宋 歌

（1.廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530000；2.南寧師范大學外國語學院，廣西 南寧 530000）

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《意見》），讓中小學生課業(yè)負擔問題成為社會熱點。1955年國家發(fā)布了首個針對中小學生的減負政策《關(guān)于減輕中小學生過重負擔的指示》，在此后60多年里，國家先后發(fā)布了50余條相關(guān)政策。盡管政策數(shù)量多，密度高，但在政策內(nèi)容上出現(xiàn)波動大、周期短、有頭無尾、事無巨細、缺乏監(jiān)督[1]等特征，導致政策執(zhí)行方面一直未能達到良好的預期效果[2-3]。自“雙減”政策頒布以來，中小學課業(yè)負擔問題由之前校內(nèi)教育的單向治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕Ｍ馀嘤栔卫頌橹?、校?nèi)教育并進的兩個維度。在“雙減”政策頒布的5個月時間里，教育部密集出臺32份配套文件，被譽為“全方位綜合治理減輕課外負擔”的正本清源階段[4]。

截至2021 年底，原12.4 萬個線下校外培訓機構(gòu)壓減到9 728個，壓減率為92%；原263個線上校外培訓機構(gòu)壓減到34個，壓減率為87%，培訓機構(gòu)擴張亂象得到有效遏制[5-6]。此外，“營轉(zhuǎn)非”“備改審”完成率達100%；預收費監(jiān)管基本實現(xiàn)全覆蓋，監(jiān)管總額超過130億；所有省份均已出臺政府指導價標準，收費較出臺之前平均下降四成以上；校內(nèi)普遍實現(xiàn)課后服務“5+2”全覆蓋；第三方調(diào)查顯示，85%的家長對學校課后服務表示滿意，72%的家長反映教育焦慮有所緩解，90%以上學生表示學業(yè)負擔有所減輕。事實上，教育改革不能一蹴而就，教育治理不可能一朝一夕就能脫胎換骨。在教育政策密集頒布、政策執(zhí)行組合拳擲地有聲的同時，更有必要考慮政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。對首批九大試點城市的“雙減”政策文本進行量化分析，梳理“雙減”政策在政策工具選擇方面的特征，以期為后續(xù)配套政策的制定和完善提供思路。

1 研究設計與分析框架

1.1 政策文本的選擇

《意見》中明確北京、上海、沈陽、廣州、成都、鄭州、長治、威海、南通為全國首批試點。選取前述九市政府官方網(wǎng)站或教委、教育局官方網(wǎng)站，以“雙減”“減負”“中小學”“校外”“培訓”為檢索主題詞，檢索時間為2021 年7 月1 日到2022 年4 月1 日，得到檢索結(jié)果97 份。為保證研究的有效性與針對性，根據(jù)下述三個原則進行了篩選：（1）只選取試點城市發(fā)布且現(xiàn)行有效的政策文本；（2）只選取與上述關(guān)鍵詞關(guān)聯(lián)性強的政策文本；（3）所選取政策類型主要有辦法、標準、通知、指引、意見等。經(jīng)過篩選，若某一市存在多份政策文本，則選取內(nèi)容較為全面的一份作為分析樣本，試行政策也包括在內(nèi)。最終篩選出43份政策文本。

1.2 政策文本的三維分析框架

以政策工具為X 軸橫向維度，以政策內(nèi)容的主題為Y軸縱向維度，以城市級別為Z軸第三維度，構(gòu)建“政策工具—政策內(nèi)容場域—城市級別”三維理論分析框架。

1.2.1 X軸——政策工具

自《意見》發(fā)布以后，以9個市級政府頒發(fā)的系列政策文本為研究對象。政策文本體現(xiàn)為對校內(nèi)教學質(zhì)量提效及校外培訓機構(gòu)規(guī)范兩方面的具體舉措，在整合麥克唐納爾、艾莫爾和施耐德、英格拉姆等人關(guān)于政策分類的基礎上，結(jié)合政策文本的內(nèi)容和工具特征，將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、勸告型工具、能力建設型工具和系統(tǒng)變革型工具五種類型（表1）。

