張榮

2021年10月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，為我國(guó)黃河流域和黃土高原區(qū)的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了政策依據(jù)。本文用大量的生態(tài)數(shù)據(jù)和現(xiàn)實(shí)情況論述了實(shí)施“梯壩路綠產(chǎn)”立體協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的必要性和可行性，主張通過對(duì)黃土高原區(qū)的山區(qū)梯田集中連片改造升級(jí)、增加水庫水壩建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃建設(shè)生活生產(chǎn)通用道路、按照山區(qū)和溝壑區(qū)生態(tài)特點(diǎn)布局綠化方案、大力發(fā)展梯田產(chǎn)業(yè)以及黃土高原山區(qū)適宜的各種產(chǎn)業(yè)等措施，將黃河流域與黃土高原作為一個(gè)特殊的矛盾體，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)、政策支持、社會(huì)投資、生態(tài)優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)等，實(shí)現(xiàn)我國(guó)黃土高原區(qū)的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。黃土高原地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工作做好了，就可以為黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

大量研究證明，水土流失是影響黃河流域生態(tài)狀況的主要因素之一，而造成這種現(xiàn)象的主要原因是來自黃土高原地區(qū)的水土流失。所以，治理黃河流域生態(tài)同時(shí)保證實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，關(guān)鍵是要確立對(duì)黃土高原進(jìn)行大力度生態(tài)綜合治理的戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向。本文認(rèn)為，我國(guó)沿黃省區(qū)應(yīng)該聯(lián)合起來，共同策劃“梯壩路綠產(chǎn)”立體協(xié)同開發(fā)的戰(zhàn)略和政策，這對(duì)解決黃土高原地區(qū)的水土流失和創(chuàng)造基本發(fā)展條件非常必要。

一、黃河流域與黃土高原

貫徹落實(shí)國(guó)家《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），在總體戰(zhàn)略上必須高度重視“二黃”之間的協(xié)調(diào)問題，即黃河流域與黃土高原的關(guān)系，這主要是因?yàn)檎键S河干流80%以上的水土流失量來自黃土高原。

（一）黃土高原生態(tài)問題的重要性

中國(guó)的黃土高原是一個(gè)多生態(tài)現(xiàn)象的特殊區(qū)域，在空間分布上有70%以上的面積與黃河流域重疊。根據(jù)資料，黃土高原位于我國(guó)中部偏西北地域，是中國(guó)境內(nèi)的四大高原之一，東西長(zhǎng)1000余公里，南北寬750公里，海拔高度800～3000米，總面積為64萬平方公里。黃土高原是沿黃河生態(tài)帶的重要組成部分，也是以青海東部、甘肅中東部、陜西北部、山西西北部、寧夏南部黃土高原為主的水土保持區(qū)，黃土高原的水土保持治理任務(wù)艱巨。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，主要沿黃省區(qū)黃土高原面積按平方公里統(tǒng)計(jì)，甘肅為11.3萬，陜西為8.2萬，山西為15.67萬，河南為2.6萬，寧夏為3萬多，合計(jì)約為41萬平方公里。這些地區(qū)既是沿黃的主要地區(qū)，又是黃土高原的核心區(qū)。

黃土高原由于特殊的土質(zhì)、地理和降雨條件，往往造成比較嚴(yán)重的水土流失現(xiàn)象，這就構(gòu)成黃河干流和支流區(qū)主要的泥沙來源區(qū)。根據(jù)資料，黃土高原的水土流失總面積為45.4萬平方公里，占黃土高原總面積的71%。從區(qū)域分布看，黃河中游河段又完全流經(jīng)黃土高原地區(qū)，這一地段的水土流失最為嚴(yán)重，將大量泥沙帶入黃河干流，使黃河成為世界上含沙量最多的河流。近年來，黃河流域年均泥沙量約為16億噸，其中有13億噸（81.25%）來源于黃土高原，這些重點(diǎn)流失區(qū)域又集中在陜西省的陜北地區(qū)、甘肅的隴東隴中地區(qū)、山西省的西部地區(qū)和寧夏的寧中寧南等地。

