文：余超婧丨本刊編輯部

近日，中國城市軌道交通協(xié)會正式發(fā)布了《中國城市軌道交通協(xié)會關于進一步鼓勵和發(fā)展城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用（TOD）的指導意見》（以下簡稱：《指導意見》），中國城市軌道交通協(xié)會常務副會長周曉勤就《指導意見》出臺的背景和意義、內容等問題進行了解讀。

為推動城市軌道交通在堅持并持續(xù)優(yōu)化通勤服務的基礎上，不斷創(chuàng)新經營思路，走可持續(xù)發(fā)展之路，中國城市軌道交通協(xié)會正式發(fā)布了《中國城市軌道交通協(xié)會關于進一步鼓勵和發(fā)展城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用（TOD）的指導意見》（以下簡稱：《指導意見》），就《指導意見》出臺的背景和意義、內容等問題，本刊對中國城市軌道交通協(xié)會常務副會長周曉勤進行了專訪。

《城市軌道交通》：《指導意見》出臺的背景和意義是什么？

周曉勤：基于以公共交通為導向的開發(fā)模式（即：TOD），是由美國設計師彼德·卡爾普索在其著作《未來美國大都市生態(tài)、社區(qū)、美國夢》中初步提出建立 TOD 理論研究體系的。TOD 理念的本質，是在軌道交通站點或公交站點周圍，把辦公、商業(yè)、居住及其它公共服務設施與景觀環(huán)境等融合，達到通行增效、空間增值的效果，從而在實現集約化用地的基礎上，增強城市空間功能，完善立體交通網絡，重塑城市經濟地理，提升市民生活品質。城軌交通 TOD，為城市更新復合成文化、商業(yè)、辦公、休閑、社區(qū)服務等各種功能的“城市會客廳”，成為現代城市更新理念的生動演繹：它是城市建設和文化建設邁向更高質量發(fā)展和人們追求更高品質生活的重要標志。

上紀末以來，在城市人口和經濟快速增長以及公共政策措施的強力推動下，我國城市軌道交通進入快速發(fā)展的新階段。同時，在國家土地、環(huán)境以及節(jié)能減排的政策引導下，以1997年北京地鐵四惠停車場上蓋綜合開發(fā)為起點，之后上海、廣州、深圳、南京、重慶、成都、杭州、南寧、寧波、青島、廈門、無錫等29 個軌道交通城市，紛紛出臺了TOD 綜合開發(fā)指導或扶持的政策性措施，大力倡導并率先實踐軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)，TOD 模式迅速成為先行城市建設參與者的新賽道，也是當下提升城市能級與核心競爭力所必須倚仗的重要抓手。截至2022年底，55個運營城軌交通城市中，絕大部分地鐵城市實施了TOD 綜合開發(fā)。從最早的城軌場站可利用空間的開發(fā)到近年來上升為TOD 戰(zhàn)略、推動城軌引導城市實現高質量發(fā)展，TOD 不斷向縱深推進，涌現大量創(chuàng)新經驗，有力地推動城市科學發(fā)展并反哺城軌交通建設運營。

TOD 的開發(fā)建設，一是優(yōu)化城市空間發(fā)展格局，實現軌道交通建設與城市發(fā)展相協(xié)同，發(fā)揮軌道交通對城市發(fā)展的引導作用，推動城市功能布局更加合理，引領城市有機更新；二是提高城市土地集約節(jié)約利用效率，促進城市軌道交通建設用地地上、地下一體化綜合開發(fā)和功能復合利用；三是增加城市軌道交通客流，提升城市軌道交通運營效率和出行分擔率，緩解城市交通擁堵，打造綠色低碳智慧城軌；四是拓寬城市軌道交通投融資渠道，以場站綜合開發(fā)收益反哺城市軌道交通建設及運營，保障我國城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。

協(xié)會認為，在我國城軌交通邁向高質量可持續(xù)發(fā)展的重要關鍵節(jié)點，進一步鼓勵和發(fā)展城軌交通TOD 的開發(fā)和實踐，對于全面落實“建地鐵book=13,ebook=15就是建城市”的發(fā)展理念、積極推進城軌交通與城市融合發(fā)展、提高城軌交通運營服務水平和土地資源集約節(jié)約利用效率、實現城軌交通企業(yè)建立自我造血功能的高質量可持續(xù)發(fā)展，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

