李澤西,黃 進

(1.四川省社會科學院 社會學研究所,四川 成都 610072;2.四川省社會科學院 社會發(fā)展與公共政策研究中心,四川 成都 610072)

一、問題的提出

日本是世界人口動態(tài)變化進程中少子化與人口老齡化問題最為嚴峻的國家之一。截至2020年,日本生育率已連續(xù)下降5年,加之新冠疫情的負面影響,最近2年很有可能進一步下降。[1]與此同時,日本國家人口與社會保障研究所預測日本65歲及以上人口在2035年將達到總?cè)丝诘?3.7%,2055年達到40.5%。[2]日本在經(jīng)歷“第二次人口轉(zhuǎn)型”(1973)、“1.57沖擊”(1989)等人口與生育結(jié)構(gòu)變化事件后,逐漸初步關注生育政策、家庭政策的補足。從1975年便跨進“少子化時代”的日本有著較長的老齡化、少子化歷史和較為嚴重的老齡化、少子化困境。在應對老齡社會與低生育水平社會問題上,日本政府的做法和經(jīng)驗或許是值得參考的。2022年,位于日本對岸的中國,出現(xiàn)了生育主導型人口負增長,即便二孩、三孩相關生育政策相繼實行,但中國的總和生育率仍有下落之勢,低生育率與生育政策制定緊密相關。對于正處于時代轉(zhuǎn)折點的中國,生育政策轉(zhuǎn)型誠然變?yōu)榱酥袊F(xiàn)代化發(fā)展體系中更為重要的命題之一。不斷修訂與完善中國生育政策體系,使中國生育政策兼具剛性與韌性,擺脫生育主導型人口負增長是迫切任務。綜上,對日本生育政策轉(zhuǎn)型背景、過程、效果及困境進行探問,并試圖從中提取有價值的啟示。

二、日本低生育水平現(xiàn)狀及其原因

(一)低生育水平現(xiàn)狀

截至2021年10月1日,日本全國人口數(shù)量為1.255億,青少年人口(0～14歲)為1 478萬(11.8%),勞動年齡人口(15～64歲)為7 450萬(59.4%),老年人口(65歲及以上)為3 621萬(28.9%)。[3]21947年至2020年期間,日本共經(jīng)歷了兩次嬰兒潮,第一次是1947年至1949年,年均出生人數(shù)約210萬;第二次是1971年至1974年,年均出生人數(shù)約為200萬。1975年后均出生人數(shù)降至200萬以下,總和生育率(TFR)呈現(xiàn)總體下降趨勢,期間偶爾有小幅度的增加。時至2020年,日本的出生人數(shù)為840 835,總和生育率僅為1.33。與第一個嬰兒潮時期高達4.32的總和生育率比較,足足減少了2.99。在經(jīng)歷“1.57沖擊”前,日本在1966年總和生育率為1.58,日本政府對這個數(shù)據(jù)并未予以重視。原因在于日本對中華文化十二干支與陰陽五行的繼承,1966年是日本所謂的“丙午”年,在十二干支紀年法中屬“丙”年、陰陽五行屬性為“火”,“雙火屬性”在日本有暴烈、克夫的不吉寓意。所以在1965年至1967年這三年間出現(xiàn)了不符合現(xiàn)實的斷崖式下跌與上漲。繼“1.57沖擊”日本總和生育率在2005年下降到了1.26,是日本生育史上的最低點。其后,這個數(shù)據(jù)在2015年回升到了1.35,但在2020年又降為了1.33。

在1947年到1974年期間,日本處于人口更替水平相對穩(wěn)定的時代。1974年,日本總和生育率首次跌破更替水平,正式進入少子化時代。如圖2所示,橫虛線是人口更替水平(或稱人口置換水平),黑線是總和生育率(或稱合計特殊出生率)。1974年之后,黑線開始低于虛線,后一直持續(xù)低于虛線。

