趙　乾

選擇性回應裁量權(quán)：中央環(huán)保督察下的基層政府行為邏輯

趙乾

（同濟大學 政治與國際關(guān)系學院，上海 200092）

政府回應作為探索國家基層治理問題的關(guān)鍵，對于建立健全現(xiàn)代化治理體系具有極其重要的意義。既有研究雖然表明基層政府會在中央環(huán)保督察組的高位推動下更加積極地回應民意，但鮮有研究解釋為何環(huán)保督察下的基層政府回應行為存在差異化?；谥醒氕h(huán)保督察組交辦信訪件等實證經(jīng)驗數(shù)據(jù)，嘗試提出選擇性回應裁量權(quán)概念用以闡釋中央環(huán)保督察制度中基層政府所呈現(xiàn)的“強弱有別”和“虛實結(jié)合”的回應行為邏輯?；鶎诱惺沟倪x擇性回應裁量權(quán)，即實質(zhì)回應裁量權(quán)與形式回應裁量權(quán)，構(gòu)成了非常規(guī)治理機制下基層政府回應行為的基本底色。此外，基層政府采取的選擇性回應裁量權(quán)往往會受到成本、歷史遺留問題、可見性問題等因素的影響，進而使得高壓態(tài)勢下的基層政府回應民意行為不盡相同。

政府回應；中央環(huán)保督察；環(huán)境信訪；政府行為；基層治理

一、研究問題的提出

史蒂文·弗里德曼（Steven Friedman）認為，“不管公民政治參與的程度如何，它的效果最終還是要回到政府及其官員如何回應這個本質(zhì)問題上討論”[1]。隨著傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代公民—國家的轉(zhuǎn)型，如何處理多元社會下的利益訴求，尋求最大公約數(shù)，是當代國家與社會治理必然要面臨的一項挑戰(zhàn)。作為民眾與政府互動的有機組成部分，政府回應性（government responsiveness）既是探索政治制度之本質(zhì)、國家治理之關(guān)鍵的重要途徑，也是貫徹落實“以人民為中心”這一發(fā)展思想的重要舉措。傳統(tǒng)西方政治學理論指出，民主的主要性格是政府對于民眾的偏好（preferences）不斷地予以回應[2]1—3。而政府回應性的動力主要來源于競爭性選舉和政治參與，若依此邏輯，非民選體制的政府回應性在很大程度上是有缺陷的。然而，諸多來自中國經(jīng)驗的研究表明中國政府具有不遜色于西方民主國家的回應能力[3]，可以通過壓力型績效評估體制間接將民眾訴求傳遞到地方政府[4]，且允許利用回應的多樣性（response diversity）來處理社會矛盾與危機[5]1—29。一般而言，中國國家治理包含常規(guī)與動員兩種互為補充的治理機制[6]。與以往地方政府回應性研究不同的是，本研究將聚焦動員機制下的基層政府回應行為，而非關(guān)注常規(guī)機制下依照傳統(tǒng)科層制模式進行的回應性行為，嘗試分析“高位推動”中的基層政府回應行為，以期形成更為完整的解釋框架。

在“層層加碼”的壓力型科層制和“晉升錦標賽”模式下，基層政府面臨著激烈的競爭局面，依舊傾向于把加快經(jīng)濟發(fā)展作為主要任務目標，以至于生態(tài)環(huán)境相關(guān)事務被置于工作議程的末位，對中央環(huán)境政策的執(zhí)行缺乏足夠的熱情與動力。由于長期以來對地方政府落實中央環(huán)境政策的情況缺乏有效的監(jiān)督，繼而導致中國傳統(tǒng)科層制內(nèi)的環(huán)境政策執(zhí)行力不足，常常出現(xiàn)走樣、偏差等消極問題，監(jiān)督軟化現(xiàn)象愈加普遍。作為一項重大的制度創(chuàng)新，中央生態(tài)環(huán)境保護督察（以下簡稱中央環(huán)保督察）應運而生，用以替代、突破或整頓原有的常規(guī)環(huán)境治理模式。本研究對中央環(huán)保督察制度背景下基層政府回應行為的考察，有助于進一步理解國家治理邏輯的微觀基礎(chǔ)，推進制度優(yōu)勢與治理效能的協(xié)同提升，為更好實現(xiàn)“制度優(yōu)勢—治理效能”轉(zhuǎn)化提供一份實踐指南，不斷加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