從歷史上看，黃土高原在其歷史發(fā)展的全過程中，既有有利的作用，也有不利的一面。其不利作用主要表現(xiàn)在：一是無節(jié)制的墾地墾荒減少了綠色植被；二是資源開發(fā)造成一定程度的森林減少；三是綠色植被的減少使得水土流失加??；四是黃河支流區(qū)的生態(tài)環(huán)境變化和河道損壞造成塬面減少、山體垮塌和泥石流；五是生態(tài)環(huán)境的變化直接影響城鎮(zhèn)和人居安全；六是人們的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)進(jìn)程趕不上生態(tài)環(huán)境惡化的程度，向黃河中游和下游排泄的泥沙量持續(xù)增加，直接威脅流域生態(tài)安全。黃土高原是我國(guó)典型的生態(tài)脆弱區(qū)和世界上水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)，不僅產(chǎn)生大量泥沙使黃河下游成為世界聞名的“地上懸河”，嚴(yán)重威脅我國(guó)華北地區(qū)的防洪安全和生態(tài)安全，而且導(dǎo)致黃土高原成為我國(guó)有名的貧困地區(qū)。

（二）國(guó)家政策導(dǎo)向

新中國(guó)成立以來，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視黃河生態(tài)治理和流域發(fā)展問題，采取了大量有力的政策和措施。主要有：一是建立健全黃河流域治理和發(fā)展的綜合管理組織，比如成立黃委會(huì)等；二是做了大量與此相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃和工程項(xiàng)目，比如西部大開發(fā)戰(zhàn)略、三北防護(hù)林建設(shè)、三江源保護(hù)工程、退耕還林還草、固溝保塬工程等；三是出臺(tái)了大量與黃河生態(tài)保護(hù)和發(fā)展相關(guān)的專項(xiàng)政策，比如，自然保護(hù)區(qū)、森林公園、草原輪牧、主體功能區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、河長(zhǎng)制等。四是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中都提及生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容。

在國(guó)家戰(zhàn)略和政策引導(dǎo)下，圍繞黃河流域、黃土高原的生態(tài)保護(hù)與發(fā)展問題，國(guó)家還陸續(xù)實(shí)施了大量具體的建設(shè)項(xiàng)目。主要有：一是加高加固堤防、整治河道、修建攔蓄洪水和分滯洪水工程，初步建成了綜合的防洪體系。二是全流域共建成包括170多座大中型水庫在內(nèi)的各類水庫3000多座。全流域有效灌溉面積達(dá)到7000萬畝，流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)及城市用水已達(dá)270多億立方米。三是建成80多處500千瓦以上的水電站，裝機(jī)容量總計(jì)約為260萬千瓦。干流上已建劉家峽、鹽鍋峽、八盤峽、青銅峽、三盛公、天橋、三門峽、龍羊峽等八座骨干工程。四是全面開展造林、種草、梯田、淤地壩等工作。五是流域內(nèi)廣泛利用洪水、泥沙，如引洪漫地、高含沙水流灌溉、用挖泥船放淤加固大堤等。

通過采取以上政策措施和項(xiàng)目，到2020年底，我國(guó)黃河流域（包括黃土高原區(qū)）完成初步治理水土流失面積25萬多平方公里；水土流失面積較1990年減少了48%，強(qiáng)烈及以上侵蝕強(qiáng)度等級(jí)面積下降83%，實(shí)現(xiàn)水土流失面積、強(qiáng)度“雙下降”。截至2020年底，黃河流域完成初步治理水土流失面積25萬多平方公里，建設(shè)淤地壩5.9萬座。黃河流域水土保持率從1990年的43%提高到66%，水土保持措施年均減少入黃泥沙由20世紀(jì)90年代的3億噸增加到4.35億噸?；緦?shí)現(xiàn)了水土保持率、攔減入黃泥沙“雙增加”。

