于 珍

（嘉應(yīng)學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，廣東梅州 514015）

自2010 年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（下文簡(jiǎn)稱《綱要》）頒行以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育政策密集出臺(tái)，“國(guó)務(wù)院及其部門出臺(tái)的學(xué)前教育領(lǐng)域的政策文件超過(guò)了新中國(guó)成立以來(lái)至《綱要》頒布前這一時(shí)期的總和”。[1]學(xué)前教育事業(yè)得到前所未有的重視，也獲得了快速發(fā)展。到2020 年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率已達(dá)到了85.2%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到了84.7%，有效緩解了長(zhǎng)期以來(lái)存在的“入園難”“入園貴”問(wèn)題。[2]學(xué)前教育的主要矛盾已逐漸從“幼有所育”轉(zhuǎn)向“幼有善育”，學(xué)前教育進(jìn)一步發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)在于質(zhì)量的提升。學(xué)前教育質(zhì)量提升的關(guān)鍵在于高素質(zhì)的教師。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)幼兒教師地位和待遇整體偏低嚴(yán)重困擾著高質(zhì)量幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)，學(xué)前教育優(yōu)秀人才招聘難、留任難已成為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的一大困局。國(guó)內(nèi)外的研究都證明“幼教工作人員的薪水太低，不管與幼兒在一起是多么值得的事，都無(wú)法留住有智慧、有才干的人員，只能以非專業(yè)或不合格的人員來(lái)充數(shù)”。[3]

《綱要》頒行以來(lái)，“依法保障幼兒教師地位和待遇”是國(guó)家幼兒教師政策的關(guān)鍵內(nèi)容之一。但據(jù)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，“幼兒教師待遇問(wèn)題仍是目前迫切需要解決的問(wèn)題”[4]。為什么政策的執(zhí)行沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果？政策在執(zhí)行過(guò)程中受到哪些阻滯？未來(lái)如何調(diào)適才能取得更理想的效果？運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型對(duì)保障幼兒教師待遇政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行分析，透視政策執(zhí)行受到阻滯的原因，尋求調(diào)適的路徑，有利于為這些未曾得到實(shí)質(zhì)性解決的“硬骨頭”問(wèn)題提供解決策略與思路。

一、史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

政策執(zhí)行是政策過(guò)程的中間環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。美國(guó)著名行政學(xué)者G·艾利森甚至提出“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的執(zhí)行”。然而，在西方長(zhǎng)期的政策研究中，政策執(zhí)行并沒(méi)有引起政策學(xué)者們應(yīng)有的重視，政策科學(xué)被認(rèn)為是研究政策制定的學(xué)科，其目標(biāo)是改善公共政策制定系統(tǒng)，提高政策制定的質(zhì)量。[5]人們普遍認(rèn)為只要出臺(tái)的政策科學(xué)合理，盡量達(dá)到完美，就能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)，政策執(zhí)行結(jié)果符合政策目標(biāo)是水到渠成的事情。直到20 世紀(jì)70 年代，政策執(zhí)行才進(jìn)入研究者的視域，被視為制約政策效果的關(guān)鍵因素。以美國(guó)為代表的政策研究者發(fā)現(xiàn)，很多當(dāng)時(shí)被看作是“高質(zhì)量”的雄心勃勃的政策，其結(jié)果卻收效甚微，甚至以失敗告終。為什么“好”的政策方案卻不能取得理想的效果？這一問(wèn)題促使人們?nèi)ブ匦聦徱暫头此紓鹘y(tǒng)政策研究領(lǐng)域的缺陷，把研究的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了政策執(zhí)行領(lǐng)域?！?973 年，普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基所撰寫的《執(zhí)行：華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》一書被認(rèn)為是政策執(zhí)行研究的發(fā)軔之作，他們二人也被譽(yù)為政策執(zhí)行研究的奠基人”。[6]同年，托馬斯·史密斯在《政策執(zhí)行過(guò)程》一文中提出了政策執(zhí)行過(guò)程模型，被稱為史密斯模型。