因此，本研究將基于中央環(huán)保督察組在H省督察期間向A市交辦的群眾信訪案件等實證數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析中央環(huán)保督察制度下的基層政府回應邏輯與機理機制。具體而言，本研究嘗試回答以下關(guān)鍵問題。中央環(huán)保督察組的成立，使得生態(tài)環(huán)境保護工作成為一項“高位推動”的政治任務。那么，基層政府的回應機制是什么？回應主體有哪些？呈現(xiàn)出怎樣的特征？究竟受到哪些因素影響？對以上問題的回答，有助于剖析地方政府回應性的生成邏輯、理解中國基層治理中民意表達與政府回應之間的張力，保證基層治理的活力與韌性，從而構(gòu)建一個更具備回應能力的現(xiàn)代化基層治理體系。

二、文獻述評：政府回應行為研究

中國政府的回應行為與回應機制一直是海內(nèi)外社會科學界關(guān)注的熱點研究話題。政府回應在某種程度上是政府對民眾需求和所提出的問題作出反應和回復的過程。Roberts和Kim將政府回應視為政府行為符合一般民眾意見偏好的程度，反映更多的是民眾影響政府行為和獲得政府公共服務的能力[7]。本文認為，基層政府針對民眾環(huán)境信訪問題的反饋整改可以視為基層政府的一種回應行為。目前學界主要從“事件”和“民意”兩種研究視角來考察中國的政府回應問題。

（一）“事件”視角

“事件”視角是從某一具體事件入手，觀察地方政府如何應對與回應民眾訴求?！笆录币暯窍碌难芯颗c中國抗爭政治研究有諸多交叉，學界多從群體性事件中觀察政府的回應行為，并嘗試揭示地方政府差異化回應背后的主導邏輯。這一分支的研究常常在“維穩(wěn)”框架下展開，關(guān)注的重點更多是基層政府如何應對群體性事件以維系地方穩(wěn)定，而非真正回應群體性訴求以對話民意。對于政府應對群體性訴求表達行為的方式，應星的研究展現(xiàn)出基層政府“拔釘子”“開口子”和“揭蓋子”等一系列恩威并立的“擺平術(shù)”等應對類型[8]。田先紅認為，地方政府采用“開口子”“給票子”“定調(diào)子”和“補漏子”等回應性治理策略來應對農(nóng)民上訪[9]。鄭欣指出，基層干部對上訪民眾會采取禁、堵、勸、哄等行為，實行軟硬兼施的應對策略[10]237—266。Cai認為，政府在處理民眾抗爭活動時會依據(jù)目標利益、處理成本的不同而采取不一樣的策略，主要包括讓步、容忍與鎮(zhèn)壓三種類型[11]。張永宏和李靜君認為，基層政府回應機制包括將抗議中的討價還價常規(guī)化、玩程序化的科層制游戲以及在穩(wěn)定和平安的口號下構(gòu)建服務型政府，呈現(xiàn)給民眾的是以大眾普遍利益為目標的道德領(lǐng)導等[12]。Deng和O’ Brien則從人際關(guān)系角度出發(fā)，指出地方政府利用人際網(wǎng)絡(luò)來獲取中共黨員、公務員、老干部和退休人員等的配合以應對群體性事件[13]。

不難發(fā)現(xiàn)，“穩(wěn)定政治”視角[14]下的中國基層政府回應行為頗為消極與被動。相反，也有部分研究持不一樣的觀點。大量學者認為，基層政府在回應集體訴求時，會采取協(xié)商對話、積極疏導、良性溝通[15]以及“吸納與協(xié)商”“組織動員與利益補償”[16]等方式，嘗試在基層政府能力范圍之內(nèi)解決民眾的訴求，而非完全是出于基層政府維穩(wěn)的角度消極應對民眾訴求問題。

（二）“民意”視角

與“事件”視角常有明確經(jīng)驗事件所指不同，“民意”視角一般不針對某個特定事件或特定群體來考察政府回應行為，而是廣泛觀察政府對大量民意的普遍回應方式及其回應機制。這一視角的研究首先需要表明的問題是相對于西方競爭性選舉民主國家而言，中國政府對民意的回應同樣非常積極[17]。Tang通過多年民調(diào)數(shù)據(jù)證實，就民眾主觀感知而言，中國政府的民意回應度處于非常高的水平且高于許多傳統(tǒng)民主國家[18]。毋庸置疑，“中國政府并非鐵板一塊，而是具有較強回應性且發(fā)展出了獨特的回應機制”這一觀點已在學界得到廣泛接納[19]。