（三）區(qū)域治理成效

總結(jié)2000年以來我國(guó)黃土高原山區(qū)地方政府生態(tài)保護(hù)和發(fā)展工作，所采取的主要政策措施有：政府重視和政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、戰(zhàn)略導(dǎo)向、政策引導(dǎo)、社會(huì)參與、企業(yè)支持、技術(shù)支撐等，這些政策和措施已經(jīng)取得明顯的效果。

1.持續(xù)提高綠色植被覆蓋率。從對(duì)甘肅省慶陽市、平?jīng)鍪?、定西市和天水市的調(diào)查情況可見，現(xiàn)在的黃土高原地區(qū)的綠色植被率從1980前后的20%左右提高到50%以上，在降雨量達(dá)到年均500毫米左右的地方，這個(gè)比例在60%以上。而且，由于政府的正確引導(dǎo)，綠色植被的喬灌草結(jié)構(gòu)比較合理。

2.大力實(shí)施梯田改造提升工程。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)耕地面積19.18億畝，超過1/4是梯田或者坡地。在全國(guó)4646.67萬公頃坡耕地中，有18%的土地為人工梯田，梯田的面積達(dá)833.33萬公頃，占全國(guó)耕地總面積的6.3%。修建梯田和改造梯田成為黃土高原地區(qū)大多數(shù)地方生態(tài)和發(fā)展并舉的主要戰(zhàn)略選擇。甘肅省目前有梯田3500多萬畝，約占耕地面積的40%以上，在山區(qū)占到50%左右，其中有1000多萬已經(jīng)改造成高標(biāo)準(zhǔn)梯田，甘肅隴東的慶陽市、平?jīng)鍪泻吞焖械那匕部h、甘谷縣、武山縣、清水縣等都有大量改造過的梯田。陜西省的米脂縣，目前全縣水平梯田面積約為38萬畝，占到了全部耕地面積的50%以上。陜西省榆林市橫山區(qū)橫山街道高峰村給全村的梯田做“大手術(shù)”，將小塊梯田改造成10米寬幅的大梯田。僅2016年至2017年，該區(qū)就投資2800多萬元，改造寬幅梯田2萬多畝。

3.大力實(shí)施雨水集流工程。黃土高原之所以生態(tài)環(huán)境差，一個(gè)主要原因是水資源特別少，而且以雨水為主，約占90%以上。因此，規(guī)劃建設(shè)一大批水庫水壩，留下雨水就是大生態(tài)。到2021年，我國(guó)的水庫共有98000多座，其中有94000多座是小型水庫。近年來，陜西省統(tǒng)籌山水林田湖草沙綜合治理，加強(qiáng)淤地壩建設(shè)，累計(jì)建成3.4萬座，淤地造田86萬畝。2021年以來，山西省通過實(shí)施一批淤地壩等水土保持工程，集中連片推進(jìn)水土流失治理，完成水土流失治理面積0.35萬平方公里，全省水土流失強(qiáng)度大為減輕，黃河入河泥沙量大幅度減少。其中，永和縣的梯田有10萬畝，這些年以來，通過梯田歸并整理、水平條田、反坡式梯田等改造類型，滿足各類農(nóng)機(jī)全程全面作業(yè)。慶陽市的巴家咀水庫是亞洲黃土第一壩，且已經(jīng)列入了世界的水利史冊(cè)了。

4.產(chǎn)業(yè)政策和措施同步推進(jìn)。提高綠色資源存量、改造提升梯田檔次和維修和新建水庫水壩，這就為黃土高原區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了保障條件。如何利用好這些條件也是個(gè)大學(xué)問。近年來，黃土高原山區(qū)通過實(shí)踐試驗(yàn)，選擇出來大量的優(yōu)選方案。比如，在新改造的大塊梯田上發(fā)展梯田產(chǎn)業(yè)，利用草原草場(chǎng)發(fā)展草食畜牧業(yè)，利用林區(qū)建設(shè)果林果園，發(fā)展旱作梯田大棚，利用草山發(fā)展草產(chǎn)業(yè)，建設(shè)中藥材基地等。這些配套的產(chǎn)業(yè)措施基本上都是生態(tài)性的，屬于新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)，既能保護(hù)生態(tài)，又能發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

