彭飛云 楊 勇 劉正根 吳武輝

（1.江西省國土空間調(diào)查規(guī)劃研究院 江西南昌 330001；2.江西自然資源廳 江西南昌 330001；3.江西省自然資源測(cè)繪與監(jiān)測(cè)院 江西南昌 330002；4.撫州市自然資源局 江西撫州 344001）

1 引言

林業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，原林權(quán)登記成果難利用的問題[1]，是制約我省乃至全國林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“兩山”轉(zhuǎn)化、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和生態(tài)文明制度改革基礎(chǔ)性的瓶頸的題。全面清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題，建立林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫的重要性不言而喻。

2021 年，撫州市被列入全國16 個(gè)開展清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題試點(diǎn)工作的城市之一[2]，現(xiàn)就撫州市如何充分利用原林權(quán)登記資料，厘清集體林權(quán)的集體屬性和林權(quán)特性[3][4]，還原原始林權(quán)登記數(shù)據(jù)的登記類型、權(quán)利類型等真實(shí)表達(dá)[5][6]，明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán),破解林權(quán)登記難等問題進(jìn)行深入研究。

2 關(guān)鍵技術(shù)研究

2.1 技術(shù)路線

撫州市以林權(quán)登記數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用3S（GIS，RS 和GPS）、計(jì)算機(jī)、數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，采取內(nèi)業(yè)判讀為主，結(jié)合實(shí)地調(diào)查、勘測(cè)，開展林權(quán)登記數(shù)據(jù)采集整理、整合關(guān)聯(lián)及清理規(guī)范等工作，分別建立林權(quán)登記數(shù)據(jù)原始庫、林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)初始庫（以下簡稱“原始庫”和“初始庫”），并以初始庫為基礎(chǔ)，清理與其他非林權(quán)數(shù)據(jù)之間的權(quán)屬重疊、地類沖突等問題。規(guī)范整理后，將登記數(shù)據(jù)區(qū)分為“四種”數(shù)據(jù)類型，分別導(dǎo)入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)和繼續(xù)保留在初始庫中。

2.2 技術(shù)流程

2.2.1 準(zhǔn)備階段

包括人員、設(shè)備、技術(shù)、資料、制度和其他準(zhǔn)備。

2.2.2 規(guī)范數(shù)據(jù)及清理

（1）建立原始庫。按照原林權(quán)登記規(guī)范及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，原樣保留林權(quán)原始登記信息，原則上不開展與不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化上的轉(zhuǎn)換和問題處理，建立原始庫。

（2）建立初始庫。工作內(nèi)容包括：一是中間庫數(shù)據(jù)整理，相對(duì)原始庫其整理范圍增加“舊停新開”后生成的林權(quán)登記數(shù)據(jù)，同時(shí)開展數(shù)據(jù)抽取、映射、轉(zhuǎn)換、補(bǔ)錄等標(biāo)準(zhǔn)化處理工作；二是有效性核實(shí)，原則上由各地區(qū)視自身成果質(zhì)量、工作條件等實(shí)際情況而定，不強(qiáng)制開展，但從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、快速推動(dòng)工作的角度出發(fā)，可用調(diào)查核實(shí)權(quán)利人的方式開展有效性核實(shí)：即僅調(diào)查、核實(shí)登記數(shù)據(jù)記載的權(quán)利人與實(shí)際權(quán)利人的一致性，不調(diào)查宗地間的權(quán)屬界線、面積等其他信息，初步認(rèn)定可用登記數(shù)據(jù)、剔除無效登記數(shù)據(jù)和區(qū)分、標(biāo)識(shí)效力待定登記數(shù)據(jù)；三是建立初始庫，將完成有效性核實(shí)或暫無條件開展有效性核實(shí)的中間庫數(shù)據(jù)，預(yù)編不動(dòng)產(chǎn)登記單元號(hào)，初步建立初始庫，現(xiàn)階段的初始庫，主要承擔(dān)兩個(gè)功能：第一個(gè)功能是作為開展補(bǔ)充權(quán)屬核實(shí)、地籍調(diào)查，以及清理與其他非林權(quán)數(shù)據(jù)之間權(quán)屬重疊、地類沖突問題的工作依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，第二個(gè)功能是數(shù)據(jù)無誤或已同步規(guī)范的，可應(yīng)用于日常登記。

