路和運輸官員協(xié)會、美國公共交通協(xié)會、ALOA安全專家協(xié)會等同樣在警務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定方面發(fā)揮著重要作用。在涉及國家安全的警務(wù)技術(shù)領(lǐng)域，美國政府會通過法案專門授權(quán)國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院進行標(biāo)準(zhǔn)制定工作。美國警務(wù)部門主要承擔(dān)警務(wù)工作領(lǐng)域管理標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)管理任務(wù)，也是本文的研究重點。

（一）州或地方警察機構(gòu)構(gòu)建了以標(biāo)準(zhǔn)程序手冊為核心的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系

為緩和尖銳的警民矛盾，增強執(zhí)法工作透明度和規(guī)范化，同時便于群眾監(jiān)督，美國部分州警察機構(gòu)和各大城市警局通常編寫標(biāo)準(zhǔn)程序手冊（Standard Operating Procedure Manual），并將手冊內(nèi)容在其官方網(wǎng)站公開，將其作為現(xiàn)代警察管理的指導(dǎo)性文件。標(biāo)準(zhǔn)程序手冊也被稱為政策手冊、程序手冊或者某某警局手冊，典型的標(biāo)準(zhǔn)程序手冊往往長達數(shù)百頁，對警局內(nèi)部政策信息、管理規(guī)章、員工福利等許多方面內(nèi)容進行規(guī)范。

美國大型警局的部門設(shè)置、管理理念、執(zhí)法規(guī)范等具有重要影響力，是美國中小警局學(xué)習(xí)和效仿的對象，各大警局的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)同樣有重要的引領(lǐng)作用。分析美國前十大警局標(biāo)準(zhǔn)程序手冊發(fā)布情況可發(fā)現(xiàn)以下特點：一是各大警局對標(biāo)準(zhǔn)程序手冊高度重視，手冊內(nèi)容全面細(xì)致，是各警局內(nèi)部管理和執(zhí)法執(zhí)勤的重要依據(jù)，且各警局有專業(yè)部門負(fù)責(zé)對手冊內(nèi)容進行實時更新維護，確保手冊內(nèi)容緊貼警務(wù)實踐發(fā)展。二是各大警局以標(biāo)準(zhǔn)程序手冊為核心的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)呈現(xiàn)明顯的多樣化特點：首先是手冊形式各不相同。華盛頓大都會警局以局長發(fā)布各項書面指令的形式代替統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)程序手冊發(fā)揮作用。其次是手冊內(nèi)容規(guī)范因地制宜。各警局結(jié)合自身實際情況對手冊條目進行編制修訂，充分體現(xiàn)了分散性警察體制的靈活多樣。三是標(biāo)準(zhǔn)程序手冊與CALEA 認(rèn)證相輔相成。美國前十大警局中，紐約警局、芝加哥警局、邁阿密戴德警局等分別發(fā)布有本部門標(biāo)準(zhǔn)程序手冊，同時也通過了CALEA 認(rèn)證，以標(biāo)準(zhǔn)程序手冊筑牢標(biāo)準(zhǔn)化根基，以CALEA 認(rèn)證進一步提高標(biāo)準(zhǔn)化水平，代表了美國大中型警局標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的方向。

（二）聯(lián)邦層面以第三方機構(gòu)認(rèn)證推動全國警察機構(gòu)警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

受美國司法部委托，國際警察局長協(xié)會、全國黑人執(zhí)法人員組織、全國治安官協(xié)會、警察行政研究論壇等四家代表性執(zhí)法人員協(xié)會于1979 年共同發(fā)起成立第三方認(rèn)證機構(gòu)CALEA，并于1983 年發(fā)布其第一版《執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)手冊》（目前已于2021 年7月28 日更新至6.13 版）。CALEA 是一家非營利性質(zhì)的認(rèn)證機構(gòu)，不隸屬于任何政府機構(gòu)，也不受任何政府機構(gòu)管理，自成立之日起，CALEA 即注重強調(diào)其獨立的第三方屬性。由CALEA 編制的《執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)手冊》為執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部管理和執(zhí)法執(zhí)勤提供了一整套標(biāo)準(zhǔn)方案，以此吸引各執(zhí)法機構(gòu)自愿參與CALEA 認(rèn)證。早在2020 年6 月，已有約25%以上的美國執(zhí)法人員受雇于CALEA；截至2022 年6 月，共計有11 個州警局、115 個縣治安部門、571 個市警局通過或正在進行CALEA 認(rèn)證，參與CALEA 認(rèn)證的各級警局?jǐn)?shù)量及CALEA 認(rèn)證影響力有了明顯提高。CALEA 成立之初主要為執(zhí)法機構(gòu)提供認(rèn)證服務(wù)，隨著功能不斷完善，分別于1999 年開展通信機構(gòu)認(rèn)證、2002 年開展培訓(xùn)機構(gòu)認(rèn)證、2012 年開展校園安全認(rèn)證，并開發(fā)相應(yīng)認(rèn)證方案。下文將重點探討其執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證情況。

