○李艷莉 徐新民 柴瑜婧

進(jìn)入21 世紀(jì)，中國逐步邁入老齡化社會(huì)，且人口老齡化態(tài)勢日趨嚴(yán)峻［1］。國家衛(wèi)健委有關(guān)專家表示，預(yù)計(jì)2035 年左右，我國60 歲及以上老年人口將突破4 億，在總?cè)丝谥械恼急葘⒊^30%，將步入重度老齡化階段。黨的十八大以來，黨和政府給予了老年教育持續(xù)且高度的關(guān)注，陸續(xù)出臺(tái)了諸多老年教育政策，引領(lǐng)和推動(dòng)著老年教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。目前，已有學(xué)者對(duì)黨的十八大以來我國職業(yè)教育［2］、教師教育［3］、社區(qū)教育［4］、學(xué)位與研究生教育［5］等相關(guān)政策進(jìn)行了研究，但尚未有研究者對(duì)黨的十八大以來我國老年教育政策進(jìn)行梳理分析。有鑒于此，本研究通過系統(tǒng)梳理黨的十八大以來我國頒布的老年教育政策，勾勒我國老年教育政策演進(jìn)的歷史圖景，以有助于更好地發(fā)揮老年教育政策的基礎(chǔ)保障作用，為未來老年教育政策的進(jìn)一步完善提供參考，也為我國建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)提供有力政策支撐。

一、黨的十八大以來我國老年教育政策的演變

政策文本的選取主要根據(jù)權(quán)威性、相關(guān)性與全面性原則［6］，本研究從我國當(dāng)前政策文本收錄較全的“北大法寶”數(shù)據(jù)庫中，檢索黨的十八大以來（2013—2022 年）國家層面和地方層面發(fā)布的老年教育相關(guān)的政策文本，最終獲取各類政策文本共計(jì)73 份。其中，國家層面的老年教育政策文本25 份，地方層面的老年教育政策文本48 份，以此作為本研究的分析樣本，部分政策文本如圖1、圖2 所示。

根據(jù)我國老年教育政策出臺(tái)的時(shí)間及政策的聚焦點(diǎn)，將黨的十八大以來我國老年教育政策的演進(jìn)歷程劃分為第一階段（2013—2015 年）和第二階段（2016 年至今）。

（一）第一階段（2013—2015 年）

這一階段，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化和學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，老年教育相關(guān)政策出臺(tái)速度明顯加快。2013 年，全國老齡工作委員會(huì)辦公室等出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》，對(duì)老年教育資源供給提出了整體方向要求，規(guī)定“老年教育資源要對(duì)城鄉(xiāng)老年人公平開放，公共教育資源應(yīng)為老年人學(xué)習(xí)提供指導(dǎo)和幫助”［7］。2015 年，國務(wù)院辦公廳《指導(dǎo)意見》也明確指出“支持各類老年大學(xué)等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展，擴(kuò)大老年教育資源供給”［8］。在地方層面，2013 年，武漢市人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年教育工作的意見》，提出要從建設(shè)高素質(zhì)的老年教育工作師資隊(duì)伍、將老年教育納入社區(qū)建設(shè)服務(wù)體系等五方面推進(jìn)老年教育健康快速發(fā)展［9］。三明市、龍巖市、銅川市等地均出臺(tái)了相關(guān)政策文件，強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)展老年教育事業(yè)，將老年教育事業(yè)納入終身教育體系，進(jìn)一步完善老年教育的措施和場所。

