葉惠玉| 浙江省海鹽縣教育局

2022年6月21日，“教育這十年”第五場“1+1”新聞發(fā)布會宣布，國家義務(wù)教育工作的重心已經(jīng)由“基本均衡”轉(zhuǎn)到了“優(yōu)質(zhì)均衡”上來。為引導(dǎo)、推動縣域義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室已部署各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團編制了縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估認定工作規(guī)劃。督導(dǎo)評估認定工作于2019年10月在浙江省海鹽縣開啟，海鹽縣成為首批通過國家縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估的兩個縣（區(qū)）之一。之后，全國各地廣泛開展了縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣的創(chuàng)建推進及工作交流。其中，教育資源的配置及發(fā)展協(xié)同成為交流的熱點和工作推進的難點。筆者就此回溯海鹽縣義務(wù)教育從基本均衡發(fā)展到優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的歷程，梳理義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中的現(xiàn)實困境及實踐策略，以期共同探討。

一、縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的指標(biāo)圖景

根據(jù)教育部《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》，比照義務(wù)教育基本均衡發(fā)展督導(dǎo)評估的相關(guān)文件可知，從“基本均衡”到“優(yōu)質(zhì)均衡”，是中國義務(wù)教育發(fā)展的一次重大升維。其在指標(biāo)上主要體現(xiàn)在三個方面。一是確立顯性的定量標(biāo)準(zhǔn)。“基本均衡”未確立單項指標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)，“優(yōu)質(zhì)均衡”31項指標(biāo)中有25項有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。定量標(biāo)準(zhǔn)確立了優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本起點。二是降低差異系數(shù)值，縮小校際差異。將小學(xué)和初中的資源配置差異系數(shù)分別由小于或等于0.65和0.55降至小于或等于0.50和0.45。三是校校達標(biāo)、項項達標(biāo)。確保每一所學(xué)校每一個校區(qū)每一項指標(biāo)均能達到標(biāo)準(zhǔn)，且每一項校際差異系數(shù)均控制在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)。這樣的三維一體，構(gòu)建了縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的起點同標(biāo)、過程趨衡、優(yōu)質(zhì)導(dǎo)向的指標(biāo)圖景。

（一）起點同標(biāo)：資源配置的公平基石

“公平”是義務(wù)教育最基本的特征，也是老百姓最關(guān)心、最期盼的教育訴求之一。指標(biāo)值和校校達標(biāo)、項項達標(biāo)的共同要求，讓每一所學(xué)校每一個校區(qū)都須達到基本的起點標(biāo)準(zhǔn)，這為縣域義務(wù)教育資源配置安設(shè)了公平的教育基石。從受教育者視角審視，無論在哪所學(xué)校，不管是城市中心還是偏遠鄉(xiāng)村，都能享有同等起點的受教育條件，無論哪個群體，不管是隨遷子女還是特殊兒童，都能得到一視同仁的對待，這是隱含其中的全納的公平。

（二）過程趨衡：動態(tài)牽引的協(xié)同調(diào)配

資源配置的起點同標(biāo)并非結(jié)果均等，在歷史的積淀中，資源配置存留有起點不均的現(xiàn)實差異。教育的發(fā)展也并非是靜態(tài)的，資源配置會隨時因生源變化、教育發(fā)展需求變化等形成新的差異。“衡”為“平衡、對等”之意，均衡的要義更在于發(fā)展過程中的趨衡。這表現(xiàn)于既有基礎(chǔ)上的協(xié)同提升、動態(tài)變化中的協(xié)同調(diào)配?！八膫€統(tǒng)一”（學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一）的配置要求和差異系數(shù)值的控制，彰顯的便是過程趨衡。若不形成相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整，就會形成新的不統(tǒng)一以及差異系數(shù)的超標(biāo)。以理論分析，起點標(biāo)準(zhǔn)都能達到后，帶動動態(tài)變化的，必然是超越起點的優(yōu)質(zhì)資源，優(yōu)質(zhì)趨衡是動態(tài)調(diào)控的必然主導(dǎo)。