近些年，學者關(guān)注的焦點從證實“有回應”向發(fā)現(xiàn)“如何回應”以及進一步挖掘中國政府回應機制等方向轉(zhuǎn)變，如有學者運用實驗研究[3]、大數(shù)據(jù)研究[20]、傳統(tǒng)定量研究[21]的方法揭示政府回應民意的多種機制。有研究發(fā)現(xiàn)，無論是正式制度還是網(wǎng)絡(luò)渠道反映的民意，超過半數(shù)的地方政府官員都會接納公民意見。而對網(wǎng)絡(luò)渠道的民意采納則依賴于“政府—公民”關(guān)系質(zhì)量的好壞[22]。Distelhorst和Hou 指出，經(jīng)濟現(xiàn)代化和當?shù)厣鐣€(wěn)定情況是影響地方政府回應公眾的兩個重要因素[23]。另外，魏姝等采用案例研究法探討地方政府條塊回應性差異問題，發(fā)現(xiàn)面對外部壓力時的政府回應性受到組織自身特征和外部壓力特征的雙重共同作用[24]。而楊良偉則采用混合研究方法，發(fā)現(xiàn)協(xié)同惰性構(gòu)成地方政府回應的內(nèi)在阻力，而問責壓力則正向驅(qū)動地方政府回應[25]。

簡言之，有關(guān)中國政府回應性的研究已經(jīng)取得了較大進展，然而仍存在進一步拓展和深化的空間。第一，早期研究大多將政府回應性置于社會抗爭的視角進行研究，將民眾抗爭與信訪、地方政府維穩(wěn)與回應行為打包處理，比較容易忽略民眾信訪參與以及政府回應性問題的其他研究面向。第二，現(xiàn)有研究多關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)渠道（領(lǐng)導留言板、政務熱線等）的民眾信訪與政府回應行為，缺少對其他民眾信訪渠道所產(chǎn)生的政府回應性行為進行考察。中央環(huán)保督察組啟動專門的群眾信訪渠道，以此為新的現(xiàn)實觀察點來討論基層政府回應性問題，有利于拓寬研究視野。第三，目前還鮮有研究分析非常規(guī)治理機制下的基層政府回應性問題。運動式治理機制作為中國國家治理邏輯中的典型特征，由“政治掛帥”的中央環(huán)保督察制度背景下的政府回應性研究亟待補課。

三、基層政府回應行為的迷思與可能性

政治系統(tǒng)回應公民偏好問題是民主理論關(guān)注的核心焦點，而政府回應性恰恰反映的是民主價值所在，也正是民主政治的必要條件。從實際情況來看，基層政府在進行民意回應時會產(chǎn)生一組內(nèi)在的緊張關(guān)系，即“專業(yè)責任”與“價值責任”的沖突?！皩I(yè)責任”強調(diào)基層政府官僚行為需要滿足科層組織體系內(nèi)所要求的適當價值。比如，科層組織的“向上負責制”，即下級必須服從上級的命令。換言之，基層官僚人員的專業(yè)偏好可能凌駕于公民的需求偏好之上，進而違背了回應性理念。但是，“價值責任”則遵從道德主義理念要求基層官僚對民眾的需求作出直接回應，而非考慮傳統(tǒng)科層體制內(nèi)的政治控制等因素。在“專業(yè)責任”與“價值責任”相互作用下，基層政府的回應行為動機復雜多變。

必須說明的是，基層官僚行為具有自身的偏好選擇，既非完全的價值中立，也非完全的利他。委托—代理理論（agency theory）為解釋官僚偏好對政府回應的影響提供了一定依據(jù)。正如Arrow指出，委托—代理問題涉及兩個關(guān)鍵要素，即委托人與代理人之間的隱藏信息與隱藏行動問題。隱藏信息指的是代理人擁有委托人無法直接觀察到的信息，委托人也無法確切知道代理人是否利用這些信息做出增進委托人利益的事情。而隱藏行動則指代理人運用委托人不清楚其決策與行動的情況做出對自己有利而不利于委托人的事情[26]37—51。不過，也有學者觀察到官僚自主性有助于穩(wěn)定政府的運作，而非完全的理性自利[27]。若深入探究政府回應性問題，需要進一步反思基層政府面對公民提出的訴求時，如何選擇作為與不作為的問題。因此，本研究嘗試從應然層面和實然層面出發(fā)，提煉出基層政府回應行為的四種可能性。詳見表1。