(二)低生育水平的原因

據(jù)圖1顯示,日本自1949年后總和生育率總體是下滑的勢態(tài)。巖澤美帆分析了日本1950年到2000年這段時間日本總和生育率跌落的原因,她將1950年至1975年總和生育率下降歸因于婚內(nèi)生育率的下降(人們有意壓制婚姻內(nèi)生育率);1975年至1990年的下降歸因于婚姻年齡模式的變化(晚婚與不婚);1990年至2000年的下降歸因于未婚、晚婚及婚內(nèi)生育率下降的變化。[4]近年也有相關研究指出,日本總和生育率下降原因幾乎可以完全分解為婚姻行為的變化(晚婚與不婚)與夫婦生育行為的變化(晚育與不育),加上婚外生子數(shù)量仍是少數(shù),未婚數(shù)量增加對日本總和生育率下降效應遠大于婚內(nèi)夫婦生育行為變化。[5-6]可知,日本年輕人晚婚、不婚,晚育、不育是導致少子化的直接原因。[7]

圖1 日本1947—2020年出生人數(shù)和總和生育率年度趨勢

圖2 日本人口替代水平與出生率時代劃分

在婚姻行為的變化上,日本有較為嚴重的未婚、晚婚與不婚趨勢。大多數(shù)人會在20歲至30歲期間選擇第一次婚姻,但日本2020年25歲至29歲男性與女性未婚人數(shù)分別占年齡段人數(shù)72.9%與62.4%。[8]在晚婚與不婚方面,日本2020年男女初婚年齡分別是31.0歲和29.4歲,50歲男女終身不婚率從1980年1.7%、3.3%增至到2020年的28.3%、17.8%,男性終身不婚率約為女性的1.5倍。[3]11-12在不婚史較長的日本中,教育成本、婦女在工作和家庭責任中難以平衡、性別不平等及性別分工不協(xié)調(diào)是導致晚婚、不婚現(xiàn)象產(chǎn)生的主要因素。[9]480-484日本社會充滿了系統(tǒng)性的性別不平等,傳統(tǒng)日本要求“女性婚后成為家庭主婦”“女性婚后放棄自己的姓”。因此,越來越多的日本女性已經(jīng)不再把結(jié)婚生子看成是人生的必經(jīng)歷程。[10]日本單身女性認為婚姻和隨后的家庭生活是一種負擔,在職業(yè)與婚姻中,她們更愿意選擇職業(yè)。[11]日本的性別不平等對受過高等教育的女性在推遲結(jié)婚或不婚行為起著決定性的影響。[12]從日本女性的角度看,婚姻越來越不受歡迎的關鍵因素是傳統(tǒng)婚姻在現(xiàn)代社會的價值是低下的。

在夫婦生育行為變化上,晚婚自然會帶來晚產(chǎn)化。按圖3數(shù)據(jù)表示,2020年,第一個孩子出生時母親的平均年齡為30.7歲,第二個孩子出生時母親的平均年齡為32.8歲,第三個孩子出生時母親的平均年齡為33.9歲,近5年內(nèi)數(shù)據(jù)變化不顯著。與1975年相比,母親的第一孩增加了5歲,第二孩增加了4.8歲,第三孩增加了3.6歲,夫婦結(jié)婚后生育第一個孩子之間的時間明顯延長。從21世紀以來,日本的婚姻、生育與經(jīng)濟因素、強烈的社會規(guī)范相關[13],日本還不接受將未婚同居與未婚生育視為婚姻制度的有效替代品[9]476-477。或者說,日本的婚姻并沒有被“去制度化”,同居關系和婚外生子仍是少數(shù),法律制度與社會規(guī)范對同居關系和婚外生子依舊是保守的。[14]可見,日本個人生育情況由婚內(nèi)生育占據(jù)絕對主導地位,婚姻是生育的前提。另外,完成生育的夫婦人數(shù)從1952年3.52(人)下降到了2021年的1.90(人)[15],日本婚內(nèi)踐行生育的夫婦人數(shù)正在下跌。總的來看,日本晚婚晚育、不婚不育是導致少子化產(chǎn)生的主要緣由。在日本,晚婚或不婚在地位高的女性和地位低的男性中尤為常見,這也形成了“婚姻市場不匹配”的常態(tài)。[16]除常見的婚育成本高外,在性別不平等現(xiàn)象比較常見的日本中,部分女性希望婦女家庭地位可以被重新評估,以及男女能在婚姻關系中實現(xiàn)更大的平等。[17]婚前婚后角色差距大是使日本女性不愿結(jié)婚、不愿生育的關鍵因素之一?；榍?女性可以擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入、較高的職業(yè)地位、較大的個人自由,婚后女性會變成家庭主婦,被定位于服務家庭、相夫教子。[18]

