張 韜,田永溪

(1.貴州財經(jīng)大學(xué) 大數(shù)據(jù)應(yīng)用與經(jīng)濟學(xué)院,貴州 貴陽 550025;2.貴州財經(jīng)大學(xué) 國際學(xué)院,貴州 貴陽 550025)

一、研究背景

黨的二十大提出以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興,吹響奮進現(xiàn)代化新征程的時代號角。貴州將堅定不移實施圍繞“四新”主攻“四化”主戰(zhàn)略,努力實現(xiàn)“四區(qū)一高地”主定位,推動新征程時期高質(zhì)量發(fā)展,推動中國式現(xiàn)代化的貴州實踐。當(dāng)前,貴州對增值稅依賴較大,且增值稅減免的政策空間已較為有限。貴州非稅收入增速波動較大,政府性基金預(yù)算收入對土地出讓金依賴顯著。貴州國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)利潤收入不穩(wěn)定,且對紡織輕工企業(yè)依賴顯著。上述情況不但限制了貴州財政政策的空間,還可能在一定程度上加劇預(yù)算軟約束的情況。貴州應(yīng)建立以數(shù)字經(jīng)濟為支點的倒逼機制,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型升級,優(yōu)化財源結(jié)構(gòu),探索數(shù)字財稅改革,深化稅制改革,健全地方稅體系,更好地助力貴州的財源建設(shè)。

二、文獻綜述

(一)關(guān)于疫情防控與財源關(guān)系的研究

由于先前疫情對企業(yè)資金鏈、供應(yīng)鏈的滯后影響仍在持續(xù),加之以美國為首的西方發(fā)達國家基于自身利益,不斷采取技術(shù)性貿(mào)易保護壁壘措施及激進的“加息競賽”,使中國宏觀經(jīng)濟的復(fù)蘇承受較大壓力,仍需要繼續(xù)實施積極的財政政策提振經(jīng)濟。崔志坤等認(rèn)為,在新冠疫情等因素的影響下,政府應(yīng)通過支持平臺經(jīng)濟的發(fā)展,壯大新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的財源,同時中央財政從轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)等方面進一步加大對地方財政的支持力度。[1]俞元鵡提出,政府在推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中,要充分考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,注重拉長長板、補齊短板,培育壯大地方的財源,以更好地應(yīng)對新冠疫情對地方財政的沖擊。[2]Molina E等利用格林定理(Green’s Theorem)對預(yù)算約束條件下如何實現(xiàn)流行病峰值最小化(完全清零)的優(yōu)化反饋機制進行了證明,提出在預(yù)算受到嚴(yán)格約束的條件下,政府應(yīng)該選擇在正確的時間采取相應(yīng)的疫情防控措施。[3]

(二)關(guān)于預(yù)算軟約束與財源關(guān)系的關(guān)系

杜彤偉發(fā)現(xiàn),為彌補非對稱的財政分權(quán)衍生的“天然型財力缺口”以及在財政競爭產(chǎn)生的“競爭型財力缺口”,地方政府在預(yù)算內(nèi)爭奪中央轉(zhuǎn)移支付,在預(yù)算外大搞土地財政,并利用地方政府融資平臺尋求制度外收入,這些收入構(gòu)成了地方政府預(yù)算軟約束資金的主要來源。[4]Rajakaruna I等基于1960—2019年斯里蘭卡、印度和巴基斯坦的財政數(shù)據(jù),利用Bohn模型評估三國的財政狀況。研究發(fā)現(xiàn),由于三國存在的預(yù)算軟約束無法抑制不斷增長的債務(wù)規(guī)模,當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過一定閾值后,即使政府債務(wù)未使國家的財政狀況惡化,卻已嚴(yán)重抑制這些國家的經(jīng)濟增長。[5]