史密斯在《政策執(zhí)行過(guò)程》中描述了影響政策執(zhí)行的四個(gè)主要因素：一是理想化的政策，即政策本身是否明確、合理、可行等；二是政策執(zhí)行主體，即政府中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織和人員，包括組織之間的協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)的方式技巧、工作人員的認(rèn)知和態(tài)度等；三是目標(biāo)群體，即政策實(shí)施的對(duì)象，包括目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同和支持、目標(biāo)群體的組織或制度化程度等；四是環(huán)境因素，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化等影響政策執(zhí)行的因素。史密斯認(rèn)為政策執(zhí)行時(shí)，這四大因素在相互互動(dòng)的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生沖突和緊張，這種沖突和緊張會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏移或變形，因而就需要“處理沖突”，使其達(dá)到一種平衡和諧的狀態(tài)。在“處理”時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題，就需要及時(shí)作出“反饋和回應(yīng)”；如果沒(méi)有問(wèn)題，則通過(guò)將政策“制度化”間接進(jìn)行“回應(yīng)”。政策執(zhí)行結(jié)果作為政策再制定的依據(jù)，又回到政策制定過(guò)程中。[7]

圖1 史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型將政策本身、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、政策環(huán)境四個(gè)因素作為一個(gè)有機(jī)整體，全面涵蓋了影響政策執(zhí)行的主要變量，為研究政策執(zhí)行過(guò)程和政策執(zhí)行的制約因素提供了分析框架。應(yīng)用此分析框架可以從各個(gè)角度全面地透視我國(guó)幼兒教師待遇政策執(zhí)行的阻滯因素，并從更廣闊的視野尋找解決的路徑，以促進(jìn)我國(guó)幼兒教師待遇政策的不斷調(diào)整和有效執(zhí)行。

二、幼兒待遇政策執(zhí)行阻滯的原因

幼兒教師待遇政策內(nèi)容模糊、執(zhí)行主體執(zhí)行不力、目標(biāo)群體沒(méi)有發(fā)言權(quán)、政策執(zhí)行缺乏經(jīng)濟(jì)支撐和強(qiáng)力監(jiān)督是該政策執(zhí)行受到阻滯的主要原因。

（一）政策模糊不清

政策本身是否明確、合理、可行是影響政策執(zhí)行的首要因素。幼兒教師待遇政策存在內(nèi)容模糊，目標(biāo)不明和工具缺失等問(wèn)題。

1.幼兒教師身份定位政策模糊

教師身份定位是確定待遇的前提條件。作為基礎(chǔ)教育師資的重要組成部分，2019 年我國(guó)幼兒園專任教師的數(shù)量已達(dá)到276.31 萬(wàn)人，占到全國(guó)專任教師總數(shù)的16%，幼兒園教師已是不可忽視的一個(gè)群體。[8]但我國(guó)幼兒教師的“教師”身份尚未在法律上得到完全承認(rèn)。[9]幼兒教師沒(méi)有合法的、獨(dú)立的身份。“她們擁有著‘教師’的稱謂，卻不能享受教師的名分、權(quán)利，處于附屬者、邊緣人的社會(huì)地位?！盵10]雖然《中華人民共和國(guó)教師法》第四十條規(guī)定：“中小學(xué)教師，是指幼兒園、特殊教育機(jī)構(gòu)、普通中小學(xué)、成人初等中等教育機(jī)構(gòu)、職業(yè)中學(xué)以及其他教育機(jī)構(gòu)的教師?！泵鞔_規(guī)定了幼兒教師屬于中小學(xué)教師，確定了其身份。但1995 年10 月6 日頒布的《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)教師法若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)〉》將幼兒園教師限定為“各級(jí)人民政府舉辦的幼兒園的教師”，其他類型的幼兒教師都被排除在外。

