湯志偉,方 錄,張龍鵬

(電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 611731)

一、引言

黨的二十大對建設(shè)數(shù)字中國和網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略再次做了部署,數(shù)字化已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。我國各地開展的數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐既是貫徹數(shù)字中國戰(zhàn)略的需要,又是順應(yīng)全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的大趨勢,同時這一實踐為探賾中國式數(shù)字化轉(zhuǎn)型理論提供了重要的案例支撐。數(shù)字化是信息化的新階段,是信息化的特殊形式和高級形式[1]。我國政府高度重視信息化發(fā)展,自20世紀(jì)80年代以來不斷改革相關(guān)體制機制,完善相關(guān)政策文件,推動了我國信息化、數(shù)字化的全面發(fā)展,在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源體系、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政務(wù)等11個領(lǐng)域取得全面發(fā)展[2]。

長期以來,各地囿于資金、技術(shù)等各要素的限制,在推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型時往往“單兵推進(jìn)”,局限于某一領(lǐng)域,從而使得數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在著建設(shè)聯(lián)動性不足和系統(tǒng)謀劃科學(xué)性不足等問題[3]。以公共數(shù)據(jù)開放利用為例,政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)開放共享存在著數(shù)據(jù)回流難等問題[4-5],而在政府、市場和社會之間的數(shù)據(jù)流動更會產(chǎn)生成本無法補償、供給不足、隱私泄露和安全風(fēng)險等問題[6],這些問題的產(chǎn)生與數(shù)據(jù)本身的公共性、多利益主體和多權(quán)屬性相關(guān)[7],僅單純推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并不能解決這些問題。在這一背景下,2023年中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》提出了“2522”的整體框架(1)“2522”的整體框架,即夯實數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系“兩大基礎(chǔ)”,推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”深度融合,強化數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新體系和數(shù)字安全屏障“兩大能力”,優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展國內(nèi)國際“兩個環(huán)境”。,在國家層面明確了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體協(xié)同推進(jìn)原則。未來各地需要以整體方式推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型,統(tǒng)籌考慮數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字文化和數(shù)字生態(tài),而恰巧的是,數(shù)字化轉(zhuǎn)型和發(fā)展本身便構(gòu)成了一個整體性體系[8]。

目前整體性數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究主要圍繞闡釋數(shù)字中國戰(zhàn)略[9]、內(nèi)在意涵[10-11]、推進(jìn)路徑[12-13]等方面,而對城市整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型運作的內(nèi)在機制缺乏更為深入的探討。作為整體性數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一種特色實踐,全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型在深圳龍華、山東青島等地已經(jīng)明確推進(jìn)實施,成都新津、武漢江漢等地也在探索全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式,全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)產(chǎn)生政策擴(kuò)散效應(yīng),具有一定的推廣意義?；诖?本文選擇開展較早、實踐較為成熟的深圳龍華地區(qū)進(jìn)行考察研究,重點解決全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念內(nèi)涵及其價值創(chuàng)造兩個問題,期望借助深圳這一中國特色社會主義先行示范區(qū)的特殊地位,構(gòu)建數(shù)字化轉(zhuǎn)型的中國式敘事框架。

二、全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念內(nèi)涵

學(xué)界普遍認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型是由數(shù)字技術(shù)引起的組織、業(yè)務(wù)、活動、能力、思維模式或者社會等方面發(fā)生變革的過程[9]68,[14-15],在這一共識基礎(chǔ)上,本文認(rèn)為全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是由大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動5G等數(shù)字技術(shù)及其生成的應(yīng)用、產(chǎn)品和平臺所支撐的一種特殊數(shù)字化轉(zhuǎn)型,其強調(diào)以整體協(xié)同的原則推進(jìn)全區(qū)域、全領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,對推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、提高政府治理能力具有顯著作用。而在這一過程中需要堅持“以人民為中心”發(fā)展思想和共建共治共享的理念,以便更好地保證各主體共享數(shù)字化轉(zhuǎn)型的紅利。簡單來看,全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有環(huán)境、主體、領(lǐng)域、機制和要素五方面構(gòu)件。

第一,“環(huán)境”構(gòu)件。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境[16]。在我國,政治環(huán)境包括政策、法律法規(guī)[17]以及黨和政府的服務(wù)宗旨。開啟全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型,需要黨和政府的強力支持、良好的數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)和技術(shù)基礎(chǔ)、創(chuàng)新環(huán)境以及數(shù)字文化素養(yǎng)。簡言之,政策是在感知經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會和文化等環(huán)境已經(jīng)具備了全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的條件下出臺的,反之政策又將進(jìn)一步促進(jìn)其他環(huán)境的改變。