（三）優(yōu)質(zhì)導(dǎo)向：教育發(fā)展的整體提升

優(yōu)質(zhì)導(dǎo)向在過程趨衡中已有體現(xiàn)，另外還集中體現(xiàn)在資源配置的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量指標(biāo)的框架中。將資源配置指標(biāo)內(nèi)容重組架構(gòu)后，其指向教育質(zhì)量的內(nèi)容包括課程設(shè)置、相應(yīng)場館面積、師資配置以及管理資源等。以藝術(shù)教育為例，在強調(diào)課程開齊開足的前提下，規(guī)定了每百名學(xué)生所擁有的藝術(shù)（美術(shù)、音樂）專任教師數(shù)，音樂、美術(shù)學(xué)科的專用教室配備數(shù)及相應(yīng)面積，這使藝術(shù)教育的開展從課時到師資、場所有了全方位的保障，確保藝術(shù)教育在每一所學(xué)校能規(guī)范有序有質(zhì)量地實施。質(zhì)量指標(biāo)的框架具有如下特點：涵蓋全面，從縣域義務(wù)教育普及程度、學(xué)校管理水平，到學(xué)生學(xué)業(yè)質(zhì)量、綜合素質(zhì)發(fā)展水平，均有涉及；指向內(nèi)涵，如學(xué)校管理水平，強調(diào)了辦學(xué)章程、校園文化及信息化，這是現(xiàn)代學(xué)校管理的基本特征與要求。

二、導(dǎo)向縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標(biāo)圖景的現(xiàn)實困境

（一）利益協(xié)調(diào)中的標(biāo)準(zhǔn)失控

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡督導(dǎo)評估的標(biāo)準(zhǔn)，并非新建，而是對散于政策文件中各種標(biāo)準(zhǔn)的萃取與組合，就單項指標(biāo)而言，多為基本要求且早已存在。以班額為例，所定班額為小學(xué)45人、初中50人，這是2013年三部委聯(lián)合印發(fā)的《教育部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件底線要求的通知》所提出的“全面改薄”20項底線要求之一。浙江省在基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化縣的評估、創(chuàng)建中，所提出的班額控制目標(biāo)是小學(xué)40人、初中45人。這樣的基本標(biāo)準(zhǔn)，理應(yīng)各地各校早已達標(biāo)，但事實是這項指標(biāo)的實現(xiàn)仍是難中之難。究其原因，是政府在教育發(fā)展要求與現(xiàn)實壓力的權(quán)衡下作出了讓步。班額控制，意味著擴增資源，城鎮(zhèn)化傾向和實施全面“二孩”政策后出現(xiàn)的生育小高峰的共同影響下，資源擴增需求主要集中在城區(qū)，這對城區(qū)布局規(guī)劃、土地資源供給、財政投入都提出了巨大的挑戰(zhàn)。教育資源未能及時補齊，擇校熱又使部分學(xué)校生源暴漲，營商環(huán)境又需教育提供企業(yè)人才子女就讀的支持，導(dǎo)致供需矛盾突出。在重重現(xiàn)實壓力下，放寬班額、擴大學(xué)校規(guī)模，成為平衡各方需求的權(quán)宜之計。公共政策“執(zhí)行過程接力決策并充滿協(xié)商與討價還價，而實際的政策效果主要取決于執(zhí)行協(xié)商這一再決策過程”［1］。

（二）主體參與中的協(xié)同遲滯

所謂遲滯，指的是需求與供給在時間與目標(biāo)上的不同步性，主要存在于三個方面。一是教育資源供給部門的協(xié)同效能低下。這源于各自的使命及資源依賴關(guān)系的現(xiàn)實。發(fā)展教育，對教育行政部門而言是核心使命，但對其他部門而言是邊緣使命。對基層而言，其他部門還有自上而下的意圖影響和政策約束。在資源關(guān)系中，教育對人社、財政、編辦、發(fā)改等部門掌握的資源具有顯著依賴，其他部門對教育資源的依賴則很小。所以，在部門協(xié)同中，往往教育部門一方呼號，其他部門難以積極參與其中，或雖積極參與，但制度設(shè)計突出本部門權(quán)益保護，不能切實針對教育實際。二是教育系統(tǒng)內(nèi)部學(xué)校資源調(diào)配難以適時跟進生源規(guī)模變化。隨著全面“二孩”人口的升學(xué)，各學(xué)段依次面臨著生源高峰，而2019年后出生人口又開始下降。城鎮(zhèn)化傾向以及縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，帶來不同區(qū)域間生源的消長。這牽動師資結(jié)構(gòu)的失衡，包括總量結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)、骨干結(jié)構(gòu)的失衡。三是社會主體各自立場的多元需求與教育的公共性不完全相適應(yīng)。鎮(zhèn)（街道）強調(diào)打造本區(qū)域?qū)W校影響力，以期提供招商引資的教育支持，企業(yè)期待員工子女即到即入學(xué)，同時也會向?qū)W校輸入社會資源，如專項評比、獎勵基金、項目合作等。教師、家庭則更強調(diào)資源的個性化配置及自我的發(fā)展。