（四）主要短板

但是，與國(guó)家黃河戰(zhàn)略的規(guī)劃要求相比，黃土高原山區(qū)的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中仍然存在許多不足。根據(jù)對(duì)部分地區(qū)的調(diào)查情況分析，這些不足主要有：

1.黃土高原的生態(tài)投入很大，但總體效果有限。比如，梯田建設(shè)規(guī)模很大，但是利用率比較低。目前，全國(guó)梯田共約有3億多畝。根據(jù)對(duì)甘肅省慶陽市和平?jīng)鍪胁糠洲r(nóng)村地區(qū)梯田使用情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前梯田的大概狀態(tài)是三個(gè)1/3，即1/3正常種植利用，1/3基本撂荒，1/3坍塌荒蕪。主要原因是早期修建的梯田由于是人工為主，勞動(dòng)量很大，大多數(shù)梯田面積比較小，林田路基本不配套，時(shí)代久遠(yuǎn)，管理和維護(hù)成本高等。水庫水壩建設(shè)得比較少；多數(shù)山區(qū)道路只能夠保證人蓄通行，不能通行農(nóng)業(yè)機(jī)械；搞綠色植被不注意林灌草的結(jié)構(gòu)搭配，產(chǎn)業(yè)手段比較少。

2.梯田建設(shè)政策沒有與時(shí)俱進(jìn)。從新中國(guó)成立到現(xiàn)在，經(jīng)過70年的梯田建設(shè)，在黃土高原山區(qū)的農(nóng)村，坡度在25度以上的基本都進(jìn)行了梯田建設(shè)。從中央政府到地方政府也投入了大量財(cái)政資金。按照規(guī)定，目前，我國(guó)農(nóng)村梯田建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：黃河流域新修梯田每畝投資600—700元，長(zhǎng)江流域每畝投資800—1000元。甘肅省由于地方財(cái)力有限，實(shí)際補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是按照60%進(jìn)行的，即黃河流域平均每畝補(bǔ)助400元、長(zhǎng)江流域平均每畝補(bǔ)助600元。問題是，一方面不斷地在建設(shè)新梯田，另一方面大量舊梯田在棄用。

3.相當(dāng)部分黃土高原山區(qū)農(nóng)村的雨水利用率非常低。大量研究證明，在我國(guó)黃土高原山區(qū)，由于水資源供給的特殊性，80%以上的水資源主要是雨水，而雨水如果沒有合適的足量的水庫水壩積蓄，就自然會(huì)流失掉。多年以來，在西北黃土高原核心區(qū)的許多地方政府，對(duì)雨水資源為主的黃土高原山區(qū)水資源利用重視不夠，水庫、水壩和雨水利用系統(tǒng)建設(shè)明顯滯后于發(fā)展的需要，新上的水庫項(xiàng)目很少，對(duì)舊水庫的維修也不重視，致使大量農(nóng)村水庫成為病陷水庫。

4.許多地方的山區(qū)道路規(guī)劃明顯滯后。根據(jù)調(diào)查，有些地方政府比較重視梯田建設(shè)，國(guó)家也有政策補(bǔ)貼，而忽視道路建設(shè)，大多數(shù)老舊梯田集中區(qū)的山區(qū)上下道路、梯田之間的通道等，規(guī)劃得比較窄，質(zhì)量很有問題，多數(shù)只能達(dá)到人畜單列通行，而難以通行機(jī)動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械。這些年以來，農(nóng)村運(yùn)輸手段多采用機(jī)械動(dòng)力，而由于道路質(zhì)量問題，難以廣泛使用，基本靠人力運(yùn)輸，再考慮到勞動(dòng)量特別大、中青年大多數(shù)都到城市打工，大部分農(nóng)戶缺乏青年勞動(dòng)力，致使部分梯田撂荒。

