李 琦，李麗麗，齊仁達(dá)

1. 中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000；2. 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院，北京 100089

巴基斯坦對境外非政府組織的態(tài)度經(jīng)歷了一個從鼓勵、放任到逐漸加強(qiáng)管理的過程。2000年以來，境外非政府組織在巴基斯坦活動日趨活躍，對巴的經(jīng)濟(jì)安全、社會安全和政治安全都產(chǎn)生了重要影響。境外非政府組織的活躍雖然在一定程度上彌補了巴政府治理缺位的不足，特別是在教育、醫(yī)療、救災(zāi)、婦女兒童權(quán)利保護(hù)等領(lǐng)域。但與此同時也對巴基斯坦政府（以下簡稱“巴政府”）產(chǎn)生了反沖效應(yīng)，削弱了巴政府的影響力，還在一定程度上刺激了境內(nèi)極端主義、恐怖主義的崛起。為了有效管理境外非政府組織，巴政府陸續(xù)出臺了多項法令，試圖規(guī)范境外非政府組織在巴活動，從2015 年至今取得了一定成效。然而，隨著新冠疫情和個別國家間沖突對世界經(jīng)濟(jì)的整體性沖擊，糧食危機(jī)和能源短缺對普通人的生活產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，特別是巴基斯坦又經(jīng)歷了2022 年4 月的政權(quán)更迭，嚴(yán)重考驗著巴政府的國家治理能力，導(dǎo)致境外非政府組織活動再次頻繁，對巴基斯坦國家安全造成了一定程度的影響。在國家安全視角下對巴基斯坦境外非政府組織的發(fā)展演變、影響及其管控措施進(jìn)行研究，具有重要的意義和價值。

一、非政府組織在巴基斯坦的發(fā)展演變

（一）非政府組織在巴基斯坦的起源與發(fā)展

根據(jù)非政府組織在巴基斯坦的活動情況，可以分為四個階段：

第一階段：1947—1958 年。非政府組織在巴活動源遠(yuǎn)流長。早在巴基斯坦獨立初期，一些具有英國背景的精英和富人組成的自愿民間組織、福利機(jī)構(gòu)開始為從印度來到巴基斯坦的難民和邊緣人群提供人道主義援助和重建工作。在1947—1958 年期間，這些組織被定義為醫(yī)療、福利和慈善服務(wù)組織，為解決難民問題、向社區(qū)提供基本醫(yī)療保障和教育設(shè)施建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。

第二階段：1958—1979 年。在經(jīng)歷了建國初期的混亂之后，巴政府認(rèn)識到大量自愿者組織（非政府組織前身）雖然作出積極的貢獻(xiàn)，但同時也帶來一些實際問題。1961年，出臺了《志愿社會福利機(jī)構(gòu)登記和控制條例》（Voluntary Social Welfare Agencies Registration and Control Ordinance）。這是巴政府試圖使非政府組織合法化的第一次嘗試，也是國家對民間組織開展監(jiān)管的開始。1971 年印巴戰(zhàn)爭中，大量民眾受戰(zhàn)爭影響，生活條件急轉(zhuǎn)直下，國家迫切需要非政府組織發(fā)揮作用。因此，在1971—1979 年，國家又放松了對非政府組織的控制，相關(guān)組織大量開展救濟(jì)活動。

第三階段：1979—1991 年。1979 年阿富汗戰(zhàn)爭爆發(fā)，巴基斯坦國內(nèi)非政府組織進(jìn)入一個快速發(fā)展時期。在蘇聯(lián)入侵阿富汗時期，巴基斯坦成為阿拉伯世界和美國等國家支持阿富汗人抗擊蘇聯(lián)的重要支點。來自西方和海灣國家的資金涌進(jìn)巴基斯坦，刺激了巴基斯坦非政府組織的發(fā)展。然而，直到20世紀(jì)80 年代末期，由于巴基斯坦國內(nèi)的政治環(huán)境并不適合私營組織的發(fā)展，非政府組織規(guī)模仍然較小，而且發(fā)展較慢。