圖3 按出生順序排列的初婚平均年齡和母親平均年齡的年度趨勢

結(jié)合數(shù)據(jù),日本生育水平與生育模式的變化闡述了一個事實:個人生育行為不僅受制于個人生理條件,還與經(jīng)濟、社會、文化等結(jié)構(gòu)性要素有關。盡管日本政府在短時間內(nèi)出臺了大量生育政策,期望刺激生育率,但晚婚晚育、不婚不育的結(jié)果足以快速地使低生育水平國家步入超低生育水平。

三、日本生育政策的演變歷程

從二戰(zhàn)后,日本進行了三次生育政策轉(zhuǎn)型,第一次轉(zhuǎn)型是1948年前后相繼推廣了避孕和合法化墮胎,意在削弱人口壓力對經(jīng)濟增長的作用,其政策手段并不強勁;第二次轉(zhuǎn)型是1974年開始主張鼓勵生育,以一些政府手段介入了家庭生育情況,政策方向逐漸向多子化轉(zhuǎn)變,但政策手段有限且暫未聚類,可稱為弱激勵階段;第三次轉(zhuǎn)型是1992年至今明確要求脫離低生育困境,解決長期低生育水平的社會負面影響,政策手段集中且貫穿個人未婚時、婚姻中、懷孕與分娩、養(yǎng)育四個歷程,可稱為強福利階段。

表1 日本生育政策演變及轉(zhuǎn)型

(一)弱管控階段(1948—1973年)

1945年,戰(zhàn)后日本亟須恢復國民經(jīng)濟。在政府鼓勵人口生育和社會穩(wěn)定的支持下,日本人口增長經(jīng)歷了“短暫的春天”。從1957年開始,日本經(jīng)歷了兩次生育率轉(zhuǎn)變。第一次發(fā)生在1957年前后,由于已婚夫婦生育率降低,日本生育率從歷史高位下降到更替水平。第二次是20世紀70年代中期,與青年婚戀行為有關,從更替水平下降到了更低的生育水平(后被人稱為“日本的第二次人口轉(zhuǎn)型期”)。[19]該時期總和生育率的降低主要與避孕普及和墮胎法相聯(lián)系。在避孕普及方面,因為避孕藥物有規(guī)避性疾病風險、調(diào)理身體的作用,日本女性對避孕藥物的使用情況增加。在墮胎法方面,1948年,日本政府實施《優(yōu)生保護法》,該法將墮胎定為刑事犯罪,但卻規(guī)定多種例外情況,婦女可以合法墮胎。1949年,日本政府對《優(yōu)生保護法》進行了修訂,由于承認了因經(jīng)濟理由可以終止妊娠,人工流產(chǎn)在實質(zhì)上被解禁了。在1956年至1957年間,日本不孕手術(shù)數(shù)量與人工流產(chǎn)數(shù)量達到了高峰。除此之外,日本政策在1972年推出了最早的兒童津貼。當時,經(jīng)濟仍在蓬勃發(fā)展,生育率處于更替水平,所以補貼沒有支持生育的意圖。相反,其目標是向因經(jīng)濟快速增長和社會變革而落在后面的低收入家庭提供援助。

在這一階段,受第二次世界大戰(zhàn)影響,日本處于嚴重的資源短缺與經(jīng)濟狀況不佳狀態(tài),人口過多可能會對經(jīng)濟恢復與國家穩(wěn)定產(chǎn)生壓力。對此日本政府制定了一些旨在控制人口增長的政策,主要由推廣避孕和合法化墮胎組成,日本政府推出的兒童津貼也不是以支持生育為目的的。與日本政府在經(jīng)濟建設的投入對比,日本政府對該階段生育政策的介入力度不足、介入方向簡單,且這一階段并未出現(xiàn)強制性或福利性的政策手段,可被稱為“人口弱管控”階段。

(二)弱激勵階段(1974—1991年)