表1 政策工具的類型、形式及預期效果

1.2.2 Y軸——政策內(nèi)容

僅從政策工具的維度對“雙減”政策進行文本分析不夠全面，且無法說明政策內(nèi)容與政策工具的關(guān)聯(lián)性。因此，采用Y 軸從校內(nèi)提質(zhì)、校外規(guī)范和綜合要求（校內(nèi)、校外共有）對政策工具作用的頻次和分布特征進行分析，呈現(xiàn)政策工具的重點和趨向，揭示政策價值取向的變化，進一步分析政策工具與政策目標的匹配程度。

1.2.3 Z軸——城市級別

研究所選取的文本材料來自首批“雙減”政策試點城市，根據(jù)行政級別將其劃分為：直轄市（北京、上海）、省會城市（沈陽、廣州、成都、鄭州）和地級市（長治、威海、南通）。從選取的城市看不難發(fā)現(xiàn)：（1）“雙減”政策選擇的試點城市與房地產(chǎn)稅試點城市的選取原則一致，一、二、三、四線城市都有；（2）選取的城市都屬于教育改革走在前沿的代表性城市，樣本具有代表性。通過對三類城市政策工具及內(nèi)容的對比分析，獲得城市類別與政策工具選取的關(guān)系，從第三軸視角豐富樣本的研究價值。

1.2.4 “政策工具—政策內(nèi)容場域—城市級別”三維分析框架

分析重點為“雙減”政策文本在不同場域和不同級別城市中政策內(nèi)容的異同。基于此，文章搭建了由X軸政策工具維度、Y軸政策內(nèi)容維度以及Z軸城市級別構(gòu)成的三維分析框架圖（圖1）。從具體政策工具來看，命令型工具包括指導思想、要求、規(guī)定、禁止；激勵型工具包括正向激勵、負向懲罰；能力建設型工具包括教師教學、服務保障、環(huán)境優(yōu)化、平臺建設；系統(tǒng)變革型工具包括體制改革、部門重組、功能調(diào)整、試點探索；勸告型工具包括宣傳、鼓勵、督促。內(nèi)容場域Y維度包括校外規(guī)范、校內(nèi)提效、綜合要求三個主題。城市級別Z 維度則包括直轄市、省會城市和地級市三個類型。

圖1 “雙減”政策三維分析框架圖

1.3 政策文本內(nèi)容編碼

首先，依據(jù)“政策編號—章節(jié)—具體條款/句子”規(guī)則，對政策文本進行內(nèi)容編碼與歸類統(tǒng)計，形成表2所示的內(nèi)容編碼節(jié)選表，共計764個編碼單元。對三組內(nèi)容編碼進行肯德爾檢驗（測量兩個隨機變量相關(guān)性的統(tǒng)計值），其結(jié)果為W（肯德爾和諧系數(shù)）=0.802，P＜0.001，說明編碼內(nèi)容具有一致性，編碼結(jié)果具有相當高的可信度。

表2 “雙減”政策內(nèi)容分析編碼表（節(jié)選）

2 文本分析結(jié)果

運用Nvivo12 軟件，構(gòu)建“政策工具—政策場域—城市級別”的三個維度的節(jié)點，對收集到的政策文本按照不同維度的節(jié)點劃分并編碼，對節(jié)點編碼進行統(tǒng)計，結(jié)合計量結(jié)果及政策文本提出相應的建議。

2.1 詞頻分析

從詞頻（圖2）中可以看出，“培訓”“機構(gòu)”“管理”“規(guī)定”“不得”“應當”是高頻詞，占文本14.85%，此類詞頻均與校外培訓機構(gòu)的管理有直接的關(guān)系?！半p減”政策的雙向治理目標是校內(nèi)和校外兩個維度，但從詞頻中不難發(fā)現(xiàn)，與校外相關(guān)的高頻詞遠遠多于與校內(nèi)相關(guān)的詞，可以看出這一階段的治理重點是校外機構(gòu)。