(三)關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟與財源關(guān)系的研究

Mccredie B等認(rèn)為,隨著數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展,大量的工人被取代,加之通過資本積累財富的速度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過通過勞動與消費積累財富的速度,OECD成員國的稅制應(yīng)從以勞動力征稅為主向以資本征稅為主轉(zhuǎn)變。[6]Zaytsev A A等認(rèn)為,數(shù)字化轉(zhuǎn)型一方面會加劇世界各國在數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力領(lǐng)域的競爭,另一方面有利于各國更有效地分配有限的財政資源。[7]鄧達等基于2011—2018年省級面板數(shù)據(jù)進行實證分析后發(fā)現(xiàn),發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟與地方財政收入具有顯著且穩(wěn)定的正向相關(guān)性。[8]向鈺等通過對2015—2020年中國225個地級市面板數(shù)據(jù)進行實證分析后發(fā)現(xiàn),發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟有利于增強地方財力,且這種效果在土地財政依賴度較高、受減稅降費影響較大的地區(qū)更為顯著。[9]

(四)綜合評價

現(xiàn)有研究利用各種分析方法,對疫情防控、預(yù)算軟約束、數(shù)字經(jīng)濟與財源之間的關(guān)系進行了有益的探索。然而關(guān)于貴州,在新征程上如何加強財源建設(shè)的研究相對較少,仍有待進一步深入。

三、貴州財源建設(shè)存在的問題

(一)對增值稅依賴較大,且增值稅減免的政策空間已較為有限

一方面,貴州對增值稅依賴程度較大。在2016年中國全面實施“營改增”政策以來,增值稅、企業(yè)所得稅已成為全國各省的主體稅種。盡管資源稅、城市維護建設(shè)稅、土地增值稅、契稅屬于地方稅,但這些收入在貴州稅收收入中的占比均未超過10.00%(見表1)。2023年1—7月,貴州增值稅收入在同期稅收收入的占比達到40.11%,不但高于2022年全年增值稅收入在稅收收入中的占比,也高于2017—2022年增值稅收入的平均占比(見表1)。另一方面,貴州增值稅減免的政策空間已較為有限。2023年1—7月,貴州稅收收入較2022年1—7月增長27.50%,但主要是受增值稅、契稅等收入增速的拉動(1)2023年1—7月,貴州增值稅收入增幅達到127.5%。貴州增值稅收入之所以出現(xiàn)大幅增長,主要是因為2022年全國各地都在貫徹落實國務(wù)院大規(guī)模增值稅留抵退稅政策,尤其在當(dāng)年對納稅信用等級可靠且2019年4月起從未享受留抵退稅政策的納稅人給予一次性存量留抵退稅,顯著拉低了收入基數(shù)。,這種情況通常是不可持續(xù)的。即使針對小微企業(yè)的“六稅兩費”減免政策預(yù)計將維持到2024年,然而大部分增值稅減稅政策力度已顯著減弱。

表1 2017—2023年貴州各稅種收入在整體稅收收入中的占比(%)(2)資料來源:2017—2022年的數(shù)據(jù)根據(jù)貴州省財政廳歷年公布的數(shù)據(jù)計算得出,2023年的數(shù)據(jù)根據(jù)貴州省財政廳公布的《2023年1—7月貴州省財政收支情況》中的數(shù)據(jù)計算得出。

(二)非稅收入增速波動較大,政府性基金預(yù)算收入對土地出讓金依賴顯著

一方面,2016年中國全面實施“營改增”政策以來,非稅收入作為貴州財政收入來源的重要性更為凸顯。(3)2016—2022年,貴州非稅收入在一般公共預(yù)算收入的占比分別為28.24%、26.90%、26.69%、31.88%、39.22%、40.23%、57.70%。然而相較于稅收收入,非稅收入更容易受政治、經(jīng)濟等外部因素的影響,其表現(xiàn)為非稅收入的增速波動較大,因此在實踐中很難將其作為可靠且穩(wěn)定的財政收入來源。另一方面,政府性基金預(yù)算收入對土地出讓金依賴顯著。2014—2022年,貴州國有土地使用權(quán)出讓收入占政府性基金預(yù)算收入的比重均超過85.00%,其中2022年高達95.51%(見圖1)。由于土地出讓金屬于一次性財政收入,在實踐中同樣很難將其作為可靠且穩(wěn)定的財政收入來源。

圖1 2014—2022年貴州國有土地使用權(quán)出讓收入占政府性基金預(yù)算收入的比重

(三)國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)利潤收入不穩(wěn)定,且對紡織輕工企業(yè)依賴顯著

