陳曉君　王玉佳

摘 要：檢察機關(guān)向侵權(quán)企業(yè)提起公益訴訟所形成的債權(quán)稱之為檢察公益訴訟債權(quán)，檢察公益訴訟債權(quán)在破產(chǎn)程序中的權(quán)利性質(zhì)爭議較大，清償順位靠后，不利于公益訴訟目的之實現(xiàn)。正確定位檢察公益訴訟債權(quán)在破產(chǎn)程序中的清償順位，需要厘清檢察公益訴訟債權(quán)的價值定位以及與其他優(yōu)先債權(quán)的比較問題。通過對檢察公益訴訟債權(quán)主動移送破產(chǎn)審查，強調(diào)對人身權(quán)利益的優(yōu)先保護，發(fā)揮破產(chǎn)重整優(yōu)勢，完善配套制度的構(gòu)建等路徑，促進檢察公益訴訟制度與破產(chǎn)制度的銜接，實現(xiàn)社會公共利益最大化。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟債權(quán) 破產(chǎn)程序 清償順位 實現(xiàn)路徑

黨的二十大報告提出，要營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。檢察公益訴訟制度聚焦民生熱點痛點問題，在生態(tài)環(huán)境和資源保護以及食品藥品安全等領(lǐng)域效果顯著，為營造綠色發(fā)展、健康安全的營商環(huán)境發(fā)揮了積極作用。同時，作為市場主體退出重要機制之一的破產(chǎn)制度，對于保障債權(quán)公平受償、促進企業(yè)重生等方面發(fā)揮了重要作用，也是助力營商環(huán)境優(yōu)化提升的重要制度之一。隨著社會對破產(chǎn)制度價值的認(rèn)可以及檢察民事公益訴訟制度的日漸完善，破產(chǎn)案件和檢察公益訴訟案件的數(shù)量都呈逐年增多之勢，不可避免會出現(xiàn)兩者交匯之情形，交匯的核心是檢察公益訴訟債權(quán)的破產(chǎn)保護問題。

一、檢察公益訴訟債權(quán)概念的提出

由公益訴訟所產(chǎn)生的公益?zhèn)鶛?quán)在現(xiàn)行破產(chǎn)法中沒有具體規(guī)定，學(xué)術(shù)界也沒有明確概念，為方便與破產(chǎn)程序中的擔(dān)保債權(quán)、職工債權(quán)、稅收債權(quán)等概念相對應(yīng)，筆者將因公益訴訟裁判所形成的債權(quán)簡稱為公益?zhèn)鶛?quán)，其中由檢察機關(guān)向侵權(quán)企業(yè)提起民事公益訴訟所形成的債權(quán)簡稱為檢察公益訴訟債權(quán)。民事訴訟法第58條對于檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟的情形主要列舉了生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為。此外，《中華人民共和國英雄烈士保護法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》等為檢察機關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)積極探索公益訴訟新領(lǐng)域提供了法律保障，相應(yīng)的可納入破產(chǎn)程序中的檢察公益訴訟債權(quán)范圍也將不斷擴展。檢察公益訴訟賠償款系用于彌補受損的社會公共利益，性質(zhì)上屬于私法范疇，與其他破產(chǎn)債權(quán)相比，檢察公益訴訟債權(quán)具有特殊的公益性和法定性。

（一）公益性

私益是指特定主體因侵權(quán)而遭受的人身或財產(chǎn)損害，公益則是指因特定主體侵權(quán)而導(dǎo)致的社會公共利益的損害。私益訴訟可以為因環(huán)境污染、食品安全等造成的受害者私益損害尋求救濟提供法律途徑，但是卻無法對社會公共利益和公共資源的損害進行彌補，尤其是環(huán)境資源本身具有不可替代性，環(huán)境侵害行為往往會造成一定區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)人的受害以及生態(tài)系統(tǒng)的破壞，更依賴于公益訴訟的救濟。

