● 何德旭,程 貴
(1.中國社會科學院 財經戰(zhàn)略研究院,北京 100006;2.蘭州財經大學 金融學院,甘肅 蘭州 730020)
黨的二十大報告指出,新時代新征程上中國共產黨的使命任務是全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標,以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。近年來,中國在推進中華民族偉大復興過程中面臨著嚴峻的國內外形勢,如新冠疫情沖擊全球產業(yè)鏈與供應鏈、國際貿易保護主義抬頭、俄烏戰(zhàn)爭引發(fā)地緣政治震蕩等。對此,黨中央國務院根據經濟社會發(fā)展階段、外部環(huán)境變化,加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局,提升經濟發(fā)展的自主性、可持續(xù)性與影響力。在這個過程中,人民幣國際化是中國推進構建高水平對外開放體系、實現經濟高質量發(fā)展的重要抓手,對深化跨境經貿往來、完善金融市場服務及維護經濟金融安全具有重要意義[1]。2009 年以來,中國在跨境貿易人民幣結算、人民幣跨境投融資、本幣互換以及金融基礎設施建設等方面均取得了顯著成效,國際社會對人民幣的認可度與接受度持續(xù)提升。
人民幣國際化作為服務經濟社會發(fā)展的金融戰(zhàn)略,需要與國內外局勢、經濟發(fā)展階段等相適應。伴隨著國內外政治經濟形勢的快速變化,中國對人民幣國際化的推進基調做出不同的政策安排。2014 年12 月,中央工作經濟會議提出“穩(wěn)步推進人民幣國際化”,取代了此前“跨境人民幣計價結算業(yè)務”“跨境人民幣流通使用”等表述。2020 年11 月,“十四五”規(guī)劃綱要提出“穩(wěn)慎推進人民幣國際化”,突出人民幣國際化過程中的穩(wěn)健審慎態(tài)度。2022 年10 月,黨的二十大報告提出要“有序推進人民幣國際化”,再次對人民幣國際化前行路徑做出系統性規(guī)劃。因此,人民幣國際化推進基調演進的背景是什么、應該如何有序推進人民幣國際化是值得關注的問題。當前,學界對人民幣國際化的研究主要聚焦貨幣職能演進、空間布局、政策保障等方面,但對人民幣國際化推進基調演變及有序推進人民幣國際化路徑則鮮有涉及?;诖?,本文聚焦新征程上有序推進人民幣國際化問題,梳理人民幣國際化推進基調的演變歷程,探討有序推進人民幣國際化的科學內涵,以及在高水平對外開放中有序推進人民幣國際化與匯率形成機制改革、金融市場開放、資本賬戶開放的關系,并提出有序推進人民幣國際化的總體思路與實施路徑。
自2008 年國際金融危機爆發(fā)以來,中國積極推進人民幣國際化部署,以降低對美元及其結算體系的依賴,保障國家經濟金融安全。經過十余年的努力,人民幣國際化發(fā)展取得突出成效,人民幣已成為全球貨幣體系中不可忽視的新生力量。面對錯綜復雜的外部環(huán)境和經濟下行壓力,人民幣國際化推進基調經歷了“穩(wěn)步推進→穩(wěn)慎推進→有序推進”的演變。
2009 年,時任中國人民銀行行長的周小川發(fā)表《關于改革國際貨幣體系的思考》,指出國際貨幣體系存在內在缺陷,需要重建穩(wěn)定的定值基準并為各國所接受的新儲備貨幣。此后,中國在上海、廣州、深圳、珠海、東莞5 地率先開展跨境貿易人民幣結算試點,不斷擴大人民幣跨境使用的地域范圍、交易項目和使用主體,以滿足跨境貿易投資對人民幣的交易結算需求。當時,新聞媒體使用“人民幣國際化”的提法,但是官方為避免誤解而采用了“跨境人民幣計價結算業(yè)務”“跨境人民幣流通使用”等表述。2014 年,中央經濟工作會議首次提出“穩(wěn)步推進人民幣國際化”,并將其寫入“十三五”規(guī)劃綱要,明確指出要“擴大金融業(yè)雙向開放,有序實現人民幣資本項目可兌換,提高可兌換、自由使用程度,推進人民幣資本走出去”。2018 年,政府工作報告肯定了“人民幣國際化邁出重要步伐”,中國人民銀行也表示堅持“本幣優(yōu)先”原則,穩(wěn)步推進人民幣資本項目可兌換,夯實匯率市場化改革的市場基礎,繼續(xù)擴大人民幣跨境使用。