（二）第二階段（2016 年至今）

這一階段，老年教育政策進(jìn)一步進(jìn)入國家頂層設(shè)計(jì)，政策內(nèi)容趨于全面具體，相關(guān)規(guī)定不斷創(chuàng)新發(fā)展［10］。2016 年3 月，全國人民代表大會(huì)下發(fā)的“十三五”規(guī)劃綱要，明確指出要“發(fā)展老年教育”。同年10 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《發(fā)展規(guī)劃》，從最高層面對(duì)老年教育發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)進(jìn)行了具體闡釋，并提出從資源供給、發(fā)展路徑等五個(gè)方面推動(dòng)老年教育持續(xù)健康發(fā)展［11］，標(biāo)志著我國老年教育政策的制定和發(fā)展邁入新階段。2017 年，“辦好老年教育”首次出現(xiàn)在《政府工作報(bào)告》中。2021 年11 月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《老齡工作意見》，首次在國家最高層級(jí)文件中使用了“老年教育”這一概念，并明確提出要“擴(kuò)大老年教育資源供給”，標(biāo)志著老年教育在服務(wù)國家戰(zhàn)略中的地位和作用得到了黨和政府的高度重視［12］。在地方層面，各省市陸續(xù)出臺(tái)老年教育條例以及保障老年人繼續(xù)學(xué)習(xí)的法規(guī)，力求為老年人賦權(quán)。

總體而言，黨的十八大以來，相關(guān)教育政策不斷出臺(tái)，基本形成了張弛有度、協(xié)調(diào)有序、上下結(jié)合的老年教育政策體系。國家層面上，2016 年，國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》確立了我國老年教育事業(yè)的宏觀框架，標(biāo)志著我國老年教育事業(yè)邁入新階段。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出“加快發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育”，將老年教育提升到了戰(zhàn)略高度。地方層面上，以《山東省老年教育條例》《安徽省老年教育條例》《貴州省老年教育條例》為代表，對(duì)老年教育的概念、性質(zhì)、管理、設(shè)施、師資、經(jīng)費(fèi)、監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。從中央到地方老年教育政策的頒布，為我國老年教育高質(zhì)量發(fā)展提供政策保障，標(biāo)志著老年教育逐步走向規(guī)范化，也為我國老年教育專門立法提供了方向。

此外，統(tǒng)計(jì)分析頒布老年教育政策的單位得出，位列第一的單位為國務(wù)院，高達(dá)16 份，其次是全國人大發(fā)文4 份、教育部發(fā)文2 份、全國老齡工作委員會(huì)發(fā)文1 份以及各部門聯(lián)合發(fā)文2 份?？梢钥闯觯谶@一時(shí)間內(nèi)，國務(wù)院、全國人大、教育部等部門始終位于政策頒布單位的前列，顯示出黨和政府歷來高度重視老年教育以及對(duì)老年人群的真切關(guān)懷。在國家層面老年教育政策的引領(lǐng)下，黨的十八大以來，省、市、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)的地方性老年教育法規(guī)、規(guī)范文件共48 份，其中安徽是發(fā)文量最多的省，發(fā)文7 份。各地區(qū)在國家老年教育政策的指引下，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，頒布符合地方實(shí)情的老年教育政策法規(guī)，能夠?yàn)槲覈鴧^(qū)域老年教育發(fā)展提供強(qiáng)大助力。值得注意的是，我國老年教育政策也存在一定問題，如國家層面出臺(tái)的老年教育專門性政策的數(shù)量較少，呈現(xiàn)老年教育政策制定國家和地方不太協(xié)調(diào)的問題。另外，即使在已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)政策文件中，老年教育內(nèi)容所占篇幅都小、權(quán)重較輕。以地方層面為例，僅有湖南、山東、安徽、貴州等地出臺(tái)了老年教育條例，因而我國老年教育政策還需要注重區(qū)域均衡，政策體系有待進(jìn)一步發(fā)展和完善。

二、十八大以來我國老年教育政策的總體特征

本研究選取2013—2022 年間國家層面和地方層面老年教育重要政策文本作為研究樣本，從政策目標(biāo)、政策參與主體、政策內(nèi)容三個(gè)方面著手進(jìn)行分析，以期為未來老年教育政策的進(jìn)一步完善提供參考。