圖2 政策文本的詞頻圖

2.2 政策工具類型分析

將764個編碼單元歸入不同政策工具的類別，得到“雙減”政策工具比例分布圖（表3）。其中，命令型工具使用頻次達到596次，占全部政策工具的78%；能力建設型工具使用頻次為76次，占10%；系統(tǒng)變革型工具和勸告型工具使用頻次分別為36次和34次，分別占5%和4%；激勵型工具使用頻次最低，僅占3%。總體上呈現(xiàn)出以命令型工具為絕對主導，其他三類工具使用率較低的特征。

表3 政策工具的使用情況

2.3 政策場域分析

從表4 可以看出，在764 條編碼中，與校外機構(gòu)規(guī)范相關(guān)共計483 條，占63.2%；校內(nèi)提效相關(guān)內(nèi)容共計184條，占24.1%，綜合要求多為對校內(nèi)、校外的供給97條，占12.7%。對政策場域的分析，單一校外機構(gòu)規(guī)范和單一校內(nèi)提效共計667條內(nèi)容。

表4 “雙減”政策工具-政策場域分布表

從667條內(nèi)容的各個主題出現(xiàn)的頻次看，不同政策工具在不同的場域表現(xiàn)出類別化特征。對校外機構(gòu)使用命令型工具的次數(shù)要高于校內(nèi)提效，尤其是要求、規(guī)定以及嚴厲禁止的政策工具使用的主要場域來自校外；而對能力建設型和勸告型工具，校內(nèi)的使用次數(shù)要明顯高于校外。系統(tǒng)變革型政策工具的使用頻率，校內(nèi)提效高于校外規(guī)范；激勵型政策工具分化明顯，校內(nèi)只有正向激勵，校外懲罰負向占絕大多數(shù)。

2.4 城市級別維度分析

由于城市數(shù)量的不均衡導致政策文本的數(shù)量和所選取的編碼單元也不同，所以，政策文本的城市級別分布圖是按照所占總額的百分比來進行比較的。從政策發(fā)布的城市級別維度梳理政策工具與政策內(nèi)容的分布（表5），直轄市、省會城市和地級市對五類政策工具的使用比例并未表現(xiàn)出明顯的差別，命令型政策工具的使用頻率約占80%，且直轄市與省會城市對命令型政策工具的使用比例稍高于地級市。值得注意的是，地級市對勸告型工具的使用比例最高。

表5 城市級別的政策工具分布統(tǒng)計

3 研究結(jié)論——“雙減”政策的政策工具特征

3.1 命令型工具使用頻繁

從文本分析中可以看到，無論是校外規(guī)范還是校內(nèi)提升，無論是直轄市、省會城市還是地級市，命令型工具使用比例很高。命令型工具作為普遍認可且常用的一種政府權(quán)威工具，在“雙減”政策的政策工具選擇中占絕對優(yōu)勢，表現(xiàn)出極強的政府價值偏好。命令型工具使用頻繁導致政策執(zhí)行依靠政府的行政命令，但就現(xiàn)有的行政部門人員配置而言，各市、縣教育局工作繁多，并沒有足夠人力去執(zhí)行和監(jiān)督政策的執(zhí)行，就導致“雙減”政策雖出臺各種細則、方案、補充說明，但執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)跟進不足；此外，命令型工具使用頻繁，政策執(zhí)行過程中一旦產(chǎn)生矛盾，各利益相關(guān)主體難以協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的局面。隨著“雙減”政策的推行，中小學生學業(yè)減負工作逐步進入關(guān)鍵期，頻繁使用命令型政策工具難以達到預期的效果。