5.山區(qū)產(chǎn)業(yè)體系打造面臨許多困難。目前，我國(guó)仍然有大量農(nóng)戶居住在黃土高原山區(qū)，由于多方面的原因，生產(chǎn)和生活成本比較很高，這就給這些區(qū)域的產(chǎn)業(yè)體系打造提供了困難。大多數(shù)農(nóng)戶根據(jù)市場(chǎng)選擇產(chǎn)業(yè)的能力低，基本上都是根據(jù)傳統(tǒng)、習(xí)慣和感覺選擇產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，一個(gè)村子、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難形成比較一致的產(chǎn)業(yè)選擇方向，再加上上級(jí)有關(guān)部門對(duì)于黃土高原山區(qū)產(chǎn)業(yè)體系到底如何搞，也經(jīng)常變化不定，這也影響到黃土高原區(qū)農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

二、“梯壩路綠產(chǎn)”立體協(xié)同開發(fā)戰(zhàn)略的基本構(gòu)思

提出“梯壩路綠產(chǎn)”立體協(xié)同開發(fā)戰(zhàn)略是有充分的政策依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，既符合國(guó)家的戰(zhàn)略和政策要求，又緊密結(jié)合了黃土高原的實(shí)際情況。

（一）政策依據(jù)

在黨的十八大以來，我國(guó)黃土高原地區(qū)的地方黨委和政府將黃河流域的生態(tài)保護(hù)與黃土高原的生態(tài)建設(shè)緊密結(jié)合起來、將生態(tài)保護(hù)與建設(shè)與產(chǎn)業(yè)同步途徑緊密結(jié)合起來，取得了明顯的效果。在這方面有一個(gè)突出的思路，就是必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)推進(jìn)的原則。這種思路在中央和國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件中是得到充分體現(xiàn)的。在2021年10月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院向全社會(huì)公開發(fā)布了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。在這個(gè)規(guī)劃中，就特別強(qiáng)調(diào)黃土高原地區(qū)的生態(tài)保護(hù)如何與黃河戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進(jìn)問題，將“黃河”與“黃土”緊密結(jié)合，在決策思路和政策導(dǎo)向上始終堅(jiān)持生態(tài)治理與區(qū)域發(fā)展綜合處置的原則。

另外，將貫徹落實(shí)國(guó)家黃河《規(guī)劃綱要》與黃土高原緊密結(jié)合起來最佳的戰(zhàn)略和政策選擇就是實(shí)施“梯壩路綠產(chǎn)”立體協(xié)同開發(fā)方式。之所以強(qiáng)調(diào)協(xié)同性和統(tǒng)籌考慮，完全基于黨中央的一貫倡導(dǎo)的政策要求。主要有：黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明發(fā)展的政策要求；2019年12月，國(guó)家自然資源部印發(fā)了《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)）；2020年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021-2035年）》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2020〕837號(hào)）；2020年9月，國(guó)家自然資源部辦公廳、財(cái)政部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合發(fā)文《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》，明確提出了“山水林田湖草”和“山水工程”的問題。提高對(duì)山水林田湖草綜合治理的科學(xué)認(rèn)知水平，就要把防洪安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和糧食安全統(tǒng)籌起來考慮，建立良性的權(quán)衡協(xié)同關(guān)系。