（一）我國老年教育政策目標(biāo)定位

政策目標(biāo)是一切政策的立足點(diǎn)和最終歸宿，它規(guī)定著政策活動(dòng)的方向［13］。因此，老年教育的政策制定中首先會(huì)體現(xiàn)老年教育政策制定的目標(biāo)，以此規(guī)范著老年教育政策和活動(dòng)的走向。其中，就國家層面來看，國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》開篇就明確指出“老年教育是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要舉措［14］，高度肯定了老年教育在滿足老年人多樣化學(xué)習(xí)需求、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化等方面的重要作用與意義。就地方層面來看，武漢市人民政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年教育工作的意見》，明確指出老年教育“以促進(jìn)老年人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)老年人的個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值為目標(biāo)”［15］，充分肯定了老年教育對(duì)提升老年人整體素質(zhì)的作用。《山東省老年教育條例》也指出“發(fā)展老年教育應(yīng)當(dāng)以老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂為目標(biāo)”［16］。

由相關(guān)政策文本可見，我國老年教育政策目標(biāo)主要在于實(shí)現(xiàn)六個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)，首先是率先保障老年人多樣化學(xué)習(xí)需求的滿足；其次是促進(jìn)老年人的個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；再次是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展；第四是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化；第五是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)；第六是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。總之，隨著社會(huì)的發(fā)展以及老齡化帶來的發(fā)展危機(jī)和挑戰(zhàn)，我國老年教育政策目標(biāo)不斷得以調(diào)整改進(jìn)并日趨清晰完善，注重在通過老年教育滿足老年人發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)之上，將滿足老年人個(gè)體發(fā)展需要的目標(biāo)定位與老齡化社會(huì)、學(xué)習(xí)型社會(huì)、教育現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)雙向統(tǒng)一，很好地體現(xiàn)了政策制定中個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值互相實(shí)現(xiàn)的協(xié)同推進(jìn)。

（二）我國老年教育政策的參與主體

政策主體是政策系統(tǒng)的核心要素，在政策過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用［17］。我國參與老年教育政策、決策過程的組織和機(jī)構(gòu)十分廣泛，它們各負(fù)其責(zé)又彼此協(xié)作。發(fā)展老年教育是一種政府行為，體現(xiàn)了黨和國家意志。黨的十八大以來，從中央到地方政府便一直高度重視老年教育，積極推動(dòng)老年教育事業(yè)發(fā)展，把它視為自身的重要職責(zé)。在國家層面，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人法》）第三章第三十一條明確規(guī)定“各級(jí)人民政府對(duì)老年教育應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃”。國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》也強(qiáng)調(diào)政府在老年教育中的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用。在地方層面，安徽省、山東省、吉林省、湖北省武漢市、浙江省寧波市等各省、市均明確規(guī)定政府要加強(qiáng)對(duì)實(shí)施老年教育的領(lǐng)導(dǎo)，并明確了政府的職責(zé)。寧波市人民代表大會(huì)在《寧波市終身教育促進(jìn)條例》中明確指出“市和縣（市）區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置老年教育資源，優(yōu)化老年教育布局，重視老年教育機(jī)構(gòu)建設(shè)”［18］。

此外，實(shí)施老年教育是一場事關(guān)全局、涉及面廣的深刻變革，它不僅需要各級(jí)地方政府和相關(guān)部門堅(jiān)持不懈、共同推進(jìn)，還離不開各級(jí)各類學(xué)校、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和組織、大眾媒體、家庭以及公民個(gè)人等社會(huì)方方面面的共同支持與參與，是全社會(huì)的共同責(zé)任，這一點(diǎn)也在老年教育政策中有所體現(xiàn)。長期以來，我國一直高度重視調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量參與和支持老年教育事業(yè)。國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》明確規(guī)定“堅(jiān)持‘黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)’的老齡工作方針，充分利用各種資源，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與”。同時(shí)，《發(fā)展規(guī)劃》還特別強(qiáng)調(diào)了各級(jí)各類學(xué)校和社會(huì)組織在實(shí)施老年教育中的重要作用。在地方層面，《貴州省老年教育條例》第八條明確規(guī)定，“發(fā)展老年教育事業(yè)是全社會(huì)的共同責(zé)任”，并且對(duì)各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)各界在推進(jìn)老年教育中的責(zé)任予以明確，如“鼓勵(lì)、支持職業(yè)院校和普通高校參與老年教育，結(jié)合實(shí)際開設(shè)老年教育相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)老年教育專業(yè)人才”。同時(shí)，地方老年教育條例還充分肯定家庭在推進(jìn)老年教育中的重要作用，如《山東省老年教育條例》明確規(guī)定“家庭成員應(yīng)當(dāng)支持老年人參加老年教育活動(dòng)”。