（三）學(xué)校發(fā)展中的質(zhì)量不均

學(xué)校發(fā)展的質(zhì)量顯性體現(xiàn)于學(xué)業(yè)質(zhì)量，教育部印發(fā)的《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》要求，“在國家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測中，相關(guān)科目學(xué)生學(xué)業(yè)水平達到Ⅲ級以上，且校際差異率低于0.15”［2］，這實質(zhì)上是針對學(xué)校發(fā)展中因歷史積淀、辦學(xué)能力不一所形成的教育資源培育的質(zhì)量不均而言的。從歷史積淀而言，不同的學(xué)校起點不同。有些學(xué)校在發(fā)展過程中因各種要素的聚合，成了區(qū)域內(nèi)的“名?！?，其在品牌影響下，進一步集聚優(yōu)質(zhì)師資、生源、辦學(xué)條件，在起點上就高于其他同類學(xué)校，又往往因其體量大，多了師生獲獎、學(xué)校獲獎的機會與數(shù)量，規(guī)模效應(yīng)溢出；有些學(xué)校則相反，因所在地出生人口下降，生源減少，資源退變，生均公用經(jīng)費不足，年輕教師補充不足，師資老化，辦學(xué)質(zhì)量難以提升。從發(fā)展過程而言，不同的學(xué)校進步不一。學(xué)校間，在同等資源配置下，管理者的積極性及管理能力不同，教育資源的利用及培育不均，導(dǎo)致質(zhì)量不均，表現(xiàn)在師資隊伍建設(shè)、現(xiàn)代設(shè)施應(yīng)用、課程理念及設(shè)計等方面。

三、破解縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展困境的實踐策略

針對現(xiàn)實困境，海鹽縣立足區(qū)域教育發(fā)展的現(xiàn)實情狀，找到關(guān)鍵要素，創(chuàng)建適合本區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的機制體制，構(gòu)建了良好的教育發(fā)展格局。

（一）“基于標(biāo)準(zhǔn)”的管理鏈動

“基于標(biāo)準(zhǔn)”，首要在于堅守標(biāo)準(zhǔn)?！皹?biāo)準(zhǔn)是可量化、可監(jiān)督、可比較的規(guī)范，是配置資源、提高效率、推進治理體系現(xiàn)代化的工具，是衡量工作質(zhì)量、發(fā)展水平和競爭力的尺度，是一種具有基礎(chǔ)性、通用性的語言?！保?］守住標(biāo)準(zhǔn)，是守住教育公平、推動教育高質(zhì)量發(fā)展理應(yīng)遵循的價值主導(dǎo)，也是政府履職的基本要求和主要衡量。從實際矛盾的解決而言，靠標(biāo)準(zhǔn)失控來解決問題，矛盾只是暫時得以平息，而未實質(zhì)地緩解。譬如班額，一旦突破底線，便可無節(jié)制增加，成為習(xí)慣后，后續(xù)的教育資源補充急迫性就會不足、動力就會不夠，規(guī)劃調(diào)整、資源擴增不能及時跟進，生均面積、專用教室等都難以達標(biāo)，更多的矛盾會持續(xù)疊加。