（二）基本思路

“梯壩路綠產(chǎn)”立體協(xié)同開發(fā)戰(zhàn)略主要基于以下考慮：一是將黃河流域的生態(tài)保護(hù)聚焦于解決黃土高原山區(qū)的水土流失現(xiàn)象，將“黃河”與“黃土”作為一對(duì)主要矛盾，作為一個(gè)特殊的區(qū)域性的矛盾體；二是以梯田改造升級(jí)為核心、為主線、為骨干，以高標(biāo)準(zhǔn)梯田建設(shè)為基本骨架構(gòu)，建立黃土高原山區(qū)新型的立體綜合開發(fā)新格局；三是將這種模式主要聚焦于黃土高原山區(qū)20度以下的地區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃，跨區(qū)合作，集中連片，一個(gè)山頭一條溝壑地整體規(guī)劃改造和建設(shè)；四是嚴(yán)格按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，將主體功能區(qū)與黃河流域、黃土高原區(qū)、黃河支流區(qū)等幾個(gè)方面的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展緊密結(jié)合起來，綜合考慮國(guó)土空間布局、生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)打造；五是將此項(xiàng)工程建設(shè)成永久工程、長(zhǎng)遠(yuǎn)項(xiàng)目，高起點(diǎn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，爭(zhēng)取項(xiàng)目質(zhì)量10年先進(jìn)，20年不落后，基本不再大動(dòng)；六是必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、群眾參與和企業(yè)融入的策略，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結(jié)合。

（三）內(nèi)涵界定和相互關(guān)系

本文所提出“梯壩路綠產(chǎn)”立體協(xié)同開發(fā)思路，綜合考慮了當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和城鎮(zhèn)建設(shè)等多方面因素。其基本內(nèi)涵：“梯”指在黃土高原山區(qū)、溝壑區(qū)改造老舊梯田，修建高標(biāo)準(zhǔn)梯田；“壩”指水庫水壩，黃土高原山區(qū)80%以上的水源來自降雨量，而降雨又很快流失走，故此，唯一的可行的辦法就是大力修建水庫水壩；“路”指山區(qū)生產(chǎn)和生活通道，重點(diǎn)是建設(shè)生產(chǎn)通道；“綠”指林木和綠色植被，主要包括林業(yè)和草兩方面；“產(chǎn)”指梯田產(chǎn)業(yè)和其他生態(tài)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)是梯田產(chǎn)業(yè)的發(fā)展升級(jí)問題。

這五個(gè)方面是一個(gè)系統(tǒng)工程，五方面各自有其特殊的功能和發(fā)展需要：一是實(shí)施梯田改造升級(jí)工程是黃土高原生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的最佳結(jié)合點(diǎn)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)梯田既可以減少水土流失，又可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。二是增加水庫水壩建設(shè)項(xiàng)目?？紤]到黃土高原地區(qū)地方財(cái)政困難，需要國(guó)家利用財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行大力支持，建議在國(guó)家水利規(guī)劃中將黃土高原山區(qū)的水庫水壩單列。三是生活生產(chǎn)道路通達(dá)，重點(diǎn)是要在梯田集中區(qū)要保證小型農(nóng)用機(jī)械能夠通達(dá)，為梯田生產(chǎn)現(xiàn)代化和降低梯田勞動(dòng)量創(chuàng)造條件。四是統(tǒng)籌實(shí)施綠色政策和措施，加強(qiáng)黃土高原山區(qū)的林草建設(shè)要根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌布局。五是配套發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，前四項(xiàng)工作落實(shí)了，就可以整體提升黃土高原山區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件。

三、實(shí)現(xiàn)“梯壩路綠產(chǎn)”立體協(xié)同開發(fā)的對(duì)策

我國(guó)黃土高原地區(qū)情況復(fù)雜，地區(qū)之間差異很大，但是，總體來說，用“梯壩路綠產(chǎn)”來進(jìn)行統(tǒng)籌考慮基本可以解決這個(gè)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的“雙重”目標(biāo)。