受到“第二次人口轉(zhuǎn)型(1973年)”的影響,未婚同居在日本逐漸普遍,日本人的婚姻態(tài)度和婚姻觀念出現(xiàn)了新的動向。[20]過去,日本人結(jié)婚多集中在一定的年齡階段,女子的結(jié)婚適齡期是22歲至23歲,男子是25歲至26歲,但這一階段人們結(jié)婚年齡開始分散在各個年齡層次,平均結(jié)婚年齡不斷上升。[21]自20世紀70年代中期以來,日本初婚比率持續(xù)下降,到20世紀70年代末,日本已不是一個普遍婚姻的社會了。[22]受到未婚同居普及、未婚生育不合規(guī)矩、初婚比率下降、初婚年齡上升、婚姻普遍性喪失的影響,日本迎來了總和生育率的新低潮。對于已婚夫婦來說,在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化、避孕藥具使用和墮胎影響下,已婚夫婦生育比率下降,直到20世紀末仍繼續(xù)降低。

起初,日本政府并未從政策維度注意總和生育率的降低,直到發(fā)生“1.57沖擊”,1990年代左右日本政府才特別關注這一長期現(xiàn)象,并采取了兩種方法來提高生育率:一是對生育和育兒進行直接補貼,二是改變制度環(huán)境,以促進婚姻、生育和育兒。具體涉及到提供財政支持的政策,如育兒假期間的子女津貼和收入補償;改善育兒服務的政策;針對公司設置鼓勵育兒假制度三個層面。[23]1991年,日本議會通過了《育兒休假法》,為有效干預生育,同年日本政策增加了一項“為養(yǎng)育健康兒童創(chuàng)造環(huán)境”的新政策,增加兒童津貼,為父親或母親提供無薪育兒假。[24]在墮胎方面,日本衛(wèi)生福利部于1989年對《優(yōu)生保護法》進行修訂,將合法墮胎的期限從 23周縮短到 21周,并增加了關于殘疾或胎兒畸形是允許墮胎的理由措辭。自1990年代以來,日本政策制定者以改善育兒假條件平衡女性工作與生活,進而適度提高生育率。[25]

事實上,日本生育政策真正的起步規(guī)范期是在1974年至1991年之間,有著起步晚、反應遲的特征。1974年以前,日本經(jīng)濟迅速增長,日本女性社會地位整體提高,就業(yè)機會增加,強烈的性別平衡問題顯現(xiàn)。諸多女性日趨選擇不婚不育,日本生育形勢急劇下降,表現(xiàn)不良。在此階段,日本政府意識到持續(xù)低生育率對社會與經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響的可能性,實施了一些激勵式的生育政策,意在補救社會生育困境與停滯。相比日本政府在后來的舉措,這一階段以提高生育率為目的的生育政策才起步,其介入力度較弱與介入方向單一,可謂“人口弱激勵”階段。

(三)強福利階段(1992年至今)

截至2020年,日本總和生育率為1.33。[26]生育率的顯著下降和日本政府采取行動解決低生育率問題之間有一個時間差,直至1992年日本政府才真正認識到新生育率困境已經(jīng)到來。[27]為應對生育率下降的問題,從養(yǎng)育孩子角度,日本衛(wèi)生和福利部于 1994年12月啟動了一項緊急五年計劃,以改善日托服務,1995年將該計劃擴大為一項與日本勞動部、建設部和教育部一起實施的十年計劃,并命名為“天使計劃”,意在1999年之前擴大現(xiàn)有的育兒中心和服務,為更小的兒童提供更長照料時間、更多活動空間。同年,《兒童保育和家庭休假法》取代了1991年的《育兒假法》,保障員工可以享受休假,照顧1歲以下孩子,但該法律僅針對全職員工(實際上日本已婚兼職婦女居多)。1999年12月末,日本接著推出《少子化對策推進基本方針》《應重點推進的少化對策具體實施案》(“新天使計劃”)并優(yōu)先實施,主要針對 “天使計劃”項目的效果審查和拓展就業(yè)、母嬰健康、咨詢、教育等廣泛業(yè)務。[3]33

