王 輝, 張德久, 葛 楠

(中機國際工程設(shè)計研究院有限責任公司華東分院,江蘇南京210023)

1 概述

隨著我國城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展,全國城鎮(zhèn)燃氣使用規(guī)模增長迅猛,根據(jù)《2021年中國城市建設(shè)狀況公報》,截至2021年底,全國城市燃氣普及率98.04%,其中管道燃氣普及率79.84%;全國城市人工煤氣供氣總量18.7×108m3,天然氣供氣總量1 721.1×108m3,液化石油氣供氣總量860.7×104t;全國城市人工煤氣管道長度0.92×104km,天然氣管道長度92.91×104km,液化石油氣管道長度0.29×104km。隨著管道燃氣普及率不斷提高,燃氣管道長度快速增長,但部分城市燃氣管道老化問題突出,特別是近年來燃氣事故頻繁發(fā)生,使得城市燃氣管道老化更新改造等安全問題越來越受到政府及人民的關(guān)注和重視。

2 政策分析

《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案(2022—2025年)》(國辦發(fā)〔2022〕22號)(簡稱《實施方案》)明確了城市燃氣管道更新改造的范圍和對象,主要包括使用年限較長、材質(zhì)落后、不符合相關(guān)標準規(guī)范、運行環(huán)境存在安全隱患的城市燃氣老化管道和設(shè)施,涵蓋了市政管道與庭院管道、立管(含引入管、水平干管)、廠站和設(shè)施、用戶設(shè)施。《實施方案》對城市燃氣管道老化更新改造工作進行了整體部署和上層設(shè)計,目的在于爭取政策支持力度,落實更新改造任務(wù),明確相關(guān)各方責任,高質(zhì)高效地完成城市燃氣管道老化更新改造工作。

《城市燃氣管道等老化更新改造和保障性安居工程中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理暫行辦法》(發(fā)改投資規(guī)〔2022〕910號)(簡稱《暫行辦法》)明確了城市燃氣管道老化更新改造項目補助資金原則上按照東部、中部、西部、東北地區(qū)分別不高于對應(yīng)非專業(yè)經(jīng)營單位和工商業(yè)用戶產(chǎn)權(quán)的老化更新改造投資(不包括征地拆遷費用)的30%、45%、60%、60%控制,四省(青海、四川、云南、甘肅)涉藏州縣和南疆四地州(喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州以及阿克蘇地區(qū))原則上按不高于80%控制,西藏可達100%,為城市燃氣管道老化更新改造提供了資金支持。

《關(guān)于進一步明確城市燃氣管道等老化更新改造工作要求的通知》(建辦城函〔2022〕336號)(簡稱《工作要求》)明確了城市燃氣管道更新改造方案編制、資金使用、審批、施工等方面的工作要求,為扎實推進老化更新改造工作提供了有力的保障。

綜上,《實施方案》《暫行辦法》《工作要求》及各地區(qū)陸續(xù)發(fā)布的燃氣管道老化更新改造工作方案,均為有力的政策支持。但現(xiàn)實情況極為復(fù)雜,加之改造對象大多年代久遠、資料缺失,在具體實施過程中不可避免會遇到各種問題。因此,各地區(qū)應(yīng)因地制宜制定改造方案和計劃,力爭到2025年底前,基本完成城市燃氣管道老化更新改造任務(wù)。

3 存在問題

① 城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)的法律體系尚不健全

在天然氣行業(yè)有《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》,但不適用于城鎮(zhèn)燃氣管道;在安全生產(chǎn)領(lǐng)域有《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》,但僅規(guī)定了“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃氣的,應(yīng)當安裝可燃氣體報警裝置,并保障其正常使用”,其余燃氣方面內(nèi)容并未涉及;而在城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)效力最高的《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》屬于法規(guī)范疇。截至2021年底,城市燃氣管道總長度已超過排水管道,位居第二,承擔著城市的能源輸送,是城市賴以生存和發(fā)展的重要生命線,但由于目前城鎮(zhèn)燃氣管道及地下管線的相關(guān)法律缺失,導(dǎo)致現(xiàn)階段地下管線的管理混亂無序,嚴重影響了人民的生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序。因此,建議加快推進城鎮(zhèn)燃氣領(lǐng)域法治建設(shè),推動地下管線管理立法工作,完善城市燃氣管道建設(shè)、運營、維護、管理和更新改造細則,規(guī)范行業(yè)秩序,建立健全法律體系。