表1 基層政府回應行為的四種可能性

一方面，在基層官僚應該回應時，存在兩種可能性。一是“作了該作的”。此為一般意義上的政府回應行為，即面對民眾合理屬實的訴求意見時，基層政府會針對具體的信訪投訴問題進行一一回應與處理。二是“不作該作的”。主要指的是基層官僚不擔當、不作為的情況，以“懶政”“怠政”為鮮明特征，在崗位上“混日子”，熱衷于“打太極”，層層“甩鍋”?；鶎诱鎸γ癖姷男旁L訴求時無動于衷，信訪工作能推則推、能拖就拖，訴求問題能繞就繞、能躲就躲。

另一方面，在基層官僚不應該回應時，亦存在兩種可能性。一是“作不該作的”。該情況強調(diào)基層官僚面對群眾信訪問題時的亂作為，表現(xiàn)出脫離實事求是的工作作風。當甄別到不屬實、不合理的民眾訴求信息時，基層政府依然選擇進行回應，存在“過度回應”的行為特征。二是“不作不該作的”。在沒有接收到民眾信訪訴求案件時，基層政府不需要去回應，這種情況屬于無回應行為，即無作為。

一般而言，基層官僚會回應合理的民眾訴求，即正常作為。如果處于動員式非常規(guī)治理過程中，政治壓力過大以及政治控制過嚴，則可能會增加基層官僚“作不該作的”（亂作為）的機會，但也因此減少了“不作該作的”（不作為）的機會。反之，在常規(guī)治理時，基層官僚“作不該作的”（亂作為）的概率降低，而“不作該作的”（不作為）的概率升高。本研究對基層政府回應行為的可能性進行詮釋的同時，期望在應然和實然層面為理解基層政府回應行為提供一個比較完整的思考邏輯。

四、選擇性回應裁量權(quán)：環(huán)保督察制度下的基層政府行為邏輯

隨著中國生態(tài)環(huán)境治理進程的步步推進，環(huán)保督察制度應運而生，為中央和國家環(huán)境保護相關(guān)部門對地方政府開展生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督工作，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管體系，加快落實地方政府及相關(guān)直接負責人的生態(tài)環(huán)境保護主體責任，奠定了強有力的制度條件[28]。2016年1月4日，首個中央環(huán)保督察組成立并進駐河北省，包括該省省委書記在內(nèi)的多名省部級領(lǐng)導干部被約談[29]。自此，被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組正式登上歷史舞臺。多數(shù)學者認為，中央環(huán)保督察制度的運作是一場在非常規(guī)機制條件下的運動治理過程[30]，即憑借中央權(quán)威，“自上而下”高強度開展環(huán)境保護督察工作，通過動員、進駐、反饋、整改、問責等一套完整的程序，制度性地嵌入到中國國家治理體系[31]。這一督察制度打破了原有官僚體制內(nèi)上下級之間政策傳遞與政策執(zhí)行的固定模式，實現(xiàn)了傳統(tǒng)科層治理與運動式治理兩種模式的有效連接[32]。

解決生態(tài)環(huán)境突出問題，尤其是集中力量攻克廣大人民群眾身邊實實在在發(fā)生的環(huán)境污染問題，是中央環(huán)保督察組的重點督察事項之一。這為本研究考察非常規(guī)機制下的基層政府回應行為提供了絕佳的研究契機。中央環(huán)保督察制度的特殊之處在于，給予了民眾一定的信訪投訴的政治機會，即民眾有機會進行合法“越級”，直接向中央層級的環(huán)保督察組提出信訪訴求。而上級政府（委托方）則可以直接通過民眾了解生態(tài)環(huán)境保護政策的執(zhí)行落實情況，監(jiān)督下級政府（代理方）行為，對其施壓以提高政策執(zhí)行力度與效度。因此，在中央環(huán)保督察制度背景下，基層政府如何回應民意？呈現(xiàn)出怎樣的特征？通過對中央環(huán)保督察組在H省督察期間向A市交辦的民眾訴求案件以及基層政府整改回應案例的實證經(jīng)驗分析，本研究嘗試提出選擇性回應裁量權(quán)概念用以解釋中央環(huán)保督察期間基層政府差異化的回應行為邏輯，下文將進一步具體分析相關(guān)實證經(jīng)驗。

