□文/姜帆

（江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 江蘇·鎮(zhèn)江）

［提要］混合所有制改革是我國優(yōu)化國有企業(yè)運營機制的一項重要舉措。上一輪混合所有制改革在取得階段性成果的同時，也留下許多亟待解決的問題。本文梳理混合所有制改革在我國的發(fā)展歷程，在總結(jié)本輪混合所有制改革發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對仍然存在的問題及對策進行研究，以期為國有企業(yè)混合所有制改革提供思路。

改革開放以來，我國在漸進式探索國有企業(yè)改革的過程中，不僅實現(xiàn)了國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的良性互動，也為社會主義國家發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型升級提供了非常有意義的參考范本。經(jīng)過階段性調(diào)整后，黨的十八屆三中全會拉開了新一輪國有企業(yè)改革的序幕，并為改革工作確立了積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重要方向。此后，幾輪混合所有制改革試點工作相繼展開，而在試點工作推進的同時，國有企業(yè)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境也在急劇變化。新形勢下，國有企業(yè)想要站穩(wěn)腳跟，就必須加強混改工作的頂層設(shè)計，促使改革思路從混資本向改機制的轉(zhuǎn)換，也就是從企業(yè)體制、運行機制、管理模式等制約改革深入的實際問題入手，理清其中緣由，破解其中難題，推動混合所有制改革工作順利實施。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的內(nèi)涵與途徑

國有企業(yè)混合所有制改革是指將國有資本以外的其他資本引入到國有獨資以及國有控股企業(yè)中，讓民營企業(yè)參與國有企業(yè)的經(jīng)營決策，通過讓渡部分決策權(quán)利，吸收民營企業(yè)的公司治理理念，從而完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制，提高國有資本運行效率，實現(xiàn)不同所有制資本間有效制衡，最終達到國有資產(chǎn)保值增值的目的。

在實踐過程中，我國的國有企業(yè)主要通過員工持股計劃、整體上市以及引入戰(zhàn)略投資者這三種方式來實現(xiàn)混合所有制改革。員工持股計劃是指企業(yè)內(nèi)部員工通過出資認購本公司股權(quán)的形式實現(xiàn)身份從勞動者向股東轉(zhuǎn)變。企業(yè)在制定員工持股計劃的方案時，根據(jù)員工對企業(yè)所作貢獻的大小來確定持股員工范圍和持股比例，這既是對優(yōu)秀員工所作貢獻的肯定，也是對其他員工的正向引導(dǎo)，此外員工持股計劃實施后，持股員工與企業(yè)形成利益共同體，對企業(yè)的歸屬感和認同感得到增強，會更加積極地參與企業(yè)的管理，從而對企業(yè)的行為起到一定的監(jiān)督作用。

整體上市的本質(zhì)是將國有資產(chǎn)證券化，即將流動性較弱的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動性較強的市場證券。整體上市后，國有企業(yè)可以借助證券的流動性有效提高國有資產(chǎn)的流動效率，證券市場的各種規(guī)則和程序也有利于加強國有企業(yè)公司治理的透明度，此外不同投資主體的進入還可以解決長期困擾國有企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)不明問題。

引入戰(zhàn)略投資者是指國有企業(yè)接受和自身有著共同發(fā)展方向，能在經(jīng)營管理上發(fā)揮優(yōu)勢的優(yōu)質(zhì)企業(yè)投資。戰(zhàn)略投資者和財務(wù)投資者的不同之處在于財務(wù)投資者更關(guān)注公司的短期績效，對企業(yè)的經(jīng)營管理參與較少，而戰(zhàn)略投資者則會較多地參與混改企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營管理，更注重企業(yè)的長遠發(fā)展。引入戰(zhàn)略投資者成功與否的關(guān)鍵在于對戰(zhàn)略投資者的甄別和挑選，國有企業(yè)在開展混合所有制改革前應(yīng)從契合度、各自優(yōu)勢、綜合實力等角度出發(fā)，找到最適合自己的戰(zhàn)略投資者。

二、國有企業(yè)混合所有制改革發(fā)展歷程

國有企業(yè)混合所有制改革至今共經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，這四個階段對國有企業(yè)轉(zhuǎn)變運營機制的影響不斷深入，增強了國有企業(yè)的綜合實力，并對我國經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動作用。