第四階段：1991 年至今。隨著巴基斯坦國內(nèi)民主化進(jìn)程的加快，以及全球化的高速發(fā)展，從這一時期開始，巴政府加快了國際合作進(jìn)程，特別是穆沙拉夫執(zhí)政期間采取了針對地方政府的權(quán)力下放政策，對大量非政府組織給予一定的支持性政策，使得一些著名的社會積極分子在當(dāng)時巴基斯坦的聯(lián)邦內(nèi)閣取得重要地位，參與教育、性別、環(huán)境、信息和人口方面管理工作。雖然在當(dāng)時一些參與政治和社會活動的非政府組織仍然受到嚴(yán)厲限制，但整體趨勢呈開放狀態(tài)。這一時期的幾個重要事件也促使巴國內(nèi)非政府組織發(fā)展進(jìn)入高潮：一是美國從2001 年起發(fā)動的反恐戰(zhàn)爭；二是2005年10月西北邊境省和巴控克什米爾地區(qū)發(fā)生了造成重大人員傷亡的地震災(zāi)害；三是發(fā)生在2010年的特大洪災(zāi)。從2001年開始，美國以打擊恐怖主義和經(jīng)濟(jì)援助為名向巴基斯坦提供了超過100 億美元的資金，其中大部分用來支持非政府組織在巴開展工作。另外，在災(zāi)害時期，大量的捐贈來自國際社會，其中很多都以非政府組織救災(zāi)的方式使用，直接促進(jìn)了巴基斯坦國內(nèi)非政府組織的擴(kuò)張。

根據(jù)巴基斯坦阿加汗基金會（Aga Khan Foundation）2001 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在巴基斯坦注冊的十分活躍的非政府組織約有10 000 至12 000 家［1］。而根據(jù)巴基斯坦慈善中心（PCP）近年統(tǒng)計的最新數(shù)據(jù)，在巴基斯坦的活躍的非政府組織超過13 萬個，平均每2 000 名巴基斯坦人就會產(chǎn)生一家非政府組織，未登記的非政府組織數(shù)量就更難以統(tǒng)計［2］。

（二）境外非政府組織在巴基斯坦的發(fā)展

巴基斯坦經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，國家治理能力有限，社會治理能力較弱，為境外非政府組織在教育、醫(yī)療、救災(zāi)、婦女兒童權(quán)利保護(hù)等領(lǐng)域提供了大有可為的空間。巴基斯坦寬松的非政府組織管理措施和活躍的本土非政府組織又為境外非政府組織在巴基斯坦發(fā)展提供了良好環(huán)境。

最早進(jìn)入巴基斯坦活動的境外非政府組織是樂施會（Oxfam America）等慈善組織。有兩個外部因素刺激了境外非政府組織在巴基斯坦的發(fā)展。一是1979—1989 年的抗蘇戰(zhàn)爭。1979 年蘇聯(lián)入侵阿富汗，巴基斯坦成為抗蘇前線。一方面，沙特等海灣國家向巴基斯坦提供了大量援助，這些資金很多通過境外非政府組織的渠道流向巴基斯坦的宗教教育機(jī)構(gòu)。另一方面，大量阿富汗難民涌入巴基斯坦，來自美國等國的國際捐助者、救濟(jì)和康復(fù)機(jī)構(gòu)在巴基斯坦設(shè)立辦事處，為阿富汗難民提供援助。美國國際開發(fā)署等機(jī)構(gòu)也通過境外非政府組織在巴基斯坦投入大量資金并開展項目，如在信德省和旁遮普省農(nóng)村開展國家農(nóng)村支持計劃（NRSP）和社會行動計劃（SAP）等［3］。二是2001 年的“9·11”事件?！?·11”事件后，美國發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭，巴基斯坦成為戰(zhàn)爭的前線。樂施會、教會世界服務(wù)組織（Church World Service）、洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）、信義宗世界救濟(jì)會（Lutheran World Relief）等境外非政府組織從這一時期開始不只局限于參與人道主義援助，還加強(qiáng)了對宗教、文化、婦女和人權(quán)運動等領(lǐng)域的關(guān)注［4］。