穩(wěn)步推進人民幣國際化是中國在經濟、政治、軍事等實力不斷增強的情況下,建立與國家綜合實力相匹配的金融影響力的必然選擇。在經濟方面,自2008 年國際金融危機爆發(fā)以后,中國保持著中高水平的經濟增速,并成為世界第二大經濟體。2010—2018 年間,中國經濟平均增速為7.8%,占全球經濟規(guī)模的13% 左右,對世界經濟增長貢獻度達24%[2]。在政治方面,中國是聯合國安理會五大常任理事國,擁有對國際安全和全球事務的重要影響力,同時廣泛參與國際組織和多邊合作,推動國際治理體系改革和建設,有效提升中國的國際政治地位。在軍事方面,中國軍事實力不斷提升,成為維護國家主權和領土完整的重要力量。根據全球火力網消息,2021 年中國軍力在全球排名第三,僅次于美國和俄羅斯?;诖?,中國需要建立與經濟政治軍事實力相匹配的金融影響力,既適應經濟社會發(fā)展與對外開放需求,又能在大國博弈中應對美元霸權的沖擊。
為穩(wěn)步推進人民幣國際化,中國制定出臺了一系列政策舉措。在對內方面,建立跨境貿易投資便利化與金融市場開放的政策體系;以服務實體經濟、便利貿易投資為導向,逐步解除人民幣跨境使用的政策限制,建立人民幣跨境使用便利化政策體系,推進金融機構互設、QFII、RQFII、滬港通、深港通、債券通以及完善離岸人民幣市場定價機制等金融市場開放;構建覆蓋全球的人民幣清算網絡,在25 個國家和地區(qū)授權了27 家境外人民幣清算行,完成二期CIPS 系統建設,為人民幣安全、便捷使用提供設施保障。在對外方面,開展貨幣金融外交合作,強化人民幣國際影響力[3];開展雙邊貨幣互換、本幣結算等金融合作,擴大貨幣伙伴網絡規(guī)模,不斷加強其他國家對人民幣價值的信心;參與G20 活動,推動國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機構改革,深化東盟“10+3”、金磚國家和上海合作組織等區(qū)域合作,發(fā)揮亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發(fā)銀行等區(qū)域性金融機構作用,擴大人民幣國際影響力與話語權。
2020 年10 月,黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》,提出“穩(wěn)慎推進人民幣國際化,堅持市場驅動和企業(yè)自主選擇,營造以人民幣自由使用為基礎的新型互利合作關系”,建設更高水平開放型經濟新體制。人民幣國際化基調從“穩(wěn)步”到“穩(wěn)慎”的演變,重點突出了“穩(wěn)妥、慎重”,比原來的“穩(wěn)步”增添了“穩(wěn)健”的態(tài)度。這意味著,人民幣國際化要與國家綜合實力、市場使用需求、金融管理能力等因素相適應,遵循漸進式發(fā)展路徑,統籌好發(fā)展與安全問題,實現改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的平衡。
人民幣國際化推進基調演變與新冠疫情沖擊、中美競爭加劇等因素密不可分。一方面,新冠疫情下國際形勢更加嚴峻。新冠疫情對依托全球化肌體的供應鏈體系構成嚴重沖擊,汽車、智能手機、旅游等許多商品生產與服務被迫暫停或放慢,原材料產品價格上漲,商品銷售與人員流動受阻,經濟下行壓力加劇。國際金融市場也經歷巨幅動蕩,一度陷入流動性危機,市場恐慌情緒急劇攀升。對此,人民幣國際化部署需要做出相應調整,堅持穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進,保持人民幣匯率穩(wěn)定,增強國際社會持有與使用人民幣的信心。另一方面,人民幣國際化動力機制亟需轉換。隨著國家放松政策管制,人民幣國際化在短時期內得到迅速發(fā)展,但也存在“重政策、輕市場”“重規(guī)模、輕機制”的局限性[4]。隨著中國經濟由高速增長階段步入高質量發(fā)展階段,人民幣國際化需要遵循尊重市場需求、服務實體經濟、確保風險可控的原則,實現從“政策推動為主、市場驅動為輔”向“市場驅動為主、政策推動為輔”轉換,培育與滿足人民幣真實市場需求。