《綱要》頒行以來(lái)，保障幼兒園教師待遇和地位政策主要包括對(duì)幼兒園教師身份地位、工資收入、社會(huì)保障、職稱評(píng)聘、培訓(xùn)進(jìn)修等方面。如對(duì)幼兒教師工資待遇方面的政策條款歸納起來(lái)有：（1）公辦幼兒園教師執(zhí)行統(tǒng)一的崗位績(jī)效工資制度，享受規(guī)定的工資傾斜政策。確保教師工資及時(shí)足額發(fā)放。（2）采取多種方式切實(shí)解決公辦幼兒園非在編教師工資待遇偏低問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)同工同酬。（3）企事業(yè)單位辦、集體辦、民辦幼兒園教師工資和社會(huì)保險(xiǎn)由舉辦者依法保障。民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平，合理確定相應(yīng)教師的工資收入。

這些政策條款根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況把幼兒教師分為：公辦園教師、公辦園非在編教師、企事業(yè)單位辦園教師、集體辦園教師、民辦園教師五類。如果按照《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)教師法若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)〉》中對(duì)幼兒教師的界定，只有“各級(jí)人民政府舉辦的幼兒園教師”屬于中小學(xué)教師，其他類型的教師都不屬于這個(gè)范圍，不受《教師法》保護(hù)。由于身份定位模糊，政策文件又沒(méi)有對(duì)“依法”到底是依據(jù)哪部法律做出明確規(guī)定，占幼兒教師總體61%之多的民辦幼兒園教師待遇只能依據(jù)《勞動(dòng)合同法》來(lái)保障。我國(guó)《勞動(dòng)合同法》規(guī)定：“集體合同中勞動(dòng)報(bào)酬和勞動(dòng)條件等標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)；用人單位與勞動(dòng)者訂立的勞動(dòng)合同中勞動(dòng)報(bào)酬和勞動(dòng)條件等標(biāo)準(zhǔn)不得低于集體合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。[11]因此，許多民辦幼兒園就按照本地最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放教師工資。至于“民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平，合理確定相應(yīng)教師的工資收入”的規(guī)定，雖然給出了一個(gè)參照，但因?yàn)椴挥贸袚?dān)任何“違法后果”，該政策的有效落實(shí)被大打折扣。

2.目標(biāo)不明、工具缺失

政策目標(biāo)的明確表達(dá)和政策工具的具體落實(shí)是政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。幼兒教師待遇政策存在政策目標(biāo)不明，政策工具缺失的問(wèn)題。如“采取多種方式切實(shí)解決公辦幼兒園非在編教師工資待遇偏低問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)同工同酬”。“逐步實(shí)現(xiàn)同工同酬”中“逐步”分為幾步，最后期限是什么時(shí)候，都沒(méi)有明確的規(guī)定，因此非在編教師的工資待遇較低，仍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的同工同酬。調(diào)查顯示：2018 年全國(guó)公辦園在編教師月平均工資為5412元，非在編教師僅為2371 元，不及在編教師工資的一半。[12]

關(guān)于幼兒教師的職稱評(píng)聘問(wèn)題，《綱要》頒布后的歷次政策，都強(qiáng)調(diào)“人力資源和社會(huì)保障部門要制定幼兒園教職工的技術(shù)職稱（職務(wù)）評(píng)聘政策”。至于如何制定，什么時(shí)候制定出來(lái)，都沒(méi)有規(guī)定具體期限，因此10 年來(lái)仍然只能一次次地重申這句話，幼兒園教師職稱評(píng)聘制度仍沒(méi)有出臺(tái)。

在政策工具方面，如“采取多種方式切實(shí)解決公辦幼兒園非在編教師工資待遇偏低問(wèn)題”，“多種方式”指的是哪些方式？并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的政策工具，雖然這樣可以給各級(jí)地方政府一些自由決策權(quán)，但也會(huì)造成地方政府無(wú)據(jù)可依的狀況，因此公辦園內(nèi)教師同工不同酬的問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好的解決。

（二）政策執(zhí)行主體執(zhí)行不力

政策執(zhí)行主體包括執(zhí)行組織和組織中的人員。組織之間的協(xié)調(diào)與組織人員對(duì)政策的重視、理解和支持程度，直接影響著政策的執(zhí)行效果。