（二）法定性

破產(chǎn)程序中申報的債權(quán)大多為意定之債，例如基于金融借款合同而產(chǎn)生的擔(dān)保債權(quán)、基于買賣合同而產(chǎn)生的貨款債權(quán)，甚至于帶有一定社會屬性但基礎(chǔ)法律關(guān)系仍為勞動合同關(guān)系的職工債權(quán)等，本質(zhì)上都屬于因當(dāng)事人合意而自愿產(chǎn)生的意定之債。但是，檢察公益訴訟債權(quán)屬于侵權(quán)之債，其產(chǎn)生具有非自愿性，與基于合意產(chǎn)生的合同之債相比，侵權(quán)之債無法通過事先的預(yù)防機制對風(fēng)險進行有效防范，并且受害人無法將風(fēng)險轉(zhuǎn)移，只能被動承擔(dān)。［1］

二、檢察公益訴訟債權(quán)在破產(chǎn)程序中的現(xiàn)實困境

（一）立法視野中的空白

我國現(xiàn)行破產(chǎn)法體系中沒有關(guān)于檢察公益訴訟債權(quán)的規(guī)定，這與檢察公益訴訟起步較晚所導(dǎo)致的立法滯后性相關(guān)。《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）自2007年施行，且不說尚沒有公益?zhèn)鶛?quán)的概念，囿于當(dāng)時的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，企業(yè)侵權(quán)之債的數(shù)量、規(guī)模都相對較小，因侵權(quán)行為導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)或者企業(yè)破產(chǎn)之時存在大量侵權(quán)債權(quán)需要賠償?shù)那樾屋^少，因此侵權(quán)之債在破產(chǎn)程序中的占比也很低。［2］隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)日益成為社會活動的重要主體，其侵權(quán)能力和侵權(quán)范圍也不斷增大，破產(chǎn)法體系也在不斷地填補與完善。2013年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（二）》對于涉及人身損害賠償金的個別清償效力予以肯定，［3］2018年《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》將因侵權(quán)造成的人身侵權(quán)債權(quán)的清償順位大幅提高，［4］但是公益?zhèn)鶛?quán)在破產(chǎn)法中沒有被特別規(guī)定。考慮到公益?zhèn)鶛?quán)的本質(zhì)是侵權(quán)之債，兼具人身權(quán)利益和財產(chǎn)權(quán)利益，還包括影響面更大的環(huán)境利益，比單純的人身損害賠償更為重要，破產(chǎn)法體系中對于公益?zhèn)鶛?quán)的規(guī)定有待進一步完善。

（二）司法實踐中清償順位的劣后

目前檢察公益訴訟債權(quán)進入到破產(chǎn)程序中的實踐較少，也導(dǎo)致檢察公益訴訟債權(quán)在破產(chǎn)程序中缺乏足夠的重視?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第113條對于破產(chǎn)清算過程中的清償順位做了較為詳細(xì)的規(guī)定，破產(chǎn)財產(chǎn)在優(yōu)先清償破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆?wù)后，按照職工債權(quán)、稅款債權(quán)、普通債權(quán)的順序進行清償。公益?zhèn)鶛?quán)屬于侵權(quán)之債，實踐中只能列入普通債權(quán)清償，甚至還有將檢察公益?zhèn)V訟權(quán)視為懲罰性賠償或等同于行政罰款而放在劣后順位中處理的可能。2023年3月，成都市青白江區(qū)人民法院與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局簽訂《關(guān)于建立破產(chǎn)企業(yè)環(huán)境權(quán)益保障機制服務(wù)公園城市示范區(qū)建設(shè)的意見（試行）》，就破產(chǎn)企業(yè)環(huán)境權(quán)益的識別和處置作出規(guī)定，其中對于私益性環(huán)境債務(wù)按照普通債權(quán)處理，對于公益訴訟環(huán)境損害懲罰性賠償金按照劣后債權(quán)處理，對于債務(wù)人尚未履行生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任的，通過評估確定生態(tài)環(huán)境治理費用并將相關(guān)消除污染費用和生態(tài)修復(fù)費用作為破產(chǎn)費用處理。上述規(guī)定為管理人處理破產(chǎn)企業(yè)環(huán)境權(quán)益相關(guān)問題提供了依據(jù)和指引，但對于公益訴訟環(huán)境損害賠償只提到將懲罰性賠償金納入劣后債權(quán)處理，對于生態(tài)環(huán)境治理費用通過評估處理。但實際上，檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟案件時會在充分調(diào)查和評估的基礎(chǔ)上一并就環(huán)境污染的清理、生態(tài)資源的修復(fù)等提起損害賠償之訴，不僅僅只有懲罰性賠償，而是更側(cè)重對于生態(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)，如果忽視檢察公益訴訟債權(quán)的全面性，將其定義為懲罰性質(zhì)的劣后債權(quán)，則與檢察公益訴訟制度的初衷相悖，不利于該制度價值的實現(xiàn)。