“基于標(biāo)準(zhǔn)”，更在于解決問題的策略。我們必須正視堅持標(biāo)準(zhǔn)背后各種需求、利益的協(xié)調(diào)與平衡，這需要挖掘教育的潛在價值、既有資源的優(yōu)化使用、各類群體教育需求的供給，它牽引系列政策的調(diào)整與執(zhí)行。海鹽縣的教育基于標(biāo)準(zhǔn)，形成了整體性發(fā)展的管理鏈動。一是區(qū)域政策跟進。以班額控制為例，面對資源緊缺的現(xiàn)實壓力，海鹽縣作前瞻性預(yù)測，通過教育專報，人大、政協(xié)的監(jiān)督、協(xié)商，形成民生重點議題，達成資源擴增的社會共識。相應(yīng)跟進的是兩輪中小學(xué)布局規(guī)劃修訂、學(xué)校招生布局調(diào)整、人才子女入讀政策調(diào)整，讓渡部分富余資源，新規(guī)劃項目推進，使各方需求得以平衡。二是差別調(diào)控機制建立。海鹽縣致力于創(chuàng)建標(biāo)桿性學(xué)校。學(xué)校建設(shè)有標(biāo)準(zhǔn)，但不同的理念下呈現(xiàn)的是全然不同的校園。2014年，海鹽縣以全新理念建設(shè)了一所新學(xué)校，新學(xué)校的建設(shè)遵循學(xué)校建筑美學(xué)，并以學(xué)生為中心設(shè)計空間結(jié)構(gòu)，賦予學(xué)校更多的教育內(nèi)涵，成為后續(xù)學(xué)校建設(shè)的標(biāo)桿。同時，輔之以課程建設(shè)專項和校園文化建設(shè)專項機制，使配置基礎(chǔ)得以根據(jù)教育發(fā)展需求協(xié)同提升。在標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行與推進中，海鹽縣在通過義務(wù)教育基本均衡發(fā)展縣評估后的十年間，義務(wù)教育學(xué)校資源配置有了非常大的躍進。

（二）促進協(xié)同的機制創(chuàng)建

一是部門聯(lián)動的運行機制?！斑\行機制是區(qū)域地方政府合作體制作用有效發(fā)揮的必要手段，也是合作體制維系的重要基礎(chǔ)……通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系，確立集體行動的目標(biāo)等方式實施對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理”［4］。海鹽縣以此為理念構(gòu)建協(xié)調(diào)機制與整合機制。協(xié)調(diào)機制用以促進交流，增進信任，消解認知困惑，強化使命擔(dān)當(dāng)。整合機制在于重構(gòu)部門職能，設(shè)定運行程序，消除日常博弈，并形成可循環(huán)的閉合的完備運作體系，使運作行動一致。以教師編制的保障及統(tǒng)籌調(diào)配為例，在不斷協(xié)調(diào)中，海鹽縣形成部門職能清晰、高效協(xié)同的運行體系。編制部門保障并控制編制總量，人社部門把關(guān)教師準(zhǔn)入與退出政策，財政部門按年度使用編制保障資金，三個部門對教育用編重在宏觀把控。在編制總量控制的基礎(chǔ)上，教育系統(tǒng)的年度編制使用、學(xué)校的編制調(diào)整等由教育部門按需統(tǒng)籌安排，從而實現(xiàn)較為靈活的編制管理。

二是應(yīng)需而動的統(tǒng)籌機制。學(xué)校資源調(diào)配要適時跟進變化，需要靈動的調(diào)配機制。對此，教育管理部門應(yīng)適度分權(quán)，減少管理層級與周轉(zhuǎn)流程，加大相關(guān)主體的統(tǒng)籌權(quán)責(zé)。海鹽縣在財政資金、編制使用、人才流轉(zhuǎn)等方面作了機制探索。首先是設(shè)立教育統(tǒng)籌資金。教育統(tǒng)籌資金以教育系統(tǒng)績效工資總量為基準(zhǔn)按一定比例上浮，上浮資金由縣教育局統(tǒng)籌，用以支持教育領(lǐng)域的專項改革、教育發(fā)展中專項問題的整改以及資源調(diào)配中的經(jīng)費保障，提高財政資金使用效益。其次是設(shè)置教育周轉(zhuǎn)編制，即在教育編制總量外預(yù)留編制，以便在生源數(shù)量高峰期時進行周轉(zhuǎn)，并在生源數(shù)量降低后逐步退出，用以應(yīng)對人口政策調(diào)整后生源的巨大波動。最后是上線“人才周轉(zhuǎn)”平臺，即教師流轉(zhuǎn)實現(xiàn)學(xué)校自組織，線上全量歸集教師信息，即時反映學(xué)校余缺崗位數(shù)、師資結(jié)構(gòu)信息，以實現(xiàn)學(xué)校教師線上雙向互選，快速調(diào)配師資結(jié)構(gòu)。