（一）選擇性回應裁量權(quán)的概念與表現(xiàn)形式

行政裁量權(quán)（administrative discretion）一直以來是機關(guān)公務人員的首要權(quán)力來源。行政裁量權(quán)設(shè)置的初衷是為了便利行政管理的執(zhí)行，行政機關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，依法授予公務人員專業(yè)判斷做成決定的權(quán)力。一般而言，基層公務人員表現(xiàn)出的顯著特征是其擁有的自由裁量權(quán)，即允許基層公務人員在特定情境制度中選擇作為與不作為以及如何作為的“自我決定的權(quán)力”[33]35?；诖耍狙芯繃L試提出“選擇性回應裁量權(quán)”（selective response discretion）概念，用以指涉中央環(huán)保督察制度中基層政府有選擇地回應民眾訴求而采取不同的權(quán)威性價值分配策略；強調(diào)基層政府在回應民眾方面擁有的行政自由裁量權(quán)，并呈現(xiàn)出以“強弱有別”“虛實結(jié)合”為主要特征的策略性回應行為邏輯?；谙嚓P(guān)實證經(jīng)驗材料，圍繞基層政府如何處理民眾訴求的回應模式，本研究認為基層政府行使的選擇性回應裁量權(quán)主要存在兩種基本樣態(tài)：實質(zhì)回應裁量權(quán)和形式回應裁量權(quán)。實質(zhì)回應裁量權(quán)的表現(xiàn)在于基層政府對于民眾的投訴意見會給予完整具體的回應方案，并提出執(zhí)行建議以落實民眾的意見訴求，實現(xiàn)官僚行為與民眾偏好的一致性。形式回應裁量權(quán)主要體現(xiàn)在基層政府的回應過于官腔化或者是一種慣用的模板化回應，沒有給出具體的整改措施，僅僅進行了表態(tài)，反映更多的是一種程序化的回應行為方式。根據(jù)前期收集的中央環(huán)保督察組交辦信訪件中涉及政府回應行為的案例數(shù)據(jù)①，筆者制作了表2與表3以展示涉及實質(zhì)回應裁量權(quán)與形式回應裁量權(quán)的典型案例。

（二）選擇性回應裁量權(quán)的行使主體

傳統(tǒng)科層體制的“悖論”和政治錦標賽的慣性使得地方生態(tài)環(huán)境治理遭遇“以鄰為壑”“各自為戰(zhàn)”“顧此失彼”等層面的“復合碎片化”挑戰(zhàn)[34]。生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行主體分散在不同的政府職能部門（交通運輸、城市管理、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建、水利等），彼此間缺乏有效的分工，從而造成了環(huán)境行政過程中權(quán)力與職能的碎片化[35]。質(zhì)言之，生態(tài)環(huán)境保護治理的執(zhí)行主體存在很大程度上的碎片化、模糊化以及重疊性特征?；诖耍瑸榱饲逦卣故净鶎诱貞黧w的構(gòu)成，有必要對作為權(quán)力行使主體的基層政府進行具體描述，即究竟是哪些基層政府主體實施了選擇性回應裁量權(quán)？筆者收集的經(jīng)驗數(shù)據(jù)顯示，基層政府回應的主體主要包括縣（區(qū)）政府、縣（區(qū)）直機關(guān)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）三部分。從單一型回應主體來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）主要行使的是實質(zhì)回應裁量權(quán)，較少使用形式回應裁量權(quán)；而較高一級的縣（區(qū)）政府以及縣（區(qū)）直機關(guān)則采用形式回應裁量權(quán)較多。從混合型回應主體來看，基層政府行使的實質(zhì)回應裁量權(quán)較多，但兩者整體差別不大。詳見表4。

表2　實質(zhì)回應裁量權(quán)所反映的典型案例

表3　形式回應裁量權(quán)所反映的典型案例

表4　選擇性回應裁量權(quán)的行使主體

（三）選擇性回應裁量權(quán)的影響因素

在中央環(huán)保督察制度下，基層政府的回應性顯然要比原有常規(guī)科層制治理高許多，通過強有力的壓力機制可以在一定程度上矯正傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理存在的不足[36]。在西方國家，政府回應民意的動力一方面來自公民的政治參與[37]，一方面來自選舉的間接壓力[38]。而在中國國家治理的語境下，政府回應民意的動機可能大多來自體制內(nèi)從上而下的壓力，地方官員希望通過回應民意來獲得政治支持與政績利好[39]，抑或者為了響應激勵機制而采取回應行為[40]；在自下而上的層面，民眾集體上訪或者群體性事件的發(fā)生會更可能得到政府的積極回應[41]。簡言之，自上而下的科層組織監(jiān)督機制和自下而上的社會壓力都可能增強政府的回應性。