三、檢察公益訴訟債權(quán)在破產(chǎn)程序中清償順位優(yōu)先之考量

檢察公益訴訟債權(quán)代表了社會公共利益，對這部分債權(quán)的清償保護力度較低，不符合當(dāng)代經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的價值考量。提高檢察公益訴訟債權(quán)在破產(chǎn)程序中的受償?shù)匚缓褪軆敱壤?，對于保護社會公共利益和強化企業(yè)社會責(zé)任都具有積極意義。同時，強調(diào)檢察公益訴訟債權(quán)清償順位的優(yōu)先性，還要考慮與現(xiàn)行破產(chǎn)法確定的其他優(yōu)先債權(quán)的比較問題，尤其是擔(dān)保債權(quán)和職工債權(quán)的比較問題。

（一）價值導(dǎo)向之考量

從公平價值的角度來看，公益訴訟的提起主體雖然是檢察機關(guān)，但社會公眾作為公益損害的承受主體，在企業(yè)經(jīng)營過程中受益最少卻承受了最不利的損害后果。檢察公益訴訟債權(quán)是在被動和非自愿的基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的侵權(quán)之債，因此將這部分的清償順位予以優(yōu)先符合公平分配的理念。從生態(tài)價值的角度來看，世界銀行營商環(huán)境評估體系大部分指標(biāo)都加入了環(huán)境保護及可持續(xù)發(fā)展的考量。黨的二十大報告明確提出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。國家層面對于生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展越來越加重視，而環(huán)境公益?zhèn)鶛?quán)是檢察公益訴訟債權(quán)的重要組成部分。從社會價值的角度來看，一些企業(yè)出于利潤最大化的追求，常常為降低經(jīng)營成本而不愿對環(huán)境污染的防范進行充分投入。一旦發(fā)生重大環(huán)境污染事故，又可能利用破產(chǎn)程序來減輕或逃避巨額賠償。對檢察公益訴訟債權(quán)賦予更優(yōu)先的清償順位，有助于提升企業(yè)社會責(zé)任，提高對安全生產(chǎn)和環(huán)境保護的投入，減少環(huán)境損害的發(fā)生。

（二）與其他優(yōu)先債權(quán)之比較

考慮到檢察公益訴訟債權(quán)的本質(zhì)是賠償請求權(quán)，其清償順位的提高不能突破法定優(yōu)先權(quán)的順位，而檢察公益訴訟債權(quán)在性質(zhì)上與職工債權(quán)、稅收債權(quán)有相似和可比較之處。職工債權(quán)具有復(fù)雜的社會屬性以及地位上的弱勢性，不僅是一種經(jīng)濟債權(quán)，還兼有人身權(quán)性質(zhì)，具有一定社會分配和社會保障的性質(zhì)。檢察公益訴訟債權(quán)的產(chǎn)生通常伴隨著大規(guī)模侵權(quán)事故的發(fā)生，例如環(huán)境污染事故侵害不特定多數(shù)人身體健康權(quán)，同時還會對區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境，乃至整個生態(tài)系統(tǒng)造成損害，因此檢察公益訴訟債權(quán)也具有復(fù)雜的社會屬性，兼具人身權(quán)、生存權(quán)及財產(chǎn)權(quán)利益于一體。稅收債權(quán)關(guān)系到財政資金、社會分配等全民利益，檢察公益訴訟債權(quán)關(guān)系到生態(tài)環(huán)境等社會公共利益，都具有明顯的社會公益性。因此，從權(quán)利屬性和價值評判上來看，檢察公益訴訟債權(quán)與職工債權(quán)、稅收債權(quán)存在相似之處，可以參照該兩類債權(quán)的清償順位來確定環(huán)境公益?zhèn)鶛?quán)的優(yōu)先性，但考慮到檢察公益訴訟債權(quán)又可以細(xì)分為不同的類型，所以對其優(yōu)先順位不能一概而論，而是需要結(jié)合具體類型予以確定。