第二,“主體”構(gòu)件。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一項整體工程,全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型更是涉及各個方面。簡單來看,數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主體涉及政府、企業(yè)、高校、科研院所、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)以及公民個人。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型視域下必須從兩個方面看待主體:一是單個主體在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的作用和角色;二是主體之間的交互。在主體的作用和角色層面,就政府而言,在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型中扮演著主導(dǎo)者、政策制定者、數(shù)字政府踐行者的角色;對于企業(yè)而言,其扮演著加快數(shù)字技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等角色;對于高校、科研院所、行業(yè)協(xié)會等社會組織來說,承擔(dān)著數(shù)字技術(shù)研發(fā)、推進(jìn)自身數(shù)字技術(shù)使用和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的角色;對公民個體來說,扮演著數(shù)字化轉(zhuǎn)型參與者以及數(shù)字紅利享受者的角色。在主體交互層面,政府需要通過政策、資金、數(shù)據(jù)等將企業(yè)、社會組織以及個人相聯(lián)結(jié),各類主體彼此之間通過數(shù)據(jù)以及共同目標(biāo)實現(xiàn)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“合力”。

第三,“領(lǐng)域”構(gòu)件。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體聯(lián)動,涉及經(jīng)濟(jì)、城區(qū)和治理三個領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型,城區(qū)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與市民的生活息息相關(guān),在一定程度上等同為數(shù)字生活,推進(jìn)全城區(qū)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型亦相當(dāng)于營造一種良好的數(shù)字化轉(zhuǎn)型生態(tài),即數(shù)字生態(tài)。

第四,“機制”構(gòu)件。機制在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型中至關(guān)重要,良好、暢通的機制是將環(huán)境、主體、領(lǐng)域等不同構(gòu)件串聯(lián)并發(fā)揮作用的保障。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論之一是整體性治理理論,其具有“協(xié)調(diào)、整合與信任”三大機制[18]13-15,這也是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三大機制。通過協(xié)調(diào)與信任機制促進(jìn)政府內(nèi)部、政府與市場、社會以及公民間的互動交流,凝聚全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的共識。

第五,“要素”構(gòu)件。數(shù)據(jù)是新型智慧城市建設(shè)的重要生產(chǎn)要素、生產(chǎn)工具和治理資源,有助于推動城市治理的精準(zhǔn)化和預(yù)見化[19]。數(shù)據(jù)要素是數(shù)據(jù)、處理數(shù)據(jù)的技術(shù)和方法、數(shù)據(jù)處理產(chǎn)生的信息和知識的統(tǒng)稱,其對生產(chǎn)的投入具有協(xié)同性,要求數(shù)據(jù)必須和其他生產(chǎn)要素協(xié)同,以實現(xiàn)共同生產(chǎn)[20]。鑒于數(shù)據(jù)的流動性和海量化,其形成了一個聯(lián)系現(xiàn)實而又獨立于現(xiàn)實的虛擬世界,是現(xiàn)實世界各種社會事實的可視化、全景化以及符號化再現(xiàn),成為各類主體脫域性互動的集合。另外,數(shù)據(jù)具有巨大的價值,對政府、企業(yè)、社會組織以及公民個體均具有“利益”,數(shù)據(jù)帶來的共同“利益”也成為鏈接各主體的機制,這是促成各主體開展合作的基礎(chǔ),亟須完善數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的利益分享機制[21]?？陀^上,將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與分配,也是政府將其作為一種激勵制度進(jìn)行最大程度的釋放和利用數(shù)據(jù)價值,充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)活力的舉措[22]。因而,數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、協(xié)調(diào)各方利益的資源、技術(shù)、手段、機制和制度。

三、理論基礎(chǔ)與分析框架

從相關(guān)理論出發(fā),搭建全文的理論分析框架,以便有效分析全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運作機制。

(一)理論基礎(chǔ)

1.公共價值理論

公共價值的創(chuàng)造是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵目標(biāo)。目前最早關(guān)注公共價值的是穆爾提出的戰(zhàn)略三角模型,包括價值、合法性和支持、運作能力三個方面[23]。雖然當(dāng)前關(guān)于公共價值的認(rèn)識不一,但在穆爾看來,現(xiàn)代政府的重要使命就是實現(xiàn)和促進(jìn)公共價值[24]。當(dāng)前公共價值理論在數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究中應(yīng)用廣泛?，F(xiàn)有研究認(rèn)為在戰(zhàn)略三角模型中,公共價值維度規(guī)定了數(shù)字政府治理的總體使命和目標(biāo)[25]68,即尋求公共服務(wù)、行政管理和社會發(fā)展三個層次的公共價值[26];合法性與支持維度指明了數(shù)字政府治理的合法性和支持的來源,政府可以利用它們來爭取社會的持續(xù)支持;運作能力維度則闡明了數(shù)字政府治理應(yīng)怎樣運用數(shù)字技術(shù)安排和運作以達(dá)成創(chuàng)造公共價值的目標(biāo)[25]68。