按照前文敘述，民眾表達民意的方式同樣會影響地方政府回應行為。但在中央環(huán)保督察的制度邏輯下，民眾只允許在特定的時間內(nèi)通過來電或者來信的方式表達訴求，不接受其他形式的信訪途徑。同時，民意訴求可以直達中央環(huán)保督察組，而非遵從傳統(tǒng)科層制中的屬地化逐級信訪原則。值得一提的是，民意表達也多為單次投訴，以個體的名義提出。根據(jù)筆者采集的田野調(diào)研數(shù)據(jù)，高達98%的民眾信訪件均為單次投訴。因此，可以說民意訴求表達的集體程度和激烈程度非常弱，對基層政府實施選擇性回應裁量權(quán)的影響幾乎可以忽略不計。本研究認為，影響基層政府行使選擇性回應裁量權(quán)的因素主要包括成本問題、歷史遺留問題與可見性問題。

第一，成本問題。對于基層政府而言，成本是其為達到一定的治理效果而進行的投入。從交易成本經(jīng)濟學的角度看，交易成本主要包括協(xié)調(diào)成本和激勵成本兩大類，而組織內(nèi)部或者組織間的種種差異都可以從交易成本的高低、形式與特點來加以解釋。交易成本學派研究的基本任務是比較不同的組織形式與治理結(jié)構(gòu)來解釋交易成本如何導致某種組織行為與策略，其核心主張是交易成本最小化[42]38—41。不過，中央環(huán)保督察制度中的基層政府回應成本主要指的是基層政府解決民眾環(huán)境訴求問題時所需要付出的各種成本。在田野調(diào)研中許多基層官僚反饋，能否較好處理民眾所提出的環(huán)境投訴問題，主要還是看其環(huán)境訴求解決的難易程度、協(xié)調(diào)程度等產(chǎn)生的回應成本。一方面，越是復雜的生態(tài)環(huán)境訴求事項，其處理的成本越高，基層政府則會更傾向采用形式回應裁量權(quán)；而若是簡單、易操作的生態(tài)環(huán)境訴求事項，基層政府大概率會行使實質(zhì)回應裁量權(quán)。

“相對而言，比如生活垃圾等無害固廢污染問題，處理成本低，比較容易好操作；像開采活動、施工、道路運輸?shù)仍斐傻目諝馕廴?、農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)造成的臭氣污染以及污水溝等水污染問題，這些復雜的環(huán)境污染情況處理起來比較麻煩，而且環(huán)保督察組過來也是短期的，所以我們時間緊、任務重，多數(shù)情況都處理不過來，處理的力度就弱些，常常就是走個流程?！保ㄌ镆霸L談記錄：HL210816）

另一方面，由于某些生態(tài)環(huán)境訴求事項屬于權(quán)責模糊不清的領(lǐng)域，管理責任主體指向不明，具有混合性、復合化的特征，處理起來往往需要更多其他部門的參與和配合。在協(xié)調(diào)過程中所產(chǎn)生的時間成本、人力成本較高，甚至出現(xiàn)部門之間互相推諉“踢皮球”的現(xiàn)象，繼而弱化了政府回應性。因此，當協(xié)調(diào)成本較高時，基層政府越容易采用形式回應裁量權(quán)；當協(xié)調(diào)成本較低或者不需要其他部門配合時，基層政府往往會行使實質(zhì)回應裁量權(quán)。

“有很多民眾反映的問題不在我們環(huán)保局的處理范圍內(nèi)，比如有的群眾舉報涉及的高速公路噪聲問題、公共場所使用音箱帶來的噪聲問題，這其實是交通部門和公安部門的事；還有比較常見的露天燒烤問題的投訴，這明顯就是城管部門需要去處理的。盡管如此，這是中央環(huán)保督察組交辦的案子，我們也必須照辦，盡力去和相關(guān)部門協(xié)調(diào)，但處理成本高，最終反饋效果不明顯，流于表面。”（田野訪談記錄：HL210816）

第二，歷史遺留問題。在常規(guī)環(huán)境信訪模式下，案件多、結(jié)案難仍然是信訪部門面臨的普遍問題[43]。民眾會利用基層政府的維穩(wěn)壓力，通過重復上訪等手段迫使基層政府回應其訴求。歷史遺留問題若一直得不到有效解決；一方面可能會引發(fā)民眾的不滿情緒，甚至會演變?yōu)槿后w性事件，觸動社會穩(wěn)定的敏感神經(jīng)；另一方面可能會給基層政府帶來相當大的“雙重壓力”，既要處理與社會民眾的關(guān)系，又要面臨被上級問責的懲罰。為避免出現(xiàn)常規(guī)信訪模式中的種種狀況，中央環(huán)保督察制度背景下的基層政府會優(yōu)先處理曾經(jīng)投訴過、但遲遲未得到解決的環(huán)境問題。因此，歷史遺留問題在這里主要包含兩種情況：一種情況是已在常規(guī)環(huán)境信訪臺賬中登記在冊，但仍沒有徹底處理的環(huán)境投訴問題；另一種情況是相關(guān)環(huán)境投訴涉及上一輪中央環(huán)保督察，但尚未完全整改解決的問題。以上兩種類型的歷史遺留環(huán)境信訪問題，會得到基層政府較強的回應，即基層政府常常會使用實質(zhì)回應裁量權(quán)。