3.2 政策工具組合匹配不協(xié)調(diào)

命令型工具的頻繁使用，必然導致其他政策工具的使用不足，激勵性工具、勸告型工具和系統(tǒng)變革型工具使用頻次分別占3%、4%、5%。激勵型工具處于低頻次狀態(tài)，且負向懲治要明顯高于正向激勵，這意味著當前的“雙減”政策是以打壓、強制為主，較少會考慮到政策對象的發(fā)展歷史、文化環(huán)境與教育定位，本質(zhì)上延續(xù)了過去的“計劃型”“壓力型”思維?！皠窀嫘汀惫ぞ呤褂貌蛔悖磳Α半p減”政策的正向宣傳、鼓勵不足，導致當前社會對“雙減”政策的評價存在兩極分化現(xiàn)象，并沒有形成對“雙減”政策執(zhí)行的積極輿論氛圍，阻礙了政策的持續(xù)推進。系統(tǒng)變革型工具使用偏低，缺乏對現(xiàn)實問題的把握與考量，打壓了基礎教育主體的與時俱進與創(chuàng)新開拓能力，影響命令執(zhí)行的效果，反而不利于義務教育的健康、持續(xù)發(fā)展。在這個問題上，韓國的“雙減政策”就是前車之鑒，韓國因強勢推行“平準化教育”，缺乏配套的支撐政策，遭到社會多方主體的質(zhì)疑與反對，最后韓國政府努力了60年，政策未能達到預期目標[7]。能力型政策工具雖有近10%的使用比例，但頻率也偏低，在課業(yè)減負政策下，校外培訓機構(gòu)的老師失業(yè)人數(shù)達2 000萬，但市級的政策文本中從未出現(xiàn)過平臺搭建以及人才引進的編碼。實際上，五種政策工具都有自身優(yōu)勢，也有局限性，只有對其合理、科學地組合，才能更好地實現(xiàn)學生課業(yè)減負的大目標。

3.3 政策內(nèi)容分類供給不均衡

從文本中分析，政策工具選擇在不同級別城市中出現(xiàn)極強的普適性。具體體現(xiàn)在“雙減”政策未能體現(xiàn)不同地區(qū)、不同科目、不同層次的差異性與復雜性，陸續(xù)出現(xiàn)了“一刀切”的情況。首先，從各試點城市的政策文本可以看到，不同級別城市的政策文本高度雷同，且都與國家頒布的政策文本雷同，甚至只字未改。其次，命令型政策工具偏向政府部門的權(quán)威能力，依托科層制組織結(jié)構(gòu)實施政策，未能充分考慮政策手段是否被基層政府所理解和接受，不利于調(diào)動和發(fā)揮基層的積極性。決策層與執(zhí)行層雙向溝通不暢，導致不必要的信息差，已經(jīng)出現(xiàn)政策實踐中的走偏甚至出現(xiàn)層層加碼的情況。

4 研究建議

“雙減”政策的執(zhí)行，已不再是一個是與否的問題，而是要思考如何持續(xù)、穩(wěn)定且高效地將政策目標持續(xù)推進的問題。鑒于此，筆者試圖從政策工具視角提出推行“雙減”政策的優(yōu)化建議。