1978～1992年為混合所有制改革的萌芽階段。1978年黨的十一屆三中全會為我國制定了改革開放的基本政策，我國經(jīng)濟體制由此實現(xiàn)了從“計劃經(jīng)濟”向“市場經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)變。此時國內(nèi)企業(yè)絕大多數(shù)屬于國有，由于長期缺乏市場競爭，經(jīng)營決策以政府為主導(dǎo)，導(dǎo)致企業(yè)無論是管理人員還是基層員工，在日常工作中都缺乏主動性與創(chuàng)造性。此時國家對國有企業(yè)采取的改革策略是“放權(quán)讓利”，“放權(quán)”的重點在于保留“所有權(quán)”的基礎(chǔ)上將企業(yè)的“經(jīng)營權(quán)”交給企業(yè)，讓企業(yè)根據(jù)市場需求自主決定企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，以此激發(fā)企業(yè)活力，自此國有企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)開始得到改善，“讓利”則是開始承認私有經(jīng)濟地位的合法性，讓私有經(jīng)濟參與到國家經(jīng)濟的建設(shè)中來，為我國民營企業(yè)的發(fā)展提供機會，豐富我國經(jīng)濟體制的組成部分。

1993～2003年為混合所有制改革的成長階段。從1993年開始，國有企業(yè)開始進入現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)發(fā)展時期，“財產(chǎn)混合所有”的構(gòu)想也是在這一階段被首次提出，在這一構(gòu)想的指引下國有企業(yè)開始進行以股份制為特點的混合所有制改革，改革的重點在于通過資本融合加強國有企業(yè)對于市場競爭環(huán)境的適應(yīng)能力。此次改革后，我國的國有企業(yè)正式轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的全新發(fā)展模式。

2004～2013年為混合所有制改革的調(diào)整階段。在此期間黨中央進一步強調(diào)了民營經(jīng)濟在我國經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，民營企業(yè)實力的壯大為其更多地參與到國有企業(yè)的改革中提供了基礎(chǔ)。同時，針對前期混合所有制改革快速發(fā)展所出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失問題，國家將對混合所有制改革的關(guān)注重點轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M監(jiān)管體系構(gòu)建，調(diào)整混改思路，推動混改從早期的資本融合轉(zhuǎn)向更高層次的產(chǎn)權(quán)融合。

2013年至今為混合所有制改革的深化階段。黨的十八屆三中全會召開后，國有企業(yè)改革進入攻堅時期，解決前期遺留難題，促進改革深化成為本階段混改的工作重點。在實現(xiàn)國有企業(yè)與民營企業(yè)間機制融合，國有企業(yè)與民營企業(yè)優(yōu)勢互補的目標指引下，國企混改工作開始注重對參與混改的民營企業(yè)的所屬行業(yè)、企業(yè)特點進行考察，以此找到最佳的混改參與方，提高參與方與實施混改國有企業(yè)的契合度，最大限度提高資源利用效率，實現(xiàn)混改各方共同治理的協(xié)同效應(yīng)。

三、本輪國有企業(yè)混合所有制改革現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會以來，黨中央、國務(wù)院對于新一輪國有企業(yè)混合所有制改革工作多次做出重要部署。整體而言，混合所有制改革經(jīng)過幾年探索，已經(jīng)實現(xiàn)了從路線規(guī)劃到實際操作、從部分試點到全面行動的轉(zhuǎn)變。至今，國資委共進行了四批試點工作，前兩批試點為涉及19家中央企業(yè)的小范圍試點，這兩批試點重點在于為后續(xù)混合所有制改革的大范圍開展積累經(jīng)驗。第三批試點范圍有所擴大，共涉及31家中央企業(yè)和地方國企。第四批試點涉及包括107家中央企業(yè)和53家地方國企在內(nèi)的共160家國有企業(yè)，試點也不再局限于電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重要領(lǐng)域，試點的范圍和領(lǐng)域明顯擴大，國有企業(yè)混合所有制改革工作進入全面綜合改革的試點階段。進入“十四五”期間，隨著國有企業(yè)混合所有制改革三年行動的順利收官，國有企業(yè)公司制改革全面完成，改革工作向著規(guī)范化和高效化邁出堅實的一步。

四、本輪國有企業(yè)混合所有制改革需要解決的問題

盡管普遍認為國有企業(yè)混合所有制改革一定程度上改變了國有企業(yè)活力不足的局面，提高了國有資本的運營效率，但許多深層次的矛盾依然存在。隨著改革的深入，這些深層次的問題也逐步顯現(xiàn)，成為國有企業(yè)更高效發(fā)展的阻礙，現(xiàn)階段混改工作所面臨的問題包括以下幾個方面：

（一）企業(yè)經(jīng)營受行政化干預(yù)問題依然存在。國有企業(yè)混改后，雖然股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，但企業(yè)管理受行政化影響的問題仍然存在。首先體現(xiàn)在政府對國有企業(yè)人事任免的影響，民營企業(yè)的管理人員一般通過市場化的方式選聘，由董事會任命，并對董事會負責(zé)，在國有企業(yè)中，由誰擔(dān)任企業(yè)的管理人員很大程度上會受到政府的影響，同時國有企業(yè)還存在管理人員的職務(wù)與各種行政級別掛鉤的現(xiàn)象，導(dǎo)致國有企業(yè)管理人員職責(zé)不清晰。其次，部分國有企業(yè)管理人員在企業(yè)任職結(jié)束后還會進入行政單位擔(dān)任政府官員，致使國有企業(yè)管理人員出于個人職業(yè)發(fā)展的考慮，在管理企業(yè)的過程中更熱衷于完成政府的行政目標，而不是把企業(yè)效益放在首位，影響企業(yè)正常發(fā)展。

