劉艷

（安徽大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院，安徽 合肥 230031）

中國是一個洪澇災(zāi)害多發(fā)的國家，直到進入21世紀(jì)前10年，還有70%的國家級蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低于全國平均水平，蓄滯洪區(qū)所在區(qū)域的經(jīng)濟總體落后［1］，足以反映現(xiàn)行蓄滯洪區(qū)補償機制在減貧濟困和促進發(fā)展功能上的雙重不足。進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的新時期，防規(guī)模性返貧是鞏固拓展脫貧攻堅成果的首要任務(wù)［2］，國家蓄滯洪區(qū)所在區(qū)域多數(shù)都深度貧困，過去的貧困發(fā)生率高、貧困深度深，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，返貧的危險也較高，防規(guī)模性返貧的任務(wù)依然最為艱巨，內(nèi)生發(fā)展的能力依然尤為薄弱，優(yōu)化蓄滯洪補償制度是解決蓄滯洪區(qū)發(fā)展不充分問題的突破口，具有極強的現(xiàn)實性。

從目標(biāo)性角度，優(yōu)化蓄滯洪補償制度也是一個迫切的時代命題。2009年國務(wù)院批復(fù)《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）為蓄滯洪區(qū)建設(shè)發(fā)展設(shè)定了一個20年的長期目標(biāo)，即“用20年左右的時間，建成較為完備的蓄滯洪區(qū)防洪工程和安全設(shè)施體系，建立較為完善的蓄滯洪區(qū)管理體制、制度和運行機制。”在當(dāng)前進入《規(guī)劃》設(shè)定目標(biāo)完成的攻堅期，作為“重頭戲”的補償體制機制完善工作推進仍然緩慢。既有的蓄滯洪運用補償政策的導(dǎo)向作用與長遠目標(biāo)不協(xié)調(diào)［3］，直接暴露出制度邏輯和政策設(shè)計在補償性和發(fā)展性權(quán)衡上的重心錯置，優(yōu)化蓄滯洪補償制度必須對現(xiàn)有制度和政策進行邏輯重構(gòu)和方案再造。

理論界比較關(guān)注對當(dāng)前蓄滯洪區(qū)運用補償機制的問題診斷及衍生后果，以實證方式從內(nèi)部阻力、比較壓力和持續(xù)動力三個方面展開論證后提出，低水平蓄滯洪補償和限定性補償對象設(shè)置滋生的運用蓄滯洪補償?shù)淖枇Γ?］，一直沒有很好解決經(jīng)濟外部性問題［5］，同時作為廣義生態(tài)補償制度的構(gòu)成又未能實現(xiàn)對因承擔(dān)生態(tài)功能而喪失發(fā)展機會的補償［6］，由此便造成區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件差［7］，與受益區(qū)的發(fā)展差距拉大，蓄滯洪補償制度激勵和公平倫理未得到體現(xiàn)，阻礙了蓄滯洪功能區(qū)內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展能力的形塑［8］，無法適應(yīng)發(fā)展公平價值基準(zhǔn)作用下不斷推動國家治理現(xiàn)代化的需要［9］。理論界的研究準(zhǔn)確識別了蓄滯洪區(qū)運用補償機制的錯位性，從問題表征的縱軸為制度完善提供了直接指向，但依然沒有落位到時代變遷的橫軸上去研判制度適應(yīng)性問題，由此便會產(chǎn)生三個方面的論證缺憾：①過于偏重表征性問題診斷，無法為體系化的制度構(gòu)建提供理論支撐。經(jīng)濟外部性論證更多地為蓄滯洪區(qū)內(nèi)外發(fā)展懸殊作出了后果評價，補償激勵和公平倫理的價值取位只能為解決當(dāng)下問題提供思路，缺少對現(xiàn)行蓄滯洪補償制度的體系化設(shè)計，研究站位仍需進一步提高。②仍未突破區(qū)位補償?shù)倪壿嬁蚣?，沒有從更高層次的生態(tài)環(huán)境價值解構(gòu)蓄滯洪的功能性，依舊難以為蓄滯洪補償制度構(gòu)建提供內(nèi)源動力和公平倫理基礎(chǔ)。在蓄滯洪補償完全財政負擔(dān)條件下，補償運用的交易成本為零，若以生態(tài)環(huán)境價值論的立場去援用“一價定律”，蓄滯洪補償對象設(shè)置應(yīng)以蓄滯洪功能實際承擔(dān)而非僅以蓄滯洪區(qū)劃分為依據(jù)。十八大以來，生態(tài)環(huán)境價值論的觀點已獲得廣泛認可，蓄滯洪功能負擔(dān)即為其功能效益的體現(xiàn)，但現(xiàn)有研究仍只是遵循區(qū)位補償邏輯，尚未解構(gòu)蓄滯洪運用補償在功能性與功能區(qū)界分上的根本差異。③未能結(jié)合制度變遷規(guī)律開展研究，缺少制度建構(gòu)適應(yīng)性效率的考慮。“適用性效率考慮的是一個經(jīng)濟隨時間演進的方式的各種規(guī)則，它有助于一個社會去獲取知識、去學(xué)習(xí)、去誘發(fā)創(chuàng)新、去承擔(dān)風(fēng)險及所有有創(chuàng)造力的活動，以及去解決社會在不同時期的瓶頸的意愿”［10］。聚焦于發(fā)展激勵性和公平性缺失的已有研究，尚未慮及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施這一重大農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度變遷的新時代背景，難以兼顧蓄滯洪運用補償規(guī)則重構(gòu)的適應(yīng)性效率。

基于以上現(xiàn)實與理論兩方面的問題梳理，該研究將立足蓄滯洪功能區(qū)減貧和可持續(xù)發(fā)展的雙重需求，重點從制度變遷的適應(yīng)性效率考量，深度解析造成蓄滯洪功能區(qū)發(fā)展不充分、不平衡的制度誘因，平面化呈現(xiàn)我國蓄滯洪運用補償機制的制度邏輯與新時代需求脫節(jié)之處，通過引入生態(tài)環(huán)境價值論，提出新時代蓄滯洪補償制度優(yōu)化的邏輯轉(zhuǎn)變與路徑優(yōu)化建議。

1 理論基礎(chǔ)與分析框架

1.1 理論基礎(chǔ)