1.各組織之間配合不暢

幼兒教師待遇政策執(zhí)行組織主要包括各級(jí)政府的教育部門、財(cái)政部門、編制部門、人力資源和社會(huì)保障部門和各級(jí)各類幼兒園等。在理想的狀態(tài)下，“政策的執(zhí)行就是政策的執(zhí)行者依據(jù)政策的指示和要求，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、取得預(yù)期效果，不斷采取積極措施的動(dòng)態(tài)行動(dòng)過(guò)程”。[13]但公共選擇理論認(rèn)為：“進(jìn)行政治決策的人和進(jìn)行市場(chǎng)決策的人都是同樣的，都受自身利益最大化的引導(dǎo)”。[14]教育、財(cái)政、編制部門及幼兒園都是利益主體，都有各自的目標(biāo)追求和利益所在。教育部門把提升教育質(zhì)量，提高教師待遇作為目標(biāo)；財(cái)政部門想盡量節(jié)省開(kāi)支，減少負(fù)擔(dān)；編制部門遵循“編制只減不增”的政策要求；幼兒園想用最少的支出聘用教師。這些利益主體之間為確保各自利益最大化而不愿互相配合，他們之間的相互推諉和掣肘，使政策的有效執(zhí)行受到了強(qiáng)大阻滯。

在各相關(guān)部門利益沖突的情況下，本應(yīng)該由擔(dān)負(fù)直接責(zé)任的教育行政部門來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，但我國(guó)市縣教育行政部門在教育經(jīng)費(fèi)投入、教師編制配備上沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力，只能聽(tīng)任財(cái)政和編制部門的安排。況且，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地方公共經(jīng)費(fèi)和編制的分配主要取決于領(lǐng)導(dǎo)者的偏好和各個(gè)部門討價(jià)還價(jià)的能力，[15]這種狀況更增加了教育部門獲得支持的難度和不確定性。

2.組織人員對(duì)政策的重視支持偏好不同

我國(guó)實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的教育管理體制，也就是說(shuō)，在學(xué)前教育上，地方政府是舉辦者、責(zé)任人，地方政府的觀念意識(shí)、財(cái)力能力等“地方性知識(shí)”會(huì)直接影響一方學(xué)前教育的發(fā)展水平。[10]

（1）重物輕師偏好

公共選擇學(xué)派尼斯坎南認(rèn)為官僚在政治市場(chǎng)上追求著地位、權(quán)力、聲譽(yù)、收入等個(gè)人收益。在中國(guó)，中央政府（上級(jí)政府）通過(guò)對(duì)官員仕途的決定權(quán)來(lái)控制和激勵(lì)地方官員。官員的政治晉升又會(huì)給他們帶來(lái)上述個(gè)人收益。[16]20 世紀(jì)80 年代改革開(kāi)放以來(lái)，中央考核地方官員升遷的主要標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)績(jī)效，也就是地方的GDP 增長(zhǎng)率。讓每個(gè)官員的仕途升遷都與本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤，調(diào)動(dòng)其推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的總目標(biāo)。

“地方官員作為當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)政策的主要決策者，影響著財(cái)政資源的分配和公共服務(wù)的供給”。[17]在經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核的壓力下，為獲得晉升，他們更喜歡投資能提高GDP 的招商引資，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，這些投資在短期內(nèi)能增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和財(cái)政收入，能使他們較快地獲得政治晉升資本。由于教育投資回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，短期內(nèi)無(wú)法給地方政府帶來(lái)明顯的政績(jī)，因此常常被有意或無(wú)意地忽略。

“在這種晉升激勵(lì)機(jī)制下，地方官員只關(guān)注那些能夠被考核的指標(biāo)，而對(duì)那些不在考核范圍或者不易測(cè)度的后果不予重視。”[18]因此，即使用在教育上的投資，官員們也會(huì)投入到能量化、能“被看見(jiàn)”的地方，如幼兒園園所建設(shè)、玩教具配備等這些能“可視化”的硬件設(shè)施上，對(duì)提升教師待遇缺乏熱情和動(dòng)力。如有些地方大量的財(cái)政資金被集中用于建設(shè)具有“示范”意義的“高大上”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園；有些地方把大量資金用于幼兒園硬件設(shè)施的“升級(jí)”、“改造”上。