隨后,中國制定出臺一系列穩(wěn)慎推進人民幣國際化的政策舉措。第一,優(yōu)化人民幣跨境使用政策。2021 年12 月至2022 年1 月,中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會、外匯管理局等部門先后發(fā)布了《關于進一步優(yōu)化跨境人民幣政策支持穩(wěn)外貿穩(wěn)外資的通知》《關于支持新型離岸國際貿易發(fā)展有關問題的通知》《關于銀行業(yè)金融機構境外貸款業(yè)務有關事宜的通知》,提出進一步推進貿易投資人民幣結算便利化、簡化跨境人民幣結算流程、優(yōu)化跨境人民幣投融資管理、便利個人經常項下人民幣跨境收付、跨境資金結算本外幣一體化管理等,促進跨境貿易投資便利化,強化風險監(jiān)測管理。第二,推進金融市場開放。2021 年2月,中國人民銀行、香港金融管理局、澳門金融管理局共同簽署《關于在粵港澳大灣區(qū)開展“跨境理財通”業(yè)務試點的諒解備忘錄》。2021 年9 月,粵港澳大灣區(qū)“跨境理財通”業(yè)務試點正式啟動,該區(qū)域居民個人可以跨境投資大灣區(qū)銀行銷售的理財產品,進一步提升個人跨境投資便利化,優(yōu)化人民幣金融資產配置。第三,推進匯率市場化改革。中國穩(wěn)步深化匯率市場化改革,強化市場供求在匯率形成中發(fā)揮決定性作用,淡出使用逆周期調節(jié)因子,增強人民幣匯率彈性,促使市場主體樹立“風險中性”理念,引導金融機構基于實需原則和風險中性原則為企業(yè)提供匯率避險服務,降低外匯市場羊群效應與匯率順周期波動幅度。
2022 年10 月,黨的二十大報告指出,推進高水平對外開放,有序推進人民幣國際化,深度參與全球產業(yè)分工和合作,維護多元穩(wěn)定的國際經濟格局和經貿關系,實現經濟高質量發(fā)展。從“穩(wěn)慎”到“有序”推進人民幣國際化,表明人民幣國際化從探索和累積經驗的穩(wěn)慎階段步入了制度設計與行動的有序推進新階段[5]。
有序推進人民幣國際化是順應國際地緣政治、經濟發(fā)展環(huán)境變化,推進高水平對外開放,實現經濟高質量發(fā)展的必然選擇。一方面,應對美元“武器化”與美聯儲貨幣政策溢出效應。2022年2 月,俄烏沖突全面爆發(fā),以美國為首的西方世界對俄實施金融制裁,如把俄羅斯“踢出”SWIFT結算系統、凍結俄羅斯3 000 億美元的外匯儲備。美聯儲為抑制高通脹,采取激進加息政策,引發(fā)新興市場貨幣貶值、資本外逃與債務風險上升。美國濫用金融霸權的制裁行為與貨幣政策溢出效應,造成國際社會對美元體系的不信任和持續(xù)擔憂,包括中國在內的許多國家紛紛試圖“去美元化”,建立雙邊本幣結算或區(qū)域貨幣結算體系。另一方面,以人民幣國際化為核心推進金融對外開放。實現經濟高質量發(fā)展必須推進高水平金融對外開放,強化國內外經濟金融聯系。有序推進人民幣國際化是深化金融供給側結構性改革、推進高水平金融對外開放的核心,在完善人民幣跨境投融資交易結算、更好地服務實體經濟的同時,推動金融領域規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放,構建更加友好、便利的投融資環(huán)境,推動離岸人民幣市場健康發(fā)展,便利境內外市場主體持有與使用人民幣。
當前,中國采取措施有序推進人民幣國際化發(fā)展。一是做好人民幣國際化制度設計。2022年6 月,中國人民銀行印發(fā)《關于支持外貿新業(yè)態(tài)跨境人民幣結算的通知》,完善跨境電商等外貿新業(yè)態(tài)跨境人民幣業(yè)務相關政策,將支付機構跨境業(yè)務辦理范圍由貨物貿易、服務貿易拓寬至全部經常項下,發(fā)揮跨境人民幣業(yè)務服務實體經濟、推動外貿新業(yè)態(tài)高質量發(fā)展的積極作用。2022 年上半年,跨境電商人民幣結算金額為4 317 億元,同比增長20.7%[6]。同年7 月,中國人民銀行啟動香港與內地的利率“互換通”,并和香港金管局簽署了常備互換協議,進一步深化兩地金融合作,提升金融市場的聯通效率。二是穩(wěn)步推進央行間雙邊本幣互換合作。2022 年,中國人民銀行與印度尼西亞央行、阿爾巴尼亞央行、土耳其央行、新加坡金管局、歐洲央行、匈牙利央行、中國澳門金管局等續(xù)簽雙邊本幣互換協議。目前,中國人民銀行已與40 個國家和地區(qū)的中央銀行或貨幣當局簽署了雙邊本幣互換協議。三是提升人民幣的特別提款權(SDR)權重。2022 年5 月,國際貨幣基金組織開展了人民幣入籃以來的首次SDR 籃子貨幣審查,人民幣在SDR 貨幣籃子中的權重從10.92%提升至12.28%,處在美元、歐元之后的第三位。