1.1.1 制度變遷的適應(yīng)性效率理論

蓄滯洪區(qū)發(fā)展滯后現(xiàn)狀不僅僅是經(jīng)濟社會自然發(fā)展的結(jié)果，也是制度變遷誘致的結(jié)果。既有政策和制度安排長期對蓄滯洪區(qū)施以功能性負擔(dān)和發(fā)展性限制，使蓄滯洪區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，并因此錯失分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展紅利的機會，此即構(gòu)成新制度經(jīng)濟學(xué)的成本和潛在利潤兩個觀測維度。據(jù)制度變遷理論的觀點，制度框架下的成本與潛在利潤之間的均衡關(guān)系是推動制度變遷的動力，當(dāng)由外部性、規(guī)模經(jīng)濟、風(fēng)險和交易成本所引起的收入不能增加時，就需要創(chuàng)新制度去激勵增加潛在收入的可能，因此重構(gòu)蓄滯洪補償制度正當(dāng)其時。與此同時，便產(chǎn)生兩個遞進層次的現(xiàn)實問題：第一，如何通過制度創(chuàng)新形成發(fā)展激勵？制度變遷理論的代表人物諾斯［11-12］認為，制度因素是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，一種能夠?qū)€人提供有效激勵的制度是保證經(jīng)濟增長的決定性因素，其中產(chǎn)權(quán)最為重要。靜態(tài)產(chǎn)權(quán)視角下的資源配置是短期經(jīng)濟增長的標(biāo)準(zhǔn)，而長期經(jīng)濟增長的關(guān)鍵不是資源配置的效率，而是適應(yīng)性效率。因此，改變蓄滯洪區(qū)發(fā)展落后的現(xiàn)狀首先必須根本轉(zhuǎn)變現(xiàn)行蓄滯洪補償?shù)闹贫冗壿嫞赃m應(yīng)性效率為中心推進蓄滯洪補償制度變革，不斷優(yōu)化補償運用規(guī)則，增強蓄滯洪功能承擔(dān)主體的風(fēng)險承受力、內(nèi)生發(fā)展力和創(chuàng)新創(chuàng)造力。隨之而來的第二個層次問題，即如何提升蓄滯洪補償制度的適應(yīng)性效率？僅從蓄滯洪區(qū)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀考察，蓄滯洪區(qū)發(fā)展不平衡、不充分本質(zhì)上由經(jīng)濟外部性所致，蓄滯洪補償制度變革的邏輯應(yīng)是促進外部性內(nèi)在化。而蓄滯洪功能負擔(dān)本身即作為公共產(chǎn)品的價值所在，無法通過完全市場競爭條件下的相對價格轉(zhuǎn)換來實現(xiàn)，提升適應(yīng)性效率的外部性內(nèi)在化之關(guān)鍵在于以補償制度安排實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價值，包括生態(tài)產(chǎn)權(quán)價值和受損資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)價值，其中生態(tài)產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)更為重要。若能以新的制度建構(gòu)邏輯推動蓄滯洪功能所承載的環(huán)境價值實現(xiàn)，能夠為蓄滯洪區(qū)注入自體內(nèi)循環(huán)要素，激發(fā)其發(fā)展內(nèi)生動力，就能逐步消除經(jīng)濟正外部性帶來的不利影響，達到防返貧和促發(fā)展的雙重目的。

1.1.2 生態(tài)環(huán)境價值論

伴隨著人類社會對發(fā)展的認知愈加深刻，生態(tài)環(huán)境價值論越來越受關(guān)注。從勞動價值論［13］、效用價值論［14-16］和存在價值論［17］等多個角度去解構(gòu)生態(tài)環(huán)境價值，深刻地說明了生態(tài)環(huán)境在支撐和維持人類生存發(fā)展中的價值不容忽視。生態(tài)環(huán)境價值論的主流觀點認為生態(tài)環(huán)境價值構(gòu)成包括使用價值、非使用價值和介乎二者之間的選擇價值［18］?；貧w到蓄滯洪補償上，因發(fā)揮蓄滯洪功能使用的資源資產(chǎn)構(gòu)成直接使用價值，蓄滯洪功能發(fā)揮體現(xiàn)的是間接使用價值。援用效用價值論的思路，蓄滯洪補償運用本質(zhì)上是實現(xiàn)基于公平發(fā)展權(quán)需求下的損益均衡問題，制度建構(gòu)基礎(chǔ)應(yīng)是順應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展的時代邏輯和適應(yīng)性效率提升的經(jīng)濟增長制度變遷規(guī)律，以蓄滯洪區(qū)內(nèi)的充分發(fā)展去消減區(qū)內(nèi)外發(fā)展的巨幅不平衡。由此，蓄滯洪補償制度設(shè)計的邏輯應(yīng)該是要推進蓄滯洪功能承擔(dān)從負擔(dān)性走向受益性，故而不應(yīng)只著眼于補償本體而應(yīng)綜合考慮補償本體、補償運用和補償效果的多維協(xié)調(diào)一致，最根本的是如何以更優(yōu)化的制度體系和有效的補償運用政策激勵蓄滯洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)生動力形成，既然現(xiàn)有制度框架下的斷后性補償邏輯已然不能為蓄滯洪區(qū)發(fā)展解困，制度優(yōu)化的邏輯就必須推進補償從斷后性向激勵性的重心前移。

1.1.3 外部性理論

在經(jīng)歷了“外部經(jīng)濟”理論［19］到“庇古稅”理論［20］再到“科斯定理”［21］的不斷豐富和修正后，外部性理論為解決發(fā)展不平衡問題提供的思路愈加顯現(xiàn)出現(xiàn)實價值?？扑苟ɡ頌榻鉀Q外部性問題提供了市場交易的方案，也同時提出在交易費用不為零的條件下，制度安排與選擇重要性［22］。將外部性引入到制度分析中的“制度外部性”，實質(zhì)上就是社會責(zé)任與權(quán)利的不對等［23］，為經(jīng)濟外部性形成詮釋了制度誘因。蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素投入和補償運用等制度外部性存在極大關(guān)聯(lián)，運用外部性理論分析蓄滯洪補償制度邏輯轉(zhuǎn)變的思路，將充實適應(yīng)性效率邏輯框架的理論內(nèi)容。

1.2 分析框架

基于現(xiàn)有蓄滯洪補償運用的滯后性，蓄滯洪補償制度構(gòu)建要在減貧和發(fā)展兩方面有所作為，重在契合時空條件新變化和高質(zhì)量發(fā)展新要求，增強制度的適應(yīng)性。該研究選擇制度變遷中的適應(yīng)性效率理論作為分析主線，探究蓄滯洪區(qū)發(fā)展不充分、不平衡的制度誘因，采用問題和目標(biāo)雙導(dǎo)向的分析范式，結(jié)合生態(tài)環(huán)境價值論和外部性理論對當(dāng)前蓄滯洪補償政策邏輯進行適應(yīng)性效率評價，再從適應(yīng)性效率指標(biāo)角度提出蓄滯洪補償制度構(gòu)建的路徑構(gòu)想。具體分析框架如圖1所示。

圖1 分析框架圖

2 當(dāng)前蓄滯洪補償制度邏輯存在的問題

目前中國體系化的蓄滯洪補償制度尚未構(gòu)建，蓄滯洪運用補償?shù)闹苯诱咭罁?jù)主要有2000年發(fā)布的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）和2006年發(fā)布的《國家蓄滯洪區(qū)運用財政補償資金管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）。此外，有關(guān)生態(tài)補償?shù)姆珊驼咭?guī)定也可以間接運用到蓄滯洪區(qū)補償之中，相關(guān)法律依據(jù)散見于《環(huán)境保護法》《水法》《防洪法》《森林法》《水土保持法》和《土地管理法》等立法中，相關(guān)生態(tài)補償政策依據(jù)主要有國務(wù)院《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)［2005］39號）、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)［2016］31號）、財政部《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》（財預(yù)［2018］19號）和浙江、江蘇等省出臺的部分地方性規(guī)范文件等?！稌盒修k法》統(tǒng)領(lǐng)下的蓄滯洪區(qū)補償政策制定總體上遵循的是二元受償、農(nóng)本救助、有限施償、財政主體、應(yīng)急善后邏輯，已不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和一二三產(chǎn)融合發(fā)展的新需要。

2.1 現(xiàn)行蓄滯洪補償?shù)闹贫冗壿?/h3>

在系統(tǒng)性蓄滯洪補償制度尚未完全構(gòu)建起來的條件下，通過梳理現(xiàn)行蓄滯洪補償政策可知，我國蓄滯洪運用補償政策在補償對象、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償主體和補償目的等方面依然主要遵循二元受償、農(nóng)本救助、有限施償、財政負擔(dān)和應(yīng)急善后的邏輯（表1）。

表1 蓄滯洪補償邏輯依據(jù)表

2.1.1 二元受償邏輯

現(xiàn)行蓄滯洪補償運用遵循明顯的區(qū)域性補償邏輯。以國家蓄滯洪區(qū)劃分名錄為受償對象的區(qū)域性補償邏輯致使補償方式二元化，即名錄范圍內(nèi)的地區(qū)受償?shù)拇_定性（包括受償確定和標(biāo)準(zhǔn)確定）和非名錄范圍的地區(qū)受償?shù)牟淮_定性。