二、巴基斯坦的主要境外非政府組織

目前，活躍在巴基斯坦的主要境外非政府組織包括：

第一，美國國際開發(fā)署（USAID）資助支持的境外非政府組織。美國國際開發(fā)署是美國聯(lián)邦政府援外機(jī)構(gòu)，成立于1961 年，總部在華盛頓，2006 年雇員達(dá)到1 759 人。來自于美國國際開發(fā)署的資金援助最初旨在幫助巴基斯坦政府應(yīng)對能源、經(jīng)濟(jì)增長、重建、教育和健康等各種挑戰(zhàn)。最近十年，美國國際開發(fā)署向巴基斯坦提供了77 億美元的資金，支持了多個人道主義救援項目。美國國際開發(fā)署自詡其宗旨是領(lǐng)導(dǎo)國際發(fā)展和人道主義，以拯救生命、減少貧困、加強(qiáng)民主治理和幫助人們擺脫援助［5］。美國國際開發(fā)署將自身的任務(wù)定義為“代表美國人民在國外促進(jìn)和展示民主價值觀，推進(jìn)一個自由、和平、繁榮的世界。為了支持美國的外交政策，美國國際開發(fā)署通過伙伴關(guān)系和投資來領(lǐng)導(dǎo)美國政府的國際發(fā)展和災(zāi)難援助工作，以拯救生命、減少貧困、加強(qiáng)民主治理、幫助人們擺脫人道主義危機(jī)和超越援助的進(jìn)步”。然而，該組織往往在目的國暗中推行美式民主價值觀，其根本目的也是為美國國家利益服務(wù)，因此，一些國家嚴(yán)令禁止美國國際開發(fā)署的活動①美國國際開發(fā)署打著“援助物資”的幌子干涉別國內(nèi)政甚至顛覆政權(quán)，俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、古巴、玻利維亞等國深受其害。俄羅斯于2012年關(guān)閉了美國國際開發(fā)署在俄機(jī)構(gòu)，時任玻利維亞總統(tǒng)莫拉萊斯于2013年也宣布將美國國際開發(fā)署驅(qū)逐出境。。在巴基斯坦，美國國際開發(fā)署支持的美國和平研究所（USIP）曾意圖通過一項針對警察的民意調(diào)查來收集當(dāng)?shù)孛舾行畔ⅰＡ硪粋€由美國國際開發(fā)署資助的公共輿論研究所（IPOR，位于伊斯蘭堡）曾對德拉加齊汗地區(qū)小兒麻痹癥防控服務(wù)中的政府部門表現(xiàn)進(jìn)行過調(diào)查，收集有關(guān)普通民眾的人口統(tǒng)計和政治立場傾向等信息，并且對極端主義和恐怖主義等內(nèi)容予以特殊關(guān)注［2］。

第二，聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）。聯(lián)合國兒童基金會于1946 年12 月11 日建立，是最早在巴基斯坦開展活動的主要國際非政府組織之一②聯(lián)合國兒童基金會早在1948年即進(jìn)入巴基斯坦開展慈善活動。。該組織的核心目標(biāo)是向發(fā)展中國家的貧困兒童及其母親提供福利和援助。在巴基斯坦，聯(lián)合國兒童基金會的一項主要工作是為受嚴(yán)重洪水和地震等自然災(zāi)害影響的家庭和民眾提供應(yīng)急保障。目前，其主要辦事處位于伊斯蘭堡、卡拉奇和拉合爾，緊急地方辦事處位于木爾坦、蘇庫爾和海得拉巴。它在提高兒童衛(wèi)生和營養(yǎng)水平、根除脊髓灰質(zhì)炎、兒童保護(hù)等方面為巴基斯坦兒童提供了很多幫助。不過，有巴基斯坦學(xué)者從國家安全的角度認(rèn)為該機(jī)構(gòu)違規(guī)收集了眾多接種疫苗的兒童及其家庭的敏感數(shù)據(jù)，如宗教信仰、國內(nèi)流離失所者和阿富汗難民信息以及所在地的基礎(chǔ)設(shè)施信息（道路橋梁和住宅區(qū)等），并將這些信息共享給美國國際開發(fā)署，對巴基斯坦國家安全產(chǎn)生了潛在威脅［2］。

第三，樂施會。樂施會成立于1942 年，是在巴基斯坦活動的較大的國際非政府組織之一。目前，樂施會在全球90 多個國家活動。樂施會于1973 年進(jìn)入巴基斯坦，主要關(guān)注巴基斯坦婦女權(quán)益和消除貧困。特別是在2005 年巴基斯坦地震和2010 年洪水災(zāi)害期間，樂施會為受災(zāi)民眾提供了有力的人道主義援助［6］。