（二）責(zé)任劃分不清晰，對各方的保護不到位。保護機制不到位既體現(xiàn)在對國有企業(yè)的保護上，也體現(xiàn)在對民營企業(yè)的保護上。國有企業(yè)層面，自國有企業(yè)開始改革以來，就時常有關(guān)于改革導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的聲音，一旦造成國有資產(chǎn)流失，改革方案的具體實施人員很可能會被追究責(zé)任，然而目前在制度上并沒有針對這一問題的容錯機制，對于何種情況下會被追責(zé)，何種情況下可以予以免責(zé)，并沒有詳細的規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)人員為了避免出現(xiàn)失誤而被追究責(zé)任，寧愿保持現(xiàn)狀。民營企業(yè)更多地則是擔(dān)憂參與混改后能否實際參與到混改企業(yè)的經(jīng)營決策中去。從過往經(jīng)驗來看，國有企業(yè)長期得到政策、融資等方面的支持，大多并不缺乏資金，導(dǎo)致在混改過程中民營企業(yè)更容易成為弱勢一方，加上國有企業(yè)經(jīng)營易受政府干預(yù)的固有形象，民營企業(yè)對參與國有企業(yè)混改存在顧慮。此外，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序復(fù)雜，需要層層審批，進入容易、退出難成為民營企業(yè)參與混改的阻力。

（三）股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計仍需研究調(diào)整。混合所有制改革的另一個重要問題是股權(quán)結(jié)構(gòu)的安排。在混改企業(yè)中國有資本與民間資本各占多少股份，由誰來控股是混改參與各方關(guān)注的重點。一方面民間資本方擔(dān)心所占股權(quán)比例較低，在混改企業(yè)中話語權(quán)太小，即使出資也無法實際參與混改企業(yè)的經(jīng)營；另一方面國有資本方也擔(dān)心因放棄控股地位而失去對混改企業(yè)的控制，從而失去混改的主導(dǎo)權(quán)，因此混改過程中如何設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)以達到各方利益的平衡仍需深入研究。

（四）薪酬制度仍有優(yōu)化空間，沒有充分調(diào)動員工積極性。首先，國有企業(yè)管理人員的薪酬水平總體偏低，與民營企業(yè)相差較大。把管理人員薪酬控制在較低水平雖然一定程度上為企業(yè)節(jié)約了開支，但也帶來了一些其他問題，例如人才流失，較低的薪酬會降低企業(yè)對優(yōu)秀人才的吸引力，使得部分人才選擇加入薪酬更豐厚的民營企業(yè)。其次，國有企業(yè)往往給予管理人員固定年薪，且很少對管理人員進行股權(quán)激勵，這樣的制度導(dǎo)致國有企業(yè)管理人員能獲得多少報酬很難與企業(yè)實際效益產(chǎn)生聯(lián)系，無法調(diào)動管理人員的積極性，長此以往管理人員容易產(chǎn)生消極懈怠的情緒，經(jīng)過前幾輪的改革后這一情況雖有所改善，但與同行業(yè)民營企業(yè)相比仍有差距。

（五）企業(yè)文化差異較大，短期融合存在困難。由于發(fā)展模式的巨大差異，國有企業(yè)與民營企業(yè)之間形成截然不同的兩種企業(yè)文化，國有企業(yè)的文化優(yōu)勢主要體現(xiàn)在系統(tǒng)、全面和規(guī)范等方面，民營企業(yè)的文化優(yōu)勢主要體現(xiàn)在靈活、高效和創(chuàng)新等方面，混改雙方各自的優(yōu)點又互為對方的缺點，混改過程中如何促進兩種文化的有效融合、實現(xiàn)取長補短是一大難題。

五、對策建議

解決上文提到的現(xiàn)階段混合所有制改革所存在的深層次問題，需要從內(nèi)部調(diào)整和外部支持兩個維度尋找答案，及時回應(yīng)各方關(guān)切，落實保障措施，本文提出的對策建議如下：