三是引導(dǎo)公眾參與的評價機制。海鹽縣打破自上而下的教育發(fā)展管理端評價，構(gòu)建以“人民群眾獲得感與滿意度”為基本向度的縣域教育發(fā)展評價體系，由評價管理端工作效能轉(zhuǎn)向評價人民群眾的教育獲得、教育感知：評價主體凸顯人民群眾地位，讓群眾代表廣泛參與評價過程及評價應(yīng)用；實施階段性目標(biāo)評價，對目標(biāo)的實現(xiàn)情況進行動態(tài)診斷，及時改進、調(diào)整教育管理端工作，實現(xiàn)動態(tài)過程的診斷改進修復(fù)，有效回應(yīng)群眾期盼。這一評價過程，促進了各主體之間的交流協(xié)商，提升了社會公眾對教育服務(wù)獲得的感知度與認知度，形成了覆蓋“目標(biāo)—實施—評價—改進”全過程，鏈接“政府—學(xué)校—社會”各方主體，以診斷、改進為主要功能的基層教育治理結(jié)構(gòu)。

（三）縣域一體的學(xué)校發(fā)展模式

從縱向而言，縣域一體的學(xué)校發(fā)展是指圍繞“辦好家門口每一所學(xué)?！边@一目標(biāo)，推動每一所學(xué)校協(xié)同發(fā)展的過程；從橫向而言，縣域一體的學(xué)校發(fā)展是指通過打破校際邊界的融合聯(lián)動，采用相互助力的發(fā)展方式，以形成“各美其美、美美與共”的發(fā)展生態(tài)。

一是以學(xué)校發(fā)展性評價牽引每一所學(xué)校的自主發(fā)展。海鹽縣構(gòu)建了學(xué)校發(fā)展性評價體系，建立了規(guī)范性、基礎(chǔ)性的共性指標(biāo)，創(chuàng)建了基于學(xué)?；A(chǔ)的發(fā)展性指標(biāo)。這一發(fā)展性指標(biāo)從學(xué)校基礎(chǔ)出發(fā)，標(biāo)注出學(xué)校發(fā)展增量，讓基礎(chǔ)薄弱的學(xué)?！皦虻弥庇屑睿寕鹘y(tǒng)名?！拜敳黄稹庇袎毫Γ尲议L通過具體項目“看得見”這個學(xué)校到底辦得好不好，讓學(xué)校在評價過程中找到“認識自己”的管理引領(lǐng)和發(fā)展軌道。“我們發(fā)現(xiàn)，對學(xué)校的科學(xué)評價是學(xué)校發(fā)展的重要內(nèi)生動力。當(dāng)優(yōu)質(zhì)均衡從外在的資源配置變?yōu)閷W(xué)校的內(nèi)部發(fā)展力，學(xué)校自身就會迸發(fā)出向上的力量；當(dāng)外界對學(xué)校的評價與選擇形成了良性循環(huán)，又能進一步促進教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的生態(tài)形成?！保?］

二是以共同體建設(shè)深化校際資源融合協(xié)同發(fā)展。自2008年開始，海鹽縣推進校際合作發(fā)展模式，逐步構(gòu)建“1+X”（1所城區(qū)學(xué)校+若干所農(nóng)村學(xué)校）的學(xué)校發(fā)展共同體，形成了“管理鏈、資源鏈、人才鏈”協(xié)同發(fā)展“三鏈”結(jié)構(gòu)。在浙江省新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育共同體建設(shè)深入推進的過程中，海鹽縣進一步探索了城區(qū)學(xué)校與鄉(xiāng)村弱小學(xué)校融合型共同體建設(shè)：人、財、物、事全面重組，統(tǒng)一法人，形成“一校二區(qū)”，并通過管理團隊互融、師資統(tǒng)籌調(diào)配，使兩校資源得到最大優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，海鹽縣構(gòu)建了師資“全域多元交流”體系：實行城區(qū)校長組團下鄉(xiāng)、骨干教師組團下鄉(xiāng)模式，集中力量推動薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教育質(zhì)量跨越式發(fā)展；建立共同體學(xué)校教師跨校兼課、錯時執(zhí)教機制，破解師資結(jié)構(gòu)性短缺問題；開展柔性制輪崗，依托“優(yōu)學(xué)在鹽”應(yīng)用平臺，采取教師“崗位不動、服務(wù)動”的柔性輪崗方式，開展“名師有約”在線輔導(dǎo)計劃、名師網(wǎng)絡(luò)課堂、遠程專遞課堂活動，實現(xiàn)優(yōu)秀師資全域共享。