2.整體性治理理論

數(shù)字化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,實現(xiàn)整體智治和全域有效協(xié)調(diào)的基本手段[27],數(shù)字技術(shù)與整體理念相結(jié)合開啟了城市的整體性治理實踐[28]。重視數(shù)字技術(shù)獨特特征帶來的整體性和系統(tǒng)性變遷[29],從整體角度考察數(shù)字化轉(zhuǎn)型,思考在民政互動關(guān)系發(fā)生根本性變革的背景下政府如何提供產(chǎn)品和服務(wù)[30],打開認(rèn)識全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的窗口。

整體性治理理論是建立在20世紀(jì)80到90年代新公共管理范式的衰微和數(shù)字時代的到來的基礎(chǔ)上[31]52,旨在回應(yīng)因管理主體間職能分割、協(xié)調(diào)缺乏而產(chǎn)生的治理“碎片化”問題,將“公共問題的解決”視為治理的邏輯起點,強調(diào)治理主體的功能再造與合作性整合[32]。整體性治理既不同于傳統(tǒng)行政管理的權(quán)威范式,又不同于新公共管理范式的價格機制,主要依靠協(xié)調(diào)機制、整合機制和信任機制[18]13,其關(guān)鍵活動的整體性運作要求在相同或者不同層級的治理整合、功能內(nèi)部協(xié)調(diào)、公共部門間或者公共部門與私人部門抑或志愿組織間整合等三個層面取得一貫性[31]54。

(二)理論分析框架:公共價值驅(qū)動的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型

以公共價值理論為基礎(chǔ),納入整體性治理理論,搭建城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“價值—支持—能力”理論框架(見圖1)。

圖1 公共價值驅(qū)動的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型框架

支持維度具有多方面內(nèi)涵,考慮到研究需要,將其具體化為黨的領(lǐng)導(dǎo)和全域認(rèn)同。第一,黨的領(lǐng)導(dǎo)。在我國,政治對界定公共價值和公共價值創(chuàng)造的運作管理影響更為深刻[33],作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量的中國共產(chǎn)黨對各項政策合法性的取得具有重要作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)對于公共價值的創(chuàng)造體現(xiàn)在其組織、宗旨和制度設(shè)計等方面,而這一觀點依然適用于城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。首先,中國共產(chǎn)黨擁有眾多的黨支部和黨員,這從根本上有助于將黨的各項決策部署落實到基層,打通政策落實的“最后一公里”。數(shù)字中國戰(zhàn)略是黨的全國代表大會作出的重大戰(zhàn)略,各級黨組織積極貫徹落實數(shù)字中國戰(zhàn)略。同時,中國共產(chǎn)黨能夠代表中國最廣大人民的根本利益,黨對公共價值的期望也反映了人民群眾的價值需求。其次,中國共產(chǎn)黨為人民服務(wù)的宗旨和以人民為中心的發(fā)展思想,為鞏固黨的執(zhí)政地位夯實了群眾基礎(chǔ)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型歸根到底是時代發(fā)展的趨勢,只有順應(yīng)時代發(fā)展的趨勢,才能確保人民群眾享受數(shù)字紅利。我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,造成了交通堵塞、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源相對不足等問題,只有解決這些問題才能真正保證城鎮(zhèn)居民均等化地享受基本公共服務(wù)。例如杭州的城市大腦,在建設(shè)之初只是用以解決城市交通堵塞的問題,但目前已拓展至覆蓋城市治理各大生產(chǎn)生活領(lǐng)域的“數(shù)字治城”等實踐中,實現(xiàn)了更加精準(zhǔn)的便民服務(wù)和更為精細(xì)的城市治理[34]。最后,中國共產(chǎn)黨通過黨代會、協(xié)商民主、基層群眾自治制度等將自身決策部署上升為國家意志和全民期望,同時通過這些制度與機制贏得了廣泛政治認(rèn)同和政治權(quán)威。例如,深圳的“黨建+科技+治理”模式,運用了黨組織聯(lián)席會、“社區(qū)書記茶話會”等具體制度,實現(xiàn)黨建引領(lǐng)與達(dá)成各方共識,呈現(xiàn)出黨的引領(lǐng)、嵌入和協(xié)商三方面機制。第二,全域認(rèn)同的公眾支持。一項政策的合法性是指這項政策是否得到群眾的支持和認(rèn)可,數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及政府、市場、社會組織和公民,只有整合各個主體,實現(xiàn)全域認(rèn)同,才能凝聚起數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全域共識,從而全面地推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