（一）完善高管選聘機制，明確行政管理界限。要想降低行政因素對混改企業(yè)經(jīng)營的影響，首先需要將國有企業(yè)管理人員從模糊的身份定位中解放，給予企業(yè)自主選擇管理人員權(quán)利，讓企業(yè)管理人員專注于提高企業(yè)績效。例如，在混改企業(yè)中建立職業(yè)經(jīng)理人制度，將選聘企業(yè)管理人員的權(quán)利交給公司董事會，允許各股東依據(jù)持股比例，表決由誰擔(dān)任公司的管理人員。同時，企業(yè)能夠根據(jù)管理人員的實際表現(xiàn)決定其去留，實現(xiàn)企業(yè)管理人員能上能下，解決原來國有企業(yè)用人機制僵化的問題，提高企業(yè)管理人員的專業(yè)性。

（二）健全保護機制，激發(fā)各方參與混改的動力。在現(xiàn)有相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，對改革方案的指導(dǎo)進行具體細化，填補政策空白，為混合所有制改革創(chuàng)造友好的環(huán)境。例如，構(gòu)建國有資產(chǎn)流失預(yù)防機制，提前請審計部門和法律部門介入混改方案的制定，提升混改方案的可行性和科學(xué)性。對于混改過程中可能出現(xiàn)的問題，應(yīng)區(qū)分是客觀因素造成的還是主觀因素造成的，對于主觀故意造成改革失敗、國有資產(chǎn)流失的相關(guān)人員要及時追責(zé)，而對于客觀因素導(dǎo)致改革出現(xiàn)問題的相關(guān)人員也應(yīng)予以免責(zé)，消除混改措施具體制定人員以及實施人員的顧慮。同時，還應(yīng)理清政府與混改企業(yè)的關(guān)系，明確政府干預(yù)混改企業(yè)經(jīng)營的界限，尊重混改企業(yè)將市場化作為經(jīng)營導(dǎo)向，尊重民營企業(yè)對混改企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的建議，在混改前向民營企業(yè)詳細說明相關(guān)政策，給予參與改革的民營企業(yè)合理的保障。此外，還需要認識到的一點是民營企業(yè)參與國企混改的主要目的在于獲得良好的投資回報，因此制定混改措施時需要兼顧國有企業(yè)與民營企業(yè)的利益。

（三）依據(jù)相關(guān)政策，結(jié)合混改企業(yè)特點合理調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)需要在制定具體混改措施時，認真研究相關(guān)政策文件，結(jié)合所處行業(yè)的特點來判斷究竟是采取國有資本控股還是國有資本參股的形式來實行混合所有制改革。對于充分競爭的行業(yè)適時退出或采取國有資本參股的形式來實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值，對于國有資本控股企業(yè)，在必要時可以適當(dāng)降低國有資本在混改企業(yè)中的持股比例，從而實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，為民營資本在混改企業(yè)中獲得話語權(quán)提供基礎(chǔ)。

（四）適當(dāng)提高管理人員薪酬水平，構(gòu)建合理績效評價體系。薪酬方面，應(yīng)區(qū)別于國有獨資企業(yè)，減少對管理人員薪酬做出限制，適當(dāng)提高管理人員的薪酬，使混改企業(yè)管理人員薪酬水平與民營企業(yè)相比不至于差距過大，從而留住人才。與此同時，構(gòu)建一套合理的激勵體系對企業(yè)管理人員進行中長期激勵十分重要，良好的激勵體系有利于提高管理人員提升企業(yè)績效的積極性，使管理人員的利益與公司利益趨于一致，降低代理成本，例如適時對公司管理人員采取包括股票期權(quán)、限制性股票等在內(nèi)的股權(quán)激勵政策。當(dāng)然激勵措施要想起到良好的效果也需要運用能夠真實反映企業(yè)發(fā)展水平的指標對管理人員的績效進行考核，準確評估管理人員對企業(yè)發(fā)展所做出的貢獻。

（五）保障各方權(quán)益，營造相互尊重氛圍。促進國有企業(yè)文化與民營企業(yè)文化相互融合的關(guān)鍵在于對各方話語權(quán)與核心利益的保障。只有在混改企業(yè)法人治理機制有效運行的基礎(chǔ)上，各方本著相互尊重、相互制約、平等交流、相互學(xué)習(xí)的初心，才能形成吸收雙方文化優(yōu)勢，摒棄雙方文化劣勢，兩種文化優(yōu)勢互補的良好局面。

綜上，從前幾輪的改革過程來看，改革每進入一個新的階段都需要我們及時總結(jié)改革中所獲取的經(jīng)驗以及出現(xiàn)的問題，制訂解決方案，最終優(yōu)化相關(guān)政策。國企改革本身就是一項十分復(fù)雜的工程，改革過程中遇到各種各樣的困難實屬自然，克服困難沒有捷徑可走，需要我們循序漸進地不斷探索。只要我們以正確的思想看待困難，堅定改革信念迎難而上，最終一定能打造多種經(jīng)濟所有制合作共贏的局面，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。