《城市軌道交通》：《指導意見》的起草圍繞哪些重點方向？

周曉勤：對于這次《指導意見》的起草，協(xié)會明確要求著重把握好以下幾點。

聚焦總結城軌交通TOD 發(fā)展的重大成就和實踐經驗?！吨笇б庖姟烦浞挚隙顺擒壗煌═OD的開發(fā)建設所取得的歷史性的進程，盡管開發(fā)建設中出現過一些問題和挑戰(zhàn)，遭遇到一定的困難和阻礙，但總體取得了明顯的成效，形成了創(chuàng)新性的開發(fā)模式、業(yè)態(tài)配置、配套體系、投融資方式、規(guī)范標準和運營合作機制，取得的成就是有目共睹的?；诖?，《指導意見》始終把著力點放在總結城軌交通TOD 開發(fā)建設的重大成就和實踐經驗上，以進一步鼓勵和推動全行業(yè)凝聚共識、增強信心、探索機制、鼓勵創(chuàng)新，促進城軌交通TOD 在全行業(yè)得以更大的發(fā)展和進步。

突出各地推動城軌交通TOD 政策引領和頂層設計這個重點。近年來，我國城軌TOD 進入快速發(fā)展的新階段，各軌道交通城市紛紛出臺TOD 綜合開發(fā)指導或扶持的政策性措施。截至2023年6 月，已有29 個城市先后制定和出臺相關政策性文件或實施細則，從頂層設計上對于促進城市軌道交通場站及周邊綜合開發(fā)利用、全面持久健康發(fā)展提供了政策保障，也為進一步推動城軌交通TOD 建設邁向高質量可持續(xù)發(fā)展提供了遵循。《指導意見》對各地制定和出臺的相關政策措施作了系統(tǒng)的提煉和總結，有利于全行業(yè)堅定信心，踐行共同理念，借鑒各地實踐，因城制宜，因地制宜，以更加昂揚的姿態(tài)邁進城軌交通TOD 開發(fā)新征程、建功城軌交通TOD 發(fā)展新時代。

著力重構對城軌交通TOD 建設實踐中問題和挑戰(zhàn)的認知和共識。近年來，各地城軌交通企業(yè)在充分發(fā)揮其主體作用、集聚所有資源、動員社會力量、大力發(fā)展以場站融合多元發(fā)展為目標的TOD 建設的同時，在前期規(guī)劃統(tǒng)籌、確定開發(fā)方案、預留工程實施、優(yōu)化土地供應方式、拓寬投融管退渠道、盤活存量用地資產等方面遇到一些實際問題和挑戰(zhàn)，從實踐層面對TOD 可持續(xù)發(fā)展和路徑以及本身作為城軌經營主要業(yè)務的關注和探討，產生了行業(yè)集體性的認知，對于解決這些問題和挑戰(zhàn)形成了專業(yè)性的共識?！吨笇б庖姟穼Υ硕甲隽讼到y(tǒng)的歸納和創(chuàng)新的論述。

《城市軌道交通》：可以看出《指導意見》匯集了行業(yè)眾多專家的智慧和心血，請問《指導意見》的起草過程是怎樣的？

周曉勤：2016年12 月，協(xié)會針對當時城軌交通TOD 開發(fā)建設和實踐狀況，曾組織部分城軌交通企業(yè)起草了《關于促進城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的指導意見（討論稿）》。

今年初，根據各地城軌交通企業(yè)的普遍愿望和強烈要求，協(xié)會決定2023年在適當的時候召開中國城市軌道交通TOD 發(fā)展大會，以進一步鼓勵和發(fā)展城軌交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用、促進中國式城軌交通高質量可持續(xù)發(fā)展的新實踐。協(xié)會同時決定在TOD 發(fā)展大會期間出臺指導性意見，并成立文件起草組，由我擔任組長，李成新副秘書長擔任副組長，協(xié)會資源經營專委會、設計咨詢專委會、工程建設專委會和專家學術委，以及主要城軌交通企業(yè)負責同志參加，在協(xié)會的領導下承擔文件起草工作。

在此之后的半年時間里，在2016年12 月起草的《關于促進城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的指導意見（討論稿）》的基礎上重點做了以下工作：3 月初，協(xié)會在徐州召開專題座談會，就《指導意見（初稿）》聽取城軌交通企業(yè)的意見建議，結合近幾年城軌交通TOD 最新的建設實踐經驗與做法，圍繞議題，聚焦問題，充分交流，集思廣益，奉獻智慧，形成了《指導意見（征求意見稿）》。隨后文件起草組對《指導意見（征求意見稿）》作進一步的修改完善后，提請在業(yè)界更大范圍、更寬專業(yè)領域、更廣社會機構聽取意見建議。6 月，由協(xié)會主要領導同志分別召開了各地地鐵集團分管領導參加的武漢專題座談會、城軌交通TOD 專家學者和主要運營商參加的深圳專題座談會，并根據產生的意見建議最終形成了《指導意見（送審稿）》。