全域認(rèn)同的產(chǎn)生需要從能力維度上進(jìn)行闡述。能力維度具體包括數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能力和跨界整合的能力。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能力包括數(shù)字技能和由于技術(shù)的應(yīng)用而推動的其他能力發(fā)展。第一,數(shù)字化時代的到來,注定引起全社會的轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟(jì)、政務(wù)、社會、文化和生態(tài)領(lǐng)域正在經(jīng)歷數(shù)字化轉(zhuǎn)型,因而政府必須考慮各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體協(xié)同。實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)的合理運用需要有良好的政策設(shè)計,以整合政府內(nèi)外力量,降低碎片化程度,順利推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。深圳龍華在實施全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型時出臺了《關(guān)于建設(shè)數(shù)字龍華打造“一圈一區(qū)三廊”區(qū)域發(fā)展格局的決定》這一綱領(lǐng)性文件,對全區(qū)的發(fā)展格局和重點板塊作出了具體部署,為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字城區(qū)和數(shù)字治理做了良好鋪墊。隨后在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字城區(qū)等方面又相繼印發(fā)了“三年行動計劃”和具體實施意見,特別是龍華發(fā)布的未來城市場景試驗清單,將建設(shè)的主題和子場景加以明確,以打包的形式具體部署到點,實現(xiàn)了定點部署,并明確了解決問題和牽頭負(fù)責(zé)單位。同時數(shù)字技術(shù)的研發(fā)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的布局也將有助于數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。但是,數(shù)字技術(shù)應(yīng)用也存在循環(huán)利用不足的問題,在課題組調(diào)研走訪過程中,有受訪者提到在以前建設(shè)電子政務(wù)和智慧城市時搭建的相關(guān)平臺在新數(shù)字化轉(zhuǎn)型中體現(xiàn)不足。第二,數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用或者說數(shù)字政府的建設(shè)可以提升政府各個方面的能力,例如組織運作能力、公共服務(wù)創(chuàng)新能力、公共參與能力、合作生產(chǎn)能力、資源建設(shè)能力、公共部門創(chuàng)新能力和數(shù)據(jù)治理能力[25]70。以數(shù)據(jù)治理能力為例,當(dāng)前數(shù)據(jù)量呈現(xiàn)指數(shù)級增長,政府部門掌握了至少80%的數(shù)據(jù)量,如何實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)或者公共數(shù)據(jù)的跨界運用,極大考驗著政府的數(shù)據(jù)治理能力。只有出臺相關(guān)數(shù)據(jù)治理規(guī)則、健全數(shù)據(jù)治理制度設(shè)計,才能使得政府適應(yīng)新的環(huán)境,提高政府治理效能,進(jìn)而促進(jìn)公眾對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)同。第三,城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型考驗政府的跨界整合能力,其中也包括政府內(nèi)部不同層次、不同部門以及公共部門和私人部門的整合,以實現(xiàn)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全域共識?？缃缯现饕揽繀f(xié)調(diào)與信任機制[18]14,這就需要政府提升數(shù)字治理能力、健全各主體參與機制,以建立起其他主體對政府的信任,從而配合政府開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐。所以全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)同與共識的達(dá)成,需要依靠數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用、政府能力的提升以及協(xié)調(diào)和信任機制的健全。

價值維度體現(xiàn)為公共服務(wù)價值、行政管理價值和社會發(fā)展價值三個方面。簡單來看,就是提升政府的敏捷治理能力、精準(zhǔn)治理能力和共享治理能力。政府的敏捷治理能力是為了更好地保證公眾公平的享受基本公共服務(wù)、滿足公眾自身的服務(wù)需求;精準(zhǔn)治理能力主要是提高政府的治理效率、效能和效益;共享治理能力是為了建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體,以確保全社會可以共同建設(shè)、共同治理和共同享受社會福利。第一,城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型通過大數(shù)據(jù)等技術(shù),為個體精準(zhǔn)“畫像”,準(zhǔn)確把握個體需求,有效提供服務(wù)來滿足公眾需求。此外,基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及相關(guān)的產(chǎn)品和平臺,有助于改善群眾辦事體驗,如“最多跑一次”改革。第二,數(shù)字政務(wù)建設(shè)是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要領(lǐng)域之一,數(shù)字技術(shù)的嵌入和數(shù)字平臺的搭建,將大幅提高政府的行政效率和治理效能,如在疫情防控中誕生的“健康碼”和“行程碼”,其大大提高了政府的精準(zhǔn)治理能力;深圳龍華建設(shè)的生態(tài)環(huán)境管理信息化系統(tǒng)實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的“發(fā)現(xiàn)+預(yù)警+溯源+執(zhí)法”的全閉環(huán)管理。第三,數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展,加快了治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變,促進(jìn)了多元主體共治網(wǎng)絡(luò)治理格局的形成,政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)和公民個體在數(shù)字空間的“協(xié)商”,將會加快共建共治共享的社會治理格局的形成。

在黨的引領(lǐng)、嵌入和協(xié)商機制下,在跨界整合的協(xié)調(diào)和信任機制下,公共價值驅(qū)動的城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)了全域認(rèn)同和共識,并在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用下調(diào)整與提升政府治理能力,使得全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型具備了充分條件,最終實現(xiàn)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的公共服務(wù)價值、行政管理價值和社會發(fā)展價值。