有序推進人民幣國際化是黨中央、國務院在總結過往經驗和成果基礎上的全新金融頂層設計。結合近年來人民幣國際化實踐探索,從服務實體經濟、拓展國際貨幣職能、維護金融安全三個維度探究有序推進人民幣國際化的科學內涵與核心要義,為新征程擴大金融市場對外開放、促進經濟高質量發(fā)展指明方向。
黨的二十大報告提出,建設現代化產業(yè)體系必須把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上。實體經濟與金融是相互依存的“魚水”關系,實體經濟是金融發(fā)展的根基,金融構成實體經濟的血脈。人民幣國際化是人民幣在國際市場上發(fā)揮交易媒介、價值儲藏等功能的過程,實體經濟穩(wěn)定發(fā)展構成有序推進人民幣國際化的有力支撐。縱觀國際貨幣體系變遷史,貨幣地位往往受到經濟、政治、軍事等因素的綜合影響,但實體經濟穩(wěn)定發(fā)展是重要的基本面因素[7]。改革開放以來,我國經濟長期保持穩(wěn)定發(fā)展,經濟增速高于發(fā)達經濟體和全球平均水平,全國居民消費價格指數長期保持3% 以內,人均GDP 達1.2 萬美元。盡管受到國際金融危機、新冠疫情、中美博弈等多重沖擊,中國經濟始終呈現長期向好的發(fā)展韌性,產業(yè)鏈持續(xù)升級,供應鏈安全運行,為人民幣國際化創(chuàng)建了扎實的經濟基礎。在此期間,人民幣國際化歷經了從小到大、從弱到強的蛻變,成為僅次于美元、歐元、英鎊的世界第四大貨幣。
有序推進人民幣國際化需要以服務實體經濟為立足點,充分發(fā)揮我國世界最大貿易國、最全工業(yè)體系、超大規(guī)模市場優(yōu)勢,結合“一帶一路”、RCEP 等機遇,進一步提高貿易投資便利性,促進經濟資源優(yōu)化配置與風險管理。一方面,聚焦國內大市場。在供給側結構性改革與擴大內需戰(zhàn)略共同作用下,中國擴大消費需求與投資拉動作用,釋放出國內市場優(yōu)勢與潛力,對國際商品、資本的吸引力,為人民幣跨境支付結算提供有力支持。中國貨幣政策穩(wěn)健,人民幣匯率在合理均衡水平上保持基本穩(wěn)定,增強國際社會對使用和持有人民幣的信心。另一方面,推進“一帶一路”和RCEP 建設。“一帶一路”沿線國家與RCEP 地區(qū)大多是發(fā)展中國家,資源儲備豐富,但受制于資金短缺與技術缺乏,本地產業(yè)結構單一,基礎設施建設滯后,阻礙地區(qū)經濟發(fā)展。中國是制造業(yè)大國與外匯儲備大國,不僅每年從國外進口大量能源、礦產等資源,而且在輕工業(yè)、重工業(yè)、基礎設施等領域擁有強大的制造能力。中國與“一帶一路”、RCEP 地區(qū)在產品貿易、設施建設、技術研發(fā)、綠色發(fā)展等方面形成優(yōu)勢互補與互利共贏,實現全球或區(qū)域經濟深度融合,有助于發(fā)揮人民幣的跨境支付結算、投融資與儲備功能。
根據貨幣國際化演進經驗,一國貨幣國際化通常歷經“結算貨幣→投資貨幣→儲備貨幣”拾級而上的過程[8]。當前,跨境貿易投資結算成為人民幣國際化的基礎驅動力,但金融市場創(chuàng)新與開放程度不足,使人民幣的跨境投融資、資產儲備功能受到制約。張明[9]對側重人民幣跨境貿易與直接投資的結算功能而忽略其他功能的政策就提出了批評。有序推進人民幣國際化不能僅通過區(qū)域貿易、雙邊貿易推動人民幣國際結算,還需要通過“一帶一路”、RCEP 等國際合作,擴大新興經濟體對人民幣的直接投資、對外信貸需求??缇橙嗣駧磐度谫Y需求不僅深化金融市場對外開放,提升資本項目可兌換水平,促進人民幣離岸市場發(fā)展,而且催生出本幣互換、大宗商品人民幣計價、建立國際投資銀行等合作,拓展人民幣的投融資和儲備職能。根據中國人民銀行發(fā)布的《2022 年人民幣國際化報告》,2022 年第一季度,人民幣在全球外匯儲備中的占比達2.88%,已有大約80 多個境外央行或貨幣當局將人民幣納入外匯儲備。此外,人民幣職能拓展客觀上擴大了人民幣輻射范圍,促進人民幣國際化由“周邊化”向“區(qū)域化、國際化”演進,構筑起了廣覆蓋、強粘性的人民幣交易網絡。