第四，穆斯林援助組織（Muslim Aid）。穆斯林援助組織是一家總部設(shè)在英國的非政府組織，1985 年開始運營。穆斯林援助組織的工作重點是在緊急情況下向災(zāi)民提供人道主義援助。2005年巴基斯坦大地震時，該組織進(jìn)入巴基斯坦，對受災(zāi)民眾進(jìn)行救助。此后，穆斯林援助組織在教育、經(jīng)濟(jì)、健康、人道主義救濟(jì)、安全用水、個人衛(wèi)生等領(lǐng)域向民眾展開救助和幫扶。

第五，兒童救助之家（SOS Children’s Village）。兒童救助之家是世界上最大的孤兒慈善機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在奧地利。該組織在巴基斯坦的分支最早由慈善家赫爾曼·格邁納創(chuàng)立。該組織的核心目標(biāo)是為孤兒和被遺棄兒童提供家園。自1975 年以來，兒童救助之家一直在幫助巴基斯坦遭遇不幸的兒童及其家庭。該組織致力于為巴基斯坦兒童提供溫暖和安全的住所，實施了很多有助于兒童的項目，如建立學(xué)校、醫(yī)院、農(nóng)場和職業(yè)培訓(xùn)中心等［6］。

三、境外非政府組織對巴基斯坦國家安全的影響

境外非政府組織在巴基斯坦的作用是一把雙刃劍：一方面，其慈善救助活動為巴基斯坦民眾提供了急需的衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品；另一方面，境外非政府組織的活動不可能完全基于中立的立場，其背后往往隱含著不可告人的目的。美國社會學(xué)家、紐約州立大學(xué)賓漢姆頓分校教授詹姆斯·佩特拉（James Petra）曾說過：一方面，非政府組織從政府獲得資金和支持并與政府部門保持互動，另一方面，非政府組織的活動還受到持有特定使命和利益捐贈方的干擾［2］。因此，境外非政府組織的活動目標(biāo)與使命就可能與所在國利益產(chǎn)生沖突，威脅所在國的國家安全。境外非政府組織活動對巴基斯坦國家安全產(chǎn)生的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）作為執(zhí)行境外勢力特殊使命的“代理人”

巴基斯坦學(xué)者曾尖銳地指出，幾乎所有境外非政府組織均作為外國政府的代理人在巴活動，并受到相應(yīng)國家駐巴大使館的保護(hù)。

2005 年巴基斯坦大地震后，有美國政府背景的黑水公司（Black Water）以非政府組織身份為掩護(hù)在巴控克什米爾地區(qū)開展災(zāi)后援助，借機(jī)收集了該地區(qū)的地理數(shù)據(jù)并繪制地圖提供給美國政府部門。美國和平研究所在一項關(guān)于巴基斯坦警察形象的調(diào)查項目中設(shè)計的調(diào)查問卷僅有兩條涉及警察，其他均涉及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等敏感信息。英國牛津政策管理組織（Oxford Policy Management Institute）在巴基斯坦開展婦女兒童營養(yǎng)情況調(diào)查時，將獲取的相關(guān)信息提供給美國國際開發(fā)署。

最突出的案例是沙基爾·阿夫里迪（Shakeel Afridi）事件。在美國中央情報局指使下，境外非政府組織工作人員、巴基斯坦醫(yī)生沙基爾·阿夫里迪曾在本·拉登藏身的艾伯塔巴德地區(qū)設(shè)計了一項兒童肝炎疫苗注射項目。該項目通過獲取本·拉登子女的基因信息確認(rèn)了本·拉登藏身于該地，從而為美軍對本·拉登發(fā)動襲擊提供了準(zhǔn)確情報。此事暴露后引發(fā)了巴基斯坦舉國上下的極大不滿，朝野上下普遍認(rèn)為國家安全受到了嚴(yán)重威脅。沙基爾·阿夫里迪在企圖逃出巴基斯坦過程中被捕，后被判刑［7］。