（三）我國老年教育政策的舉措

我國老年教育政策的舉措主要聚焦于受教育權(quán)、資源供給、經(jīng)費(fèi)投入、隊(duì)伍建設(shè)等幾方面，注重從滿足老年人發(fā)展的本真追求、外在保障等豐富老年教育的政策內(nèi)容，進(jìn)而系統(tǒng)完整地推動(dòng)老年教育的發(fā)展。

在受教育權(quán)方面，《老年人法》第七十一條明確規(guī)定，“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”。《發(fā)展規(guī)劃》也明確指出，“保障老年人受教育權(quán)利，努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機(jī)會(huì)”。

在資源供給方面，當(dāng)前，我國老年教育面臨資源供給不足的現(xiàn)實(shí)困境，多地老年大學(xué)出現(xiàn)“一座難求”現(xiàn)象，教育資源短缺已然成為我國老年教育發(fā)展的攻堅(jiān)問題。教育資源是指社會(huì)為進(jìn)行各種教育活動(dòng)所提供的財(cái)力、人力、物力條件［19］，優(yōu)化教育資源配置一直是我國老年教育政策的聚焦點(diǎn)和著力點(diǎn)。2013 年，全國老齡工作委員會(huì)等出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》，規(guī)定“老年教育資源要對(duì)城鄉(xiāng)老年人公平開放，公共教育資源應(yīng)為老年人學(xué)習(xí)提供指導(dǎo)和幫助”。2015年，國務(wù)院《指導(dǎo)意見》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，“支持各類老年大學(xué)等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展，擴(kuò)大老年教育資源供給”。2016 年，國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。在地方層面，《山東省老年教育條例》《安徽省老年教育條例》《貴州省老年教育條例》等均明確指出“擴(kuò)大老年教育資源供給”。可以說，從中央政府到地方政府出臺(tái)的老年教育政策均將擴(kuò)大資源供給作為主要政策話語，其原因在于我國日益嚴(yán)峻的人口老齡化趨勢［20］。

在經(jīng)費(fèi)投入方面，從中央到地方各級(jí)政府都對(duì)老年教育經(jīng)費(fèi)投入有著明確的規(guī)定，為我國老年教育高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)保障。國家層面，國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》明確指出要“形成政府、市場、社會(huì)組織和學(xué)習(xí)者等多主體分擔(dān)和籌措老年教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”。在地方層面上，老年教育政策較為關(guān)注于經(jīng)費(fèi)投入渠道和經(jīng)費(fèi)使用。如《貴州省老年教育條例》第五條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將老年教育工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加大老年教育事業(yè)發(fā)展投入力度”?！栋不帐±夏杲逃龡l例》對(duì)經(jīng)費(fèi)使用作出具體規(guī)定，“老年教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法建立健全財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格管理、合理使用老年教育經(jīng)費(fèi)”。

就隊(duì)伍建設(shè)而言，2016 年，國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》首次從國家層面聚焦老年教育隊(duì)伍建設(shè)，明確指出要“加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)”，表明國家和政府開始著力建設(shè)高水平老年教育師資隊(duì)伍，為老年教育高質(zhì)量發(fā)展提供人才支撐［21］。地方政策對(duì)老年教育隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)注早于中央，早在2013 年，上海市教育委員會(huì)等就出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)老年教育機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)的通知》，明確指出“加強(qiáng)老年教育教師隊(duì)伍建設(shè)”。同年8 月，武漢市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年教育工作的意見》也指出“建設(shè)高素質(zhì)的老年教育工作師資隊(duì)伍”，并將其作為推進(jìn)老年教育工作的主要內(nèi)容。2016 年《發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)后，貴州省、吉林省、浙江省杭州市等各省、市涉及隊(duì)伍建設(shè)的地方政策快速出臺(tái)。