四、案例呈現(xiàn):深圳龍華全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型

龍華區(qū)是深圳市的核心城區(qū),經(jīng)歷了從功能區(qū)到行政區(qū)的轉(zhuǎn)變,目前龍華區(qū)面積為175.6平方千米,下轄6個街道、69個社區(qū)工作站和113個居委會。截至2022年底,全區(qū)戶籍人口62萬,常住人口254萬,地區(qū)生產(chǎn)總值2952億元,同比增長3.1%,數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)總產(chǎn)出5550億元,數(shù)字經(jīng)濟(jì)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)率超過70%,成為龍華經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎[35-36]。

龍華區(qū)積極落實深圳市的發(fā)展定位,加快了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。深圳市“十三五”規(guī)劃明確了龍華“打造高端服務(wù)和智能制造聚集高地,加快建成現(xiàn)代化國際化中軸新城”的發(fā)展定位,在此基礎(chǔ)上,深圳市“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步明確了龍華作為“深圳中部綜合服務(wù)中心、數(shù)字經(jīng)濟(jì)先行區(qū)、未來城市試驗區(qū)、智慧治理示范區(qū)”的發(fā)展定位。在深圳市明確的數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展定位下,龍華積極圍繞推動全區(qū)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐,發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、建設(shè)數(shù)字城區(qū)、加快智慧治理,提出了數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字城區(qū)和數(shù)字治理“三位一體”的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式。經(jīng)過多年的發(fā)展,目前龍華的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為深圳市位居前列的實踐范本,在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,龍華已從數(shù)字經(jīng)濟(jì)先行區(qū)邁入深圳市數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心區(qū);在數(shù)字城區(qū)領(lǐng)域,打造了廣東省首個全域數(shù)字孿生城區(qū),搭建了深圳最大的物聯(lián)感知平臺;在數(shù)字治理領(lǐng)域,“黨建+科技+治理”模式被國家發(fā)改委推廣到全國[37]?？梢?龍華開展的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐具有典型的示范意義,具備了作為研究案例的條件。課題組成員在數(shù)字龍華實施之初,便全面參與,持續(xù)追蹤調(diào)查,走訪調(diào)研,收集了建設(shè)數(shù)字龍華的政策文件、工作報告、新聞報道、座談訪談記錄等豐富的資料,研究發(fā)現(xiàn)龍華數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了兩個階段。

(一)繪制數(shù)字化藍(lán)圖:統(tǒng)籌推進(jìn)智慧龍華和數(shù)字政府建設(shè)

2014年龍華提出了智慧發(fā)展戰(zhàn)略,2017年龍華新區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū),堅持智慧龍華和數(shù)字政府兩手抓。在這一階段,龍華成立了由書記和區(qū)長掛帥的“智慧龍華”和“數(shù)字政府”工作領(lǐng)導(dǎo)小組[38];全面系統(tǒng)謀劃,專門印發(fā)出臺《深圳市龍華區(qū)“智慧龍華”發(fā)展規(guī)劃(2017—2025)》和《深圳市“智慧龍華”(2017—2025)總體框架設(shè)計方案》,全面推進(jìn)龍華智慧發(fā)展,將智慧因素積極融入經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、社會發(fā)展的各個領(lǐng)域[39];明確總體框架,“以全區(qū)一體化三層架構(gòu)、五統(tǒng)一支撐、五通道聯(lián)動、三匯集提升、十智慧發(fā)展,實現(xiàn)七個一建設(shè)目標(biāo)”[39-40]。到2020年,“智慧龍華”一期工程基本完成,建成了全國首個區(qū)級物聯(lián)感知平臺,接入消防、照明、環(huán)水、視頻等,上線23萬物聯(lián)終端設(shè)備,位列深圳市第一,實現(xiàn)全區(qū)物聯(lián)感知一張圖[41]。雖然智慧龍華和數(shù)字政府建設(shè)推動了龍華的數(shù)字化發(fā)展,但仍然存在一些問題。以龍華“智慧環(huán)水”一期工程為例,仍然存在數(shù)據(jù)煙囪問題,即區(qū)各職能部門與市一級部門之間的數(shù)據(jù)無法完全對接,數(shù)據(jù)共享存在接口問題,污染治理“廠—網(wǎng)—河—庫”的鏈條上仍然存在管網(wǎng)溯源的感知缺失,數(shù)據(jù)的算法算力還停留在一般水平[42]。可見,隨著智慧龍華戰(zhàn)略的推進(jìn),深層次各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同問題逐漸凸顯,需要在更高和更深層次推動龍華的數(shù)字化發(fā)展。

(二)全面推進(jìn)數(shù)字化:“三位一體”探索全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型