（二）成為巴基斯坦極端主義發(fā)展壯大的助推劑

沙特阿拉伯等海灣國家通過設(shè)立宗教型非政府組織向巴基斯坦提供了大量援助，這些援助資金很大一部分流向宗教學(xué)校。據(jù)統(tǒng)計，1950 年巴基斯坦全境才有210 所宗教學(xué)校，2000 年達(dá)到6 561 所，到2016 年更是高達(dá)45 000 所，見表1 所示。這些宗教學(xué)校發(fā)展壯大反映出政府公立教育的缺位，穆斯林家庭只能將宗教學(xué)校作為兒童接受教育的主要途徑，導(dǎo)致了宗教極端勢力影響的擴(kuò)大。對巴基斯坦國家安全和社會穩(wěn)定構(gòu)成直接威脅［8］。

表1 1950—2016年巴基斯坦宗教學(xué)校對比表

（三）蛻變?yōu)榕c巴基斯坦政府爭奪民心的影子政府

境外非政府組織在從事慈善活動的同時有意識地向普通民眾傳播特定價值觀和意識形態(tài)，與巴政府形成競爭之勢。巴基斯坦學(xué)者費薩·沙阿指出，境外非政府組織的影響力過大使得政府都不得不依賴其從事信息收集等活動［1］。幾乎90%的境外非政府組織在巴從事教育工作，來自英國、瑞典等國的西方非政府組織在巴基斯坦從事教育服務(wù)的同時，傳播與巴基斯坦核心價值觀不同的西方價值觀，形成與巴政府爭奪民心之勢。在巴政府治理能力薄弱的俾路支省、開普省等地區(qū)，相當(dāng)多的由海灣資金資助的境外宗教型非政府組織趁虛而入，向普通民眾提供食物、醫(yī)療、教育等服務(wù)的同時推行宗教意識形態(tài)。2005年巴基斯坦大地震發(fā)生后，具有極端組織“虔誠軍”背景的非政府組織達(dá)瓦慈善會獲得大量海外捐款，積極開展賑災(zāi)活動，在民眾中贏得了很好的口碑。2010 年巴基斯坦特大洪災(zāi)中，很多非政府組織打著“不讓一個人挨餓”的旗號開展救災(zāi)。這些組織的救災(zāi)活動填補了巴政府治理的空白，在一定程度上發(fā)揮了影子政府的作用，使得在某些偏遠(yuǎn)地區(qū)，普通民眾只知非政府組織卻不知有政府［9］。

四、巴政府對境外非政府組織的管控措施

2015 年之前，巴基斯坦原有的非政府組織管理法律法規(guī)主要是《社團(tuán)登記法》（Societies Registration Act，1860）、《信托法》（Trusts Act，1882）、《志愿社會福利機(jī)構(gòu)登記和控制條例》（Voluntary Social WelfareAgencies Registration and Control Ordinance，1961）、《公司條例》（Companies Ordinance，1984）等。這些法律不但陳舊、缺乏系統(tǒng)性，而且未對境外非政府組織作出明確的規(guī)范，再加上巴基斯坦政令貫徹不力，導(dǎo)致在巴境內(nèi)活動的境外非政府組織缺乏準(zhǔn)確登記和統(tǒng)計，包括境外非政府組織在內(nèi)的非政府組織活動很多處于失控狀態(tài)。隨著形勢的變化，境外非政府組織在巴基斯坦的迅速發(fā)展使得加強(qiáng)政府管控提上議事日程。

從2013 年開始，巴政府著手研究針對境外非政府組織活動的管理政策。2015 年，巴基斯坦內(nèi)政部針對境外非政府組織在巴活動推出了比較嚴(yán)格的《巴基斯坦國際非政府組織管理政策》（Policy for Regulation of International Non-governmental Organizationsin Pakistan）。該政策對境外非政府組織作出界定：在巴基斯坦接受外國捐贈或利用外國經(jīng)濟(jì)支持開展各種發(fā)展項目、獨立于政府的私人實體，且不從其組織活動中獲得利潤、實行不受政府控制的自治、確定其活動目標(biāo)且經(jīng)過登記的組織。該政策根據(jù)此定義對境外非政府組織進(jìn)行分類和定性，并在以下幾個層面對其實施管控：

第一，登記管理。境外非政府組織須提前在內(nèi)政部登記。內(nèi)政部將設(shè)立境外非政府組織委員會監(jiān)督其活動，該委員會為批準(zhǔn)境外非政府組織登記的唯一機(jī)構(gòu)。境外非政府組織必須在登記有效期截止前4 個月重新提交登記申請。從事?lián)p害巴基斯坦國家利益和政府政策活動的境外非政府組織將會被取消登記。