三、我國老年教育政策的未來發(fā)展路向

回顧黨的十八大以來我國老年教育政策的演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)我國老年教育政策在探索中發(fā)展，于調(diào)整中完善，既完成了每一階段賦予的歷史任務(wù)，又推動(dòng)了終身教育體系的建構(gòu)［22］。未來，我國老年教育政策的制定和發(fā)展還必須在以下五方面下功夫。

（一）推進(jìn)老年教育的立法進(jìn)程，明晰老年教育的本真追求

當(dāng)前，我國老年教育的立法還沒有引發(fā)足夠的重視，這影響了老年教育的有效實(shí)施，也不利于更好地保障老年教育的有序推進(jìn)。結(jié)合當(dāng)前我國在有關(guān)老年教育主題方面的立法內(nèi)容較少、篇幅較小，法治化不平衡和不均衡發(fā)展的實(shí)際情況，我國亟待加快老年教育的立法進(jìn)程。除此之外，隨著老年人受教育程度提高、基本生活得到保障以及人口老齡化程度的加深，越來越多的老年人渴望再次回到學(xué)校進(jìn)行學(xué)習(xí)，以滿足他們?nèi)找嬖鲩L的精神文化需求，但我國多地存在老年教育資源供給嚴(yán)重不足，難以滿足老年群體的學(xué)習(xí)需求?！吨袊夏耆松钯|(zhì)量發(fā)展報(bào)告（2019）》顯示，2015年，中國參加老年大學(xué)的老年人比例僅為1.9%［23］，大部分老年人缺少繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，老年教育資源存在總體性短缺和結(jié)構(gòu)性短缺。雖然近年來國家不斷推動(dòng)老年教育事業(yè)發(fā)展，但依然存在經(jīng)費(fèi)短缺、管理不夠規(guī)范、認(rèn)識(shí)存在偏差、供需失衡等諸多問題，其原因之一就是尚未以立法形式保障老年教育的高質(zhì)量發(fā)展。老年教育是終身教育不可或缺的一部分，隨著人口老齡化危機(jī)的加劇，老年教育在終身教育鏈條中的重要地位日益凸顯［24］。這一形勢迫切要求我們將老年教育納入法制化軌道，助推老年教育規(guī)范化發(fā)展。

為保障初等、中等、高等教育的實(shí)施和發(fā)展，我國政府除頒布相關(guān)政策外，更是先后制定了《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等法律。而老年教育由于缺乏專門法律法規(guī)的規(guī)定和保障，致使其發(fā)展中存在著諸多亟待解決的問題，制約著老年教育事業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展［25］。放眼國際，美國、法國、日本、韓國等國家普遍出臺(tái)終身教育、老年教育的法律法規(guī)，以滿足老年人的受教育權(quán)為本真追求，以強(qiáng)制性和約束性保障老年教育事業(yè)的發(fā)展。從老年教育政策約束力和強(qiáng)制力有限等因素，加之與國際老年教育立法同步等考慮出發(fā)，我國除需要繼續(xù)出臺(tái)老年教育政策助力老年人的受教育權(quán)，進(jìn)而保障老年教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展外，推進(jìn)老年教育立法進(jìn)程是保障我國老年教育持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇和題中應(yīng)有之義。《老年教育法》的出臺(tái)還可以完善我國的教育法律構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)教育法律的進(jìn)一步縱向延伸，與《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等共同推進(jìn)我國各級(jí)各類教育的規(guī)范發(fā)展，并且以法的形式切實(shí)踐行終身學(xué)習(xí)、構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的理念，在法律層面真正地推進(jìn)我國終身教育體系建構(gòu)。