2020年深圳龍華部署推進(jìn)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型,以全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心任務(wù),推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字城區(qū)和數(shù)字治理,出臺“1+N+S”數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策(2)“1”是個數(shù)字經(jīng)濟(jì)三年工作實施方案,“N”為分行業(yè)分領(lǐng)域普惠性政策,“S”為數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)專項政策。,加大未來城市場景試驗,全力推進(jìn)數(shù)字社會、數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理,全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型取得了巨大進(jìn)展。截至2021年底,全區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)4 668億元,同比增長26.7%,增速比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高出16%,數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為龍華區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主引擎[43]。2021年深圳龍華推出八個主體化組團(tuán)式應(yīng)用場景[44],發(fā)布包括“城市規(guī)劃建設(shè)管理運營一體化場景”等24項未來城市場景試驗清單[45]。在數(shù)字治理方面初步建成“1+6+N”扁平化、一體化指揮架構(gòu),基本實現(xiàn)區(qū)、街道、社區(qū)的三級數(shù)字治理指揮中心全覆蓋。在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中,龍華走出了獨具特色的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型之路。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,龍華堅持“智造為本、雙向賦能、樣板示范、要素集聚”的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式;在數(shù)字城區(qū)領(lǐng)域,堅持“數(shù)字營城、萬物智聯(lián)、場景驅(qū)動、空間再造”的數(shù)字城區(qū)發(fā)展模式;在數(shù)字治理領(lǐng)域,形成了獨具特色的統(tǒng)合型數(shù)字治理,走出了一條“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、數(shù)據(jù)支撐、協(xié)同治理”的數(shù)字治理模式[46],[47]62。

五、案例分析:戰(zhàn)略三角模型下的城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型

(一)價值層面

本文從公共服務(wù)價值、行政管理價值和社會發(fā)展價值三個方面概括城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的公共價值,即城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的最終目的是為了滿足全體公民的需求,實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的目標(biāo)。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中將逐步為公民提供優(yōu)質(zhì)和均等的基本公共服務(wù)、提高政府的行政管理效能、形成共建共治共享的社會治理格局,更好地實現(xiàn)敏捷治理、精準(zhǔn)治理和共享治理。

1.公共服務(wù)價值

推動城鎮(zhèn)化的目的是為了使公民能夠更好地享受公共服務(wù)。實現(xiàn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的公共服務(wù)價值,更好地為公民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等基本公共服務(wù)保障,這既需要數(shù)字技術(shù)的全面嵌入與應(yīng)用,還需要健全相關(guān)的體制機制。通過數(shù)字技術(shù)的全面嵌入與應(yīng)用,一方面將會增強公共服務(wù)供給的可及性,如龍華民治街道長者服務(wù)中心深業(yè)健康運營機構(gòu)與高德打車達(dá)成戰(zhàn)略合作,共同推進(jìn)“助老打車暖心車站”服務(wù)項目,降低老年人打車門檻,幫助老年人更好地出行[48];又如,龍華的智慧醫(yī)療工程為市民帶來全新的“數(shù)字化健康”服務(wù)模式,構(gòu)建覆蓋診前、診中、診后的線上線下一體化醫(yī)療服務(wù)模式[49]。另一方面數(shù)字技術(shù)的全面嵌入與應(yīng)用也將豐富公共服務(wù)供給內(nèi)容,增強人民群眾對美好生活的向往。例如,龍華區(qū)民政局持續(xù)推進(jìn)60歲及以上的中度及以上失能老年人、80歲以上的戶籍老人的家庭適老化改造工作,在改善硬件的同時還特別安裝了燃?xì)鈭缶?、門磁感應(yīng)器、緊急呼叫按鈕等智能適老化產(chǎn)品,最大限度地預(yù)防老年人獨自在家出現(xiàn)危險的可能[48]。全面嵌入與應(yīng)用數(shù)字技術(shù)時,必須建立健全與之相匹配的體制機制,以便實現(xiàn)數(shù)字賦能。以醫(yī)療為例,深圳龍華一方面在大力推進(jìn)智慧醫(yī)療的建設(shè),另一方面也在積極推進(jìn)整合型醫(yī)療體系建設(shè),加快建設(shè)以“院辦院管”為特色的緊密型醫(yī)聯(lián)體,更加方便公民的就醫(yī)診療[50]。所以,數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用與嵌入增強了公共服務(wù)的可及性,豐富了公共服務(wù)的內(nèi)容,同時又客觀上要求相應(yīng)的體制機制發(fā)生變革,最終實現(xiàn)公共服務(wù)價值。

2.行政管理價值

行政管理價值是相對于政府主體而言,加快推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的又一目的是為了提高政府的治理效能。政府憑借大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)實現(xiàn)了精準(zhǔn)、智慧和高效的治理。一方面,數(shù)字技術(shù)的嵌入與應(yīng)用加強了不同區(qū)域、部門間的聯(lián)系,以便于各單位的信息交流與共享,甚至達(dá)到區(qū)域一屏共享的效果;另一方面,數(shù)字技術(shù)的嵌入與應(yīng)用為政府部門獲取數(shù)據(jù)、信息提供了便捷的渠道,基于獲取的大量真實有效的數(shù)據(jù),政府可以做出精準(zhǔn)預(yù)測預(yù)警,有效地預(yù)防危機的出現(xiàn)。例如,龍華為了提升數(shù)字治理效能,成立了“區(qū)—街道—社區(qū)”三級數(shù)字治理智慧中心無縫對接城管、安監(jiān)、網(wǎng)格等部門31個業(yè)務(wù)系統(tǒng),同時龍華還積極推進(jìn)“縱向到底,橫向到邊”的“一網(wǎng)統(tǒng)管”模式。筆者曾經(jīng)參與了龍華觀湖街道“一網(wǎng)統(tǒng)管”調(diào)研,當(dāng)?shù)赜媱澖柚鞑块T已有的平臺,將各平臺橫向打通并統(tǒng)一接入街道辦公室,實現(xiàn)街道層面的一網(wǎng)統(tǒng)管和一屏共享。所以,實現(xiàn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的行政管理價值,即是在數(shù)字技術(shù)的嵌入與應(yīng)用的同時實現(xiàn)了跨界整合。