第二，活動管理。獲批準(zhǔn)登記的境外非政府組織必須在指定的范圍和地域內(nèi)活動。境外非政府組織必須與內(nèi)政部簽訂諒解備忘錄（MOU）。只有經(jīng)過登記的境外非政府組織才被允許在巴建立總部和地區(qū)分部、開設(shè)賬戶、雇傭當(dāng)?shù)貑T工。境外非政府組織必須每年向內(nèi)政部和經(jīng)濟(jì)部經(jīng)濟(jì)事務(wù)司提交年度活動計劃和預(yù)算。境外非政府組織不得從事洗錢、資恐、走私武器、反政府及與被禁組織保持聯(lián)系等活動。

第三，資金管理。境外非政府組織必須向巴政府聲明所有外國資金來源及其附加條件，并提供所有銀行賬戶細(xì)節(jié)。除非經(jīng)特別批準(zhǔn)，不得在當(dāng)?shù)啬季琛０驼畬惩夥钦M織的資金來源、賬戶和稅收情況實行監(jiān)督。境外非政府組織需接受內(nèi)政部境外非政府組織管理委員會指定的審計人員開展的財務(wù)審計。境外非政府組織超過20 000盧比的資金往來必須通過銀行賬戶渠道。

第四，人員管理。巴基斯坦駐外使領(lǐng)館對擬進(jìn)入巴基斯坦的境外非政府組織工作人員發(fā)放簽證前進(jìn)行安全審查。境外非政府組織雇傭外國人需事先經(jīng)內(nèi)政部的安全審查。發(fā)放給境外非政府組織的外國人簽證有效期最長不超過1 年，且不得發(fā)放商務(wù)簽證。境外非政府組織的外國雇員如需前往未經(jīng)指明的區(qū)域需向內(nèi)政部事先提交申請。

根據(jù)這一政策，巴政府在2017 年12 月提供了一個記錄12 家境外非政府組織的名單，規(guī)定這些組織要在2 個月內(nèi)離境，其中包括開放社會基金和總部位于南非的國際行動援助等組織。此前，開放社會基金按照新政策提出的再注冊申請被巴內(nèi)政部駁回。2018年10月，巴政府再次對18家境外非政府組織下令，責(zé)令其限期關(guān)閉并離境。據(jù)悉，大多數(shù)被政府驅(qū)逐的境外組織均在巴基斯坦從事人權(quán)活動［10］。可以看出，一些境外非政府組織打著慈善和救濟(jì)的幌子，以人權(quán)問題為切入點，對國家政治進(jìn)程進(jìn)行潛移默化的影響和干預(yù)，已引起眾多發(fā)展中國家的警惕。

五、巴基斯坦境外非政府組織管理對我國的啟示

（一）充分重視當(dāng)前境外非政府組織對我國國家安全的影響

2022年10月16日，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上所作報告中“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定”章節(jié)里明確指出要增強(qiáng)維護(hù)國家安全的能力，嚴(yán)厲打擊敵對勢力滲透、破壞、顛覆、分裂活動。2021年11 月18 日，中共中央政治局審議的《國家安全戰(zhàn)略（2021—2025年）》中也明確要求“要堅定維護(hù)國家政權(quán)安全、制度安全、意識形態(tài)安全，嚴(yán)密防范和堅決打擊各種滲透顛覆破壞活動”。從實踐來看，一些境外非政府組織的非法活動和其意圖搞意識形態(tài)滲透、破壞、顛覆和分裂的行徑，正成為影響我國國家安全的主要因素。

首先，一些境外非政府組織打著慈善、社會調(diào)查和文化交流的旗號對我國開展情報搜集。由于境外非政府組織對資金的嚴(yán)重依賴性，其難以避免成為一些國家政府的“代理人”和“馬前卒”。它們利用在我國開展項目合作的機(jī)會以公開身份為掩護(hù)，通過各種公開和秘密的方式，廣泛搜集涉及我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、科技等領(lǐng)域的情報信息，為相關(guān)國家制定針對中國的政策提供依據(jù)。2018年與國際危機(jī)組織相關(guān)的“康明凱事件”就是典型的境外非政府組織人員涉嫌為境外竊取、刺探國家秘密和情報案件，嚴(yán)重危害我國國家安全［11］。