（二）創(chuàng)新老年教育管理體制，促進(jìn)老年教育的制度化、專業(yè)化發(fā)展

國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關(guān)部門共同參與的老年教育管理體制”。可以說，我國老年教育政策的制定中不可避免地會(huì)考慮我國老年教育如何得到不同部門的有效管理。我國老年教育管理體制經(jīng)歷了以辦學(xué)主體為主的多元化管理模式，到以組織部和老干部局為主的管理模式，再到以老年教育領(lǐng)導(dǎo)小組加教委為主的管理模式三種管理模式，每種模式都為促進(jìn)我國老年教育的規(guī)范化、現(xiàn)代化發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用［26］。我國的老年教育管理模式處于不斷轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)進(jìn)程之中，每種老年教育管理模式對(duì)于其所處的社會(huì)發(fā)展階段都發(fā)揮了不可或缺的重要作用。前一種老年教育管理體制作為后一種老年教育管理體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，后者又以前者為發(fā)展背景，根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化不斷朝著制度化、規(guī)范化邁進(jìn)。然而，隨著我國老齡化程度的不斷加劇，以往的老年教育管理模式逐漸凸顯出一定的局限性，難以適應(yīng)我國老年教育發(fā)展的新形勢、新任務(wù)、新要求。

今后，我國老年教育政策制定中，依然需要延續(xù)以往思路，通過政策引導(dǎo)管理體制的完善、權(quán)責(zé)明晰而協(xié)調(diào)推進(jìn)老年教育的發(fā)展。當(dāng)然，我們更需要轉(zhuǎn)變思路，注重不斷與時(shí)俱進(jìn)，在政策文本中體現(xiàn)老年教育管理體制的開拓和創(chuàng)新，這樣才能更好地適應(yīng)當(dāng)前老年教育發(fā)展現(xiàn)狀；只有形成多方合力、協(xié)同共進(jìn)才能助力老年教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。具體來說，當(dāng)前我國老年教育政策文本中可以突出建立“1+1+1”新的老年教育管理體制模式，即老年教育領(lǐng)導(dǎo)小組加上教委加上老年教育協(xié)會(huì)三者合力共同指導(dǎo)和推進(jìn)我國老年教育事業(yè)的發(fā)展［27］。老年教育管理體制在實(shí)際的推進(jìn)過程中，還需要結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際狀況，比如教育資源配置情況、已有的老年教育管理政策等，扎根中國大地辦好老年教育，與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，在繼承優(yōu)良教育傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新老年教育管理體制。此外，老年教育政策制定中除從管理制度層面考慮引領(lǐng)老年教育的發(fā)展外，還需要打開思路、開放眼界，廣泛征求各方意見，考慮盤活各項(xiàng)老年教育專家?guī)?，征求與老年教育理論和實(shí)踐發(fā)展相關(guān)的專家學(xué)者參與政策制定等，以強(qiáng)化老年教育政策的專業(yè)性和民眾認(rèn)同感。在老年教育政策制定的過程中，通過政府、專家、民眾等各方積極交流溝通，讓老年教育政策在制定和推進(jìn)的過程中盡可能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和系統(tǒng)化、專業(yè)化和實(shí)踐化。

（三）擴(kuò)大老年教育資源供給，推動(dòng)老年教育資源配置合理布局

國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》明確指出要“擴(kuò)大老年教育資源供給”，但是當(dāng)前我國老年教育資源供給不充足、不均衡，多地存在老年教育資源供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，許多老年學(xué)習(xí)者需要等3 年甚至5 年才能獲得一個(gè)入學(xué)機(jī)會(huì)。老年教育資源配置上存在城鄉(xiāng)、區(qū)域教育資源配置嚴(yán)重失衡，制約著我國老年教育的可持續(xù)發(fā)展。中國老年大學(xué)協(xié)會(huì)發(fā)布的《中國老年教育發(fā)展報(bào)告（2019—2020年）》指出，截至2019 年末，我國約有1088.2 萬在校老年學(xué)員，僅占我國老年人口總數(shù)的4.3%，絕大部分老年人尚未進(jìn)入老年大學(xué)、開放大學(xué)學(xué)習(xí)。可見，雖然國家和政府不斷增加老年教育的資源投入，但現(xiàn)有資源供給仍然無法滿足大量的社會(huì)需求。教育資源是教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是促進(jìn)老年教育管理機(jī)制優(yōu)化進(jìn)階的基本保障。老年教育資源供給不足容易讓其實(shí)際發(fā)展進(jìn)度囿于現(xiàn)實(shí)條件，而困步于某一發(fā)展階段，致使老年教育難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)更高、更快、更好的發(fā)展。