3.社會發(fā)展價值

城市開展全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型就是為了區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、社會組織和公民更好地享受社會福利,幫助政府做大分好“蛋糕”,故而城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的社會價值體現(xiàn)在做大“蛋糕”、分好“蛋糕”以及擴(kuò)大公眾參與這三個方面。在做大“蛋糕”方面,數(shù)字技術(shù)及工具的使用加快了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,優(yōu)化了城區(qū)的布局,提升了政府的治理效率,為公民能夠享受更好的社會福利提供了前提條件。分好“蛋糕”是指更加注重公平性,城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)使得先前被排除在數(shù)字時代之外的弱勢群體也享受到了數(shù)字時代的紅利,如前文所提到的老年人打車案例。擴(kuò)大公眾參與方面主要是指,數(shù)字技術(shù)打通了政府之外的其他主體參與治理的渠道,實現(xiàn)了各主體有效地參與社會治理。如“黨建+科技+治理”模式中,社會公眾通過“i龍華”App、“24小時便民服務(wù)熱線”可以及時便捷地參與到治理行動中來,同時在黨組織的動員與支持下,各類居民自治組織廣泛成立,激發(fā)了居民參與治理的積極性[47]71。因此,數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用與嵌入所要實現(xiàn)的社會價值主要是做大增量、分好存量和促進(jìn)主體參與。

(二)支持層面

1.基于黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治支持

黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治層面的支持。城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)不僅是行政部署,更是政治安排,表現(xiàn)在制度安排、政策設(shè)計和協(xié)商民主方面。首先,全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是黨的全國代表大會做出的數(shù)字中國戰(zhàn)略在基層的具體體現(xiàn),具有一定的政治屬性。在龍華數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的第一階段,其成立的智慧龍華和數(shù)字政府領(lǐng)導(dǎo)小組由書記和區(qū)長親自掛帥,在轉(zhuǎn)型發(fā)展第二階段龍華成立了數(shù)字治理工作專班,由區(qū)委副書記主抓,黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥,這些方式方法可將黨的政治權(quán)威轉(zhuǎn)化為對數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作的支持,能夠最大限度地降低這一工作的阻力。同時,龍華在推進(jìn)數(shù)字治理工作中,還具體設(shè)計了公民參與的各類制度,以獲得群眾的支持。其次,具有明確的政策設(shè)計。明確的制度安排為工作的開展提供了政治權(quán)威和合法性,為了有效推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作,還需要明確的政策設(shè)計,這將有助于推動行政機關(guān)具體工作的實施。龍華在推動全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的工作過程中,圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字城區(qū)和數(shù)字治理出臺了一系列政策文件,為行政機關(guān)開展具體工作提供了重要支撐。最后,黨組織和群眾之間的有效互動或者黨組織支持的多元主體間的議事協(xié)商,將有助于獲得群眾的支持與信任。龍華通過“i社區(qū)碼上辦”智慧服務(wù)平臺中“找書記”板塊解決群眾訴求4000多條,發(fā)揮了基層黨組織書記在群眾中的作用,密切了黨群、干群關(guān)系,將黨組織嵌入到網(wǎng)絡(luò)空間,實現(xiàn)了黨組織對群眾的有效動員。

2.基于全域認(rèn)同的公眾支持

城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本目的是滿足群眾日益增長的美好生活需要,群眾的認(rèn)同程度決定了工作開展的質(zhì)量。在城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中,黨員干部和群眾積極順應(yīng)數(shù)字化時代,主動融入數(shù)字化時代,積極配合政府工作,這將會大大降低政府工作的難度。只有宣傳數(shù)字化轉(zhuǎn)型的益處、培養(yǎng)公眾的數(shù)字技能、強化數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效果,才能激發(fā)群眾對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)同和支持。龍華在全域數(shù)字化的轉(zhuǎn)型過程中,開展了“數(shù)字龍華”專題全區(qū)大輪訓(xùn),提升了全區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字素養(yǎng),同時利用“黨建+科技+治理”模式解決群眾訴求,如環(huán)衛(wèi)工人、外賣小哥、快遞員等特殊關(guān)愛群體通過“刷臉”即可在城中村等便民暖心柜領(lǐng)取免費食物、保暖衣物,使群眾切實獲得數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的益處,從而推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作的順利開展。