（2）重義務(wù)教育輕學(xué)前教育偏好

地方政府會(huì)依據(jù)上級(jí)政府的考核導(dǎo)向進(jìn)行經(jīng)濟(jì)投入，以獲得晉升資本，這樣的邏輯同樣適用于教育部門內(nèi)部。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，中央政府對(duì)“普及九年制義務(wù)教育”任務(wù)考核也成為地方政府的政績(jī)目標(biāo)，一如對(duì)“GDP 增長(zhǎng)”的考核，而不在考核范圍內(nèi)的學(xué)前教育必然會(huì)受到忽視，編制、經(jīng)費(fèi)被擠占成為正常現(xiàn)象。雖然2011 年我國(guó)所有省（市、自治區(qū)）都通過(guò)了國(guó)家“普九”驗(yàn)收，全面普及了免費(fèi)義務(wù)教育，由于“普及九年制義務(wù)教育”為“重中之重”是我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的核心特征，[19]義務(wù)教育的質(zhì)量仍是未來(lái)政府政績(jī)考核的重要指標(biāo)，學(xué)前教育發(fā)展未明確納入地方政府考核體系。重義務(wù)教育輕學(xué)前教育已成為地方政府一種長(zhǎng)期難以改變的傳統(tǒng)。

（三）目標(biāo)群體沒(méi)有發(fā)言權(quán)

目標(biāo)群體即政策所影響的主要對(duì)象，即幼兒教師群體。幼兒教師對(duì)保障幼兒教師待遇政策非常支持。2009 年，在《綱要》公開(kāi)征集意見(jiàn)時(shí)，最受關(guān)注的是幼兒教師的待遇問(wèn)題。[20]但對(duì)于政策的制定和落實(shí)卻沒(méi)有發(fā)言權(quán)。

新公共管理理論認(rèn)為：各種社會(huì)主體在參與決策的過(guò)程中無(wú)法徹底擺脫其“理性經(jīng)濟(jì)人”特征，他們會(huì)運(yùn)用其所掌握的資源，來(lái)努力表達(dá)其利益要求和愿望，從而影響政府決策，以期在最終政策結(jié)果中實(shí)現(xiàn)自我利益最大化。[21]公共選擇的結(jié)果就是各個(gè)利益主體“博弈”的結(jié)果。在各個(gè)利益主體“博弈”的過(guò)程中，利益主體對(duì)政府政策的影響力受規(guī)模、財(cái)力、資源、凝聚力、社會(huì)地位等因素的影響。學(xué)前教育屬于教育的初始階段，幼兒教師在教育界屬于“弱勢(shì)”群體，內(nèi)部組織松散，外部又缺乏強(qiáng)有力的利益代言人，在國(guó)家決策的過(guò)程中力量較小，不能掌握教育決策的話語(yǔ)權(quán)，在政策的決策和執(zhí)行階段基本被排除在外，聲音微弱，訴求也難以得到反饋。

（四）經(jīng)費(fèi)投入少、監(jiān)管不力

政策環(huán)境會(huì)影響政策的有效執(zhí)行，幼兒教師待遇政策在執(zhí)行過(guò)程中面臨經(jīng)費(fèi)投入少，監(jiān)管不力的環(huán)境阻滯因素。

1.經(jīng)費(fèi)投入少，比例不協(xié)調(diào)

學(xué)校經(jīng)費(fèi)好比教育的脊柱，穩(wěn)定充足的經(jīng)費(fèi)投入是推動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的必要條件和有力保障。雖然《綱要》頒行以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量大幅度增漲，全國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入從2010年的244 億元增長(zhǎng)到2020 的4 203 億元，[22]但與國(guó)際學(xué)前教育投入相比，我國(guó)學(xué)前教育階段的投入現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀，這也是幼兒教師待遇政策執(zhí)行不力的重要影響因素。