（3）相關(guān)成果清理階段。利用初始庫成果與非林權(quán)數(shù)據(jù)比對(duì)、分析：一是清理林權(quán)宗地與集體土地所有權(quán)范圍不一致問題，以及清理林地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等之間的權(quán)屬重疊問題；二是清理林地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)與最新年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、土地開發(fā)整理數(shù)據(jù)、歷年征地報(bào)批數(shù)據(jù)等之間的地類沖突問題。

2.2.3 整合建庫

（1）規(guī)范整合成果。依據(jù)問題清單及問題處理臺(tái)賬，采取集中處理或結(jié)合日常工作“申請(qǐng)一宗、核實(shí)一宗、規(guī)范一宗”的方式處理林權(quán)登記數(shù)據(jù)整合及林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題，以時(shí)間換空間，逐步做到兩個(gè)不同體系成果的一致、完整、準(zhǔn)確和實(shí)用。

（2）成果入庫。將已經(jīng)規(guī)范及暫未規(guī)范的登記數(shù)據(jù)，依據(jù)可利用程度劃分為“四種”登記數(shù)據(jù)類型，具體如下：

I類：正確無誤或已同步規(guī)范化的可用登記數(shù)據(jù)。

II 類：已按要求建立問題清單及限制性警示標(biāo)識(shí)，但需同步辦理初始、更正、轉(zhuǎn)移、變更或注銷登記的可用登記數(shù)據(jù)。

III 類：已按要求建立問題清單及限制性警示標(biāo)識(shí)，但需在日常登記中完善的可用登記數(shù)據(jù)，如身份證號(hào)等部分重要字段內(nèi)容缺失、地類沖突暫未規(guī)范的（與已登記建設(shè)用地權(quán)屬重疊暫未處理導(dǎo)致地類沖突的除外）等情形。

IV類：效力待定登記數(shù)據(jù)。主要表現(xiàn)為：一是需開展但暫未完成有效性核實(shí)的效力待定數(shù)據(jù)；二是權(quán)屬重疊暫未處理的；三是跨縣域行政界線或完全飛入其他縣域內(nèi)的插花山暫未進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)的；四是存在權(quán)屬爭議未解決的，五是其他效力待定數(shù)據(jù)。

將I類、II類、III類登記數(shù)據(jù)整理后，導(dǎo)入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)。IV類登記數(shù)據(jù)繼續(xù)只保留在初始庫，根據(jù)問題類型設(shè)置限制業(yè)務(wù)辦理警示標(biāo)識(shí)，完善、規(guī)范后，方可導(dǎo)入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)，同時(shí)，應(yīng)將第IV 類問題數(shù)據(jù)盡快規(guī)范，讓初始庫成為歷史，不再承擔(dān)日常不動(dòng)產(chǎn)登記的角色。

圖1 撫州市林權(quán)登記數(shù)據(jù)清理規(guī)范和整合建庫技術(shù)流程圖

3 關(guān)鍵問題研究

3.1 如何有效還原林權(quán)登記數(shù)據(jù)的權(quán)利類型？

通過“粗定-核對(duì)-審核”三個(gè)步驟，將原林權(quán)登記的權(quán)利類型，按照現(xiàn)行林權(quán)權(quán)利和不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則，開展數(shù)據(jù)整理。

（1）“粗定”。利用林業(yè)部門原《林權(quán)申請(qǐng)表編號(hào)編碼規(guī)則》進(jìn)行初步、粗略判定。同時(shí)，借助林地所有權(quán)人、林地使用（承包）期限、權(quán)屬來源、權(quán)利人性質(zhì)等字段之間的邏輯關(guān)系，完成“粗定”程序，并建立數(shù)據(jù)整合前后權(quán)利類型和權(quán)利性質(zhì)對(duì)應(yīng)關(guān)系表，詳見表1。

（2）核對(duì)。圖屬檔一致性核查階段，根據(jù)權(quán)利人身份證明、登記權(quán)利內(nèi)容、權(quán)屬來源材料，核對(duì)“粗定”的權(quán)利類型、權(quán)利性質(zhì)等。

（3）審核。在完成圖屬檔一致性核查后，由熟悉林權(quán)的業(yè)務(wù)人員逐宗審核，簽字確認(rèn)后，加蓋登記機(jī)構(gòu)公章，形成審核確認(rèn)表。