其次，運用多種手段推銷西方價值觀，開展意識形態(tài)滲透。從巴基斯坦境外非政府組織發(fā)展可以看出，境外非政府組織在意識形態(tài)上并非“中性”。它們的一切行為，基本都是源于其自身文化與價值觀。大多數(shù)境外非政府組織來自西方，在西方成長壯大，因而，無法脫離西方意識形態(tài)的浸染，必然肩負(fù)著“出口”價值觀的“特殊使命”。與巴基斯坦類似，在我國改革開放初期，一定數(shù)量的境外非政府組織在我國境內(nèi)開展捐資助學(xué)、扶貧濟(jì)困、發(fā)展援助、社區(qū)治理等公益活動，在一定程度上為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但與此同時，一些組織借深入基層接觸群眾的機(jī)會，尋找和培育認(rèn)同西方價值觀的人員并給予重點支持，使其成為傳播西方價值觀的“意見領(lǐng)袖”，將意識形態(tài)傳播“本土化”，擴(kuò)大影響和傳播范圍。一些組織在一定時機(jī)下，還會利用社會負(fù)面情緒，誘導(dǎo)部分群眾向不良意識形態(tài)靠攏，質(zhì)疑黨和政府的方針政策。

再次，放大和炒作社會問題并抹黑、丑化國家形象，為反華勢力“搖旗吶喊”。一些境外非政府組織專門捕捉中國轉(zhuǎn)型期的社會問題，采用斷章取義、抓住一點不及其余的方式刻意渲染中國社會問題的嚴(yán)重性和危害性，將個別問題擴(kuò)大化、單一問題復(fù)雜化。它們無視中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得的巨大進(jìn)步，無視中國共產(chǎn)黨和政府為解決社會問題作出的巨大努力，無視社會問題產(chǎn)生的客觀原因，竭力將社會問題的產(chǎn)生歸責(zé)于政府的失職，將“領(lǐng)導(dǎo)原因”“體制原因”說成我國社會問題產(chǎn)生的唯一根源，采用“妖魔化”的敘事手段，炒作所謂的“民主”“人權(quán)”問題，制造國際輿論詆毀抹黑我國，除了達(dá)到干涉國家主權(quán)內(nèi)部事務(wù)目的之外，還企圖激起國際社會的反華情緒［12］。更有一些境外非政府組織與“港獨”“藏獨”“疆獨”等勢力相互勾聯(lián)，資助分裂勢力，干涉我國內(nèi)政、威脅我國主權(quán)和領(lǐng)土完整。

（二）推進(jìn)涉外法治建設(shè)，適時修改和完善相關(guān)法律法規(guī)

針對國內(nèi)境外非政府組織日益嚴(yán)重的負(fù)面影響，巴基斯坦內(nèi)政部在2013 年就出臺管理規(guī)定，隨后又在2015 年出臺了新的法規(guī)。我國也在2017 年出臺了《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》（以下簡稱《管理法》）。相比較來看，我國的《管理法》在位階上要高于巴基斯坦內(nèi)政部的部門性法規(guī)。另外，巴基斯坦對境外非政府組織的管理規(guī)定了非政府組織可以活動的領(lǐng)域和活動的地域，在境外非政府組織雇員的安全審查方面規(guī)定得更為細(xì)致，這些值得我國借鑒。作為涉外法治的重要組成部分，《管理法》全面貫徹了總體國家安全觀指導(dǎo)思想，劃定了管理境外非政府組織活動的國家安全底線和法律紅線，其第45至47條明確規(guī)定了境外非政府組織的法律責(zé)任，并對危害我國國家安全、損害我國國家利益的違法活動予以明確，在管理境外非政府組織時可以做到有法可依，對境外非政府組織管理具有里程碑式的意義［13］。

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)涉外法治建設(shè)，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。為了滿足此要求，《管理法》仍然有修改和完善的空間。例如，雖然《管理法》明確規(guī)定了各個管理機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，但是未出臺對應(yīng)的配套措施，對于管理機(jī)關(guān)之間在實際工作中的職責(zé)分工和協(xié)調(diào)機(jī)制也沒有明文規(guī)定。各個管理部門在工作的協(xié)調(diào)上缺少依據(jù)，有時導(dǎo)致工作無法順利開展。另外，對于如何為境外非政府組織在華依法開展活動提供便利和服務(wù)，實現(xiàn)管理與服務(wù)并重，《管理法》有原則性要求但缺乏配套措施。所以，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)形勢，制定與《管理法》相應(yīng)的司法解釋，完善配套的法律機(jī)制［14］。