4.1 降低命令型政策工具的使用比例，促進政策組合效應的優(yōu)化

“雙減”政策已執(zhí)行兩年有余，在政策制定中，不僅需要繼續(xù)運用命令型工具以鞏固已取得的政策效果，更需要通盤考慮，合理提升另外四種政策工具的使用比例，以增強政策工具之間的合作效果。對于“雙減”政策中的原則性問題，例如2023年7月8日教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好校外培訓機構(gòu)從業(yè)人員準入查詢工作的通知》和2023年7月6日福建省教育廳、省市場監(jiān)管局等十六部門聯(lián)合制定了《關(guān)于“深化整治校外培訓機構(gòu)不規(guī)范問題減輕中小學生課外負擔”工作方案》，都是命令型政策工具的延續(xù)。對于校內(nèi)外教師群體，則傾向運用激勵性工具，可通過增加財政投入、靈活補貼、政策傾斜等方式，提高一線教師的薪資待遇，并吸收優(yōu)秀應屆畢業(yè)生、社會教師到基礎教育隊伍中，提高教師團隊的工作積極性和熱情，以增強教師、家長和學生對教育改革與創(chuàng)新的信心和決心。對于基礎教育改革中的沉疴舊疾，要善于大膽啟用系統(tǒng)變革型工具，突破傳統(tǒng)基礎教育發(fā)展藩籬，實現(xiàn)基礎教育資源合力，促進體制機制試點創(chuàng)新以促進基礎教育教學質(zhì)量提高。對于教育管理者和教師，利用能力建設型工具，扎實推進專業(yè)能力的提升，通過組建優(yōu)質(zhì)的教學研究團隊，真正實現(xiàn)校內(nèi)教育提質(zhì)增效，讓“教育回歸學?！钡摹半p減”第一宗旨成為現(xiàn)實。對于社會輿論導向，要靈活運用勸告型工具，從改善目前群眾對“雙減”政策的負向評價開始，多維度、多方面以及多渠道地開展“雙減”正能量宣傳，促使家長和學生充分認識到政府實施“雙減”政策的初衷和決心，只有創(chuàng)造高質(zhì)量的政策執(zhí)行外部環(huán)境，才能助推政策的高效落地。

4.2 完善政策內(nèi)容場域建設，引導多元主體參與政策的執(zhí)行

對于政策建設場域，現(xiàn)有的政策內(nèi)容是以校外規(guī)范為主，校內(nèi)提升為輔，且支持保障相關(guān)的政策內(nèi)容極為有限，側(cè)面反映出當前“雙減”政策的場域布局還處于探索和試點階段。當“雙減”政策逐步跨入深水區(qū)后，配套支撐政策就顯得尤為重要。在“全國義務教育階段學生家長‘雙減’政策態(tài)度”調(diào)查中，87.0%的家長表示在孩子教育問題上感到焦慮，73.2%的家長表示自己很難輔導好孩子，側(cè)面反映出家長對現(xiàn)有教育質(zhì)量的擔憂[8]?；A教育改革的場域建設不應該局限在校內(nèi)和校外機構(gòu)，而應該是多元主體的共同治理。就校外機構(gòu)規(guī)范而言，許多省份校外機構(gòu)的辦學許可證辦理仍處于停滯狀態(tài)，導致一些渴望規(guī)范并且滿足條件的校外機構(gòu)無法辦理相關(guān)手續(xù)。雖各市已于2021年12月陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于義務教育階段學科類校外培訓收費標準的通知》，但高收費、收費周期超過規(guī)定的新聞仍有爆出。當前需要思考的是，如何規(guī)范管理學科機構(gòu)和非學科機構(gòu)，為合法、合規(guī)的校外培訓機構(gòu)治理尋求持續(xù)的治理支持；如何構(gòu)建一個由政府相關(guān)部門、公立私立學校、基層社區(qū)、社區(qū)物業(yè)、合法合規(guī)教育培訓機構(gòu)和教育相關(guān)社會組織等多元主體組成的監(jiān)督共同體，對“雙減”政策的落實與執(zhí)行進行全方位、無死角的監(jiān)督；如何打開一條政府、學校、社會組織和家長間的有效溝通渠道，就事論事，解決“雙減”政策執(zhí)行過程中的棘手問題。就校內(nèi)教育而言，課程改革、作業(yè)改革、課后服務普及以及分級考試制度等規(guī)范管理細則均落地，但不少一線教師已經(jīng)發(fā)出工作時間過長、工作任務過重的呼聲。因此，經(jīng)費支持、政策傾斜、師資及管理隊伍的培養(yǎng)與建設、家校共建等關(guān)鍵性的政策場域亟需出臺與之相配套的支撐政策。就社會組織而言，應該積極參與這場義務教育大變革，尋找社會組織參與教育事務的改革突破口，分析社會組織參與校外培訓機構(gòu)治理存在的問題，厘清行政主管部門行政監(jiān)管與社會組織評估的關(guān)系，不斷提升社會組織的資質(zhì)和能力，完善其參與社會事務的機制。就家長群體而言，“雙減”減去的不僅是壓力，部分家長選擇躺平，也有家長更加焦慮了，畢竟中考、高考的壓力從未減少。家長的態(tài)度決定著“雙減”政策的成敗，家長們需清醒地認識到，之前的教育內(nèi)卷亂象是由于不健康的家長圈文化生態(tài)造成的。當下，如何創(chuàng)設與新形勢相匹配的新型健康的“家長文化圈”迫在眉睫?？偠灾?，在“雙減”政策推進中要充分激發(fā)地方教育活力，調(diào)動基層教育領(lǐng)域各主體的積極性和主動性，把頂層設計與基層實際有機結(jié)合起來，以構(gòu)建良好的教育生態(tài)。