21世紀初,日本政府修改了《勞動法》相關法例,企圖從各方面為家庭提供生育與養(yǎng)育的條件。2001年日本政府將《雇傭保險法》中的保育休假期間工資比例從25%提高至40%。2002年,日本政府宣布了“加一計劃”,目的是提高婚內(nèi)生育率,該計劃鼓勵丈夫們以各種方式幫助婦女照顧孩子和做家務。2003年,日本議會通過了《少子化社會對策基本法》和“少子化對策基本綱要”,旨在深度貫徹“加一計劃”?！渡僮踊鐣Σ呋痉ā方鉀Q了許多父母(主要是女性)由于社會上同事和雇主的反對而沒有育兒休假的問題。在《少子化社會對策基本法》中的“實施優(yōu)先事項的行動計劃”更多涉及保障青年就業(yè)、支持工作與家庭的平衡和工作方式的重新解讀、詮釋生命的重要性和家庭的作用、擴大對學齡前兒童的教育和照顧四個方面。[3]342006年6月,日本政府召開少子化對策會議決定了《少子化新對策》(2006年6月至2007年6月),設立了“家庭日”和“家庭周”振興家庭育兒和社區(qū)育兒,著眼援助“家庭與社區(qū)聯(lián)動育兒”。2007年12月,“日本支援兒童和家庭”優(yōu)先戰(zhàn)略編制成功,基于此發(fā)布了《工作與生活平衡法》《促進工作與生活平衡的行動指南》,通過結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)工作與生活的平衡,促進兒童健康成長。2010年1月,在“少子化社會對策委員會”下設立了“兒童和育兒新制度研究會”,經(jīng)過進一步審議,討論新兒童和育兒的基本制度。為深度克服少子化危機,2013年6月日本政府編制了《破解少子化危機的建議書》,該建議書目標為推出新的“結(jié)婚/懷孕/生育支援”,重視結(jié)婚、懷孕、生育與養(yǎng)育“無縫銜接”綜合政策的構(gòu)建。2015年4月起,日本政府正式實施新兒童育兒支援制度。2017年6月,日本將深入生育安排視作解決問題要點,公布“育兒安心計劃”,為32萬人準備育兒安排,支撐女性就業(yè)行動。2018年4月,為了回應逐步增長的育兒要求,政府修訂了《兒童及育兒支援法》,如調(diào)整了對一般企業(yè)主征收比例的捐款上限,又如對兒童撫養(yǎng)法進行了改善,將相關費用分配給兒童的部分教育費用和育兒補助金等。同年年末,根據(jù)2014年“兒童課后綜合計劃”的進展情況以及兒童福利和教育領域的措施趨勢,制定了新的“兒童課后綜合計劃”(2019 年4 月起),期許為所有兒童創(chuàng)造一個安全、安心的場所兒童俱樂部和課后兒童教室。2020年12月,《全民社會保障改革政策》與“新育兒安心計劃”出臺,介紹了以后計劃制定和鼓勵男性休育兒假等應對少子化的措施。2021年,日本政府建立兒童和家庭研究機構(gòu),發(fā)布《關于兒童政策新促進結(jié)構(gòu)的基本政策》。自此,日本政府政策增加育兒支援力度,開始實施保險覆蓋,擴大現(xiàn)行補貼制度直至保險覆蓋范圍。在墮胎方面,1996年,日本國會修訂《優(yōu)生保護法》,取消了允許墮胎的殘疾原因,并將法律改名為“Botai Hogo Ho”,意為“保護母親身體的法律”。該法律卻要求女性墮胎前必須征得配偶的同意,這輕視了女性對自我身體的決定權(quán)。無疑,在20世紀90年代末21世紀初,日本社會出現(xiàn)了重大的轉(zhuǎn)變——經(jīng)濟實力下降,社會和生育危機同時出現(xiàn),日本政府采取了一些非常規(guī)方式限制墮胎和強福利支持提倡生育。由人口結(jié)構(gòu)變化所引起的生育率下降和老齡化加劇令日本選擇在“日常家庭生活”“兒童撫育與教育”“老齡化”與“生活方式”四個領域進行結(jié)構(gòu)性改革,刺激生育力和經(jīng)濟活力。[28]

鑒于社會人口老齡化、低生育水平與勞動力短缺問題越來越緊急,日本政府為生育提供了不少支持性政策。日本這一階段生育政策的范式主要是為了應對生育危機,可以稱為“人口強福利”階段。不難發(fā)現(xiàn),日本生育政策建設重點逐漸向社會保障轉(zhuǎn)移,為此政府采取了新婚姻津貼、產(chǎn)后政策、家庭福利等措施,落實社會福利。另外,日本生育政策始終根植于對婚內(nèi)生育的幫扶,也在一定程度暗示日本政府對生育規(guī)范的認知與婚外生育的低認可。