首先，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量少。“學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP 的比重反映了國(guó)家和社會(huì)總資源投入學(xué)前教育領(lǐng)域的多少，體現(xiàn)了一國(guó)或地區(qū)對(duì)學(xué)前教育的重視程度”。[23]經(jīng)過(guò)近10 年的跨越式發(fā)展和大力度投入，我國(guó)2019 年學(xué)前教育總投入占GDP 的0.41%，“而OECD 國(guó)家在2010 年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP 的比重平均在0.6%，同為發(fā)展中國(guó)家的墨西哥，其學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重也達(dá)到了0.6%，遠(yuǎn)高于我國(guó)現(xiàn)在的比重”。[23]再?gòu)膶W(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)占總的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)看，2019 年我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為40 049 億元，學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)為2009 億元，占總的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的5.01%。這說(shuō)明政府在整個(gè)教育財(cái)政投入的“大蛋糕”里切了5%給學(xué)前教育。而早在2007 年OECD 國(guó)家的平均數(shù)已達(dá)到了8.09%。[24]

其次，政府分擔(dān)比例較低。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)中政府分擔(dān)比例顯示了政府在學(xué)前教育中承擔(dān)了多大的責(zé)任。2019 年我國(guó)學(xué)前教育政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)的49.01%，OECD 國(guó)家2015 年平均為84%。[25]政府投入結(jié)構(gòu)還存在投入責(zé)任重心過(guò)低，分擔(dān)比例不夠明確的問(wèn)題。雖然《綱要》頒行以來(lái)，明確了我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入以政府為主導(dǎo)的方向，但在現(xiàn)實(shí)中縣級(jí)政府是學(xué)前教育的主要經(jīng)費(fèi)投入主體。如對(duì)江蘇省某市一個(gè)轄區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的調(diào)查，2014 年，該區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)中縣級(jí)政府投入占總投入的94.8%，中央、省、市三級(jí)政府投入合計(jì)僅占5.2%。可見(jiàn)，縣級(jí)承擔(dān)了巨大的學(xué)前教育支出責(zé)任，縣級(jí)政府支出比重明顯偏高。[26]如此沉重的投入對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平好的縣還能勉強(qiáng)負(fù)擔(dān)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的縣來(lái)說(shuō)，保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入已相當(dāng)吃力，對(duì)于學(xué)前教育除上級(jí)轉(zhuǎn)移支付外，投入十分有限。

更為關(guān)鍵的是，近幾年我國(guó)學(xué)前教育大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)放在校舍建設(shè)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、幼師培訓(xùn)和幼兒資助四大類上，較少用于提高教師生活水平和改善教師生活條件。2011 年中央安排學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是116 億元，其中真正用于教師的只有2 億元。[27]2016 年幼兒園教職工工資福利支出占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總支出的52.52%，與2015 年OECD 平均水平相差18.65%。[25]

2.監(jiān)管不力

教育督導(dǎo)與監(jiān)管是保障教育法律法規(guī)和方針政策落實(shí)的重要機(jī)制?！毒V要》頒行以后，我國(guó)密集出臺(tái)了關(guān)于幼兒園督導(dǎo)的政策文件，如《學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評(píng)估辦法》《幼兒園責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》等，從督政與督學(xué)兩個(gè)方面來(lái)規(guī)范我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。但仔細(xì)研究這些政策文件的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，這些標(biāo)準(zhǔn)更多在于對(duì)學(xué)前教育的普及和普惠的評(píng)估和督導(dǎo)，在教師方面更多評(píng)估的是教師的配備、資格、準(zhǔn)入、師德師風(fēng)方面。雖然也有保障幼兒園教師地位和待遇的指標(biāo)，但指標(biāo)太籠統(tǒng)，如《學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》中規(guī)定“依法落實(shí)幼兒教師地位和待遇，切實(shí)維護(hù)幼兒教師合法權(quán)益?！薄队變簣@辦園行為督導(dǎo)評(píng)估辦法》規(guī)定，“按規(guī)定與教職工簽訂聘用或勞動(dòng)合同，教師工資按時(shí)足額發(fā)放，并按規(guī)定繳納相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)，教師隊(duì)伍穩(wěn)定”?！犊h域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》規(guī)定，“落實(shí)公辦園教師工資待遇保障政策，確保教師工資及時(shí)足額發(fā)放、同工同酬；參照公辦園教師工資收入水平，合理確定民辦園相應(yīng)教師工資收入”。上述政策簡(jiǎn)單重復(fù)《綱要》內(nèi)容，不僅沒(méi)有下劃細(xì)則，且缺乏關(guān)于教師編制、職稱等方面的督導(dǎo)與監(jiān)管。

