徐明妍

歐盟委員會(huì)（下稱“歐委會(huì)”）于9月13日宣布其擬對(duì)中國(guó)的電動(dòng)汽車開(kāi)展反補(bǔ)貼的調(diào)查。歐委會(huì)發(fā)言人表示，近年來(lái)中國(guó)對(duì)歐盟不斷增長(zhǎng)的低價(jià)電動(dòng)汽車出口引發(fā)了擔(dān)憂。根據(jù)大量數(shù)據(jù)和證據(jù)，可以證明中國(guó)存在大范圍的可訴訟補(bǔ)貼。

消息一出，震驚四座。被驚動(dòng)的既有上個(gè)月剛宣布打算集體出海的中國(guó)電動(dòng)汽車企業(yè)，也有中國(guó)政府。中國(guó)商務(wù)部新聞發(fā)言人回應(yīng)：歐盟擬采取的調(diào)查措施是以公平競(jìng)爭(zhēng)為名行保護(hù)自身產(chǎn)業(yè)之實(shí)，是赤裸裸的保護(hù)主義行為。

若要正確判斷形勢(shì)，還需從更高層面理解歐盟此舉的真正意圖。近年來(lái)，歐盟一直將有效解決外國(guó)政府補(bǔ)貼難題作為施政目標(biāo)，并全面實(shí)施“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”計(jì)劃。該計(jì)劃下的FSR和IPI等工具，將會(huì)給中國(guó)電動(dòng)汽車等多個(gè)行業(yè)帶來(lái)更為深遠(yuǎn)的影響，更需要中國(guó)企業(yè)和政府做好有效應(yīng)對(duì)。

技術(shù)層面，中國(guó)企業(yè)應(yīng)了解新的游戲規(guī)則，冷靜專業(yè)地應(yīng)對(duì)；政府層面，中歐雙方可通過(guò)加強(qiáng)溝通，在反補(bǔ)貼這個(gè)核心議題上達(dá)成一致，向市場(chǎng)釋放積極信號(hào)。

歐盟為何祭出反補(bǔ)貼？

政府補(bǔ)貼，尤其是外國(guó)政府補(bǔ)貼長(zhǎng)期以來(lái)一直困擾著歐盟。

為了實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)企業(yè)在內(nèi)部市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，過(guò)去幾十年，歐委會(huì)對(duì)盟內(nèi)政府補(bǔ)貼企業(yè)的執(zhí)法不計(jì)其數(shù)。例如，電商巨頭亞馬遜也被歐委會(huì)責(zé)令向盧森堡政府補(bǔ)交2.5億歐元的稅收優(yōu)惠。因?yàn)闅W盟成員國(guó)向企業(yè)提供政府補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)一體化的重大障礙。

然而，當(dāng)歐盟內(nèi)企業(yè)面臨來(lái)自第三國(guó)政府給予外國(guó)企業(yè)的補(bǔ)貼時(shí)，就給歐洲對(duì)內(nèi)的反補(bǔ)貼執(zhí)法帶來(lái)沖擊。歐洲人自問(wèn)：“為什么，當(dāng)我們的企業(yè)面臨更為嚴(yán)酷的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，我們要主動(dòng)斷了‘血和‘糧來(lái)削弱自己的競(jìng)爭(zhēng)力量？”

因此，歐盟希望將歐盟規(guī)制盟內(nèi)政府補(bǔ)貼的制度推廣出去來(lái)影響國(guó)際世界。為此，歐盟曾在聯(lián)合國(guó)、OECD（經(jīng)濟(jì)合作組織）等多邊平臺(tái)上提出這個(gè)問(wèn)題，在與第三國(guó)政府的雙邊貿(mào)易談判中也明確提出希望解決這一問(wèn)題，但是進(jìn)展并不順利。