四、日本生育政策面臨的困境

日本在長達70多年的生育政策制定史中已經(jīng)構(gòu)建了多主體、多支持的政策體系與政策發(fā)展格局。日本政府在不斷嘗試掙脫低生育率陷阱時,取得的成果并不理想,其生育政策弊端日益顯現(xiàn):

(一)政策目標與政策實施脫節(jié)

2018年的一項研究指出,日本以往生育政策有四點不足:對出生率下降的原因和成本效益的分析不夠充分;降低生育率政策的目標不明確;在實現(xiàn)基本目標的重要性方面,措施的優(yōu)先次序不明確;低生育率政策綱要被遺忘。[29]其后,隨著代際交替,在20世紀末,日本與生育相關的文化價值觀出現(xiàn)了向個人主義、機會平等的轉(zhuǎn)向,以及對孝道與兒童的態(tài)度的變化。[30]這意味著原有的政策目標與政策實施可能對日本的一些年輕人不再奏效。顯然,探索低生育成因、生育文化的流動性與哪些生育政策更有效對引領政策制定、規(guī)劃政策實施方案十分重要。然而,日本政府的福利式生育政策可能存在政策目標與政策實施不一致的問題。雖然日本推出了生育津貼相關政策,但由于生活成本和育兒成本始終高居不下,這些津貼對于家庭來說并不足以減輕家庭的經(jīng)濟負擔,或與日本年輕一代的生育理念不相符合,生育津貼的實質(zhì)性作用式微。在生育政策目標領域與人群擴大化、措施復雜化的背景下,日本也并未有政策實施的先后順序,這使各項政策變得籠統(tǒng),作用幾乎相等。

(二)政策缺乏可持續(xù)性與公平性

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,日本政府并未過多地介入生育政策的制定,反而將更多力量集中于經(jīng)濟建設,這導致了日本生育政策直至1990年代左右才因為低生育率的沖擊漸漸被規(guī)范化。日本生育政策的起步時間并不晚,但日本低生育政策體系建設是相對較晚的。不過,經(jīng)濟的迅速增長使日本生育政策實行最初可以依靠經(jīng)濟激勵見效。隨著社會性別問題暴露與經(jīng)濟衰退,經(jīng)濟激勵的功能被削弱了。經(jīng)濟衰退阻礙了未婚青年經(jīng)濟獨立與成婚傾向,已婚夫婦也因為經(jīng)濟衰退而避免生育行為,通過政策干預總和生育率提高變得十分困難。[31]在公平性方面,一些政策表現(xiàn)出向已婚或中高收入家庭傾斜的趨勢,未婚或低收入家庭的需要卻未得到滿足,政策的實踐偏向可能會加劇社會不平等。上述可持續(xù)性與公平性的問題成為政策實施的反向阻力。

(三)政策實施受制于文化因素

日本職場中所盛行的長時間工作文化、社會中男性對女性“家庭主婦”的角色期待可能導致年輕人選擇延遲生育或不生育。再者,日本生育政策跨入了西方模式的誤區(qū),日本將西方固有的習俗與價值態(tài)度假設為適用于日本,忽略了日本人特有的行為與價值態(tài)度。[32]具體而言,西方國家提倡“孩子成年后脫離父母”“工作是婦女實現(xiàn)自我的方式”等文化,日本則推崇對孩子的未來有較強的責任感、女性被放置在一種“家庭是實現(xiàn)自我的場合”環(huán)境之中,這些弱化了個人的獨立性。并且對于現(xiàn)代社會中的日本年輕人,生育觀念是飽含多元性與不確定性的。可以說,在外來生育文化與本土傳統(tǒng)生育文化之間,日本被困在了一個進退兩難的境地,體現(xiàn)了受制于職業(yè)、家庭以及性別文化的屬性。在本土傳統(tǒng)生育文化中,日本人是排斥與壓抑的;在外來文化中,日本人是難以適應的,結(jié)果是掙扎于本土文化與外來文化之間,導致生育政策的作用發(fā)揮被牽制了。