有序推進人民幣國際化需要在金融市場開放中吸引國際資本投資,促進金融資產國際化。通過跨境貿易人民幣結算推動人民幣“走出去”,是以經常項目為主的“負債型”人民幣國際化模式,對人民幣升值預期的依賴程度較高[10]。2015 年“8·11 匯改”引發(fā)人民幣匯率劇烈波動,造成人民幣跨境結算金額大幅下降、金融賬戶出現大規(guī)模凈流出。面對“負債型”人民幣國際化的短板,有序推進人民幣國際化勢必加快“資產型”和資本項下人民幣國際化的步伐,圍繞上海國際金融中心、自由貿易試驗區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等建設,推動金融市場向全面制度型開放轉型,簡化境外投資者進入中國市場投資流程,推動人民幣跨境投融資業(yè)務創(chuàng)新,豐富可投資的資產種類,吸引國際投資者特別是央行類機構配置人民幣資產。以債券市場為例,中國監(jiān)管部門允許獲準進入銀行間債券市場的境外機構投資者直接或通過互聯互通方式投資交易所債券市場,鼓勵境外機構作為中長期投資者投資我國債券市場。2022 年,中國熊貓債市場合計發(fā)行52 只熊貓債,規(guī)模達850.7 億元。中國在岸人民幣政府債券(CGB)和中國政策性銀行債券被納入主要的國際基準,受到全球資產管理界的歡迎。
20 世紀60 年代,蒙代爾在研究開放經濟時提出“蒙代爾-弗萊明”模型,指出在資本自由流動條件下,一國實行固定匯率,貨幣政策對收入水平沒有任何持續(xù)影響,而實行浮動匯率時貨幣政策是有效的。也就是說,資本自由流動、固定匯率制度和貨幣政策獨立性三者不可兼得,只能實現其中兩個目標,即是“不可能三角”??唆敻衤鼘⒃摾碚搼玫絹喼藿鹑谖C分析中,提出了“三元悖論”?;诖?,中國要保持貨幣政策獨立性、跨境人民幣自由流動,勢必要放棄匯率穩(wěn)定目標,實行浮動匯率制度。跨境資本流動與浮動匯率制度會隨著經濟形勢波動產生順周期趨勢性風險積累,一旦跨境資本流動出現大規(guī)模逆轉,就會對經濟系統造成劇烈沖擊,甚至引發(fā)系統性金融風險。
黨的二十大報告提出,堅持穩(wěn)中求進工作總基調,統籌好發(fā)展和安全,防范化解重大風險,保持社會大局穩(wěn)定。有序推進人民幣國際化在總體上提升中國金融安全,但在局部領域給中國金融安全帶來挑戰(zhàn)。一方面,人民幣國際化是應對以美元為中心的國際貨幣體系弊端的必然選擇,既可以減輕匯率變動的不確定性對國際貿易投資的影響,降低輸入型通貨膨脹的壓力,又能降低持有巨額外匯儲備面臨的貶值風險。另一方面,由于中國金融市場還不夠成熟,尚存在銀行資產質量下降、影子銀行風險、金融監(jiān)管不完善等問題,中國金融系統由較低水平開放向較高水平開放演進勢必相伴生著諸多潛在風險顯性化的問題[11]。因此,有序推進人民幣國際化需要堅持底線思維,增強系統觀念,遵循市場化、法治化原則,統籌做好重大金融風險防范化解工作,協同推進金融供給側結構性改革與金融市場開放,完善跨境資本流動管理框架,推動國際宏觀經濟政策溝通與監(jiān)管協調,構建金融安全防護網。
高水平金融開放是深化金融供給側結構性改革、實現經濟高質量發(fā)展的內在要求,包含人民幣國際化、人民幣匯率形成機制市場化、資本賬戶可兌換和金融市場開放等相互聯系的維度[12]。其中,人民幣國際化是高水平金融對外開放的核心,人民幣匯率市場化改革、資本項目可兌換與金融市場雙向開放是高水平金融開放的“三翼”。實現金融大國向金融強國轉變,需要通過深化匯率形成機制改革、完善金融市場開放制度與資本賬戶可兌換,促進跨境資金流動與生產要素整合,提升市場主體對人民幣的交易結算、投融資及儲備需求。
國際經驗表明,一國貨幣國際化需要有靈活的匯率制度作為基礎。1971 年,美國取消美元與黃金兌換的國際義務,國際貨幣體系進入到信用貨幣時代,美元與其他國家貨幣兌換關系從固定匯率轉變?yōu)楦訁R率。浮動匯率政策讓美國可以靈活應對國際收支逆差、通貨膨脹等問題,吸引國際資本回流,助力美國恢復經濟,鞏固美元在國際貿易、投資計價中的地位。布雷頓森林體系解體后,德國在1971 年,日本在1973 年,相繼實行自由浮動匯率制度,促進國際貿易本幣結算與自由兌換,帶動本幣國際化發(fā)展。中國自1994 年起先后開啟多輪匯率形成機制改革,遵循自主性、可控性、漸進性原則,擴大市場供求對匯率形成的作用,使得匯率向合理均衡水平回歸,既回應了國際社會對人民幣升值壓力,也對減少外需過分依賴、促進產業(yè)轉型升級起到重要作用。