1.CALEA執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證流程

一是注冊。即訪問CALEA 官網(wǎng)，下載相應(yīng)表格，填表完畢，以郵件形式發(fā)送給CALEA員工。

二是自我評估。自我評估是指對參評機構(gòu)的運作、管理和實踐進行內(nèi)部、系統(tǒng)的分析，以確定其是否符合適用標(biāo)準(zhǔn)。評估過程中，參評機構(gòu)應(yīng)仔細(xì)對照CALEA 執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，CALEA 將通過文件審查和現(xiàn)場評估的方式確認(rèn)初始認(rèn)證的合規(guī)性。自我評估應(yīng)在36個月內(nèi)完成。

三是正式評估。正式評估同樣包括遠程文件審查及現(xiàn)場評估兩種方式。經(jīng)CALEA 合規(guī)工作人員遠程文件評審合格后，評估小組將前往該機構(gòu)進行現(xiàn)場評估。現(xiàn)場評估主要包括公眾評議、與機構(gòu)相關(guān)人員進行訪談、社區(qū)反饋等內(nèi)容，并最終形成評估報告，待委員會審查通過。

四是委員會審查決定。專員委員會組建機構(gòu)審查委員會，并基于評估情況召開公開審查聽證會，與參評單位代表討論評估結(jié)果。專員委員會共21 名成員，其中11 名為執(zhí)法人員，其余人員則來自公共和私營部門。一般來說，委員會代表來自地方、州和國際執(zhí)法和公共安全組織，以及企業(yè)、學(xué)術(shù)界、司法機構(gòu)以及州和地方政府的代表。

五是保持合規(guī)和再認(rèn)證。評估認(rèn)證過程應(yīng)被認(rèn)為是一種基本的管理模式，持續(xù)指導(dǎo)參評機構(gòu)的組織成長、挑戰(zhàn)應(yīng)對和持續(xù)變革。參評機構(gòu)通過CALEA 認(rèn)證后，仍應(yīng)進行持續(xù)的自我評估，確保各項指標(biāo)符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。CALEA 工作人員進行年度合規(guī)性檢查，且每四年進行一次現(xiàn)場評估，以確保被認(rèn)證機構(gòu)的持續(xù)合規(guī)性。

由CALEA 主導(dǎo)的執(zhí)法資格認(rèn)證采取完全自愿的方式進行，且各執(zhí)法機構(gòu)參與執(zhí)法資格認(rèn)證需根據(jù)員工數(shù)量繳納相應(yīng)費用，認(rèn)證通過后每年需繳納年度延續(xù)費。

2.CALEA認(rèn)證對警務(wù)工作的影響

根據(jù)對通過CALEA 認(rèn)證的多個警局的跟進調(diào)查表明，通過認(rèn)證的警局在多個方面有明顯提升。一是警局管理水平得到明顯提高。CALEA 標(biāo)準(zhǔn)為機構(gòu)負(fù)責(zé)人提供了一套行之有效的管理體系，包括書面指令、良好的培訓(xùn)、明確界定的權(quán)力范圍，以及支持決策和資源分配的例行報告，使機構(gòu)內(nèi)部管理科學(xué)規(guī)范。二是警局的風(fēng)險和責(zé)任明顯減少。許多機構(gòu)報告顯示，由于其工作流程規(guī)范化程度大幅提高，導(dǎo)致其保險費用的支出明顯減少，同時認(rèn)證費用也相應(yīng)降低。三是警局在民事訴訟中更加有利。在《執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)手冊》具體條款的約束下，警察執(zhí)法流程及武力使用等方面得到進一步規(guī)范。一方面，使針對警局的法律訴訟案件數(shù)量明顯降低；另一方面，以往因執(zhí)法行為不規(guī)范導(dǎo)致的在法律訴訟中的被動局面大幅改善。四是得到政府官員的高度肯定。正如弗吉尼亞州亨利科縣縣長約翰·維托卡斯所言：“亨利科縣努力為其公民提供最好的生活質(zhì)量。同樣，我們希望來這里的游客能感到安全和自由，享受縣里提供的一切。我們警察部門的認(rèn)證是我們衡量是否成功實現(xiàn)這些目標(biāo)的方法之一。”①參見：https://www.calea.org/calea-client-database?？紤]到美國地方政府的高度自治權(quán)，來自政府官員的肯定，對警局負(fù)責(zé)人的政治前途至關(guān)重要。五是融洽了社區(qū)警民關(guān)系。CALEA 主導(dǎo)的執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證從認(rèn)證流程到具體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)要求都非常重視執(zhí)法機構(gòu)所在社區(qū)的意見反饋，進一步體現(xiàn)了美國警方所倡導(dǎo)的社區(qū)警務(wù)原則，使執(zhí)法機構(gòu)和社區(qū)公民共同努力，預(yù)防和控制執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)，并就社區(qū)的期望提供明確的方向。