2.1.2 農(nóng)本救助邏輯

《暫行辦法》和《管理規(guī)定》對三類損失補償范圍的設(shè)定，基本圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性或農(nóng)民生活性的損害設(shè)置，具有很強農(nóng)本救助邏輯。而《管理規(guī)定》第12條進一步明確地將非農(nóng)損害明確排除在補償范圍之外，補償農(nóng)本化邏輯與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主導(dǎo)的一二三產(chǎn)融合發(fā)展路徑存在反差。

2.1.3 有限施償邏輯

《管理規(guī)定》第3條規(guī)定補償資金使用要“與國家財政承受能力相適應(yīng)”，說明蓄滯洪補償是對水損的非充分補償。而其第12條設(shè)定的按照不同受損物價值的四到七成的補償標(biāo)準(zhǔn)則進一步明確了有限施償?shù)倪壿嫛４蛘鄣牡臀谎a償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計很難以達到受災(zāi)區(qū)恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保障農(nóng)民生活的既定政策目標(biāo)。

2.1.4 財政負擔(dān)邏輯

現(xiàn)有制度設(shè)計中，蓄滯洪補償資金的籌措仍采用政府財政負擔(dān)的單一渠道，財政補償為主的施償體制反映出中國蓄滯洪補償?shù)男姓鲗?dǎo)思維，政府主導(dǎo)性施償帶來顯而易見的三個問題：第一，不能體現(xiàn)損益互補的因果關(guān)系。對因蓄滯洪和分洪啟用而在關(guān)聯(lián)地區(qū)之間形成的損益關(guān)系，沒有列入補償考慮范疇，不僅未對受益地區(qū)與受損地區(qū)之間的補償問題作出安排，還作出了受災(zāi)地區(qū)自行負擔(dān)災(zāi)害損失的規(guī)定，難以顯現(xiàn)公平倫理價值。第二，難以調(diào)動多方社會力量參與災(zāi)害救助。財政主導(dǎo)補償往往會抑制社會力量參與蓄滯洪災(zāi)害救助的主動性，限制了災(zāi)害救助資金來源渠道的多元拓展。第三，極易滋生蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民的“躺平”思維。財政資金按既定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一補償，區(qū)分度不高，甚至對規(guī)模養(yǎng)殖和經(jīng)濟類水損的補償標(biāo)準(zhǔn)還可能略低于一般農(nóng)作物，無法調(diào)動區(qū)內(nèi)受損主體再發(fā)展生產(chǎn)的積極性。

2.1.5 應(yīng)急善后邏輯

《暫行辦法》第1條和第3條規(guī)定基本為配套政策制定確立了損害補償?shù)膶?dǎo)向，反映出蓄滯洪補償?shù)膽?yīng)急善后邏輯，在此邏輯主導(dǎo)下，目前的蓄滯洪補償運用呈現(xiàn)出明顯的非常態(tài)、救助性特征，發(fā)展激勵功能嚴(yán)重缺失。尤其對于蓄滯洪區(qū)未運用年份以及建成后未啟用蓄滯洪區(qū)，區(qū)域發(fā)展和居民生活受限的同時，根據(jù)現(xiàn)行補償政策難以得到相應(yīng)補償，進一步加劇了發(fā)展困境［24］。進入脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接階段，提升蓄滯洪區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力尤為迫切，而現(xiàn)行蓄滯洪補償政策卻直接導(dǎo)致蓄滯洪區(qū)災(zāi)害補償單體運行，采用的局部應(yīng)急救助方式無法起到損益調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，更不能激發(fā)蓄滯洪區(qū)減貧與發(fā)展的內(nèi)生動力，折損了蓄滯洪補償制度的實施效果。

2.2 蓄滯洪補償政策邏輯存在的問題

根據(jù)諾斯在《制度，制度變遷與經(jīng)濟成效》中對制度適應(yīng)性效率內(nèi)涵所作的闡釋，對制度性適應(yīng)性效率評價至少有三個評價維度——適應(yīng)時間演進、形成創(chuàng)新激勵和破解現(xiàn)實瓶頸。以此為標(biāo)準(zhǔn)來分析現(xiàn)行蓄滯洪運用補償政策邏輯存在的問題，不難推斷，如果繼續(xù)秉持現(xiàn)有邏輯施行補償政策，會進一步加劇經(jīng)濟外部性，并可能會造成蓄滯洪功能區(qū)今后減貧和可持續(xù)發(fā)展的更深層隱患。

2.2.1 基于適應(yīng)時間演進角度的分析

從適應(yīng)鄉(xiāng)村振興需要的角度，以應(yīng)急善后的邏輯主導(dǎo)蓄滯洪補償制度設(shè)計不僅不能填平受災(zāi)損失，最重要的是無法促進承擔(dān)蓄滯洪功能的貧困后發(fā)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，滯緩了這些地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接的進程。國家限制了蓄滯洪地區(qū)大型建設(shè)項目的落地，蓄滯洪區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件改善速度嚴(yán)重滯后于其他地區(qū)，增加了區(qū)內(nèi)發(fā)展的斷后性機會成本，直接導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)振興的支撐位斷裂，也是過去幾十年蓄滯洪區(qū)致貧的最直接原因。根據(jù)阜南縣統(tǒng)計局和《安徽省2019年衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)，以阜南濛洼行蓄洪區(qū)為例，直至脫貧攻堅收官前夕，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給水平遠低于縣市區(qū)兩級，歷史欠賬較多（表2）。基礎(chǔ)設(shè)施尤其是公共服務(wù)的嚴(yán)重短缺構(gòu)成蓄滯洪區(qū)發(fā)展的最主要制約，與2022年中央一號文件提出的“推動脫貧地區(qū)更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅成果”“完善易地搬遷集中安置區(qū)配套設(shè)施和公共服務(wù)，持續(xù)加大安置區(qū)產(chǎn)業(yè)培育力度”等要求尚存出入。進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接階段，如果仍然沿用應(yīng)急善后思維施措，輕視蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)和居民的內(nèi)生發(fā)展能力提升，無疑會加劇規(guī)模性返貧的風(fēng)險。對適宜蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行合理設(shè)施配套和公共服務(wù)供給，是喚醒其生態(tài)資源價值、培育內(nèi)生產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力和促進農(nóng)民增收的必要條件，更是防止發(fā)生規(guī)模性返貧的必要投入，對區(qū)內(nèi)實現(xiàn)從脫貧向鄉(xiāng)村振興的邁進將產(chǎn)生非常關(guān)鍵的助力作用。

表2 濛洼行蓄洪區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施供給情況對比

從適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需求角度，即使按照農(nóng)本位補償邏輯，對災(zāi)后損害的有限施償也有違“三農(nóng)”發(fā)展的基本規(guī)律，不利于災(zāi)后生產(chǎn)恢復(fù)與持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較強的準(zhǔn)備前置性特征，而災(zāi)后受損補償款的發(fā)放又往往要經(jīng)歷統(tǒng)計測算、公示登記、上報批準(zhǔn)、補償發(fā)放等一系列流程，與災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)產(chǎn)生錯位和脫節(jié)，同時洪澇災(zāi)害發(fā)生多在每年六七月份左右的汛期，一旦補償過度遲延，又會直接影響災(zāi)區(qū)的下一季農(nóng)事作業(yè)。從宏觀看，滯后的損害補償不僅不足以彌補受災(zāi)損失，而且還完全沒有將受災(zāi)區(qū)域自身發(fā)展和對其他受益地區(qū)發(fā)展的貢獻度考慮其中，從根本上挫傷了災(zāi)區(qū)發(fā)展積極性，從而會不斷拉大蓄滯洪區(qū)域內(nèi)外的發(fā)展差距，制約區(qū)內(nèi)外均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2.2 基于創(chuàng)新激勵角度的分析