“那些已經(jīng)在我們這里登記在案的環(huán)境污染問題，我們比較有印象，因為前期也是有做過整改的，只是沒有徹底完成，我們會優(yōu)先處理已經(jīng)存在的生態(tài)環(huán)境污染問題。另一個就是中央環(huán)保督察和省里的環(huán)保督察都會交辦民眾的信訪件，如果重復出現(xiàn)，或者涉及上一輪督察沒有解決的問題，我們也會比較重視，給出的整改方案更具體?！保ㄌ镆霸L談記錄：HL210817）

第三，可見性問題。一般來說，可見性指的是能否被其他人看見以及獲得其他人的注意力，當外顯程度與可識別程度達到一定規(guī)模時，便產(chǎn)生了可見性[44]。運動型環(huán)境治理機制的突出特征是以自上而下、政治動員的方式來集中各方資源完成環(huán)境任務，且能在短期內(nèi)取得顯著的效果，但無法保證環(huán)境治理效果的可持續(xù)性[45]。當前的中央環(huán)保督察制度也呈現(xiàn)出同樣的特征，即通過高層級政治權(quán)威的介入，對傳統(tǒng)科層制中的環(huán)境治理機制予以糾偏與矯正。在此制度背景下，基層政府識勢而為，努力爭取在為期一個月的督察階段完成可見性較高的環(huán)境整改任務，進而減少被上級問責的可能性。因此，基層政府會根據(jù)環(huán)境信訪問題處理整改效果的能見度來進行策略性選擇。當涉及秸稈燃燒、建筑工地垃圾等問題時，處理的能見度較高，可以達到“立竿見影”的效果，基層政府往往會采取實質(zhì)回應裁量權(quán)；而面對諸如來自工廠、企業(yè)、作坊等在生產(chǎn)過程中造成的生態(tài)環(huán)境污染問題時，基層政府的付出與回報不成正比，承擔的風險較高，效果可見程度低，故較多采用形式回應裁量權(quán)。

“當有許多環(huán)境投訴問題移交到這里（基層）時，我們會整體做一個簡單的預估，處理效果明顯的污染問題，我們會做上標記，其他的往后面推。督察組來的時間比較短，但要求不低，只能優(yōu)先處理那些能見度高的信訪問題，我們同時也能列出詳細的整改措施，到時候也好交代。”（田野訪談記錄：HL210818）

綜合而言，成本問題、歷史遺留問題與可見性問題等因素會影響中央環(huán)保督察高壓態(tài)勢下基層政府所使用的選擇性回應裁量權(quán)。具體表現(xiàn)如下：當成本低、可見性高、屬于歷史遺留問題時，基層政府會傾向于行使實質(zhì)回應裁量權(quán)；當成本高、可見性低、不屬于歷史遺留問題時，基層政府則常常采用形式回應裁量權(quán)。詳見表5。

表5　選擇性回應裁量權(quán)的影響因素

五、結(jié)論與啟示

基于中央環(huán)保督察組交辦信訪件等經(jīng)驗材料的實證分析，本研究討論了非常規(guī)機制下的基層政府回應行為邏輯，并嘗試提出強動員壓力下基層政府進行差異化回應的解釋機制，即選擇性回應裁量權(quán)。研究發(fā)現(xiàn)，在以運動式環(huán)境治理機制為主要特征的中央環(huán)保督察制度背景下，基層政府并不總是整齊劃一、積極地回應民意，而是會行使選擇性回應裁量權(quán)?；鶎诱畬碜悦癖姷男旁L訴求采取“強弱有別”“虛實結(jié)合”的回應處理邏輯，主要體現(xiàn)為兩個方面：實質(zhì)回應裁量權(quán)與形式回應裁量權(quán)。實質(zhì)回應裁量權(quán)是指基層政府對于民眾的投訴意見會給予完整具體的回應處理方案；而形式回應裁量權(quán)主要指基層政府的回應方式過于官腔化或者是一種慣用的模板化回應，沒有給出具體的整改措施。此外，基層政府行使的選擇性回應裁量權(quán)主要受到成本問題、歷史遺留問題與可見性問題等因素的影響。具體而言，當成本低、可見性高、涉及歷史遺留問題時，基層政府更大可能行使實質(zhì)回應裁量權(quán)；而當成本高、可見性低、不涉及歷史遺留問題時，基層政府往往會使用形式回應裁量權(quán)。