一方面,貴州國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)利潤收入不穩(wěn)定。2019—2022年,貴州國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)利潤收入增長率分別為41.40%、232.10%、-53.70%、6.90%,其中紡織輕工企業(yè)利潤收入增長率分別為46.90%、266.20%、-54.70%、1.60%。(4)根據(jù)貴州省財政廳公布的數(shù)據(jù)整理得出。另一方面,貴州國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)對紡織輕工企業(yè)依賴顯著。2018—2022年,貴州紡織輕工企業(yè)在國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)利潤收入的比重分別為78.14%、81.18%、89.53%、87.58%、83.24%,而運輸、投資服務(wù)、貿(mào)易、建筑施工、房地產(chǎn)、農(nóng)林牧漁、地質(zhì)勘查、金融等在國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)利潤收入的比重均未超過3%(見表2)。

表2 2018—2022年貴州國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)利潤收入的占比(%)

四、原因分析

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題較為突出,給地方財源建設(shè)帶來較大挑戰(zhàn)

一般來說,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定當(dāng)?shù)氐呢斣唇Y(jié)構(gòu)。黨的十八大以來,雖然貴州已先后出臺較為完善的產(chǎn)業(yè)振興方案,作為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措,但由于歷史和現(xiàn)實條件等因素,貴州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題仍然較為突出,給貴州的地方財源建設(shè)帶來較大的挑戰(zhàn)。一方面,貴州重工業(yè)主體上還是采礦與能源企業(yè)。2012年,貴州采礦與能源企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入、利潤總額在貴州重工業(yè)的占比分別達到47.85%、64.83%。雖然此后貴州采礦與能源企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入、利潤總額在貴州重工業(yè)的占比有所下降,但在2021年的占比仍分別達到38.06%、36.34%(見表3)。另一方面,貴州輕工業(yè)對白酒行業(yè)的依賴較為顯著。從主營業(yè)務(wù)收入來看,貴州白酒收入在輕工業(yè)的占比已從2015年的21.93%增長到2021年的27.24%,其中2018年達到42.99%;從利潤總額來看,貴州白酒利潤總額在輕工業(yè)的占比已從2016年的58.54%增長到2021年的79.49%,其中2018年達到86.21%(見表3)。

表3 2012-2021年貴州規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入與利潤總額

(二)隨著數(shù)字經(jīng)濟的不斷發(fā)展,部分稅務(wù)管理的弊端逐漸凸顯

一方面,隨著數(shù)字經(jīng)濟的不斷發(fā)展,傳統(tǒng)的“以票控稅”弊端逐漸凸顯。相較于先前的“金稅二期”,現(xiàn)行的“金稅三期”已將大部分稅種納入稅務(wù)信息系統(tǒng)中,但當(dāng)上下游企業(yè)相互配合虛增交易進行避稅,或者部分業(yè)務(wù)不開具發(fā)票時,稅務(wù)機關(guān)僅憑發(fā)票很難辨別真?zhèn)尾⑦M行稅務(wù)核查。另一方面,增值稅稅收與稅源背離的情況進一步加劇。為降低征稅成本與納稅成本,促進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展,中國現(xiàn)行的增值稅在相關(guān)法規(guī)條款的表述上,總體上還是由各地方政府按機構(gòu)所在地(機構(gòu)注冊地)的屬地原則進行征稅。(5)《中華人民共和國增值稅暫行條例》第22條規(guī)定的增值稅納稅地點為:(1)固定業(yè)戶應(yīng)當(dāng)向其機構(gòu)所在地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅?？倷C構(gòu)和分支機構(gòu)不在同一縣(市)的,應(yīng)當(dāng)分別向各自所在地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅;經(jīng)國務(wù)院財政、稅務(wù)主管部門或者其授權(quán)的財政、稅務(wù)機關(guān)批準(zhǔn),可以由總機構(gòu)匯總向總機構(gòu)所在地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅。(2)固定業(yè)戶到外縣(市)銷售貨物或者勞務(wù),應(yīng)當(dāng)向其機構(gòu)所在地的主管稅務(wù)機關(guān)報告外出經(jīng)營事項,并向其機構(gòu)所在地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅;未報告的,應(yīng)當(dāng)向銷售地或者勞務(wù)發(fā)生地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅;未向銷售地或者勞務(wù)發(fā)生地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅的,由其機構(gòu)所在地的主管稅務(wù)機關(guān)補征稅款。(3)非固定業(yè)戶銷售貨物或者勞務(wù),應(yīng)當(dāng)向銷售地或者勞務(wù)發(fā)生地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅;未向銷售地或者勞務(wù)發(fā)生地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅的,由其機構(gòu)所在地或者居住地的主管稅務(wù)機關(guān)補征稅款。然而隨著以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟不斷發(fā)展,增值稅稅收會不可避免地從銷售地或勞務(wù)發(fā)生地流向生產(chǎn)地或平臺所在地。由于生產(chǎn)地或平臺所在地一般集中在東部發(fā)達地區(qū),這可能會加劇增值稅稅收與稅源背離的情況,進一步拉大包括貴州在內(nèi)的欠發(fā)達地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)的財力差距。[10]