② 標準規(guī)范更新迭代滯后

城市燃氣管道老化更新改造情況復(fù)雜,理應(yīng)推廣和應(yīng)用新的技術(shù)、新的設(shè)備、新的工藝,從本質(zhì)上提高廠站、管道及相關(guān)設(shè)施的安全性,并實現(xiàn)智能化、信息化。而目前城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)的強制規(guī)范GB 55009—2021《燃氣工程項目規(guī)范》(以下簡稱GB 55009)、設(shè)計規(guī)范GB 50028—2006《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范》(2020年版)(以下簡稱GB 50028)、運維標準CJJ 51—2016《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)施運行、維護和搶修安全技術(shù)規(guī)程》等均沒有關(guān)于燃氣管道老化更新改造的表述。因此,現(xiàn)階段城市燃氣管道老化更新改造要嚴格執(zhí)行現(xiàn)行相關(guān)標準,建議盡快修訂城市燃氣設(shè)施相關(guān)的設(shè)計、管理和維搶修標準,完善城市燃氣管道災(zāi)害應(yīng)急管理與安全保障等重點領(lǐng)域的標準規(guī)范,通過建立和完善GB 55009等強制性標準和其他推薦性國家標準、團體標準,形成完整的燃氣安全法律法規(guī)保障體系和技術(shù)標準保障體系。

③ 老化評估真實性和準確性難以保障

城市燃氣管道老化評估結(jié)果是確定分年度改造計劃及改造項目清單的重要依據(jù),對順利實施燃氣管道老化更新改造具有重要意義。根據(jù)《城市燃氣管道老化評估工作指南》(建辦城函〔2022〕225號),評估范圍包括市政管道、庭院管道、立管、廠站和設(shè)施,按照“誰擁有、誰負責”原則,評估單位可分為燃氣經(jīng)營單位和第三方機構(gòu)(包括具備相應(yīng)特種設(shè)備檢驗資質(zhì)和具備安全評價資質(zhì)的第三方機構(gòu))。短時間內(nèi)在全國范圍開展如此大規(guī)模的評估,必然會存在人力資源、檢測設(shè)備等投入不足的狀況,而且第三方機構(gòu)也有自己的日常業(yè)務(wù),所以評估工作大多落在了燃氣經(jīng)營單位,而燃氣經(jīng)營單位又無評估方面的人力和技術(shù)儲備,其評估結(jié)果的真實性、準確性難以保障。因此,建議各地加強協(xié)作、落實責任、制定細則,合理合規(guī)開展燃氣廠站、管道及相關(guān)設(shè)施的老化評估工作,并按照評估結(jié)果合理安排改造計劃。

④ 地下管線錯綜復(fù)雜,更新改造管位緊張

為了保障城鎮(zhèn)燃氣管道安全,GB 55009進一步明確了燃氣管道的最小保護范圍和最小控制范圍,使得本來就極為緊張的地下管位選擇難上加難。因此,建議推動城市燃氣管道及其他需要改造的地下管道分片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、合并改造,同步設(shè)計、同步施工、同步投運,合理分配管位,避免改造工程碎片化、重復(fù)開挖、多次擾民等不利影響。

⑤ 居民用戶設(shè)施改造責任不明

按現(xiàn)代國際法，在東道國發(fā)生武裝沖突時，交戰(zhàn)雙方均負有遵守武裝沖突國際法規(guī)制的義務(wù)。當東道國國家機關(guān)作出或可以視為東道國作出的加害行為違反上述國際義務(wù)，東道國應(yīng)承擔國家責任。