（一）實(shí)施梯田改造提級(jí)工程

建議今后在黃土高原山區(qū)的農(nóng)田建設(shè)調(diào)整建設(shè)思路，依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策，采取如下措施：一是按照國(guó)家關(guān)于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)梯田的政策要求，從以新建向改造提升轉(zhuǎn)變，將新建梯田政策調(diào)整為提升改造政策。具體來說，對(duì)于坡度在20度以下的梯田分類分批地重新進(jìn)行規(guī)劃，每五年做一個(gè)梯田改造規(guī)劃，連續(xù)做下去，爭(zhēng)取到2030年，使得沿黃省區(qū)40%-50%左右的梯田達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)梯田要求。二是統(tǒng)籌規(guī)劃田、林、草、路、水。分類分區(qū)段改造，連片綜合治理，改造一片，治理一片，建設(shè)一片。山頂區(qū)域主要種草為主，山腰修建高標(biāo)準(zhǔn)梯田，山下能夠筑壩的盡量修建水庫和建設(shè)林區(qū)。三是在黃土高原集中區(qū)，積極推進(jìn)地塊小變大、彎變直、坡變平、互聯(lián)互通，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)“一戶一臺(tái)地”“一場(chǎng)一座山”（農(nóng)場(chǎng)）的目標(biāo)。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，必須堅(jiān)持集中改造和連片建設(shè)的政策。四是推行“先流轉(zhuǎn)再建設(shè)”政策，促進(jìn)山區(qū)農(nóng)戶承包土地的合理流轉(zhuǎn)與山區(qū)土地大規(guī)模整合的有機(jī)結(jié)合。

（二）增加水庫水壩建設(shè)項(xiàng)目

我國(guó)黃土高原山區(qū)農(nóng)村要比較好的解決水資源保障，目前主要靠開發(fā)雨水資源，因?yàn)榈叵滤浅Ｓ邢蓿_采成本也高。措施有：一是建議相關(guān)部委廳局對(duì)此項(xiàng)工作高度重視，加快編制《中國(guó)黃土高原區(qū)水庫水壩建設(shè)中期規(guī)劃》，黃土高原相關(guān)地方政府也要重視相關(guān)規(guī)劃編制和項(xiàng)目安排問題。二是在沿黃省區(qū)、特別是黃土高原區(qū)要多安排水利項(xiàng)目，多向水庫投資，并將黃土高原區(qū)的水庫建設(shè)列入國(guó)家黃河規(guī)劃，爭(zhēng)取國(guó)家向這些地區(qū)的水利建設(shè)傾斜投資。三是鼓勵(lì)這些地區(qū)的企業(yè)、集體、農(nóng)戶集資興建水庫水壩，配套建設(shè)大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)、養(yǎng)殖場(chǎng)、林場(chǎng)和果園，將梯田改造、修建水庫、建設(shè)通水渠道和提高水資源保障水平等統(tǒng)一起來考慮。四是要加強(qiáng)對(duì)已經(jīng)建成的水庫水壩的維修和加固工作，要把水庫水壩的風(fēng)險(xiǎn)防治納入風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)工作之中。五是對(duì)于現(xiàn)有的水庫和水壩在區(qū)域整體開發(fā)有利的前提下，可以由合作社或者農(nóng)業(yè)公司承包管理和使用，甚至可以由專業(yè)公司承包水壩建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理。

（三）山區(qū)（溝壑區(qū)）道路改造提升

筆者在調(diào)查甘肅省隴東山區(qū)農(nóng)村時(shí)發(fā)現(xiàn)，大量山區(qū)、溝壑、溝底和溝畔等，已經(jīng)沒有道路通達(dá)，人走都非常困難，大量梯田成為難以通達(dá)的閑置農(nóng)田。解決的對(duì)策：一是黃土高原山區(qū)道路規(guī)劃要提上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的議事日程，山區(qū)道路應(yīng)該成為我國(guó)那些新的道路通道建設(shè)任務(wù)。農(nóng)村道路建設(shè)不能只考慮通村、通戶、通鎮(zhèn)，還要考慮山區(qū)的通地、通溝、通田。二是山區(qū)道路規(guī)劃在總體上要堅(jiān)持“生產(chǎn)優(yōu)先、生活輔助”的原則，要保證小型農(nóng)業(yè)機(jī)械能夠通達(dá)，這對(duì)山區(qū)未來長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展非常重要。三是山區(qū)道路規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮，分類指導(dǎo)，對(duì)于能夠整體改造提升的山頭和溝壑地區(qū)，道路要按照生產(chǎn)要求進(jìn)行規(guī)劃；而對(duì)于不宜整體改造的山頭，可以根據(jù)情況，生產(chǎn)通道與生活通道兼而有之，靈活選擇。四是在坡度比較小、梯田連片面積大的地方，在規(guī)劃道路的同時(shí)，還要考慮“農(nóng)企上山”的需要，比如，農(nóng)業(yè)公司車間、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過的小型企業(yè)等，電力和水資源等基本基礎(chǔ)設(shè)施條件也要規(guī)劃到。