(三)部分稅制改革有待深化,地方稅體系不夠健全

一方面,中國的個人所得稅制、環(huán)境保護稅制改革有待深化。中國現(xiàn)行的個人所得稅對資本所得采用了具有累退性質(zhì)的比例稅率進行征收(6)《中華人民共和國個人所得稅法》第3條規(guī)定的個人所得稅稅率為:(1)綜合所得,適用3%—45%的超額累進稅率;(2)經(jīng)營所得,適用5%—35%的超額累進稅率;(3)利息、股息、紅利所得,財產(chǎn)租賃所得,財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得,偶然所得和其他所得,適用比例稅率,稅率為20%。,不但在一定程度上抑制了個人所得稅收入的增長空間,而且不利于解決收入不公平的問題。同時,作為地方稅的環(huán)境保護稅是為減少污染物排放而制定(7)《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》第3條規(guī)定:“本法所稱應(yīng)稅污染物,是指本法所附《環(huán)境保護稅稅目稅額表》《應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表》規(guī)定的大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲?！?雖然有利于鼓勵地方政府保護和改善生態(tài)環(huán)境,在一定程度上減少了污染物排放,但卻未能將減少碳排放納入環(huán)境保護稅的課稅對象。另一方面,中國的地方稅體系不夠健全。財產(chǎn)稅一般是西方發(fā)達國家地方政府的主體稅種。2016年中國全面實施“營改增”政策以來,增值稅和企業(yè)所得稅已成為地方主體稅種。由于中國現(xiàn)行的消費稅屬于中央稅,而作為地方稅的房產(chǎn)稅其征收范圍僅限于城鎮(zhèn)的經(jīng)營性房屋,且遺產(chǎn)稅、贈與稅迄今尚未列入全國人大常委會的立法規(guī)劃,中國的地方稅體系不夠健全。

五、對策建議

(一)建立以數(shù)字經(jīng)濟為支點的倒逼機制,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型升級,優(yōu)化財源結(jié)構(gòu)

隨著數(shù)字技術(shù)逐步成為推動第四次產(chǎn)業(yè)革命的核心力量,數(shù)字經(jīng)濟正成為實現(xiàn)中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。作為全國首個國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū),貴州應(yīng)建立以數(shù)字經(jīng)濟為支點的倒逼機制,合理利用好中央的政策支持及地方的區(qū)位優(yōu)勢,有序推進大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型升級,優(yōu)化財源結(jié)構(gòu)。一方面,應(yīng)將重要核心技術(shù)攻關(guān)、重點裝備研發(fā)、重點引進技術(shù)的消化吸收與再創(chuàng)新項目等納入重點資助的范圍。針對目前數(shù)字經(jīng)濟大而不強等問題,貴州應(yīng)根據(jù)《貴州省“十四五”重要核心技術(shù)擬攻克目錄清單》,盡快起草出臺《貴州省“十四五”重點裝備研發(fā)目錄清單》《貴州省“十四五”重點引進技術(shù)目錄清單》,并在必要情況下對《貴州省“十四五”重點裝備研發(fā)目錄清單》《貴州省“十四五”重點引進技術(shù)目錄清單》進行動態(tài)調(diào)整,確保財政資金的使用能做到有的放矢。另一方面,促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合。2023年7月24日召開的中共中央政治局會議指出:“要推動數(shù)字經(jīng)濟與先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合,促進人工智能安全發(fā)展?！盵11]產(chǎn)業(yè)空心化是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟面臨的一大挑戰(zhàn),貴州應(yīng)立足省情實際,并根據(jù)實體經(jīng)濟中不同產(chǎn)業(yè)的特點與需求,利用數(shù)字技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行全方位改造,促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合,在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型升級的過程中優(yōu)化財源結(jié)構(gòu)。