三、調(diào)適路徑

從史密斯政策執(zhí)行模型來(lái)看，幼兒教師待遇政策涉及政策本身、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和政策環(huán)境等諸多要素的影響，改革不僅涉及教育領(lǐng)域，還涉及社會(huì)領(lǐng)域，學(xué)前教育改革可謂進(jìn)入了“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)區(qū)”，這使得改革政策出臺(tái)和實(shí)施變得更加困難，需要進(jìn)一步從如下方面加以調(diào)適。

（一）抓住立法契機(jī)，推動(dòng)制度設(shè)計(jì)

我國(guó)《學(xué)前教育法》即將出臺(tái)，要抓住《學(xué)前教育法》的立法契機(jī)，明確幼兒教師的法律身份地位、待遇、專業(yè)發(fā)展等基本權(quán)益與保障。“法律要明確規(guī)定幼兒園教師同中小學(xué)教師一樣承擔(dān)著國(guó)家公共教育職能，是基礎(chǔ)教育教師的一部分。明確幼兒園教師與中小學(xué)教師享有同等的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，并保障其基本工資、社保等待遇與專業(yè)發(fā)展權(quán)利”。[28]在法律框架下，各項(xiàng)政策更應(yīng)詳細(xì)規(guī)劃“保障幼兒教師地位與待遇”的制度設(shè)計(jì)和路徑方法，拿出時(shí)間表和路線圖。

對(duì)公辦園非在編教師實(shí)行人事代理制度。在編制“只減不增”的現(xiàn)實(shí)背景下，要保證公辦園內(nèi)幼兒教師工作的同工同酬，可實(shí)行公辦園非在編教師人事代理制度。當(dāng)下公辦幼兒園非在編教師的工資是“政府根據(jù)幼兒園生師比缺編情況‘一攬子’補(bǔ)貼給幼兒園的，通過(guò)幼兒園間接發(fā)放到教師手中”。[29]有的幼兒園為節(jié)約經(jīng)費(fèi)，會(huì)自行壓低非在編教師的工資待遇，人為制造同工不同酬。

實(shí)行人事代理制度后，政府根據(jù)幼兒園生師比標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)幼兒園缺編情況，以人事代理的方式統(tǒng)一招聘非在編幼兒園教師。由人事代理中介機(jī)構(gòu)為非在編教師提供一切人事管理方面的服務(wù)，其工資通過(guò)政府部門直接發(fā)放到教師個(gè)人手中，從制度設(shè)計(jì)上堵住非在編教師工資被盤剝的漏洞，切實(shí)保障公辦園中的兩類教師同工同酬。

企事業(yè)單位和集體辦園教師實(shí)行教師薪金補(bǔ)貼制。在幼兒園普惠化的背景下，這兩類園基本上都屬于普惠性幼兒園。政府部門在對(duì)此類幼兒園進(jìn)行資金補(bǔ)貼時(shí)，按照教師的學(xué)歷、職稱、工作年限等設(shè)置教師薪金補(bǔ)貼，并逐步提高，做到?？顚Ｓ?，有利于提高教師待遇，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。