（四）國(guó)土空間整體綠化

在梯田改造提升的基礎(chǔ)上再進(jìn)行山區(qū)生態(tài)建設(shè)，就必須提高層次，提高標(biāo)準(zhǔn)，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)。注重整體效果。可以考慮如下措施：一是堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，基本上是“山頂自然綠化+山腰梯田分布+山底林帶林區(qū)”，這就是甘肅省定西市的“頂蓋帽、腰纏帶、底林區(qū)”的做法。二是堅(jiān)持分類指導(dǎo)的原則，沿黃省區(qū)要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位對(duì)區(qū)域內(nèi)的山區(qū)綠化工作進(jìn)行整體規(guī)劃，林草兼蓄，灌喬并舉，連片治理。三是綠化工作要配套當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系的打造工作，對(duì)于草食畜牧業(yè)集中區(qū)，要多安排人工種草的空間，推廣種植紫花苜蓿、紫花苕、狼尾草、燕麥、象草、甜高梁、蘇丹草、沙打旺、蕎麥等；對(duì)于果品產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域，要多考慮肥源型草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；對(duì)于河谷地帶要多考慮固溝保水的需要，多植樹和灌木，提高植被覆蓋率。四是不論是種樹還是種草，爭(zhēng)取一個(gè)典型的生態(tài)區(qū)域能夠選擇種類比較相同的林草品種，這樣有利于快速形成專業(yè)性綠化空間，為在這個(gè)區(qū)域發(fā)展草產(chǎn)業(yè)打造良好基礎(chǔ)。五是落實(shí)好國(guó)家相關(guān)的水源保證和林草生態(tài)補(bǔ)償政策。

（五）大力發(fā)展梯田產(chǎn)業(yè)

大力發(fā)展黃土高原農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)是黃土高原區(qū)域打造現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)工程，在做好生態(tài)保護(hù)和梯田改造升級(jí)的基礎(chǔ)上，開展產(chǎn)業(yè)打造工作就比較有利。一是建議在沿黃地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略中，要明確提出大力發(fā)展“梯田產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略形式，將梯田產(chǎn)業(yè)上升為農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系打造的一種具體實(shí)現(xiàn)方式和途徑，也可以叫做“梯田經(jīng)濟(jì)”。二是多角度理解和多方面打造梯田產(chǎn)業(yè)，梯田產(chǎn)業(yè)的具體形式可以多種多樣，比如梯田糧食種植、梯田蔬菜、梯田果業(yè)、梯田藥材、梯田草業(yè)、梯田企業(yè)、梯田旅游等，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和地質(zhì)條件進(jìn)行合理的選擇，連片梯田盡量按照一種特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行打造。三是考慮到農(nóng)民和農(nóng)戶的能力有限，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過引進(jìn)公司、創(chuàng)辦農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合股、合作社承包等方式，以實(shí)體為主體盤活梯田資源，支撐產(chǎn)業(yè)體系打造。四是還可以根據(jù)實(shí)際條件，多種形式多種選擇和多種模式地發(fā)展其他適宜性產(chǎn)業(yè)，使得山區(qū)的產(chǎn)業(yè)盡可能地實(shí)現(xiàn)生態(tài)化和市場(chǎng)化。