首先，有限補償邏輯因阻滯三產(chǎn)融合而阻礙創(chuàng)新創(chuàng)造。根據(jù)《WMO天氣、氣候和水極端事件造成的死亡和經(jīng)濟損失圖集（1970—2019）》，1970—2019年間，災(zāi)害數(shù)量增加了五倍，經(jīng)濟損失增加了七倍，死亡人數(shù)大大減少。1991—2020年間，中國因洪澇災(zāi)害年均造成直接經(jīng)濟損失1604億元，總計約4.81萬億元［25］。低位有限施償不僅遠遠不能滿足洪區(qū)內(nèi)居民所遭受的損失，還會為以后蓄滯洪區(qū)的調(diào)度運用帶來負面影響［26］，直接阻滯了蓄滯洪區(qū)鄉(xiāng)村振興的要素持續(xù)投入，使區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展難以擺脫傳統(tǒng)作業(yè)與經(jīng)營方式的束縛，加大了規(guī)模性返貧的風(fēng)險。根據(jù)《規(guī)劃》的數(shù)據(jù)顯示，中國蓄滯洪區(qū)總面積337萬hm2，其中耕地面積約17.67萬hm2。以農(nóng)作物和農(nóng)房為主要補償對象的有限補償標(biāo)準(zhǔn)，未曾考慮到近年來農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營帶來的農(nóng)村附屬設(shè)施投入增加和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的公益設(shè)施投入成本，變相鼓勵蓄滯洪區(qū)大片良田采用傳統(tǒng)經(jīng)營方式，嚴(yán)重阻礙了蓄滯洪區(qū)三次產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和業(yè)態(tài)創(chuàng)新，進而導(dǎo)致區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、居民收入始終維持低位運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

其次，財政負擔(dān)邏輯因消除生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的不確定性而降低創(chuàng)新創(chuàng)造動能。貧困是一種社會現(xiàn)象，是社會關(guān)系的表現(xiàn)形式［27］。蓄滯洪區(qū)多數(shù)都屬傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，生態(tài)條件優(yōu)越，具有很強的生態(tài)保育功能，在目前財政性補償機制主導(dǎo)下，蓄滯洪的成本多數(shù)由財政負擔(dān)，事實上就是把大多數(shù)受益區(qū)的機會成本和受損區(qū)的生態(tài)損失施加于政府主體，而其他社會主體都被撇除在責(zé)任主體之外，消除了受益主體對發(fā)展環(huán)境和生態(tài)成本負擔(dān)的不確定性，并降低了社會主體的生態(tài)維保責(zé)任，間接鼓勵了受益主體通過掠奪性開發(fā)進一步獲利的同時，也固化了受損的蓄滯洪功能主體無償或低償負擔(dān)風(fēng)險的確定性。根據(jù)適應(yīng)性效率理論的觀點，應(yīng)對不確定性和消除風(fēng)險影響是激勵主體創(chuàng)新創(chuàng)造的驅(qū)動因素，當(dāng)受益主體的這兩個創(chuàng)新激勵因素都被排除后，激勵創(chuàng)新的制度效率也就隨之喪失，這也是造成蓄滯洪區(qū)深度貧困的原因之一。

2.2.3 基于破解現(xiàn)實瓶頸角度的分析

對廣大蓄滯洪區(qū)而言，“脫貧難脫困”是其發(fā)展面臨的最大瓶頸，歸結(jié)起來就是要破解實現(xiàn)充分發(fā)展的內(nèi)生動力不足和實現(xiàn)平衡發(fā)展的外部性內(nèi)在化難題。關(guān)于內(nèi)生動力不足問題，前文已作闡釋，本處不再贅述。關(guān)于不平衡發(fā)展的瓶頸破除，從現(xiàn)行蓄滯洪補償制度設(shè)計看，重點還是體現(xiàn)在補償受面和補償范圍的不均衡上。蓄滯洪現(xiàn)行補償受面造成了災(zāi)害補償事實上的區(qū)域分布失衡。據(jù)統(tǒng)計，全國約有2/3以上的地區(qū)均不同程度地遭受過洪澇災(zāi)害［25］，而全國劃定的行蓄洪功能區(qū)僅為98個，這顯然無法使受災(zāi)地區(qū)都能得到有效的補償。失衡補償?shù)牧硪粋€體現(xiàn)為，受災(zāi)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)受損補償不一，一般只補償農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)民生活住房的損失，而對災(zāi)區(qū)內(nèi)的工礦企業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和鄰近城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)設(shè)施的損失都沒有納入補償范圍，容易使受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)后恢復(fù)重建陷入無本無源發(fā)展的斷頭格局。無論是從受災(zāi)補償區(qū)域覆蓋面，還是從受災(zāi)補償對象覆蓋面上看，當(dāng)前的蓄滯洪補償都不僅沒有發(fā)揮出激勵性公平促進作用，甚至在一定程度上還變相產(chǎn)生了斷頭斬后的抑制性后果。

3 適應(yīng)性效率評價標(biāo)準(zhǔn)下蓄滯洪補償制度構(gòu)建的邏輯轉(zhuǎn)變

21世紀(jì)初的蓄滯洪區(qū)補償機制設(shè)計，在20多年間經(jīng)濟社會發(fā)展格局大調(diào)整中已流弊漸現(xiàn)，沿用傳統(tǒng)的災(zāi)害補償思維既不能適應(yīng)蓄滯洪區(qū)求發(fā)展、謀蝶變的時代需求，也不能適應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)變下的國家治理現(xiàn)代化要求。在系列政策轉(zhuǎn)型供給條件下，傳統(tǒng)的蓄滯洪區(qū)補償政策已無法與其他政策形成銜接體系，區(qū)域化補償邏輯與有限損害補償辦法直接導(dǎo)致蓄滯洪區(qū)集中補償功能缺損和補償效果打折，甚至因限制發(fā)展要素注入而抑制了蓄滯洪區(qū)發(fā)展動能培育?？梢哉f，蓄滯洪區(qū)的物質(zhì)性貧困是制度性貧困的誘致結(jié)果，根據(jù)發(fā)展格局和時代需求的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化蓄滯洪補償體制機制是推進區(qū)域均衡發(fā)展、體現(xiàn)制度公平的必然訴求，蓄滯洪區(qū)管理制度構(gòu)建必須以防洪減災(zāi)與區(qū)域經(jīng)濟和諧發(fā)展為主要目標(biāo)［28］，以適應(yīng)性效率標(biāo)準(zhǔn)再造與改革蓄滯洪補償。

3.1 適應(yīng)時間演進的蓄滯洪補償制度構(gòu)建邏輯轉(zhuǎn)變

3.1.1 呼應(yīng)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的邏輯轉(zhuǎn)變

進入中國特色社會主義新時期后，解決發(fā)展不平衡、不充分問題成為高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，黨的十九大部署的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)出新的歷史條件下國家發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，也是制度適應(yīng)性變遷的現(xiàn)實表現(xiàn)，而由于現(xiàn)行蓄滯洪補償規(guī)則設(shè)計與此兩大戰(zhàn)略實施的銜接性不強，很難以形成對蓄滯洪功能區(qū)的發(fā)展利好。制度適應(yīng)經(jīng)濟變化的調(diào)整效率也是反映一國一種制度經(jīng)濟效率高低的重要內(nèi)容［29］，蓄滯洪補償制度構(gòu)建的邏輯轉(zhuǎn)變首先是要呼應(yīng)國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整。

從銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施來看，主要就是堅持城鄉(xiāng)、三產(chǎn)融合發(fā)展思維，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。因此，蓄滯洪補償制度構(gòu)建一要銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的需求，蓄滯洪區(qū)脫貧后面臨防規(guī)模性返貧和推進鄉(xiāng)村振興兩大任務(wù)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型需求更為強烈，亟待加強對農(nóng)業(yè)功能拓展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸的資金支持，蓄滯洪補償必須轉(zhuǎn)變農(nóng)本救助和應(yīng)急善后邏輯，支持蓄滯洪區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，為其防返貧和轉(zhuǎn)型發(fā)展提供長效支持。二要銜接鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑，將蓄滯洪區(qū)生態(tài)功能與其農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新、功能拓展和產(chǎn)業(yè)鏈延伸有機銜接，催生蓄滯洪區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力，構(gòu)建生態(tài)化、綜合性的蓄滯洪補償制度，改變僅按受災(zāi)農(nóng)作物和居住用農(nóng)房的有限補償邏輯，將蓄滯洪區(qū)生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)融合成本納入補償范圍，拓展蓄滯洪區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和生態(tài)振興的空間。

從銜接區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施來看，重點是以推進蓄滯洪區(qū)生態(tài)環(huán)境價值實現(xiàn)來鍛造后脫貧時代蓄滯洪區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，消除因蓄滯洪功能發(fā)揮所致的經(jīng)濟正外部性影響。蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟外部性問題即使發(fā)展不平衡問題，而這一問題的產(chǎn)生歸根結(jié)底是發(fā)展不充分所致，制度經(jīng)濟學(xué)的理論視角中，發(fā)展不充分最根本的原因是缺失激勵充分發(fā)展的制度安排。據(jù)此，蓄滯洪功能限制了區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素投入的同時，卻未同步將此功能承載和輸出的生態(tài)環(huán)境價值轉(zhuǎn)化為內(nèi)生發(fā)展的現(xiàn)實生產(chǎn)力，從而造成了蓄滯洪區(qū)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和層次的差距，并由此不斷拉大二者經(jīng)濟效率的懸殊。作為公共物品的生態(tài)環(huán)境，即使無法通過市場交易實現(xiàn)資源配置優(yōu)化，并以此消弭經(jīng)濟外部性，但依然可以通過生態(tài)環(huán)境價值顯性化方式促進外部性內(nèi)在化，即以縱橫雙向補償機制的完善來促進生態(tài)環(huán)境價值實現(xiàn)，蓄滯洪補償制度構(gòu)建亟須改變財政負擔(dān)的單向邏輯，促進生態(tài)環(huán)境使用價值與價值在特定范圍內(nèi)的互易流通，此為蓄滯洪區(qū)均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

3.1.2 達成制度互洽的邏輯轉(zhuǎn)變

適應(yīng)性效率理論認為，制度互洽層面的解釋包括兩個層面：一是蓄滯洪補償規(guī)則與其他相關(guān)制度的銜接互適，此為外在互適應(yīng)；二是蓄滯洪補償規(guī)則體系自身的內(nèi)在一致性，即為內(nèi)在自適應(yīng)。只有兼具這方面的互洽，才能使制度體系構(gòu)建保持統(tǒng)一性，提升制度的適應(yīng)性效率。

從外在互適應(yīng)的角度，蓄滯洪補償制度建構(gòu)應(yīng)銜接支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度改革需求，并確立比較優(yōu)勢。2000年《暫行辦法》出臺時，農(nóng)業(yè)稅尚未取消、惠農(nóng)直補尚未施行、土地增減掛鉤尚未試點，在農(nóng)業(yè)政策紅利不大的條件下，蓄滯洪區(qū)補償對災(zāi)害水損確實起到資金支持和損失填補作用。2005年農(nóng)業(yè)稅全面取消后，一系列普惠性支農(nóng)強農(nóng)舉措頻出，應(yīng)急善后的蓄滯洪補償運用并不能使蓄滯洪區(qū)獲得更特惠的政策支持，反而因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)限制和重大投資項目禁入而增加產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的難度。對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)本就薄弱的蓄滯洪區(qū)而言，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)蓄滯洪補償思維可能會產(chǎn)生負激勵。因為農(nóng)民的經(jīng)濟行為并非沒有理性［30］，小農(nóng)理性主導(dǎo)下的農(nóng)戶行為選擇［31］，最終會使集體“躺平”變成農(nóng)民降損的理性行動。在鄉(xiāng)村振興所倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)向驅(qū)動下，今后惠農(nóng)支農(nóng)政策幫扶必然將在新興產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)和模式上有所側(cè)重，蓄滯洪補償若仍沿用傳統(tǒng)邏輯，不僅會喪失政策優(yōu)待的比較優(yōu)勢，也會如諾斯所言，“在長期內(nèi)，當(dāng)人類在一個非各態(tài)歷經(jīng)的世界中面臨嶄新的挑戰(zhàn)，需要創(chuàng)新的制度革新的時候，由于沒有人知道生存的正確路徑，此時順從就會產(chǎn)生停滯和衰退”［32］，這不僅無法對蓄滯洪區(qū)的減貧形成幫扶促進，反倒可能弱化蓄滯洪區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力，因此，蓄滯洪補償制度構(gòu)建的邏輯轉(zhuǎn)變應(yīng)銜接支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度變革需求，并確立對一般性農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持政策的比較優(yōu)勢，形成對蓄滯洪區(qū)的更強力支持。

從內(nèi)在自適應(yīng)的角度，蓄滯洪補償制度建構(gòu)應(yīng)銜接生態(tài)補償制度體系完善需求，促進外部性內(nèi)在化。從演進理性主義的認知出發(fā)，規(guī)則自適應(yīng)是將規(guī)則嵌入制度變遷的時間演進軌跡中去調(diào)適，這構(gòu)成制度適應(yīng)性效率評價的一個重要方面，因為長期演進中的人們行為規(guī)則變化要求規(guī)范、慣例、非正式規(guī)則同步演進［33］。形式意義上看，我國的蓄滯洪補償規(guī)范除地方性政策外，目前蓄滯洪區(qū)補償適用的最新規(guī)范性文件還是2006年財政部出臺的《管理規(guī)定》。《管理規(guī)定》無論從補償范圍、對象還是標(biāo)準(zhǔn)上都無法與融合型發(fā)展的時代需求變遷相適應(yīng)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進無法產(chǎn)生助力，甚至還受區(qū)域功能抑制和補償不足的雙重制約而拉大蓄滯洪區(qū)與非蓄滯洪區(qū)的發(fā)展差距。作為另一個蓄滯洪補償規(guī)范適用文件的國務(wù)院《暫行辦法》暫行時間長達22年之久，一直未根據(jù)規(guī)則形式調(diào)整的需要進行正式規(guī)范性文件轉(zhuǎn)換?，F(xiàn)行的蓄滯洪運用補償政策在形式與內(nèi)容上均滯后于新時代經(jīng)濟社會變遷的現(xiàn)實發(fā)展，滯后調(diào)整帶來的消極后果亟須以制度變革消除滯后調(diào)整帶來的消極影響。同時，現(xiàn)行補償政策制度化、體系化的最大障礙還來自其位階不高的存在，蓄滯洪啟動的目的是以局部損害保全局安全，理應(yīng)按損益互補原則進行橫向補償，需要國家高位啟動方能落實，有賴于蓄滯洪補償制度體系的完善，其中開展蓄滯洪補償立法是此項工作的首需，但現(xiàn)行的“暫行辦法”只是以規(guī)范性文件的形式存在，位階層級過低，尤其對橫向補償資源的調(diào)度無法形成剛性的強力保障。再從實質(zhì)意義上看，2016年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)［2016］31號）明確要求：“在江河源頭區(qū)、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)、大江大河重要蓄滯洪區(qū)以及具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊，全面開展生態(tài)保護補償，適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)。加大水土保持生態(tài)效益補償資金籌集力度?！钡壳靶顪檫\用補償仍沿用20多年前的政策規(guī)定，蓄滯洪區(qū)生態(tài)修復(fù)成本和生態(tài)保育價值被摒棄在現(xiàn)行補償范圍之外，生態(tài)環(huán)境價值無從體現(xiàn)，蓄滯洪區(qū)脫困與發(fā)展要素不足的困擾持續(xù)存在，此為蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟外部性形成的根本原因。如前文言及，在我國當(dāng)前法律對土地、水流、森林、草原等自然資源利用的生態(tài)補償已作出制度安排的條件下，作為生態(tài)補償制度體系應(yīng)有內(nèi)容的蓄滯洪補償制度缺失，使蓄滯洪功能所承載的生態(tài)環(huán)境價值嚴(yán)重被抑制。生態(tài)環(huán)境作為公共物品，難以通過市場化手段的稅收調(diào)節(jié)機制完成外部性內(nèi)在化，運用生態(tài)補償是外部性內(nèi)在化的重要手段之一，蓄滯洪補償制度構(gòu)建必須實現(xiàn)與生態(tài)補償制度銜接，在補償標(biāo)準(zhǔn)化推進上有所突破，方能消除外部性帶來的困局。