面對(duì)老年人不斷增長的教育需求，未來，我國在老年教育政策制定中應(yīng)該考慮努力提升老年教育優(yōu)質(zhì)資源的供給能力和老年教育資源的均衡布局，主動(dòng)適應(yīng)老齡化社會(huì)發(fā)展需求。首先，老年教育政策可以體現(xiàn)注重增設(shè)老年大學(xué)和開放大學(xué)、鼓勵(lì)中小學(xué)和高校開辦老年教育等要點(diǎn)，以學(xué)校教育的實(shí)踐活動(dòng)形式滿足老年人的教育需求，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類學(xué)校的教育資源為老年教育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類教育實(shí)踐活動(dòng)的互相溝通、互惠互利。其次，老年教育政策中還可以積極鼓勵(lì)社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與到老年教育的發(fā)展中來，以人力、經(jīng)費(fèi)投入等支撐推動(dòng)老年教育資源的有效開發(fā)；最后，老年教育政策的制定中也要體現(xiàn)老年教育資源的均衡發(fā)展。目前，我國老年教育還存在區(qū)域、城鄉(xiāng)間的差異，老年教育政策的制定中要注重考慮和切實(shí)推動(dòng)老年教育資源的區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)差異和互補(bǔ)，最終推動(dòng)我國老年教育的健康、均衡、可持續(xù)發(fā)展。

（四）制定專門的老年教育工作隊(duì)伍政策，夯實(shí)老年教育師資力量

良好的師資隊(duì)伍是辦好老年教育的關(guān)鍵之一，工作隊(duì)伍的素質(zhì)與管理是影響老年教育吸引力與凝聚力的關(guān)鍵因素。但就現(xiàn)實(shí)情況而言，由于老年大學(xué)等相關(guān)機(jī)構(gòu)多屬公益性質(zhì)，受到政府撥款比重偏低［28］，職業(yè)發(fā)展空間不足等因素的制約，在工作過程中，仍存在任教人員波動(dòng)性大、教師專業(yè)化程度不高以及教學(xué)水平參差不齊等問題。以全國老年教育發(fā)達(dá)地區(qū)上海市為例，其市級(jí)老年大學(xué)2020 年在編教師僅為1.6%，其余多屬于兼職或臨時(shí)性質(zhì)，且反映薪酬水平達(dá)不到預(yù)期與隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理分別占受訪人數(shù)的18.7%與13.3%，居問題反饋調(diào)查的第一和第二位［29］。由此可見，新時(shí)期加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)以推進(jìn)老年教育發(fā)展刻不容緩。

具體而言，第一，制定專門的老年教育工作隊(duì)伍政策、條例等。黨的十八大以來，我國陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等多種類型教育的教師隊(duì)伍建設(shè)的改革方案，但老年教育教師隊(duì)伍的有關(guān)政策尚處空缺，致使其行動(dòng)部署實(shí)效欠缺。因此，中央及地方政府應(yīng)以《教師法》《教師資格條例》為依據(jù)，并借鑒吸收其他各國的成熟范式，頒布《老年教育工作隊(duì)伍條例》，將各級(jí)各類老年師資隊(duì)伍的資格、權(quán)利、待遇及義務(wù)加以細(xì)化規(guī)范，使工作隊(duì)伍之地位與利益切實(shí)得到尊重與保障。第二，相關(guān)老年教育政策鼓勵(lì)拓寬師資來源渠道。以往我國老年工作主要由退休兼職人員、志愿者以及部分少量正式員工承擔(dān)。隨著老齡化程度加深，這種方式已逐漸不能滿足社會(huì)對(duì)多數(shù)量、高質(zhì)量老年教育的需要。因此，首先，相關(guān)老年教育政策中應(yīng)該鼓勵(lì)相關(guān)部門定期開展社會(huì)選聘。例如從美術(shù)機(jī)構(gòu)、書法協(xié)會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)人員從事繪畫與書法教學(xué)工作；從中醫(yī)院聘請(qǐng)大夫擔(dān)任老年機(jī)構(gòu)保健指導(dǎo)等；其次，老年教育政策中也要鼓勵(lì)在高等院?；蚵殬I(yè)院校開設(shè)老年師范專業(yè)，在培養(yǎng)方案中設(shè)置教育學(xué)、老年學(xué)以及技能專業(yè)課，加強(qiáng)師資隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)踐能力，為相關(guān)老年教育機(jī)構(gòu)輸送大批專業(yè)化人才［30］；最后，老年教育政策中可以體現(xiàn)設(shè)計(jì)志愿者、兼職者積分轉(zhuǎn)換機(jī)制。即規(guī)定臨時(shí)工作人員若在某地域服務(wù)滿一定時(shí)長或具有杰出貢獻(xiàn)且通過學(xué)員、單位考核者，可從公益性質(zhì)向在編人員轉(zhuǎn)崗，從而得以提升師資穩(wěn)定性與工作質(zhì)量，夯實(shí)老年教育的人力發(fā)展基礎(chǔ)。