（三）加強(qiáng)對“一帶一路”沿線國家非政府組織的研究，維護(hù)我國海外利益安全

“一帶一路”沿線國家多為發(fā)展中國家，政府治理能力不足，需要境外非政府組織的協(xié)助和支援。一些非政府組織，特別是具有西方背景的境外非政府組織在相關(guān)國家具有十分廣泛的民眾基礎(chǔ)，在公信力和話語權(quán)方面甚至超過當(dāng)?shù)卣Ｔ谝恍﹪液偷貐^(qū)，一些當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)常受到環(huán)保組織、人權(quán)組織等境外非政府組織宣傳和煽動，從而對“一帶一路”項目抵制甚至破壞。以“一帶一路”旗艦項目“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”項目為例：該項目是中巴合作的典范，為巴基斯坦發(fā)展帶來了巨大紅利。然而，中巴經(jīng)濟(jì)走廊沿線的輿論環(huán)境卻并沒有因發(fā)展而有所改善，這種較差的輿論環(huán)境與境外非政府組織在巴活動有密切關(guān)系，其中輿論最差的省份就是俾路支省。俾路支省在中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中占有非常重要的地位，但是由于一直以來具有強(qiáng)烈的分離主義傾向，且與巴政府的關(guān)系非常緊張，加之境外非政府組織和當(dāng)?shù)胤至褎萘λ奶幧⒉ァ百Y源控制論”“資源掠奪論”“中國威脅論”以及其他各種匪夷所思的輿論，使民眾認(rèn)為“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”項目建設(shè)不僅沒有直接改善俾路支省的經(jīng)濟(jì)狀況，反而給當(dāng)?shù)厝嗣駧砝鎿p失。如俾路支省當(dāng)?shù)?0%至80%的人以捕魚為生，因為瓜達(dá)爾港建設(shè)需要關(guān)閉當(dāng)?shù)卮a頭，對依靠捕魚為生的當(dāng)?shù)厝松钣绊戄^大［15］。有的輿論指責(zé)瓜達(dá)爾港建設(shè)的承包商不從俾路支省雇傭工人而是從巴基斯坦中部和北部的旁遮普省招募工人，可事實卻是承包商無法在當(dāng)?shù)毓蛡虻胶细窆と?。還有的言論對建設(shè)過程中基本的安全檢查表示不理解，認(rèn)為這是對俾路支省當(dāng)?shù)厝嗣竦牟恍湃蔚?。甚至還有輿論認(rèn)為“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”項目是中國與巴政府合作鎮(zhèn)壓俾路支民族爭取自由與獨立的“手段”，中國僅是巴政府的“合作者”，因此，也就是受政府不公正對待的民族之“敵人”［16］。由于非政府組織和當(dāng)?shù)胤至褎萘Φ碾p重影響，巴控克什米爾地區(qū)也存在類似的輿論。

所以，在深入推進(jìn)“一帶一路”倡議的過程中，我國要加強(qiáng)對所經(jīng)國家境外非政府組織的研究，加大對非政府組織涉華輿論的應(yīng)對。以巴基斯坦國內(nèi)境外非政府組織為例，我方可以采取以下措施：

第一，充分研究2015 年《巴基斯坦國際非政府組織管理政策》，在合作的同時商請巴方對在巴從事涉華反宣滲透、煽動的境外非政府組織實施打擊。在掌握充分證據(jù)情況下，向巴基斯坦內(nèi)政部等管理機(jī)構(gòu)及時提交相關(guān)境外非政府組織的違法證據(jù)，運用巴方強(qiáng)力部門力量驅(qū)逐有關(guān)境外非政府組織。

第二，認(rèn)真研究巴方有關(guān)政策法規(guī)，推動我國非政府組織“走出去”。在遵守《巴基斯坦國際非政府組織管理政策》等法律法規(guī)前提下，在“一帶一路”沿線依靠中國非政府組織開展慈善救助等活動，運用非政府組織力量塑造我國良好形象，扭轉(zhuǎn)不良輿論導(dǎo)向，全力維護(hù)我國海外利益安全。