(二)在全國率先探索數(shù)字財稅改革

一方面,建議貴州在全國率先探索“金稅四期”建設(shè)?！秶鴦?wù)院關(guān)于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》(國發(fā)〔2022〕2號)將貴州定位為西部大開發(fā)綜合改革示范區(qū)與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新區(qū)。建議貴州在全國率先探索“金稅四期”建設(shè),利用大數(shù)據(jù)技術(shù),將傳統(tǒng)的“以票控稅”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詳?shù)控稅”,即將稅務(wù)系統(tǒng)與銀行系統(tǒng)連接起來。另一方面,貴州還可積極向中央爭取成為未來數(shù)字服務(wù)稅改革的試點地區(qū)。隨著數(shù)字經(jīng)濟的不斷發(fā)展,數(shù)字服務(wù)稅已逐漸成為OECD成員國稅制改革的新趨勢,中國目前正在對數(shù)字服務(wù)稅展開探索與研究。貴州應(yīng)積極向中央爭取成為未來數(shù)字服務(wù)稅改革的試點地區(qū),在試點過程中尋找較為適合貴州省情的稅收分享比例,以免數(shù)字服務(wù)稅在全國全面實施后貴州處于較為被動的地位。在數(shù)字服務(wù)稅試點早期,由于技術(shù)或其他方面的障礙,建議生產(chǎn)地(平臺所在地)和銷售地(勞務(wù)發(fā)生地)可暫時以所得(收入)為征稅對象先行試行數(shù)字服務(wù)稅。待條件成熟后,再以利潤為征稅對象擴大數(shù)字服務(wù)稅試點范圍并最終在全國實施。

(三)深化稅制改革,健全地方稅體系

首先,深化個人所得稅制、環(huán)境保護稅制改革。黨的二十大報告中明確提出:“完善個人所得稅制度,規(guī)范收入分配秩序,規(guī)范財富積累機制,保護合法收入,調(diào)節(jié)過高收入,取締非法收入?！苯ㄗh在下一輪修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》相應(yīng)條款時,充分體現(xiàn)“對勞動所得少征、對資本所得多征”的原則,對資本所得采用適當(dāng)?shù)某~累進稅率進行征稅。[12]同時,建議全國人大及時對現(xiàn)行的《環(huán)境保護稅法》進行修訂,將碳排放量納入環(huán)境保護稅的課稅對象。其次,逐步將房地產(chǎn)稅培育為縣(區(qū))級的收入來源。房地產(chǎn)稅一般被期望為最理想的地方稅稅種,然而對包括貴州在內(nèi)的欠發(fā)達地區(qū)而言,當(dāng)前開征房地產(chǎn)稅可能存在稅基小、居民支付能力低等問題,建議先以“低稅率、窄稅基”為原則設(shè)計房地產(chǎn)稅制,使大多數(shù)的普通家庭免于繳納房地產(chǎn)稅,未來再進一步調(diào)整,逐步將房地產(chǎn)稅培育為縣(區(qū))級的收入來源。[13]最后,將消費稅調(diào)整為銷售環(huán)節(jié)征稅,并劃為省級政府的主體稅種。目前中國的消費稅是按生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收,雖然有利于降低征管成本,但難以發(fā)揮調(diào)節(jié)消費的功能,建議將消費稅調(diào)整為銷售環(huán)節(jié)征稅。為有效緩解當(dāng)前地方財源較為拮據(jù)、過度依賴非稅收入的狀況,同時避免消費稅征收環(huán)節(jié)調(diào)整導(dǎo)致稅收橫向分配不公的問題,建議將消費稅劃為省級政府的主體稅種。