民辦園教師按公辦園教師待遇標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在民辦園分類改革制度實(shí)施的背景下，對(duì)自愿選擇為營(yíng)利性的民辦幼兒園，政府要規(guī)定其以公辦園教師工資標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)確定其教師工資標(biāo)準(zhǔn)。而且要求民辦園在人員支出上達(dá)到一定的比例。例如2019 年北京市規(guī)定普惠性幼兒園人員經(jīng)費(fèi)支出不能低于總經(jīng)費(fèi)投入的70%，以制度規(guī)范民辦幼兒園加大對(duì)教師工資待遇的投入力度。

設(shè)置職稱制度出臺(tái)的最后期限。為解決幼兒園教師職稱評(píng)聘制度長(zhǎng)期缺位的問(wèn)題，政府要設(shè)置職稱制度出臺(tái)的最后期限，要求各地在該期間內(nèi)必須建立起幼兒教師職稱評(píng)定制度并開(kāi)始執(zhí)行。

（二）增加投入，關(guān)注教師

加大投入力度，提高公共財(cái)政投入比例，通過(guò)立法劃分各級(jí)政府的投入責(zé)任。未來(lái)要實(shí)現(xiàn)“普及、普惠、有質(zhì)量”的學(xué)前教育，特別是三胎政策的放開(kāi)和受疫情影響經(jīng)濟(jì)緊縮的情況下，國(guó)家更要拿出大的勇氣和決心承擔(dān)起學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。世界上很多國(guó)家都通過(guò)法律法規(guī)明確各層級(jí)政府的分擔(dān)責(zé)任。日本在1997 年開(kāi)始實(shí)施的《兒童福祉法》中規(guī)定，學(xué)前教育階段的機(jī)構(gòu)補(bǔ)助由國(guó)家負(fù)擔(dān)1/2，都道府縣負(fù)擔(dān)1/3 或1/4；巴西也有相關(guān)法律規(guī)定。[25]未來(lái)我國(guó)也應(yīng)學(xué)習(xí)上述國(guó)家，通過(guò)立法明確中央和地方各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。同時(shí)要針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給能力不足，“以縣為主”投入體制重心偏低的現(xiàn)實(shí)，要將投入責(zé)任上移至省級(jí)政府，讓省級(jí)政府承擔(dān)更多的責(zé)任。

教育投入要更多向教師待遇改善方面傾斜。在轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)中，確保用于人員支出的比例不低于65%，[30]要求地方政府必須達(dá)到這個(gè)比例，并對(duì)超過(guò)這個(gè)比例的地方政府進(jìn)行追加獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)地方政府將轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)更多向人員支出方面投入。同時(shí)，國(guó)家也要轉(zhuǎn)變策略逐步將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)更多地投入到教師待遇改善方面。

（三）嚴(yán)格監(jiān)管，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)

發(fā)揮好教育督導(dǎo)的作用，對(duì)于貫徹落實(shí)教育法律法規(guī)和中央重大決策部署、推動(dòng)解決教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題具有十分重要的意義。未來(lái)要抓住《學(xué)前教育法》出臺(tái)的契機(jī)，利用好剛出臺(tái)的《教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)辦法》和《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》中的監(jiān)督機(jī)制，一方面將督導(dǎo)的重點(diǎn)放到普及、普惠上，另一方面放在幼兒園教師的待遇保障上。

“十次督導(dǎo)，不如一次問(wèn)責(zé)”，對(duì)幼兒園教師待遇保障不力的省市縣；對(duì)各部門互相推諉扯皮的現(xiàn)象；對(duì)把有限的經(jīng)費(fèi)不做科學(xué)規(guī)劃，用來(lái)做學(xué)前教育面子工程而不是保障教師待遇的各級(jí)地方行政和教育部門負(fù)責(zé)人；對(duì)民辦園不依規(guī)按照公辦園教師標(biāo)準(zhǔn)保障教師待遇等長(zhǎng)期無(wú)法解決的問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理。把保障幼兒教師待遇作為年度“一號(hào)工程”進(jìn)行一次重點(diǎn)督導(dǎo)和問(wèn)責(zé)，緊盯不放，持續(xù)發(fā)力，相信能起到好的效果。