(三)能力層面

1.數(shù)字技術(shù)嵌入與應(yīng)用帶來的數(shù)字化能力的轉(zhuǎn)變

黨員干部的數(shù)字素養(yǎng)與技能決定著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效果。隨著城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn),包括黨員干部在內(nèi)的全體成員必須培養(yǎng)鍛煉自身的數(shù)字素養(yǎng),而黨員干部在提升自身數(shù)字能力(如數(shù)據(jù)治理能力)的同時也要加強其他綜合能力的培養(yǎng),以實現(xiàn)對紛繁復(fù)雜數(shù)據(jù)的有效利用,更好地適應(yīng)數(shù)字時代的變化。例如,2020年9月,龍華區(qū)在全市率先成立基層治理學(xué)院,圍繞提升廣大黨員干部的“黨建引領(lǐng)能力、數(shù)字治理能力、社會矛盾化解及群眾工作能力、風(fēng)險防控能力、城市IP體系打造能力、精細(xì)化服務(wù)能力”開展基層治理培訓(xùn)[51],全面提高個人在數(shù)字時代的適應(yīng)力和競爭力。

2.政府跨界整合能力的增強

城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是全領(lǐng)域、全方位的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要保證彼此的協(xié)調(diào),這就需要政府增強自身的跨界整合能力,以此協(xié)調(diào)不同層級、不同部門以及有效整合政府的內(nèi)外力量。實現(xiàn)有效的跨界整合需要依靠協(xié)調(diào)、信任機制以及數(shù)字技術(shù)。在協(xié)調(diào)機制方面,龍華以打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)先行區(qū)、未來城市試驗區(qū)以及智慧治理示范區(qū)為目標(biāo)指引,在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字城區(qū)建設(shè)和數(shù)字治理推進(jìn)上出臺了一系列政策,建立了價值協(xié)同的協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)合龍華政府、市場、社會、公民力量,以實現(xiàn)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo);通過“城市大腦”智慧城市的全面運用以及打造數(shù)據(jù)要素市場化示范區(qū)等建立全區(qū)信息共享的協(xié)調(diào)機制;通過基層社會治理學(xué)院、“數(shù)字龍華、都市核心”專班誓師大會、“數(shù)字龍華”專題研修班等充分提升黨員干部參與龍華數(shù)字化轉(zhuǎn)型的熱情與能力,建立了有效的動員協(xié)調(diào)機制。在信任機制方面,龍華通過培育信息化解決方案供應(yīng)商、數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新共享服務(wù)聯(lián)合體等舉措以及開展相關(guān)培訓(xùn)等,建立起有效整合的信任機制。在數(shù)字技術(shù)方面,龍華加快數(shù)字技術(shù)嵌入組織架構(gòu)的力度,加快內(nèi)部扁平化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展,初步建成“1+6+N”扁平化、一體化指揮架構(gòu),基本實現(xiàn)“區(qū)、街道、社區(qū)”三級數(shù)字治理指揮中心全覆蓋,更好地提升了自身的內(nèi)部整合能力。

六、結(jié)語

以深圳龍華開展的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐為例,嘗試探討城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念內(nèi)涵以及城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價值創(chuàng)造。研究認(rèn)為,數(shù)字技術(shù)及其衍生產(chǎn)品、應(yīng)用和平臺構(gòu)成了全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要支撐,整體協(xié)同是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的最鮮明特征,推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、提高政府治理能力是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo),環(huán)境、主體、領(lǐng)域、機制和要素是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要構(gòu)件。研究發(fā)現(xiàn),城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個創(chuàng)造公共價值的過程,符合穆爾的戰(zhàn)略三角模型理念?；诠矁r值理論和整體性治理理論建構(gòu)了公共價值驅(qū)動的城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型理論分析框架,并以深圳龍華的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型為案例進(jìn)行剖析發(fā)現(xiàn),在具備黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治支持、全域認(rèn)同的公眾支持、主體的數(shù)字素養(yǎng)與技能、政府的跨界整合能力等前提條件下,才有可能實現(xiàn)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的公共服務(wù)價值、行政管理價值和社會發(fā)展價值。

當(dāng)然,文章只是對全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一個探索性研究,尚存在深入研究的空間,如進(jìn)一步研究城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在運行機制、深層次對比海外其他城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的典型案例,從而構(gòu)建起更具中國特色的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型理論框架。不可否認(rèn)的是,在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐中龍華雖然取得了顯著的成績,但依然面臨一些難題。未來在推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中,需要進(jìn)一步健全相關(guān)制度,幫助黨員干部改變老舊的思維模式;出臺AI算法處罰的法律法規(guī),維護(hù)公共利益和社會秩序;完善相關(guān)體制機制,促進(jìn)技術(shù)和業(yè)務(wù)的融合和實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效回流;前瞻部署算力設(shè)施,確保大數(shù)據(jù)運算的正常運行。