隨著中國持續(xù)擴大對外開放,匯率形成機制改革已成為金融高水平開放的重要環(huán)節(jié),是有序推進人民幣國際化的不可或缺內容。一方面,匯率形成機制改革有助于促進金融創(chuàng)新與經濟結構優(yōu)化。匯率形成機制改革將進一步增強人民幣匯率彈性,促進金融市場創(chuàng)新,合理引導市場預期,滿足跨境資本流動、實體經濟投融資與避險等方面需求,同時引導國內經濟結構轉型升級,調節(jié)消費、投資、進出口的關系,在動態(tài)變化中實現內外部均衡和高質量發(fā)展,為人民幣國際化持續(xù)發(fā)展奠定經濟金融基礎[13]。另一方面,匯率形成機制改革減少離岸和在岸市場之間的人民幣跨境套利。在人民幣國際化初始時期,跨境套匯與套利交易大行其道,究其原因是人民幣匯率形成機制未充分實現市場化,人民幣兌美元匯率呈現單邊升值態(tài)勢,加上中美存在較大利差,激發(fā)離岸與在岸市場之間的套匯套利交易。這種偽裝成跨境貿易或結算的行為,在一定程度上造成人民幣國際化泡沫化[14]。人民幣匯率形成機制改革在更大程度上由市場供求決定人民幣匯率,減少離岸與在岸市場之間的人民幣套匯和套利空間,強化國際社會對人民幣作為交易貨幣和儲備貨幣的真實需求。因此,有序推進人民幣國際化勢必深入推進匯率形成機制改革,發(fā)揮市場在匯率形成中的決定性作用,增強人民幣匯率彈性,同時保持穩(wěn)健的貨幣政策,不搞大水漫灌,維護人民幣匯率穩(wěn)定及升值,強化人民幣的國際信用。
一國主權貨幣能得到國際社會的廣泛認可,其必要條件是該貨幣在經常項目、資本項目中能自由兌換。馬克(歐元)、日元的國際化歷程,均是先實現經常項目貨幣自由兌換,逐步實現資本項目自由兌換。人民幣在1996 年就實現國際收支經常項目開放,但是資本賬戶的開放程度不夠高,因為擔心資本自由流動可能帶來巨大金融風險。隨著中國不斷擴大對外開放步伐,人民幣對外投資與境外貸款得到快速發(fā)展,人民幣資產的國際吸引力不斷提升。2022 年,我國直接投資跨境人民幣結算金額6.76 萬億元,同比增長16.55%,其中外商直接投資人民幣結算金額4.84 萬億元、對外直接投資人民幣結算金額1.92 萬億元。截至2021 年末,境外主體持有境內人民幣股票、債券、貸款及存款等金融資產金額合計為10.83 萬億元,同比增長20.5%。
2017 年,時任中國人民銀行行長的周小川曾表示,從國際經驗看,在經常項目可兌換的情況下,資本項目管制很難充分有效[15]。有序推進人民幣國際化需要面對資本賬戶可兌換及跨境資本流動問題,在“不可能三角”中找到動態(tài)變化的立足點,保持貨幣政策獨立、匯率穩(wěn)定和資本賬戶開放三者同方向運動與平衡[16]。換言之,這需結合經濟發(fā)展階段、金融市場狀況,逐步放寬資本項目匯兌管理限制,實現直接投資外匯管理完全可兌換,持續(xù)提高跨境融資、證券投資可兌換程度,帶動跨境證券投資由管道式開放走向制度型開放,提高人民幣匯兌便利性,帶動人民幣“走出去”,滿足境外金融機構、央行的資產配置與風險對沖操作需求。此外,資本賬戶可兌換程度提高勢必強化國內外金融市場聯動,可能引起國際資本大進大出甚至國際游資攻擊,對國內經濟波動和金融體系風險積聚造成影響[17]。這需要在個別項目外幣交易仍采取“先流動,后兌換”的制度安排之外,通過完善匯率制度、強化金融監(jiān)管等舉措,構筑金融風險“防火墻”,提高防范和化解重大風險的能力。
金融市場雙向開放是一國金融市場逐步融入全球金融市場的動態(tài)過程。布雷頓森林體系解體后,美國、德國、日本等發(fā)達國家針對金融管制弊病,逐步推進國內金融市場開放,金融創(chuàng)新不斷涌現,促進利率匯率市場化以及金融機構自由化經營。近年來,中國積極推動金融市場雙向開放,不斷提升跨境證券投資便利化水平。目前,中國金融市場開放領域從股票市場向銀行間債券市場、商品期貨市場全方位拓展,基本形成以合格機構投資者制度(QFII、RQFII、QDII 等)、互聯互通機制(滬港通、深港通、債券通等)和境外投資者直接入市(銀行間債券市場直接投資、境外投資者直接參與境內特定品種期貨)為主的金融市場開放格局[18]。2018 年境內人民幣債券納入彭博巴克萊全球綜合指數,2021 年富時羅素正式將中國國債納入富時世界國債指數(WGBI),顯示全球機構投資者對中國金融市場開放的高度認可。