最后，歐盟決定實(shí)施一項(xiàng)名為“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”計(jì)劃。該計(jì)劃旨在確保歐盟經(jīng)營(yíng)者與來(lái)自非歐盟成員國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，計(jì)劃下其他相關(guān)舉措包括在傳統(tǒng)貿(mào)易法下對(duì)補(bǔ)貼行為開(kāi)展積極調(diào)查、創(chuàng)設(shè)新的政府管制工具：《歐盟反外國(guó)補(bǔ)貼條例》（Foreign Subsidies Regulation，F(xiàn)SR）、國(guó)際采購(gòu)工具（IPI）和碳邊境調(diào)整機(jī)制等。目前，F(xiàn)SR、IPI已正式出臺(tái)，碳邊境調(diào)整機(jī)制即將出臺(tái)。

在此大背景下，就不能僅將歐委會(huì)擬對(duì)中國(guó)電動(dòng)汽車開(kāi)展的反補(bǔ)貼調(diào)查視為單純的貿(mào)易保護(hù)措施。歐委會(huì)正在全面實(shí)施“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”計(jì)劃，勢(shì)必會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)對(duì)受到非歐盟國(guó)家政府補(bǔ)貼的各行各業(yè)產(chǎn)生更大的持續(xù)性的影響。

可能引發(fā)FSR調(diào)查

首先，各方擔(dān)心歐盟擬發(fā)起的這個(gè)反補(bǔ)貼調(diào)查會(huì)引發(fā)后續(xù)FSR調(diào)查。一些企業(yè)可能因此被施加比懲罰性關(guān)稅更為嚴(yán)重的懲罰，并對(duì)這些企業(yè)在歐盟的投資行為產(chǎn)生負(fù)面影響。

最新頒布的《歐盟反外國(guó)補(bǔ)貼條例》已于2022年11月28日通過(guò)。其中調(diào)查工具已于今年7月12日開(kāi)始實(shí)施，申報(bào)工具將于10月12日開(kāi)始實(shí)施。此后，各方都拭目以待，第一個(gè)被調(diào)查的會(huì)是誰(shuí)？

雖然目前歐盟擬發(fā)起的只是貿(mào)易法下的反補(bǔ)貼調(diào)查，但不排除歐委會(huì)通過(guò)調(diào)查獲得充分證據(jù)證明中國(guó)電動(dòng)汽車獲得中國(guó)政府補(bǔ)貼后，將進(jìn)一步對(duì)在歐盟已有運(yùn)營(yíng)實(shí)體的中國(guó)電動(dòng)汽車企業(yè)開(kāi)展FSR調(diào)查。

2023年9月6日，德國(guó)慕尼黑一次車展上的比亞迪汽車。圖/視覺(jué)中國(guó)

屆時(shí)，中國(guó)電動(dòng)汽車企業(yè)將面臨的不僅是被征收懲罰性關(guān)稅，這些企業(yè)的歐洲實(shí)體還可能面臨各類行為救濟(jì)和結(jié)構(gòu)救濟(jì)措施，具體包括需提供被補(bǔ)貼的基礎(chǔ)設(shè)施，被補(bǔ)貼的資產(chǎn)需要獲得歐盟許可、降低產(chǎn)能或減少市場(chǎng)活躍度，并且剝離特定資產(chǎn)、限制特定的投資、公開(kāi)被補(bǔ)貼的研發(fā)成果。這些救濟(jì)措施可能比罰金來(lái)得更要命。

具體而言，當(dāng)歐委會(huì)獲得了證據(jù)，證明某些電動(dòng)車企業(yè)得到中國(guó)政府補(bǔ)貼后，歐委會(huì)可能會(huì)要求涉案企業(yè)和第三國(guó)提供一切必要的信息。涉案企業(yè)將提供龐大的信息量，這些信息企業(yè)往往不會(huì)在日常運(yùn)營(yíng)中跟蹤記錄。