四、檢察公益訴訟債權(quán)在破產(chǎn)程序中的實現(xiàn)路徑

實現(xiàn)檢察公益訴訟債權(quán)的破產(chǎn)保護，不僅要提高檢察公益訴訟債權(quán)的清償順位，還要加強檢察公益訴訟制度與破產(chǎn)制度的銜接，發(fā)揮制度疊加優(yōu)勢，助力提高檢察公益訴訟債權(quán)清償率的同時實現(xiàn)社會公共利益最大化。

（一）從依申請向依職權(quán)轉(zhuǎn)化，優(yōu)化破產(chǎn)程序的啟動

檢察機關(guān)作為提起民事公益訴訟的主體，有權(quán)作為公益?zhèn)鶛?quán)人向法院提出破產(chǎn)申請。根據(jù)“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條之規(guī)定，對于發(fā)生法律效力的公益裁判，行為人不履行的，人民法院應(yīng)當(dāng)主動啟動執(zhí)行程序，并依法采取強制執(zhí)行措施。法院主動移送執(zhí)行的制度設(shè)計，體現(xiàn)出檢察機關(guān)與審判機關(guān)公益保護的合力。同理，在執(zhí)行程序中發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人不能履行公益訴訟所確定的義務(wù)，并且資不抵債或者明確缺乏清償能力的，建議規(guī)定在此情形下法院可依職權(quán)主動移送破產(chǎn)審查，以進一步優(yōu)化破產(chǎn)程序的啟動。依托公益訴訟檢察職能推動和優(yōu)化破產(chǎn)啟動，也有助于提高檢察公益訴訟債權(quán)在破產(chǎn)程序中的受重視程度。

（二）依據(jù)檢察公益訴訟債權(quán)類型，區(qū)分不同清償順位

檢察公益訴訟債權(quán)在破產(chǎn)程序的分配過程中應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先性，但并非要完全推翻現(xiàn)有清償順位將其提升到超級優(yōu)先權(quán)的位置，而是根據(jù)其所具有的人身權(quán)利益與財產(chǎn)權(quán)利益進行區(qū)分，強調(diào)對人身權(quán)和生存權(quán)性質(zhì)債權(quán)的優(yōu)先保護。例如環(huán)境公益?zhèn)鶛?quán)的內(nèi)容主要包括修復(fù)費用、損失賠償和懲罰性賠償，修復(fù)費用和損失賠償具有生存權(quán)屬性，建議清償順序位于職工債權(quán)之后、稅收債權(quán)之前，或者至少與稅收債權(quán)在同一順位進行清償，但對于懲罰性賠償則可以作為劣后債權(quán)進行清償。同時，建議破產(chǎn)法及其相應(yīng)司法解釋中增加關(guān)于公益?zhèn)鶛?quán)的相關(guān)內(nèi)容，完善公益訴訟與破產(chǎn)程序的銜接，明確清償順位，以消弭實務(wù)中對于檢察公益訴訟債權(quán)的誤解和偏見。