3.1.3 促成環(huán)境適應(yīng)的邏輯轉(zhuǎn)變

制度變遷理論構(gòu)筑了人類社會環(huán)境變化的不確定性和人類為把握環(huán)境不確定性而不懈努力所建構(gòu)的有限理性，“在對新的人類環(huán)境作出反映中演化而成的個人主義框架卻更少地依賴于個人紐帶，而更多地依賴于規(guī)則和實施機制”［31］，如此，制度的適應(yīng)性效率的判斷標(biāo)準(zhǔn)則相應(yīng)反映在其對環(huán)境的適應(yīng)性上。進入21世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的最大變化是無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是社會意識都漸趨與城市同構(gòu)，而現(xiàn)有制度仍囿于“農(nóng)本位”補償范圍，對蓄滯洪區(qū)鄉(xiāng)村振興路徑的體系性不曾通盤考慮，補償損傷強于補償激勵。進入21世紀(jì)以來，土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展迅速，新業(yè)態(tài)、新模式和新技術(shù)的應(yīng)用使農(nóng)地承載價值邊界不斷擴大，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型步伐將進一步加快，突破地域和產(chǎn)業(yè)邊界的融合型發(fā)展路徑使鄉(xiāng)土附著物的種類和價值遞增，純粹的農(nóng)作物和農(nóng)房損失補償不僅難以起到補損的效果，還構(gòu)筑了現(xiàn)代資本進入的壁壘，制度不適應(yīng)發(fā)展環(huán)境的變遷將直接限制蓄滯洪功能區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和功能鏈拓展，阻滯區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。為此，新時代蓄滯洪補償制度構(gòu)建必須轉(zhuǎn)變農(nóng)本救助邏輯，適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村漸趨開放、融合的疊加兼容型社會環(huán)境，以全域補償?shù)男逻壿媰?yōu)化制度內(nèi)容。

3.2 形成發(fā)展激勵的蓄滯洪補償制度構(gòu)建邏輯轉(zhuǎn)變

3.2.1 基于體現(xiàn)制度公平的邏輯轉(zhuǎn)變

從補償?shù)那岸丝紤]，由于特定的蓄滯洪功能設(shè)置，導(dǎo)致蓄滯洪區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到諸多限制，如安徽省人民政府辦公廳就于2017年出臺行蓄洪區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“五限六禁”負面清單，對省內(nèi)列入國家蓄滯洪區(qū)名錄的行蓄洪區(qū)和省級蓄洪區(qū)的地區(qū)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、重資產(chǎn)旅游項目、倉儲物流等輻射力較強的產(chǎn)業(yè)融合類項目作出了限制，直接影響到蓄滯洪區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)民增收渠道拓展，進而架設(shè)起蓄滯洪區(qū)發(fā)展壁壘。從補償?shù)暮蠖藢徱暎F(xiàn)行蓄洪補償政策設(shè)計中采用區(qū)域性補償辦法，僅對《國家蓄滯洪名錄》內(nèi)的受災(zāi)區(qū)進行補償，補償機制設(shè)置僵化，不僅難以實現(xiàn)損益均衡，也損傷了名錄外地區(qū)主動承擔(dān)蓄滯洪功能的積極性。2020年持續(xù)兩個多月的安徽洪澇災(zāi)害中，為分擔(dān)險情，肥西、肥東、巢湖等很多非蓄滯洪帶主動破圩分擔(dān)壓力，遭受的損失巨大，但卻未能通過現(xiàn)行的蓄滯洪補償政策獲得相應(yīng)的補償，不利于激發(fā)全社會共抗洪災(zāi)的熱情。因此，對為防洪大局實施破口或開閘運用，但該蓄滯洪區(qū)又不在國家規(guī)定的補償名錄之內(nèi)的，也應(yīng)參照《暫行辦法》執(zhí)行補償［34］。只有進一步強化功能性的蓄滯洪補償屬性，才能體現(xiàn)蓄滯洪補償?shù)墓叫浴?/p>

3.2.2 基于實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價值的邏輯轉(zhuǎn)變

當(dāng)前的蓄滯洪補償政策不能有效對接蓄滯洪功能區(qū)快速恢復(fù)生產(chǎn)、生活和生態(tài)修復(fù)的需求。集中反映在兩個產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)不充分。

一是補償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重貶低了蓄滯洪功能運用致?lián)p的產(chǎn)權(quán)價值。主要從三個方面貶低了受損產(chǎn)權(quán)價值：①限縮補償對象。按照現(xiàn)有政策補償所及對象僅限于蓄滯洪區(qū)的戶籍居民，大量常住非戶籍人口和受損的企業(yè)組織都被排除在外，但從安徽2020年受災(zāi)的情況看，大量非蓄滯洪區(qū)主動破圩，承擔(dān)了蓄滯洪功能，受災(zāi)同樣嚴(yán)重，財產(chǎn)損失卻被排除在蓄滯洪補償范疇之外。②壓縮補償范圍。根據(jù)現(xiàn)行有效的蓄滯洪補償政策規(guī)定，補償主要用于彌補農(nóng)作物和農(nóng)房的部分損失，政策視野僅限于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，范圍僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性補償和農(nóng)民的生活性補償。2020年9月，安徽省財政廳公布的《關(guān)于印發(fā)2020年蓄滯洪區(qū)運用補償范圍、補償對象及補償標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)事項的通知》也明確指出，區(qū)內(nèi)行政事業(yè)、公益事業(yè)單位的公共財產(chǎn)和設(shè)備的水毀損失，以及區(qū)內(nèi)各類企業(yè)和公共設(shè)施的水毀損失不屬于本通知的補償范圍。正因為基礎(chǔ)設(shè)施損失、工礦企業(yè)損失和公益設(shè)施損失得不到補償，使蓄滯洪區(qū)陷入生產(chǎn)發(fā)展無產(chǎn)業(yè)吸引力、居民生活條件改善無基礎(chǔ)條件支撐的困局。而要降低產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)脆弱的蓄滯洪功能區(qū)返貧風(fēng)險，根本的還是要培育蓄滯洪區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力，以擴大蓄滯洪補償范圍來宣示國家支持蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的態(tài)度，這是提升其投資吸引力的破繭之舉。③補償標(biāo)準(zhǔn)提高的需求未得到滿足。當(dāng)前的蓄滯洪區(qū)補償采用了差額補償辦法，按照《管理規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)折算，實際補償數(shù)額只相當(dāng)于災(zāi)后直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活性水毀損失價值的五到六成，難以使受災(zāi)群體完全恢復(fù)再生產(chǎn)和正常生活秩序。加上水毀基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)經(jīng)營設(shè)施和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備的損失又尚未得到補償，實際執(zhí)行的補償標(biāo)準(zhǔn)根本達不到受損價值的1/2，生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)的效果難以達到預(yù)期。在《安徽省2020年蓄滯洪區(qū)運用補償工作方案》中，實際補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行最高的是對農(nóng)房的補償，標(biāo)準(zhǔn)為主體部分損失的70%，其他如農(nóng)作物、經(jīng)濟林、專業(yè)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)機械等均按前三年年均產(chǎn)值或水毀損失的50%設(shè)置補償標(biāo)準(zhǔn)，按照此補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，不僅很難與《暫行規(guī)定》“合理補損”的初衷相吻合，也阻滯了受損地區(qū)迅速恢復(fù)災(zāi)后重建?；谝陨先齻€方面的分析可知，蓄滯洪補償制度構(gòu)建必須以受損財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)價值充分實現(xiàn)為完善補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的依據(jù)，促進產(chǎn)權(quán)在發(fā)展中的激勵作用充分發(fā)揮。