金融市場開放是構建新發(fā)展格局、推動人民幣國際化的必然要求。有序推進人民幣國際化將為境內外市場主體便利且低成本地獲得和使用人民幣提供有效條件,以滿足境內外市場主體對人民幣流動性管理和套期保值的需求[19]。一方面,金融市場開放便利市場主體持有人民幣。中國經常項目長期處于順差格局,出口企業(yè)對結算貨幣缺乏主導權,這提高了通過經常項目輸出人民幣的難度。金融市場開放促進在資本項下人民幣跨境流通,吸引境外投資者投資持有和使用人民幣,投資國內債券、股票、商品期貨等市場,促進人民幣跨境循環(huán)。其中,隨著中國深入推進綠色金融標準、ESG、綠色資本跨境投融資等國際合作,金融市場開放有利于擴大跨境綠色資本流動,促進綠色金融與人民幣國際化協同發(fā)展。另一方面,金融市場開放滿足市場主體的流動性管理與保值增值需求。境外各類機構投資者、央行類投資者、主權財富類投資者持有或儲備人民幣,擁有確保國際支付或債務清償的流動性管理、應對貨幣錯配的風險對沖與套期保值的需求。有序推進人民幣國際化將整合現有金融市場“碎片化”“管道式”開放渠道,完善金融市場基礎設施,豐富金融產品,降低境外投資者進入國內金融市場的制度成本,提升境外主體持有人民幣和投資人民幣資產的意愿,為人民幣國際化提供堅實的支撐。
黨的二十報告將“有序推進人民幣國際化”列入新征程實現高質量發(fā)展、建設社會主義現代化國家的使命任務內容。人民幣國際化是一項系統性工程,涉及的內容繁多、影響因素復雜。新征程有序推進人民幣國際化需要借鑒發(fā)達國家貨幣國際化先行經驗,結合本國經濟金融發(fā)展情況,明確人民幣國際化總體思路與發(fā)展路徑,妥善消除政策阻礙,激發(fā)市場潛力,滿足全球市場對人民幣的支付結算、投融資與儲備需求。
第一,堅持循序漸進的推進基調。人民幣國際化需要正確處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系,綜合考慮綜合國力、發(fā)展階段、金融風險等因素,分階段、有步驟地推進人民幣國際化部署。在金融高水平對開放過程中,人民幣國際化與匯率形成機制改革、資本項目可兌換、金融市場開放之間是“一體三翼”協同聯動的關系。有序推進人民幣國際化需要繼續(xù)堅持穩(wěn)中求進的發(fā)展基調,加強各項改革措施之間的協同配合,避免某個領域“單兵突進”對人民幣國際化整體部署造成不良影響。同時,采取先試點后推廣、先局部后整體的循序推進方式,減少人民幣國際化改革部署的試錯成本,穩(wěn)步推進人民幣“走出去”,不斷拓展支付結算、投融資與儲備貨幣功能,守住不發(fā)生系統性金融風險的底線。
第二,堅持以服務實體經濟為指引。實體經濟是一國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的堅實基礎,服務實體經濟是有序推進人民幣國際化的出發(fā)點與目標導向。有序推進人民幣國際化需要聚焦實體經濟發(fā)展,堅持本幣優(yōu)先原則,完善跨境人民幣結算,增加人民幣金融產品與服務供給,支持高端制造、信息技術、綠色環(huán)保等先進制造業(yè)和戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展,提升人民幣在跨境貿易投資中的便利性,推動跨境電商、離岸貿易、自貿金融等領域發(fā)展。尤其是,支持處于產業(yè)鏈高端的中資企業(yè)使用人民幣進行計價結算,在大宗商品購買以及產品貿易中提升人民幣的國際地位。同時,加強對跨境套利和外匯違規(guī)行為的監(jiān)管,打擊虛假欺騙性交易、地下錢莊、非法網絡炒匯等行為,打擊操縱市場、誤導和欺詐投資者行為,保證實體經濟平穩(wěn)健康發(fā)展。
第三,堅持政策推動與市場驅動協同。過去十多年,在政策支持與市場驅動下,人民幣國際化實現從小到大、從弱到強的蛻變,人民幣在跨境貿易投資以及外匯儲備中發(fā)揮著重要作用,但不能忽略存在“重政策、輕市場”“重規(guī)模、輕機制”的局限性。有序推進人民幣國際化需要加強市場與政府協同,實現從“政策推動為主、市場驅動為輔”向“市場驅動為主、政策推動為輔”轉換,構建以規(guī)則、制度為基礎的制度型開放,促進經濟高質量增長。一方面,緊密結合國內外市場需求,加快金融產品與服務創(chuàng)新,完善配套政策,便利跨境企業(yè)持有與使用人民幣,降低市場交易成本,為促進實體經濟發(fā)展和防范金融風險創(chuàng)造良好條件。另一方面,積極深化金融供給側結構性改革,推動利率市場化和匯率形成機制改革,逐步減少政府對金融市場的直接干預,完善貨幣調控政策體系與金融監(jiān)管,切實維護宏觀經濟與金融市場穩(wěn)定。