如果說以上結(jié)論是CALEA 關(guān)于認(rèn)證效果的一家之言，讓我們對CALEA 認(rèn)證有了一個直觀印象，那么來自第三方的研究會讓我們對此問題有一個更加全面的認(rèn)識。羅伯·羅德里格斯（Rob Rodriguez）分別選取了佐治亞州4 家獲得CALEA 認(rèn)證和4 家沒有獲得認(rèn)證的警察機構(gòu)，并針對其2018—2019 年各類受投訴情況進行數(shù)據(jù)分析及定量研究，以判斷認(rèn)證對警察機構(gòu)的影響［12］。直觀數(shù)據(jù)結(jié)果令人頗感意外：平均而言，通過CALEA 認(rèn)證的警察機構(gòu)收到54.25 起內(nèi)部投訴和47 起外部投訴；相反，在研究期間，未獲得認(rèn)可或認(rèn)證的機構(gòu)平均僅有12 起內(nèi)部投訴，9.5 起外部投訴。進一步分析表明，針對獲得CALEA 認(rèn)證的執(zhí)法機構(gòu)進行的投訴，有38.75%被證明是毫無根據(jù)的，而針對沒有認(rèn)證機構(gòu)的投訴只有6%是毫無根據(jù)的。經(jīng)綜合分析，可得出以下結(jié)論：一是經(jīng)CALEA 認(rèn)證，形成了嚴(yán)格的對違反政策和不當(dāng)行為的事件都按標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)查的組織文化，確保組織內(nèi)外有暢通的監(jiān)督、投訴、反饋機制；二是加入CALEA 認(rèn)證機構(gòu)要遵守數(shù)百項標(biāo)準(zhǔn)，大大減少了執(zhí)法行為的模糊地帶，為內(nèi)外投訴行為提供了更多依據(jù)；三是CALEA 認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)要求參與認(rèn)證機構(gòu)報告每一個投訴或不當(dāng)行為事件，避免選擇性報告情況的發(fā)生，并敦促針對投訴情況進行跟進審查，從而提高參評機構(gòu)的透明度和問責(zé)制。由此可見，CALEA 認(rèn)證對塑造警察機構(gòu)組織文化、規(guī)范警察行為、促進內(nèi)部管理及執(zhí)法執(zhí)勤標(biāo)準(zhǔn)化具有重要作用。

四、美國警察警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對我國的啟示

美國是較早建立執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證制度的國家之一，其分散式的警務(wù)體制也造成了警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的分散性，即在州及地方警察機構(gòu)層面以標(biāo)準(zhǔn)程序手冊為核心促進警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在聯(lián)邦層面以執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證委員會認(rèn)證促進警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系的分散性造成了警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)力量的分散，缺乏有效機制全面推進全美警察機構(gòu)警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，各警察機構(gòu)無法建立起從上至下、標(biāo)準(zhǔn)一致的管理標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的“各具特色”和“各自為戰(zhàn)”造成了人力物力資源的浪費。由于缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的指導(dǎo)，未經(jīng)CALEA 認(rèn)證，尤其是沒有出臺標(biāo)準(zhǔn)程序手冊的警察機構(gòu)，其內(nèi)部管理及執(zhí)法執(zhí)勤存在不同程度的不規(guī)范情況，制約了美國警察機構(gòu)執(zhí)法水平的快速提高。以2020年5月弗洛伊德事件為代表的，因警察執(zhí)法中存在的種族歧視、權(quán)力濫用等不規(guī)范行為引發(fā)的大規(guī)模抗議示威活動至今仍時有發(fā)生，進一步加劇了種族對立和社會撕裂。