二是蓄滯洪功能運用負載的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)不充分。生態(tài)環(huán)境屬于公共物品而非市場物，其產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)自然不能通過充分競爭的市場交易行為來實現(xiàn)，在制度變遷理論把產(chǎn)權(quán)、國家、意識形態(tài)作為推進制度變遷的三大要素，當(dāng)公共物品產(chǎn)權(quán)不能通過充分競爭的市場交易機制實現(xiàn)時，國家就應(yīng)該通過創(chuàng)新制度安排，促進此部分物品產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)，以此消減外部性問題。在完全財政施償?shù)倪壿嬛鲗?dǎo)下，既有蓄滯洪運用補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計既沒有也并不認為生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的價值實現(xiàn)于制度構(gòu)建非常重要，這并不利于蓄滯洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的鍛造，與高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展理念也相悖。因此，需要改變生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)無價值和財政單一施償?shù)倪壿?，促進生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)市場化交易，推進橫向補償方式落實。

3.2.3 基于創(chuàng)新激勵的邏輯轉(zhuǎn)變

如前所述，現(xiàn)行蓄滯洪補償秉持的非充分低標(biāo)補償和財政負擔(dān)的邏輯，對創(chuàng)新創(chuàng)造和進行風(fēng)險試驗產(chǎn)生了負激勵作用，而這種負激勵的存在又會進一步加劇蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟正外部性問題，對培育其內(nèi)生發(fā)展能力將產(chǎn)生致命影響。因此，新時代蓄滯洪補償制度構(gòu)建必須改變限縮補償思維，重構(gòu)補償標(biāo)準(zhǔn)提高、補償主體多元和受償主體擴大的擴張性邏輯，并加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境價值實現(xiàn)的市場化機制，激勵蓄滯洪功能負擔(dān)主體創(chuàng)新創(chuàng)造的能動性發(fā)揮。

3.3 破解現(xiàn)實瓶頸的蓄滯洪補償制度構(gòu)建邏輯轉(zhuǎn)變

3.3.1 解決內(nèi)生發(fā)展動能不足的邏輯轉(zhuǎn)變

有效率的產(chǎn)權(quán)制度對經(jīng)濟增長至關(guān)重要［11］，因為有效率的產(chǎn)權(quán)使經(jīng)濟系統(tǒng)具有激勵機制［35］。如前文所述，產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)被嚴(yán)重抑制的條件下，低效的產(chǎn)權(quán)制度安排難以激勵創(chuàng)新創(chuàng)造動能，也難以形成風(fēng)險試驗的動力，不能形成有效的蓄滯洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展的激勵力量，這是其經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力難以培育的關(guān)鍵。以純粹的國家財政轉(zhuǎn)移支付方式兌現(xiàn)蓄滯洪補償，堵塞了各態(tài)產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)的通道，不可能充分實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的真實價值，橫向政府間補償、市場化交易補償?shù)确绞诫y以落地生根，并且由于單一經(jīng)費來源的渠道限制了補償范圍，加之資金運用的綜合性和統(tǒng)籌性不足，會進一步加劇產(chǎn)權(quán)運行低效，難以培育激勵蓄滯洪功能區(qū)可持續(xù)性發(fā)展的動能，使補償行為無法擺脫就災(zāi)補災(zāi)、就難救難的局限，對蓄滯洪區(qū)擺脫內(nèi)生發(fā)展能力不足困境和促進可持續(xù)發(fā)展貢獻程度不高。克服當(dāng)前蓄滯洪補償機制在產(chǎn)權(quán)安排上的滯后性決定了新的制度安排必須力求偏重激勵性促進考量，而非秉持所謂的救濟邏輯。

3.3.2 解決發(fā)展不平衡的邏輯轉(zhuǎn)變

制度引導(dǎo)性是其效果評價的重要指標(biāo)之一。當(dāng)前的蓄滯洪補償制度引導(dǎo)功能不足集中體現(xiàn)在現(xiàn)行蓄滯洪補償政策不利于引導(dǎo)橫向互益的補償制度構(gòu)建和多元化施償主體構(gòu)造，不僅與“誰受益，誰補償”的生態(tài)補償因果邏輯相悖，還成功為受益者規(guī)避生態(tài)補償義務(wù)創(chuàng)設(shè)了制度依據(jù)。在現(xiàn)行政策安排中，對蓄滯洪補償責(zé)任實行財政負擔(dān)的單邊安排，沒有為受益地區(qū)分配補償責(zé)任，在事實上引發(fā)了制度不公的后果，具體表現(xiàn)為：因負擔(dān)行蓄洪功能，受災(zāi)損失越嚴(yán)重的省份，地方財政承擔(dān)的補償責(zé)任越重，成為受害者的同時，還是補償義務(wù)承擔(dān)人。此外，單邊責(zé)任的補償規(guī)則設(shè)計還導(dǎo)致很多受益的經(jīng)營性社會主體游離于蓄滯洪補償體系之外，一方面享受著蓄滯洪區(qū)耕地存量支持建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的福利，另一方面也享受著不受水毀損失的直接利益，這種反差對比鮮明的外部性使補償制度公正性經(jīng)受極大考驗?！皩π袨榕c政策最根本的檢驗應(yīng)當(dāng)是，它在多大程度上有利于公民整體利益的實現(xiàn)”［36］，以政府單邊補償責(zé)任承擔(dān)設(shè)計的蓄滯洪運用補償政策，也因利益傾斜加劇了蓄滯洪功能區(qū)的要素流失，會進一步惡化蓄滯洪區(qū)乃至周邊鄰近區(qū)域的發(fā)展困境。為此，解決蓄滯洪區(qū)內(nèi)外發(fā)展不平衡的外部性問題，必須轉(zhuǎn)變單邊責(zé)任負擔(dān)邏輯，從長遠的制度引導(dǎo)性和公正性考量，確立國家責(zé)任、社會責(zé)任和個人責(zé)任為一體的多元補償邏輯。