根據(jù)FSR實(shí)施細(xì)則，但凡外國(guó)政府給予即將倒閉的經(jīng)營(yíng)者（除非有適當(dāng)?shù)闹亟M計(jì)劃）補(bǔ)貼、為經(jīng)營(yíng)者的債務(wù)或責(zé)任提供無(wú)限擔(dān)保、直接促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者集中的補(bǔ)貼、使投標(biāo)人能夠在公共采購(gòu)招投標(biāo)中憑借不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)中標(biāo)的補(bǔ)貼和不符合OECD出口信貸安排的出口融資措施，且補(bǔ)貼金額超過(guò)100萬(wàn)歐元，涉案企業(yè)應(yīng)提供包括補(bǔ)貼國(guó)、補(bǔ)貼性質(zhì)、補(bǔ)貼用途和具體補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)在內(nèi)的具體信息。此外，涉案企業(yè)還將對(duì)其他類型的財(cái)政貢獻(xiàn)提供總覽性信息。如果涉案企業(yè)或第三國(guó)不配合調(diào)查，歐委會(huì)將根據(jù)已掌握的“現(xiàn)有事實(shí)”作出決定，這種情況下的事實(shí)認(rèn)定往往是不利于涉案企業(yè)的。

此外，中國(guó)電動(dòng)汽車企業(yè)正在或者擬在歐洲開(kāi)展的并購(gòu)交易將更容易引起關(guān)注，從而觸發(fā)FSR下的并購(gòu)交易申報(bào)。因?yàn)橛|發(fā)申報(bào)機(jī)制的重要標(biāo)準(zhǔn)之一是并購(gòu)中的各相關(guān)方（在并購(gòu)前三個(gè)日歷年度）獲得外國(guó)財(cái)政貢獻(xiàn)總額達(dá)到5000萬(wàn)歐元。FSR下有關(guān)并購(gòu)交易的申報(bào)機(jī)制是強(qiáng)制申報(bào)，未經(jīng)歐委會(huì)的批準(zhǔn)不得實(shí)施。如果經(jīng)營(yíng)者未履行申報(bào)義務(wù)，很有可能因?yàn)榈谌脚e報(bào)和歐委會(huì)依職權(quán)開(kāi)展的調(diào)查而被處以最高可達(dá)集團(tuán)全球銷售額10%的罰款。

因此，歐盟對(duì)中國(guó)電動(dòng)汽車的反補(bǔ)貼調(diào)查可能進(jìn)一步發(fā)酵為FSR下的調(diào)查和申報(bào)。屆時(shí)，中國(guó)電動(dòng)汽車企業(yè)都將面臨更大的挑戰(zhàn)。

參與歐盟公共采購(gòu)可能面臨障礙

已經(jīng)正式出臺(tái)的FSR和IPI，將給包括中國(guó)公司在內(nèi)的外國(guó)公司競(jìng)標(biāo)歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目以及成為歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目的聯(lián)合競(jìng)標(biāo)體造成實(shí)質(zhì)障礙。

根據(jù)FSR，如果歐盟公共采購(gòu)標(biāo)的金額超過(guò)2.5億歐元，投標(biāo)人應(yīng)主動(dòng)申報(bào)其獲得的來(lái)自非歐盟政府的財(cái)政貢獻(xiàn)。投標(biāo)方需要申報(bào)的外國(guó)財(cái)政貢獻(xiàn)不僅包含投標(biāo)方獲得的外國(guó)財(cái)政貢獻(xiàn)，還要包含投標(biāo)方“主要”分包商和/或“主要”獲得的外國(guó)財(cái)政貢獻(xiàn)。

隨后，歐委會(huì)將對(duì)非歐盟政府的財(cái)政貢獻(xiàn)進(jìn)行審查。歐委會(huì)的審查目的是確定是否存在導(dǎo)致歐盟市場(chǎng)扭曲的外國(guó)補(bǔ)貼。特別是當(dāng)外國(guó)補(bǔ)貼能夠使投標(biāo)人在公共采購(gòu)程序中獲得不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)時(shí)，委員會(huì)將推定外國(guó)補(bǔ)貼存在扭曲歐盟市場(chǎng)的效果。若歐委會(huì)認(rèn)定外國(guó)補(bǔ)貼扭曲歐盟市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，投標(biāo)人可以嘗試提出承諾方案以解決歐委會(huì)的顧慮。如果投標(biāo)人不提出承諾，或者歐委會(huì)認(rèn)為承諾不充分，則招標(biāo)方必須拒絕該投標(biāo)人的投標(biāo)，投標(biāo)人將被禁止授予該公共采購(gòu)項(xiàng)目。

歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目的參與者已面臨非常復(fù)雜且耗時(shí)的歐盟公共采購(gòu)程序，F(xiàn)SR將使歐盟高價(jià)值的公共采購(gòu)項(xiàng)目的流程變得更復(fù)雜、冗長(zhǎng)和官僚主義。標(biāo)的金額超過(guò)2.5億歐元的公共采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)方往往是聯(lián)合投標(biāo)體而非單個(gè)企業(yè)，且聯(lián)合體由不同國(guó)家的公司組成。根據(jù)FSR，聯(lián)合投標(biāo)體需要花費(fèi)大量時(shí)間仔細(xì)核實(shí)聯(lián)合體下各方企業(yè)集團(tuán)成員在過(guò)去三年內(nèi)是否從任何非歐盟政府獲得過(guò)財(cái)務(wù)貢獻(xiàn)，投標(biāo)方則需要花費(fèi)大量的時(shí)間仔細(xì)核實(shí)其主要分包商和供應(yīng)商在過(guò)去三年內(nèi)是否從任何非歐盟政府獲得過(guò)財(cái)務(wù)貢獻(xiàn)。中標(biāo)結(jié)果的延遲公布也是招標(biāo)方和投標(biāo)方的顧慮。尤其，當(dāng)歐委會(huì)決定開(kāi)展深入調(diào)查時(shí)，招標(biāo)方和投標(biāo)方將不得不等待四到五個(gè)月（從投標(biāo)人在最終投標(biāo)時(shí)提交其更新的FSR申報(bào)的日期起算，直到委員會(huì)完成調(diào)查并公布最終決定）。雖然招標(biāo)方能夠同期開(kāi)展評(píng)標(biāo)工作，但FSR導(dǎo)致的額外延遲仍然令人困擾。

另一方面，IPI旨在鼓勵(lì)非歐盟國(guó)家向歐盟企業(yè)開(kāi)放其公共采購(gòu)市場(chǎng)。歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)來(lái)自非歐盟國(guó)家的投標(biāo)方持開(kāi)放態(tài)度。然而，歐盟政府擔(dān)心許多非歐盟國(guó)家并未向歐盟企業(yè)提供對(duì)等的公共采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，導(dǎo)致歐盟企業(yè)失去大量的交易機(jī)會(huì)。假使某非歐盟國(guó)家不允許歐盟企業(yè)參與該國(guó)公共招標(biāo)，IPI將起到對(duì)等反制的作用，即不允許該國(guó)公司參與歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目，通過(guò)IPI促使該國(guó)向歐盟企業(yè)開(kāi)放公共采購(gòu)市場(chǎng)。IPI將僅適用于未與歐盟簽訂“國(guó)際協(xié)議”的國(guó)家?？紤]到中國(guó)沒(méi)有和歐盟簽署GPA，中國(guó)公司受到IPI的影響更大。英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和日本都和歐盟簽訂了政府采購(gòu)協(xié)議。

中方如何應(yīng)對(duì)？

即將直面第一波沖擊的是已經(jīng)或者正在歐盟有經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的中國(guó)企業(yè)。

技術(shù)層面，中國(guó)企業(yè)應(yīng)了解新的游戲規(guī)則，冷靜專業(yè)地應(yīng)對(duì)：梳理過(guò)去收到政府補(bǔ)貼的記錄、建立系統(tǒng)以記錄未來(lái)的政府補(bǔ)貼、讓公司高管接受如何應(yīng)對(duì)“黎明突襲”的培訓(xùn)。

即使FSR等新工具都是歐盟“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”計(jì)劃的產(chǎn)物，且該計(jì)劃有清晰的政治目標(biāo)，但FSR是一項(xiàng)注重法律技術(shù)和經(jīng)濟(jì)分析的政府規(guī)制體制。歐委會(huì)在采取行動(dòng)之前，必須證明滿足了FSR嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治龇椒ǎ瑢?shí)現(xiàn)了FSR規(guī)定的各項(xiàng)客觀要件。在調(diào)查中公司應(yīng)沉著冷靜，從專業(yè)角度充分自辯，并可就委員會(huì)的實(shí)體性決定和程序性錯(cuò)誤向歐盟法院提出上訴。在歐盟，類似的“民告官”案件司空見(jiàn)慣。