美國警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有益經(jīng)驗也值得總結(jié)。一是充分調(diào)動了各警局參與警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的積極性。美國警察體制及警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的分散性使各警察機構(gòu)有了較大自主權(quán)，出于切實提高執(zhí)法水平、提高群眾滿意度的考慮，各警局尤其是大型警局有足夠動力提高本單位警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平，從美國前十大警局標(biāo)準(zhǔn)程序手冊發(fā)布情況可見一斑。二是有效落實評價監(jiān)督機制。美國州及地方警察機構(gòu)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)手冊多在其官方網(wǎng)站公開，在便于警局工作人員查閱學(xué)習(xí)的同時，也為公眾監(jiān)督評價創(chuàng)造了條件。在CALEA 建立的執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證程序中，第三方評估、合規(guī)認(rèn)證為決定參評機構(gòu)是否達標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。切實有效的評價監(jiān)督機制為提高美國警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平發(fā)揮了重要作用。三是積極推動警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)國際化發(fā)展。美國CALEA 成立之初專門負(fù)責(zé)為美國國內(nèi)執(zhí)法機構(gòu)提供認(rèn)證，但目前其影響力已擴展至包括加拿大、墨西哥在內(nèi)的北美洲主要國家。1988 年7月，第一家加拿大執(zhí)法機構(gòu)就接受了CALEA 認(rèn)證，經(jīng)過多年發(fā)展，美國警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的國際化水平得到進一步提高，為促進基于相同警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的美洲地區(qū)警務(wù)執(zhí)法合作發(fā)揮了重要作用。

美國警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)現(xiàn)狀與其特殊的警察體制密不可分，具有鮮明的“美國特色”，美國警察警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)正反兩方面的經(jīng)驗為我國公安標(biāo)準(zhǔn)化工作提供了重要參考。

（一）充分發(fā)揮我國警察體制優(yōu)越性，加強公安標(biāo)準(zhǔn)化工作的頂層設(shè)計

我國實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”［13］的公安管理體制，“公安部在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機關(guān)?？h級以上地方人民政府在本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)指揮機關(guān)”［14］，自上而下的管理體制為我國公安標(biāo)準(zhǔn)化工作的快速發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。一是公安標(biāo)準(zhǔn)化工作應(yīng)主動對接國家標(biāo)準(zhǔn)化文件要求。要充分發(fā)揮我國公安工作體制優(yōu)勢，根據(jù)《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》《“十四五”推動高質(zhì)量發(fā)展的國家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)規(guī)劃》等文件精神做好公安標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)頂層設(shè)計，主動分析國家重大戰(zhàn)略發(fā)展對公安工作提出的新要求，精準(zhǔn)前瞻研判公安工作發(fā)展趨勢、公安技術(shù)體系發(fā)展趨勢、新犯罪形態(tài)發(fā)展趨勢，加強公安標(biāo)準(zhǔn)的超前布局。二是進一步加強管理類、執(zhí)法類標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)工作。截至2021 年10 月，公安部發(fā)布的現(xiàn)行有效的2 256 項公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，絕大多數(shù)為技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)，下一步應(yīng)統(tǒng)籌做好管理類、執(zhí)法類標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)工作，建立以法律法規(guī)、部門規(guī)章、公安標(biāo)準(zhǔn)三位一體的制度體系，提高公安機關(guān)內(nèi)部管理和執(zhí)法執(zhí)勤的規(guī)范化水平。三是鼓勵各地公安機關(guān)因地制宜開展標(biāo)準(zhǔn)化工作。我國東西、南北發(fā)展差異巨大，推進公安標(biāo)準(zhǔn)化工作應(yīng)在加強頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，給予地方充分自主權(quán)，發(fā)揮我國公安體制“條塊結(jié)合，以塊為主”的靈活性，鼓勵各地公安機關(guān)因地制宜，有針對性地開展標(biāo)準(zhǔn)化工作。

（二）以公安標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為契機，大力提高社會治理現(xiàn)代化水平