（五）完善老年教育政策體系，注重政策的預(yù)見性、一體性、差異性、長期性

20 世紀(jì)90 年代以后，我國老年教育政策不斷增加，至今相關(guān)政策數(shù)量呈上升趨勢，政策內(nèi)容也不斷細(xì)化［31］。因此，老年教育政策的制定深受老年教育實(shí)踐發(fā)展、時(shí)代和社會(huì)變遷等影響。這就使得老年教育政策制定不能一蹴而就，應(yīng)在系統(tǒng)論思維的指導(dǎo)下，將老年教育政策的制定看作一個(gè)系統(tǒng)工程，以此出發(fā)，系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)老年教育政策的制定和發(fā)展。當(dāng)前，我國老年教育政策發(fā)展中還存在政策的預(yù)見功能和落地情況不夠充分等問題。為了更好地發(fā)揮老年教育政策的引導(dǎo)功能，今后，我國老年教育政策制定還需要切實(shí)考慮老年教育政策的預(yù)見性、一體性、差異性、長期性這四個(gè)方面。

第一，老年教育政策應(yīng)當(dāng)具有預(yù)見性。這就要求老年教育政策在制定中需要對(duì)老年教育發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問題進(jìn)行剖析，使得政策制定先于可能出現(xiàn)的問題。通過充分了解現(xiàn)狀、進(jìn)行調(diào)研、問詢專家意見，制定具有前瞻性、預(yù)見性并且切實(shí)有效的老年教育政策，以更好地發(fā)揮老年教育政策的引導(dǎo)功能。第二，老年教育政策制定需要考慮一體性。我國老年教育政策應(yīng)該形成從頒布到執(zhí)行再到監(jiān)督和評(píng)估的一體化政策體系。因此，我國老年教育政策不應(yīng)僅局限于老年教育政策的頒布，還需要強(qiáng)調(diào)政策的落地執(zhí)行以及對(duì)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督和評(píng)估，定期組織專家、第三方機(jī)構(gòu)對(duì)老年教育政策的落地性進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更好地完善、改進(jìn)、修正老年教育政策。第三，老年教育政策的制定需要考慮差異性。當(dāng)前，我國老年教育政策的制定已經(jīng)聚焦國家的頂層設(shè)計(jì)以及地方政策的適應(yīng)性，但是對(duì)于不同省份的差異性關(guān)注不夠，對(duì)于西部地區(qū)老年教育如何發(fā)展的引導(dǎo)性不足，而且地方出臺(tái)的老年教育政策也僅局限于個(gè)別省份。因此，今后老年教育政策制定除需要考慮國家的提綱挈領(lǐng)外，還需要考慮不同地區(qū)的差異性，根據(jù)其地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況對(duì)老年教育政策進(jìn)行差異化調(diào)整。第四，老年教育政策的制定應(yīng)具有長期性。黨的十八大以來，我國老年教育政策制定始終響應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新需求，不斷進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，從而更好適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。因此，我國老年教育政策的制定需要考慮長期性，老年教育政策制定需要精準(zhǔn)把握時(shí)代脈搏，根據(jù)時(shí)代變化和實(shí)踐發(fā)展，在歷史邏輯、實(shí)踐邏輯中不斷進(jìn)行自我調(diào)整和完善，從而更好適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)老年教育的良性發(fā)展。