(四)政策反饋機制存在延遲性

幾乎大部分政策的落地與反饋的之間會有一個時間差,日本生育政策也不例外。20世紀,日本生育政策顯示出延遲性較高的跡象,這可能與其模糊不清的政策目標與政策實施順序有關。首先,政策目標的明確性直接關乎于政策導向與效率,然而日本生育政策的目標范圍往往表述得過于寬泛,缺少詳細的執(zhí)行指標,如支持服務的覆蓋率、生育率的提高標準。迷惑的政策目標增加了政策實施與反饋傳導的難度,甚至可能會在執(zhí)行的過程中產(chǎn)生指向性錯誤。其次,日本各地方生育情況、生育文化是有差別的,在政策實施時就無法更加敏銳地捕捉日本年輕一代生育理念與行為的變化,導致政策實施容易以偏概全。日本可能未探討地方政策對生育政策的執(zhí)行能力與意愿性,這也對政策實施順序與有效率造成了消極影響。最后,日本出臺了許多生育政策,每一項生育政策要有對應長期評估與反饋的平臺,而日本現(xiàn)實中的做法可能會展現(xiàn)出一些被動性。

五、日本生育政策轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗及啟示

生育政策是保障個人生育行為與觀念何以實踐、如何實現(xiàn)的有效力量。自新中國成立至今,受時代特征、發(fā)展要求等多重因素影響,我國生育政策的要點內(nèi)涵多次衍變。1978年前,我國生育政策制定處于起步階段,主要目標是規(guī)范不合理的社會生育行為與導向,以節(jié)制生育、計劃性生育為主題。1978年至2011年,由于人口增長過快,生育政策從引導性的“節(jié)制生育政策”逐漸轉(zhuǎn)向管控性的“一孩政策”,根據(jù)地區(qū)差異、人口狀況適當調(diào)整政策的現(xiàn)實舉措。在經(jīng)歷實行長達30年左右的一孩政策后,我國人口結(jié)構(gòu)日漸顯現(xiàn)老齡化、少子化、性別比例失衡、青年勞動力緊缺等問題。于是2011年末,我國宣布實施雙獨二孩政策,即夫妻雙方為獨生子女時可以生育第二孩,自此生育政策再度劃分時代。雙獨二孩政策實施后,我國生育率有所提升。到2015年10月,中共中央明確指出全面實施二孩政策,真正意義上告別了實行36年的一孩政策。然而,全面二孩政策的實施對我國人口增長率提升幅度并不大。2021年5月,中共中央政治局會議決定進一步優(yōu)化生育政策,實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。二孩、三孩相關生育政策的實行對中國生育水平的改善作用是式微的。中國生育政策數(shù)量上的持續(xù)放開意味著老年化、少子化已經(jīng)是未來中國將要面臨的現(xiàn)實問題,中國生育政策亟待轉(zhuǎn)型。如今,中國與日本同樣面臨婚戀文化多元、老齡化加劇、生育率低迷等類似社會問題。對日本低生育水平現(xiàn)狀、原因以及生育政策演變歷程和實施困境進行剖析,關聯(lián)中國當代婚育現(xiàn)狀與問題,認為我國生育支持政策尚未充分發(fā)揮應有的制度效能。結(jié)合日本生育政策轉(zhuǎn)型經(jīng)驗,為未來中國生育政策精準化制定與供給總結(jié)以下啟示:

(一)政策制定邏輯以全過程化與整體銜接為起點

在長期老齡化、少子化以及結(jié)婚率消沉結(jié)果作用下,日本政府積極的措施并沒有為結(jié)婚率上升、老齡化和少子化緩和帶來顯著性作用,實施效果并不樂觀。由此,針對中國當前二孩、三孩生育政策未能有效銜接政策目標與政策實施的情景,政策制定邏輯分為“橫縱”兩點:一是橫向綜合,斟酌生育政策與其他社會、經(jīng)濟政策之間的彼此影響;二是縱向比較,納入對當前與未來青年婚戀與生育需求流動性的思量,歸納青年需求變動趨勢。概而言之,將生育政策歷程放置于個體生命歷程之中,加強政策實施的監(jiān)督和評估,及時發(fā)現(xiàn)和糾正政策實施中存在的問題,提高政策效果和成效。同時,采用更加靈活和多元化的政策措施對政策實施的效果進行定期評估和調(diào)整,確保政策的有效性、全過程性與可銜接性,始終保持政策目標與政策實施的有機連接。