如果說“社會治理就是要激發(fā)社會的內(nèi)在活力，讓社會中的每一個細(xì)胞都健康活躍，從而打造一個‘既充滿活力又擁有良好秩序’的現(xiàn)代化社會”［15］，那么公安標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)無疑是確?！吧鐣?xì)胞”健康、提高社會治理現(xiàn)代化水平的有效手段。一是以公安標(biāo)準(zhǔn)化工作促進我國法治體系建設(shè)。近年來，公安部開展重點標(biāo)準(zhǔn)專項工作，網(wǎng)絡(luò)安全等級保護系列標(biāo)準(zhǔn)、重要目標(biāo)與場所的安全防范系列標(biāo)準(zhǔn)、大型活動安全要求系列標(biāo)準(zhǔn)以及防爆安檢系列標(biāo)準(zhǔn)等，為《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規(guī)實施提供了重要依據(jù)。尤其是國家標(biāo)準(zhǔn)《車輛駕駛?cè)藛T血液、呼氣酒精含量閾值與檢驗》，是公安機關(guān)打擊酒駕的基本依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行也讓“酒后不駕車”成為全民共識，取得了顯著的社會效益。下一步，應(yīng)繼續(xù)深入推進公安標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，為法治中國建設(shè)提供重要支撐。二是以標(biāo)準(zhǔn)化促進公安機關(guān)內(nèi)部管理和執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范化。公安標(biāo)準(zhǔn)化工作的深入推進既要建立完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也要有成熟的管理標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)，通過公安標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂、完善工作，促進執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化建設(shè)。美國CALEA 開發(fā)的《執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)手冊》，詳細(xì)制定了人事管理、績效評估、招聘選拔等內(nèi)部管理規(guī)范和巡邏、逮捕、交通等執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范，確保了內(nèi)部管理的科學(xué)、透明、高效和警務(wù)工作的規(guī)范、合理、有效，也為我國公安標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方向提供了有益參考。

（三）完善公安標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的公眾及第三方評價手段，強化公安標(biāo)準(zhǔn)落實的評價監(jiān)督機制

經(jīng)過近幾十年的大力發(fā)展，我國組建了安全技術(shù)防范、刑事技術(shù)、警用裝備、道路交通管理、爆炸物品公共安全管理等5 個全國標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，應(yīng)用基礎(chǔ)、信息處理、信息安全、通信等4 個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，各級公安機關(guān)和科研院所從事標(biāo)準(zhǔn)化工作人員已達上萬人，公安標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已初見成效。但是，對具體標(biāo)準(zhǔn)落實的評價監(jiān)督機制還不夠健全，在如何讓紙面上的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)切實發(fā)揮作用，如何將實用高效的公安工作標(biāo)準(zhǔn)落實到日常行政管理和執(zhí)法執(zhí)勤行動，轉(zhuǎn)化為公安機關(guān)和公安民警的一貫工作模式方面，還有所欠缺。一方面，應(yīng)加強公安標(biāo)準(zhǔn)宣介力度，讓公安標(biāo)準(zhǔn)成為群眾心中衡量公安工作是否規(guī)范、衡量安防領(lǐng)域設(shè)施設(shè)備是否合格的“標(biāo)尺”；另一方面，美國采取的第三方認(rèn)證機構(gòu)CALEA 認(rèn)證模式的成功經(jīng)驗值得很好借鑒，下一步，應(yīng)由公安部相關(guān)部門牽頭組建第三方標(biāo)準(zhǔn)評價機構(gòu)，為公安標(biāo)準(zhǔn)落地及公安機關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供評估監(jiān)督，推動我國公安標(biāo)準(zhǔn)化工作快速高質(zhì)量發(fā)展。

（四）提高我國公安標(biāo)準(zhǔn)國際化水平，主動融入全球安全治理體系

隨著我國綜合國力的不斷增強和“一帶一路”建設(shè)的不斷推進，我國在全球治理體系中將會發(fā)揮越來越重要的作用。2022 年4 月，習(xí)近平總書記在亞洲博鰲論壇開幕式上發(fā)表主旨演講時提出全球安全倡議，號召各國共同應(yīng)對全球治理挑戰(zhàn)。國際執(zhí)法安全合作是我國參與全球安全治理體系的重要途徑之一，在不斷加深的國際警務(wù)合作中，警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)國際化發(fā)揮的支撐作用將愈發(fā)重要。但是，當(dāng)前由我國牽頭制定的國際警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不多，比例較低。公安部通報數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年10 月，公安部發(fā)布的現(xiàn)行有效公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共計2 256項，報國家標(biāo)準(zhǔn)委批準(zhǔn)發(fā)布的涉及公安領(lǐng)域的國家標(biāo)準(zhǔn)143項，但參與制定國際標(biāo)準(zhǔn)僅有10 余項［16］，我國在國際警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定中缺乏足夠的話語權(quán)和影響力。我們應(yīng)充分借鑒美國CALEA 認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)“走出去”的成功經(jīng)驗，重點加強同周邊國家及“一帶一路”沿線國家警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)及認(rèn)證合作，認(rèn)真梳理警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)國際化的主攻思路，重點在我國優(yōu)勢的科技領(lǐng)域、新興技術(shù)領(lǐng)域、治理新型犯罪領(lǐng)域、保障民生領(lǐng)域超前布局，形成由我國主導(dǎo)的國際警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為進一步融入全球安全治理體系、促進國際執(zhí)法安全合作貢獻中國智慧。