4 實現(xiàn)蓄滯洪補償制度構(gòu)建邏輯轉(zhuǎn)變的對策建議

4.1 政策性補償轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ匝a償

當(dāng)前蓄滯洪補償?shù)摹爸贫韧獠啃浴币蕾囉谝蕴嵘m應(yīng)性效率為中心的頂層設(shè)計優(yōu)化，具體而言，就是應(yīng)強化制度供給和制度正義。只有從國家立法的層面確立蓄滯洪補償規(guī)范體系，作出合理的條款設(shè)計和制度安排，實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)“防洪保安”和“經(jīng)濟社會發(fā)展”的雙重功能［37］，方能促進制度優(yōu)化與效果公平兩重缺失的問題解決。建立健全蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)體系，強化蓄滯洪區(qū)管理制度保障，是保障流域區(qū)域防洪安全和促進區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會的可持續(xù)、適度發(fā)展的必然要求［38］。建議盡早出臺相關(guān)《蓄滯洪運用補償法》，替代現(xiàn)行的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，對蓄滯洪補償作出高位的系統(tǒng)安排，整合水流域生態(tài)補償資金，重點解決區(qū)域間蓄滯洪橫向補償落實不到位問題。

4.2 區(qū)域性補償轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄匝a償

現(xiàn)行蓄滯洪補償對象和范圍設(shè)定都局限于國家劃定的蓄滯洪區(qū)，對實際承擔(dān)蓄滯洪功能的其他區(qū)域受損補償未曾涉及，制度設(shè)計因缺乏公平倫理價值考慮而缺失科學(xué)性和激勵性?！皟r值分析在系統(tǒng)分析和政策科學(xué)中是至關(guān)重要的”［39］，出于制度公正的考慮，建議引入公平價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，借鑒生態(tài)環(huán)境價值理論對功能性價值實現(xiàn)正當(dāng)性的思想，將區(qū)域性補償轉(zhuǎn)化為功能性補償，相關(guān)補償辦法由蓄滯洪區(qū)補償改為蓄滯洪補償，分設(shè)常態(tài)化補償和應(yīng)急性補償兩類方式，進行動態(tài)補償管理。對《國家蓄滯洪名錄》中的98處國家級蓄滯洪區(qū)實施常態(tài)化補償，提升其生態(tài)涵育功能，而對非名錄內(nèi)但因應(yīng)對洪澇災(zāi)害需要而實際承擔(dān)了蓄滯洪功能的受災(zāi)區(qū)，則實施應(yīng)急性補償，以增加政策科學(xué)性。

4.3 財政施償轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣诸愌a償

現(xiàn)行生效的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》第18條規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)運用補償資金由中央財政和蓄滯洪區(qū)所在地的省級財政共同承擔(dān)”，在全省大面積受災(zāi)的情況下，再由省級財政負擔(dān)補償資金，實際上相當(dāng)于省一級既是受災(zāi)者，又是施償者，將進一步加劇經(jīng)濟外部性，制度合理性無從體現(xiàn)。同時，《防洪法》第7條和第32條中分別規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)對蓄滯洪區(qū)予以扶持”“因蓄滯洪區(qū)而直接受益的地區(qū)和單位，應(yīng)當(dāng)對蓄滯洪區(qū)承擔(dān)國家規(guī)定的補償、救助義務(wù)?！备鶕?jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，《防洪法》確立的橫向補償規(guī)則應(yīng)優(yōu)先適用。考慮到橫向補償落實時所涉及的組織主體、補償標(biāo)準(zhǔn)和適用方式等目前均存在“最后一公里”現(xiàn)象，建議國家設(shè)立蓄滯洪補償基金，在財政資金之外廣泛吸收社會資金投入，既確保補償資金有穩(wěn)定的來源，又通過穩(wěn)妥的資本運作手段實現(xiàn)資金的保值增值［40］，把財政為主體的央地共擔(dān)性補償轉(zhuǎn)化為國家基金式分類補償。對蓄滯洪補償資金的運用按分類負擔(dān)原則，以國家蓄滯洪補償基金為負擔(dān)主體，對完全的內(nèi)湖洪澇，由國家補償基金與省級共同負擔(dān)；對流域性江河洪災(zāi)中因分洪而蓄滯洪的，則全部由蓄滯洪補償基金支付補償。

4.4 損害性后端補償轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M性過程補償

規(guī)則自適應(yīng)是在長期的時間演進中形成的，而適應(yīng)性效率也是在規(guī)則長期演進的時間進程里才能逐漸顯現(xiàn)出來。蓄滯洪功能區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力的培育并非朝夕所致，對蓄滯洪功能補償要轉(zhuǎn)化為持久的發(fā)展力，也必須充分考慮功能設(shè)定的長期性負擔(dān)，而非功能發(fā)揮的瞬時損害。一個良好的制度結(jié)構(gòu)應(yīng)具有適應(yīng)不確定性的能力，并因此而具有長期增長的趨勢［32］。由于蓄滯洪功能區(qū)因承擔(dān)相應(yīng)功能而減損了自身發(fā)展的機會和限縮了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，對這種常態(tài)性的機會損失應(yīng)采用常態(tài)化補償方式，對區(qū)內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)由國家安排長期專項補貼促進其農(nóng)業(yè)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施改善，提升其防災(zāi)應(yīng)災(zāi)能力，消除投資主體的顧慮，以促進其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。同時，在蓄滯洪區(qū)承擔(dān)蓄滯洪功能的災(zāi)害發(fā)生期，仍應(yīng)加強蓄滯洪的災(zāi)害補償，幫助災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)生活，防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧。

4.5 農(nóng)本位補償轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性補償

現(xiàn)有政策補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的單一性決定了其存在兩個“不能適應(yīng)”流弊：一是，不能適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，對農(nóng)村三產(chǎn)交融、多業(yè)態(tài)融合的生產(chǎn)性需求考慮不足，補償僅限農(nóng)作物、農(nóng)房和農(nóng)機范圍界定過于狹窄；二是，不能適應(yīng)“三生同步”發(fā)展的需要，對災(zāi)害中的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性損失補償未作充分考量，絕大多數(shù)受災(zāi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體的資產(chǎn)損失因得不到補償而無法恢復(fù)再生產(chǎn)，不利于受災(zāi)地區(qū)后續(xù)發(fā)展和災(zāi)民生計著落，缺乏長遠考慮。因此，優(yōu)化蓄滯洪運用補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計應(yīng)提高站位，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的路徑設(shè)計，將單一性補償改為綜合性補償，把因承擔(dān)蓄滯洪功能而遭受的生產(chǎn)、生活損失統(tǒng)一計入考量，補償對象相應(yīng)地要擴大到包括應(yīng)承擔(dān)蓄滯洪功能而實際受損的企業(yè)、非原居民在內(nèi)的整個受災(zāi)群體。

5 結(jié)語

距離現(xiàn)有蓄滯洪補償政策出臺已有20多年，城鄉(xiāng)發(fā)展格局已經(jīng)發(fā)生了巨變，尤其是當(dāng)前正處于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵時期，防止規(guī)模性返貧的任務(wù)依然艱巨，現(xiàn)行蓄滯洪區(qū)運用補償制度設(shè)計已難以適應(yīng)新時代的發(fā)展需求。在精準(zhǔn)扶貧階段，國家就曾將“生態(tài)補償脫貧一批”作為脫貧的手段之一，進入后脫貧時代，基于路徑依賴，構(gòu)建具有適應(yīng)性效率的新時代蓄滯洪補償制度，應(yīng)該也能夠為蓄滯洪功能發(fā)揮和減貧與發(fā)展兼?zhèn)渲\得現(xiàn)實作為。應(yīng)時應(yīng)需改革蓄滯洪補償制度不僅要立足防返貧的當(dāng)前需要，更要著眼于蓄滯洪區(qū)可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的長遠視角，治貧更紓困，把蓄滯洪補償制度優(yōu)化納入推進國家治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計整體框架之中，使蓄滯洪補償運用在利發(fā)展、惠民生方面真正發(fā)揮正能效。