具體來(lái)看，區(qū)別于傳統(tǒng)貿(mào)易法下反補(bǔ)貼的規(guī)制邏輯，F(xiàn)SR對(duì)反補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)制的邏輯更嚴(yán)謹(jǐn)，傾向于根據(jù)經(jīng)濟(jì)效率來(lái)判斷其違法性。只有當(dāng)外國(guó)補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)時(shí)，外國(guó)補(bǔ)貼才是有問(wèn)題的。也就是說(shuō)，歐委會(huì)必須證明外國(guó)補(bǔ)貼能夠改善接受外國(guó)補(bǔ)貼的經(jīng)營(yíng)者（相關(guān)經(jīng)營(yíng)者）的競(jìng)爭(zhēng)狀況，從而實(shí)際地或潛在地?fù)p害歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。其中，接受外國(guó)補(bǔ)貼的經(jīng)營(yíng)者所在地相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局，該經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額和面臨來(lái)自其競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)約束都是重要的分析指標(biāo)。類似的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法是反壟斷法中常見(jiàn)的。

也就是說(shuō)，但凡接受外國(guó)補(bǔ)貼的經(jīng)營(yíng)者在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的市場(chǎng)力量不是實(shí)質(zhì)性的，一般而言被認(rèn)定外國(guó)補(bǔ)貼損害歐盟內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的可能性不高。但是，若涉案企業(yè)不配合調(diào)查或者不提供相應(yīng)的信息，反而可能會(huì)被推定接受了扭曲歐盟市場(chǎng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的外國(guó)補(bǔ)貼，從而不得不接受剝離特定資產(chǎn)、限制特定的投資、公開(kāi)被補(bǔ)貼的研發(fā)成果在內(nèi)的救濟(jì)措施。

從更高層面上看，“創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”是歐盟堅(jiān)定的政治目標(biāo)。面對(duì)歐盟訴求，中國(guó)政府不妨與歐盟開(kāi)展具有建設(shè)性的探討，以共同推動(dòng)形成一個(gè)國(guó)際性的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其實(shí)雙方關(guān)于補(bǔ)貼問(wèn)題的溝通是有良好基礎(chǔ)的。

歐盟貿(mào)易委員瓦爾迪斯·東布羅夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）曾表示，歐盟必須與更多從事不公平活動(dòng)或扭曲公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的始作俑者作斗爭(zhēng)。FSR將幫助歐盟保護(hù)單一市場(chǎng)的完整性，它將制定更公平的參與規(guī)則，以便歐盟企業(yè)能夠與外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手平等競(jìng)爭(zhēng)。

中國(guó)《反壟斷法》體系下也有類似的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，旨在建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。為了防止政策制定機(jī)關(guān)制定影響公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，中國(guó)反壟斷法律法規(guī)要求行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織審查所有涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等要素的政策措施。

其中，公平競(jìng)爭(zhēng)審查重點(diǎn)之一就是政府補(bǔ)貼?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》明確，不得給予特定經(jīng)營(yíng)主體稅收優(yōu)惠政策，不得對(duì)特定經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼政策，不得給予特定經(jīng)營(yíng)主體要素獲取、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等方面的優(yōu)惠政策。若政策制定機(jī)關(guān)違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正。拒不改正或不及時(shí)改正的，將對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員追責(zé)。

因此，中國(guó)和歐盟都在著力打造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。通過(guò)加強(qiáng)溝通，中歐可能會(huì)在反補(bǔ)貼這個(gè)核心議題上達(dá)成一致。這個(gè)共識(shí)一旦達(dá)成，將在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，緩解中歐貿(mào)易中的緊張對(duì)立情緒，并向市場(chǎng)釋放更多的積極信號(hào)。

（編輯：郭麗琴）