（三）發(fā)揮破產(chǎn)重整優(yōu)勢，引入替代性修復(fù)方案

公益訴訟因侵權(quán)規(guī)模較大、破壞面較廣的原因，最終裁判確認(rèn)的賠償金數(shù)額通常較為巨大。進入到破產(chǎn)程序之后，企業(yè)面臨著因融資產(chǎn)生的擔(dān)保債權(quán)、因經(jīng)營產(chǎn)生的職工債權(quán)等，在資不抵債的情形下難以清償所有債務(wù)，巨額公益賠償會讓企業(yè)雪上加霜，進一步稀釋債權(quán)清償率。檢察公益訴訟不是簡單的“零和博弈”，而是謀求實現(xiàn)社會公共利益最大化。因此，對于檢察公益訴訟債權(quán)的實現(xiàn)，不能僅僅依靠在破產(chǎn)清算中爭取更多的分配來實現(xiàn)，而是應(yīng)該發(fā)揮破產(chǎn)重整的制度優(yōu)勢，最大限度提高檢察公益訴訟債權(quán)清償率的同時，促進破產(chǎn)企業(yè)重整重生。對于已經(jīng)進入到破產(chǎn)程序中的環(huán)境公益訴訟債權(quán)，在重整程序中可以引入環(huán)保專家顧問制，由專家參與制訂科學(xué)可行的環(huán)境替代性修復(fù)方案，實現(xiàn)生態(tài)保護、企業(yè)重生和經(jīng)濟發(fā)展的多贏。

（四）完善配套制度的構(gòu)建，形成制度銜接的合力

檢察公益訴訟債權(quán)的數(shù)額通常較為巨大，可能會因企業(yè)的清償能力有限，最終獲得的賠償難以彌補受到的損害。建議由地方職能部門牽頭建立公益損害賠償基金制度，為公益?zhèn)鶛?quán)提供專項資金救濟。同時，對于環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)，建議提高環(huán)境污染強制責(zé)任保險的投保覆蓋率，以在更大范圍內(nèi)分散環(huán)境侵權(quán)風(fēng)險，在環(huán)境保險事故發(fā)生時提供直接而及時的賠付，以減輕環(huán)境公益?zhèn)鶛?quán)在侵權(quán)企業(yè)進入破產(chǎn)程序之后難以清償?shù)娘L(fēng)險。此外，雖然我國現(xiàn)行立法沒有規(guī)定經(jīng)營者連帶責(zé)任制度和破產(chǎn)免責(zé)的例外，但是對于故意或者嚴(yán)重過失而產(chǎn)生的公益侵權(quán)之債，建議增加董事、高管就生態(tài)損害賠償承擔(dān)連帶責(zé)任或者補充責(zé)任的追責(zé)機制，并列入個人破產(chǎn)免責(zé)的例外適用，防止相關(guān)責(zé)任人利用個人破產(chǎn)制度惡意逃避侵權(quán)責(zé)任的行為。

*江蘇省蘇州市姑蘇區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［215026］

**江蘇省蘇州市姑蘇區(qū)人民檢察院檢察官助理［215026］

［1］ 參見韓長印、韓永強：《債權(quán)受償順位反思——基于破產(chǎn)法的考量》，《中國社會科學(xué)》2020年第4期。

［2］ 參見林一：《侵權(quán)債權(quán)人在破產(chǎn)程序中受償?shù)匚恢厮芾碛伞?，《法學(xué)》2010年第11期。

［3］ 《最高法關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（二）》第16條：“債務(wù)人對債權(quán)人進行的以下個別清償，管理人依據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法第三十二條的規(guī)定請求撤銷的，人民法院不予支持：（一）債務(wù)人為維系基本生產(chǎn)需要而支付水費、電費等的；（二）債務(wù)人支付勞動報酬、人身損害賠償金的；（三）使債務(wù)人財產(chǎn)受益的其他個別清償。”

［4］ 《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》第28條：“對于法律沒有明確規(guī)定清償順序的債權(quán)，人民法院可以按照人身損害賠償債權(quán)優(yōu)先于財產(chǎn)性債權(quán)、私法債權(quán)優(yōu)先于公法債權(quán)、補償性債權(quán)優(yōu)先于懲罰性債權(quán)的原則合理確定清償順序。因債務(wù)人侵權(quán)行為造成的人身損害賠償，可以參照企業(yè)破產(chǎn)法第一百一十三條第一款第一項規(guī)定的順序清償，但其中涉及的懲罰性賠償除外。破產(chǎn)財產(chǎn)依照企業(yè)破產(chǎn)法第一百一十三條規(guī)定的順序清償后仍有剩余的，可依次用于清償破產(chǎn)受理前產(chǎn)生的民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權(quán)?！?/p>