(二)政策制定過程以可持續(xù)性與公平包容為方向

日本政府在強福利階段雖然采取了許多措施,但欠缺可持續(xù)性的考慮與長期的推行,更像是在應對短期生育率下滑的緊急措施。因此,與構(gòu)設中國新生育政策發(fā)展格局方向聯(lián)系,應當在家庭友好型生育政策扶持下重新建構(gòu)個體生命歷程中戀愛、婚姻、生育的意義,加強家庭政策和兒童政策的整合,建立更加完善、更具備可持續(xù)性的生育服務體系。另一方面,日本政府對職工家庭、單親家庭等家庭類型特定的不同生育政策內(nèi)容提醒生育政策作為公共政策應當盡可能保持公平性、包容性、多元性與兼顧性。在現(xiàn)實中,不同家庭可能應對不同的挑戰(zhàn)與壓力,對生育政策有不同的需求,例如在雙職工家庭中,他們可能更關注家庭與工作是否達到平衡水準的問題;在低收入家庭中,他們可能更關注生育的經(jīng)濟成本。家庭情況也有可能是復合型的,即同時存在多種情況的家庭。對此,政策制定者應考察不同家庭類型特性和不同生育需求,提供精細化與個性化政策的操作空間。

(三)政策制定內(nèi)容以性別平等與在地文化為基礎

盡管日本關于婚姻新法律和性別平等計劃似乎從中立角度深入推敲了性別平等對婚育的功能,但扎根于日本婚姻制度的社會習俗和性別意識阻礙了家庭的組建,如直至2001年日本才有專門針對家庭暴力治理的相關法案,目前仍存在諸多未完善之處。日本案例說明即便政府相繼出臺諸多生育鼓勵和保障政策,如果這些政策缺少了對日本自身性別文化、家庭文化、生育文化等在地文化考慮,可能會產(chǎn)生一定局限性。日本經(jīng)驗提示中國重新審視性別平等、在地文化的功能。中國與日本有某些相似之處,比如高昂的婚育成本、女性在工作與家庭生活之間的沖突、對子女性別的傳統(tǒng)偏好、以婚內(nèi)生育為主、男性參與家庭的低水平等,以上可能都會對生育率有所影響。因此,中國生育政策制定應加入對這些因素的充分考慮,通過強化社會保障水平、提供更多公共育兒服務與教育支持、優(yōu)化職場文化結(jié)構(gòu)等方式處理社會婚育氛圍、家庭婚育壓力。

(四)政策實施過程以數(shù)據(jù)監(jiān)測與科技賦能為手段

日本在歷經(jīng)“1.57沖擊”事件后,其反應似乎是滯后的,1994年才出臺了一項支持家庭育兒的重要政策,這是日本政府應對低生育率困境重要政策的開端。與20世紀末不同的是,中國正處于一個信息化高度發(fā)達的時代,科技發(fā)展改變了原有的生產(chǎn)方式與生活方式。當前中國對生育水平、生育文化的預測性研究板塊有一定缺失?？萍伎梢栽谏咧贫ㄅc實施之中賦能政策制定主體與政策服務對象。如科技為政策制定者提供更高效的處理工具,以收集和分析數(shù)據(jù)為主,助力政策制定者準確觀測、理解、預測生育率、生育文化的變化,及時捕獲中國年輕一代的生育理念,縮小反饋延遲,揭示不同因素對于生育決策的影響力度,提高政策應對不斷變化生育情況與生育文化的有效性。又如遠程工作與在線教育技術(shù)可以有效緩解家庭生育與工作之間的沖突,向不同類型家庭提供在線教育、智能家居等育兒資源,降低育兒難度。

總的來看,日本生育政策轉(zhuǎn)型經(jīng)驗為中國生育政策轉(zhuǎn)型提供了四點啟示,但在借鑒過程中應當遵循本土化策略。具體而言,在借鑒其他國家政策設計、政策工具與政策效果時,要將外來政策實踐與本國實際情況結(jié)合,在必要時進行修改與調(diào)整,使其擬合本國條件。中國在借鑒日本生育政策公共育兒服務、平衡工作與家庭生活等經(jīng)驗時,要進行適當本土化,適應中國的實際情況,識別與提煉真正對中國構(gòu)建新生育政策發(fā)展格局的積極建議與有效手段。如優(yōu)先考慮中國家庭內(nèi)部老人參與育兒的傳統(tǒng)、家庭內(nèi)部性別角色分工等,積極推動基層治理與生育政策實施互相融合,健全不同層次的公共服務網(wǎng)絡,設計就近式、綜合式育兒服務。