第一,推進人民幣國際化相關配套改革。人民幣國際化勢必伴隨著金融市場改革與對外開放,匯率頻繁波動及人民幣資產價格變化會對金融風險防控造成不小沖擊。有序推進人民幣國際化需要加強頂層設計,推進匯率形成機制、資本項目開放、金融市場開放等配套改革,在“三元悖論”中選取非角點解,即聚集“部分匯率穩(wěn)定、部分貨幣政策獨立和部分資本自由流動”目標組合,有序推進人民幣國際化。一方面,推動以制度型開放為重點的金融高水平開放,在管道式開放的基礎上進一步整合各類投資渠道,推動資本領域重點項目可兌換,推動離岸與在岸人民幣市場協調聯動,暢通人民幣流出以及回流渠道。另一方面,推進匯率形成機制改革,擴大人民幣匯率彈性,發(fā)揮匯率在宏觀經濟和國際收支中“自動穩(wěn)定器”作用,同時促進人民幣金融產品與服務創(chuàng)新,滿足境內外市場主體對人民幣的多樣化需求,進一步擴大人民幣交易網絡與提高人民幣使用黏性。
第二,加強人民幣國際化與“一帶一路”建設協同。有序推進人民幣國際化與“一帶一路”建設是協同共促的關系,依托“一帶一路”建設,深化中外經濟金融合作,助力人民幣國際化行穩(wěn)致遠。一方面,深化“一帶一路”經貿與金融合作。深入推進“一帶一路”“五通”合作,擴大能源、礦產、農產品等進口和機械制造、電子信息、新材料、生物醫(yī)藥等出口,帶動雙邊貨幣互換、本幣結算、跨境支付、投融資等合作,為有序推進人民幣國際化創(chuàng)造經濟基礎。另一方面,拓展人民幣國際化空間范圍與貨幣功能。結合“一帶一路”沿線國家(地區(qū))的實際情況與合作特點,將其劃分為核心區(qū)、擴展區(qū)、輻射區(qū)及外圍區(qū)[20],確立人民幣國際化的差異化功能地位與推進路線。深化與經貿金融合作基礎良好的核心區(qū)國家聯動,實現區(qū)域經濟金融一體化,強化人民幣投融資貨幣與儲備貨幣職能;對于重點領域合作成效突出的擴展區(qū)國家,繼續(xù)深化能源、礦產、貿易、投資等領域互利合作,鞏固人民幣的大宗商品定價、貿易結算與投融資功能;對于合作基礎薄弱的輻射區(qū)與外圍區(qū)國家,持續(xù)推進政治互信、文化互鑒、產能互補等合作,鼓勵雙邊貿易投資采用人民幣計價與結算。
第三,提升人民幣在國際大宗商品交易的定價結算功能。隨著中國經濟“由大轉強”與構建高水平開放新格局,有序推進人民幣國際化應在大宗商品貿易中構建多種貨幣共同支撐的國際貿易新秩序。一方面,完善國際大宗商品儲備調節(jié)與采購機制。依托大宗商品的重要消費國和進口國地位,深化與能源資源出口國合作,加大對大宗商品的儲備與調節(jié)力度,引導企業(yè)建立采購聯盟,統一協調大宗商品進口,增強在國際大宗商品市場的話語權。另一方面,提升人民幣的定價結算作用。加強石油、鐵礦石、大豆等商品期貨市場建設,促進國內期貨市場對外開放,引入境外投資者參與國內期貨交易,使國內期貨交易走進國際市場,發(fā)揮大宗商品人民幣定價作用。從服務實體經濟出發(fā),引導金融機構加大金融創(chuàng)新力度,完善大宗商品貿易人民幣產品和金融服務體系,健全人民幣資產風險管理,暢通“大宗商品貿易→期貨交易→人民幣國際化使用”的循環(huán)體系。
第四,加快國際金融中心建設。建設國際金融中心將為境外投資者使用人民幣與持有人民幣資產提供便利性,促進人民幣跨境使用。一是加快上海國際金融中心建設。推進上海國際金融中心在市場規(guī)則、法制建設、制度規(guī)范等方面與國際接軌,進一步完善金融市場體系、產品體系、機構體系、基礎設施體系,完善市場創(chuàng)新、交易、定價、清算等功能,積極打造人民幣的資產定價、支付結算、投融資等中心。二是促進在岸市場與離岸市場互動。加強上海在岸金融市場與中國香港、倫敦、新加坡等人民幣離岸市場的互動合作,不斷優(yōu)化滬港通、滬倫通、債券通等機制,進一步加強人民幣業(yè)務創(chuàng)新,滿足境外投資者對人民幣資產的流動性管理和保值增值需求。三是加強金融風險防控。面對金融創(chuàng)新快速迭代、金融風險形態(tài)更趨復雜化的環(huán)境,既要加強人民幣衍生品創(chuàng)新,滿足市場主體的風險對沖需求,又要建立健全“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”管理框架,運用金融科技手段實施穿透式監(jiān)管,加強跨境資本監(jiān)測、預警與處置,保護投資者權益,守住不發(fā)生系統性金融風險的底線。