本研究可能存在以下學術(shù)貢獻與不足。第一，在應然與實然層面上建構(gòu)了基層政府回應行為的四種可能性，為分析與提煉基層政府回應行為模式提供了一種整體性的邏輯框架。第二，對運動式環(huán)境治理機制下的基層政府回應行為進行了較為系統(tǒng)的反思，并嘗試提出選擇性回應裁量權(quán)概念用以解釋中央環(huán)保督察下基層政府差異化的回應行為，有助于厘清高壓態(tài)勢下基層政府的回應性機制，對其他非常規(guī)治理形態(tài)下的地方政府回應研究有一定借鑒意義，使得中國基層政府回應行為的研究圖景更為完整。第三，對基層政府行使選擇性回應裁量權(quán)背后的原因機制進行了實證探討，有利于理解中國基層政府回應性偏差或者回應性失效問題，促進國家基層治理水平的提高。當然，本研究主要是基于中央環(huán)保督察制度背景下有關(guān)環(huán)境信訪的基層政府回應行為展開，并沒有關(guān)注其他方式渠道的民意表達與政府回應情況，因而研究結(jié)論具有一定的局限性。是否可以拓展到其他領(lǐng)域還有待進一步驗證，特別是成本問題、可見性問題與歷史遺留問題等因素對基層政府回應行為的交互式影響等有待更多經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計檢驗。

本研究得出如下政策啟示。第一，堅持推進長效常態(tài)的中央環(huán)保督察模式，拓展更加多元的督察手段與督察辦法，優(yōu)化環(huán)保督察體制下的信訪工作機制，暢通政府回應與民眾信訪之間的聯(lián)系渠道，廣泛匯聚民意民情民智，把民眾合理屬實的意見投訴作為解決生態(tài)環(huán)境問題的線索，形成政府與民眾之間良性的互動協(xié)作模式，激發(fā)基層治理的活力與韌性，更好地發(fā)揮社會“減壓閥”和“穩(wěn)定器”的作用，為黨政部門科學決策和增強執(zhí)行力提供實踐參考。第二，繼續(xù)推動生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”落到實處?！碍h(huán)保督察一陣風，查完就放松”，環(huán)保督察的群眾信訪工作變成了“走過場”“完任務”，基層政府越來越多地行使選擇性回應裁量權(quán)，官僚主義、形式主義作風逐漸顯現(xiàn)。因此，在中央環(huán)保督察制度下，加快完善環(huán)境問責的制度設(shè)計，建立健全識別黨政領(lǐng)導干部是否堅決貫徹落實黨中央關(guān)于環(huán)境保護決策部署的具體機制，將生態(tài)環(huán)境治理效果納入領(lǐng)導干部考核評價體系，確保監(jiān)督問責機制科學有效。第三，強化民眾環(huán)境參與意識，鼓勵民眾對生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督，建立優(yōu)化生態(tài)環(huán)境問題投訴、生態(tài)環(huán)境問題曝光等環(huán)境參與行為的激勵機制，規(guī)范民眾參與生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督的途徑和方式，引導民眾有度、有序、有效參與，不斷健全生態(tài)環(huán)境治理過程中的社會參與機制，為民眾合理合法參與提供有利的制度環(huán)境與條件，進一步保障民眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。

① 該數(shù)據(jù)來源于中央環(huán)保督察組在H省督察期間涉及A市的交辦環(huán)境信訪案件，政府單位核查民眾信訪內(nèi)容后進行整改回應并將相關(guān)情況予以公示。

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D523.5

A

1008-4479（2023）06-0085-11

2023-04-02

國家社會科學基金重點項目“黨的十八大以來黨領(lǐng)導生態(tài)文明建設(shè)‘制度－效能’轉(zhuǎn)化的經(jīng)驗與啟示”（22AZD091）

趙乾（1995—），男，河南洛陽人，同濟大學政治與國際關(guān)系學院博士研究生，主要研究方向為環(huán)境政治與政府行為。

責任編輯 范瑞光