3.2 將“落大宗”作為林權(quán)登記數(shù)據(jù)有效性核實(shí)重要手段

基于農(nóng)民集體的同一座山內(nèi)農(nóng)戶間責(zé)任山和自留山等內(nèi)部權(quán)屬界線長期以來不夠清晰，但將每座山為單位分配給哪些農(nóng)戶是比較清晰的實(shí)際，以農(nóng)民集體所有權(quán)封閉的每座山劃定為一個(gè)大宗，宗地面積較大的，可根據(jù)需要以山脊線、山谷線、道路、河流等永久地物線進(jìn)一步細(xì)分大宗，詳見圖2。在此基礎(chǔ)上，開展權(quán)利人調(diào)查核實(shí)工作，對(duì)數(shù)據(jù)的有效性進(jìn)行初步判定。

圖2 落大宗示意圖

完成數(shù)據(jù)有效性初步判定后，按以下情形進(jìn)行整合：

（1）“大宗”內(nèi)戶與戶之間權(quán)屬界線清晰、準(zhǔn)確的，可不生成“大宗”，直接以原數(shù)據(jù)進(jìn)行整合建庫。

（2）“大宗”確認(rèn)屬農(nóng)民集體統(tǒng)一經(jīng)營但已經(jīng)錯(cuò)發(fā)給了農(nóng)戶的，應(yīng)由村委會(huì)組織，由農(nóng)民集體收集并交回錯(cuò)發(fā)到戶的林權(quán)證后，申請(qǐng)集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地經(jīng)營權(quán)登記。

（3）“大宗”內(nèi)實(shí)地權(quán)屬界線清晰，但權(quán)屬界線登記錯(cuò)誤，大宗內(nèi)各戶要求登記準(zhǔn)確權(quán)屬界線、面積的，應(yīng)做好組織補(bǔ)充地籍調(diào)查工作，勘測(cè)準(zhǔn)確界線后給每戶辦理具有準(zhǔn)確內(nèi)部界線的更正登記或變更登記。

（4）“大宗”內(nèi)各戶認(rèn)可檔案中各自面積及四至關(guān)系，但內(nèi)部界線不清晰或難以實(shí)地指界的，按照共同認(rèn)定的各戶面積的“小證”進(jìn)行整合，以圖2 中“大宗圖”及各戶的宗地圖作為附圖，并注明宗地圖為宗地之間的四至范圍關(guān)系。

（5）“大宗”內(nèi)各戶認(rèn)可各自面積，但四至關(guān)系和內(nèi)部界線不清晰或未予以明確的，按照按份共有進(jìn)行整合并由相關(guān)權(quán)利人申請(qǐng)辦理變更登記。

（6）大宗內(nèi)各戶對(duì)各自面積、四至關(guān)系和內(nèi)部界線達(dá)不成共識(shí)的，可暫整合為共同共有，并標(biāo)注為“大宗內(nèi)權(quán)利人未能明確份額（面積）和界線暫整合為共同共有，待各戶協(xié)商確定各自面積、界線后再辦理更正登記或變更登記”。

4 結(jié)束語

本文基于撫州市工作實(shí)踐，充分認(rèn)識(shí)到了林權(quán)登記數(shù)據(jù)清理規(guī)范和整合建庫的復(fù)雜性和特殊性，立足做好林權(quán)登記數(shù)據(jù)權(quán)利類型認(rèn)定和有效性核實(shí)兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，為撫州市系統(tǒng)、規(guī)范開展林權(quán)登記數(shù)據(jù)清理規(guī)范和整合建庫工作提供了技術(shù)支持，進(jìn)一步明晰了林業(yè)產(chǎn)權(quán)，較好地解決了林權(quán)登記難的問題。

目前，在林權(quán)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、登記缺少配套規(guī)范、地籍調(diào)查難度大、承包合同管理缺位等多重因素的影響下，自然資源和林業(yè)主管部門還需進(jìn)一步健全林權(quán)登記與林業(yè)管理信息共享機(jī)制，強(qiáng)化林權(quán)登記與林業(yè)管理業(yè)務(wù)協(xié)同，優(yōu)化林權(quán)地籍調(diào)查、登記業(yè)務(wù)流程，促進(jìn)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作提質(zhì)增效。