4.3 優(yōu)化“雙減”政策本土化設計，尋求政策內(nèi)容與區(qū)域教育狀況的自洽

教育是量體裁衣，因人而異。合理的教育政策不僅包含宏觀層面自上而下的頂層政策的設計和執(zhí)行，更需要自下而上、因地制宜的基層治理，即在戰(zhàn)略決策上堅持頂層設計，在戰(zhàn)術(shù)上鼓勵基層創(chuàng)新[9]。在基礎教育發(fā)展階段，由于城市與城市之間的軟硬件如教學條件、教育文化傳統(tǒng)及家長意識均有差異，所以“雙減”政策執(zhí)行到關(guān)鍵時期，各地制定與其基礎教育發(fā)展相匹配的規(guī)定或政策就顯得尤為重要。首先，需要客觀衡量當?shù)貙W生的學業(yè)負擔問題。對于教育內(nèi)卷嚴重、教學資源豐富的城市，學生課業(yè)減負勢在必行；對于教育資源不夠豐富且教育資源缺口較大、學業(yè)壓力相對不足的城市，應客觀評估當?shù)刂行W生學業(yè)負擔，制定適合本區(qū)域教育發(fā)展現(xiàn)狀的政策，而不是盲目執(zhí)行全國的大一統(tǒng)標準。其次，將政策執(zhí)行的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境納入考量。對于經(jīng)濟發(fā)展相對落后、教育經(jīng)費與資源相對有限、教師配置以及教學環(huán)境均處于劣勢的城市，政府在考慮教育財政支持政策時可適度傾斜，以政府財政支出為主，社會資源為輔，盡量減輕學校和家長的經(jīng)濟負擔；對于教學資源豐富、教師配置充沛、教學軟硬件環(huán)境優(yōu)秀且教育平臺多元的城市，要兼顧差異化、層次化、多樣化的個性化教育需求，有必要調(diào)動社會多方主體，促使其共同參與協(xié)同治理，以打造更加和諧的教育生態(tài)。再次，現(xiàn)實問題是動態(tài)變化的，因此政策工具的選擇要有預判和防范潛在問題的能力。比如學生的學業(yè)負擔是動態(tài)變化的，作業(yè)量、作業(yè)時間、課后輔導班不是學生負擔的唯一來源，而且不同年級學生的負擔來源也不盡相同，所以地方政策制定方要全面、準確地評估學生的學業(yè)負擔狀況。最后，素質(zhì)類校外培訓與學科類校外培訓的分類治理也是動態(tài)發(fā)展的。既要保證公立學校素質(zhì)類課程的供給能滿足學生的基本需要，也要提防素質(zhì)類的教育演變?yōu)榱硪粋€學科類內(nèi)卷的場域。