一般按照居民用戶燃氣計量表設(shè)置位置的不同,區(qū)分燃氣設(shè)施維護、更新的責任分界點和相應(yīng)的責任。若燃氣計量表設(shè)置在住宅內(nèi),則以燃氣計量表為分界,表前由燃氣經(jīng)營企業(yè)負責,表后由用戶負責;若燃氣計量表設(shè)置在住宅外的公共部位,則以燃氣管道進戶墻為分界,進戶墻內(nèi)側(cè)以外由燃氣經(jīng)營企業(yè)負責,進戶墻內(nèi)側(cè)以內(nèi)由用戶負責。因此,居民用戶的橡膠軟管更換、加裝安全裝置等理應(yīng)由用戶自理,但用戶基本上都不懂如何維護,更不會評估,且《暫行辦法》支持的補助范圍也包含了該部分,因此用戶設(shè)施的改造評估和補助申請該由誰來負責仍需進一步明確。建議各地加快制定城市燃氣管道更新改造實施細則,明確責任主體。

⑥ 燃氣規(guī)劃不完善,建設(shè)審批期長

《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第十一條明確,城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在依法核發(fā)選址意見書或規(guī)劃許可證時,應(yīng)當就燃氣設(shè)施建設(shè)是否符合燃氣發(fā)展規(guī)劃征求燃氣管理部門的意見。當燃氣廠站及管道安全間距不足或經(jīng)評估不滿足安全運行要求亟需更新改造,而燃氣發(fā)展規(guī)劃又無該部分內(nèi)容時,選址選線則無據(jù)可依,修編規(guī)劃時間長且非易事,導(dǎo)致改造項目立項等建設(shè)審批期隨之加長,甚至出現(xiàn)未批先建等不合法情況。因此,建議簡化城市燃氣管道老化更新改造相關(guān)的審批環(huán)節(jié)和事項,開設(shè)綠色通道,組織聯(lián)合審查,建立、健全快速審批機制。

⑦ 工程情況復(fù)雜,現(xiàn)場變化多端

現(xiàn)階段部分城市已經(jīng)開展城市燃氣管道老化更新改造,但是工程普遍存在改造期長、居民投訴多、施工協(xié)調(diào)困難等情況。一方面是地下情況復(fù)雜、資料缺失、管位緊張甚至存在占壓等情況;另一方面是與各方施工協(xié)調(diào)的問題,主要體現(xiàn)在與居民協(xié)調(diào)進戶時間、與物業(yè)協(xié)調(diào)施工配合等。因此,城市燃氣管道老化更新改造需改造單位因地制宜地制定改造方案和計劃,選擇合適的設(shè)計方案和合理的施工方案,協(xié)調(diào)好各單位以保障改造進度,把控好改造時間,減少對各相關(guān)方的影響。

4 相關(guān)建議

① 加快推進城鎮(zhèn)燃氣領(lǐng)域法治建設(shè),推動地下管線管理立法工作,建立健全法律體系。

② 城市燃氣管道老化更新改造應(yīng)嚴格執(zhí)行現(xiàn)行相關(guān)標準,并盡快修訂城市燃氣設(shè)施相關(guān)的設(shè)計、管理和維搶修標準,形成完整的燃氣安全法律法規(guī)保障體系和技術(shù)標準保障體系。

③ 精簡審批環(huán)節(jié),開設(shè)綠色通道,完善快速審批機制。

④ 推動城市地下管線統(tǒng)籌改造,實現(xiàn)同步設(shè)計、同步施工、同步投運,合理分配管位,避免重復(fù)開挖、多次擾民等不利影響。

⑤ 科學(xué)合理編制城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展規(guī)劃,注重規(guī)劃的前瞻性、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性和實施嚴肅性,將城市燃氣管道老化更新改造納入規(guī)劃編制范疇。