從反饋意見情況看，各地城軌交通企業(yè)對《指導意見（送審稿）》給予充分肯定，一致贊成其框架結構和主要內容。普遍認為，《指導意見（送book=14,ebook=16審稿）》最鮮明的特點是聚焦問題、凝聚共識、實事求是、尊重實踐，貫穿過往、當前及未來，具有重大的歷史意義和現實指導意義。

在征求意見過程中，政府相關部門、各地城軌交通企業(yè)、城軌交通TOD 運營商、社會研究機構和專家學者提出許多好的意見和建議。文件起草組逐條分析這些意見和建議，做到能吸收的盡量吸收。經反復研究推敲，對《指導意見（送審稿）》作出了23 處修改，充分吸納了業(yè)界各方面的意見和建議。

在《指導意見》起草過程中，包敘定創(chuàng)始會長親自參與，多次對起草工作作出指示、提出要求，并對《指導意見（送審稿）》作了具有決定性的修改和補充。協(xié)會辦公會先后召開兩次會議，并報會長常務辦公議進行審議，形成了在這次TOD發(fā)展大會上出臺的《指導意見》稿。

《城市軌道交通》：請您介紹一下《指導意見》的基本框架和主要內容。

周曉勤：《指導意見》除引言外，共有5 個部分，包括：重要意義；總體要求；基本原則；發(fā)展任務和保障措施。

第一，“重要意義”部分。闡述了TOD 綜合開發(fā)的意義和作用。一是優(yōu)化城市空間發(fā)展格局，實現軌道交通建設與城市發(fā)展相協(xié)同，發(fā)揮軌道交通對城市發(fā)展的引導作用，推動城市功能布局更加合理，引領城市有機更新；二是提高城市土地集約節(jié)約利用效率，促進城市軌道交通建設用地地上、地下一體化綜合開發(fā)和功能復合利用；三是增加城市軌道交通客流，提升城市軌道交通運營效率和出行分擔率，緩解城市交通擁堵，打造綠色低碳智慧城軌；四是拓寬城市軌道交通投融資渠道，以場站綜合開發(fā)收益支持城市軌道交通建設及運營，保障我國城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。

第二，“總體要求”部分?！吨笇б庖姟访鞔_提出，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，遵循站城融合可持續(xù)發(fā)展理念，倡導并鼓勵各城軌城市規(guī)劃建設城軌交通的同時開展場站及周邊土地綜合開發(fā)利用。以政府為主導，充分發(fā)揮城市軌道交通企業(yè)在場站綜合開發(fā)中的主體作用，通過加強規(guī)劃引導、創(chuàng)新開發(fā)模式、拓寬融資渠道、完善標準規(guī)范、落實配套措施、行業(yè)協(xié)調聯動等途徑，積極探索并推動建立符合城市發(fā)展要求和市場規(guī)律的場站綜合開發(fā)模式，在提供優(yōu)質公共服務能力的同時，形成具備自我造血功能的良性運轉機制，助力城市軌道交通智慧綠色可持續(xù)成長，賦能城市精細化管理與高質量發(fā)展。

第三，“基本原則”部分?！吨笇б庖姟窂娬{了三項基本原則。一是堅持場站綜合開發(fā)與城市建設協(xié)同發(fā)展。為進一步推動土地高效集約利用，促進軌道交通支撐城市能級提升與可持續(xù)發(fā)展，在保障城市軌道交通運輸功能和運營安全的前提下，鼓勵按照“一體規(guī)劃、站城融合、多元發(fā)展、收益反哺”的原則大力實施場站綜合開發(fā)。城市軌道線網規(guī)劃要充分考慮軌道沿線可利用土地與軌道交通建設的相互促進關系，城市軌道交通建設規(guī)劃的場段、車站選址要有利于進行TOD綜合開發(fā)。加強場站綜合開發(fā)與綜合交通、產業(yè)發(fā)展、公共配套、城市生活功能組織及地區(qū)發(fā)展需求的充分銜接，實現軌道交通與城市交通、城市規(guī)劃、城市發(fā)展和城市生活的融合，切實重塑城市空間形態(tài)及促進城市發(fā)展方式轉變。二是堅持場站綜合開發(fā)與軌道建設統(tǒng)籌協(xié)調。強化場站綜合開發(fā)與軌道交通規(guī)劃建設全周期的時序統(tǒng)籌、強化軌道交通建設與場站綜合開發(fā)的主體統(tǒng)籌，實現城市規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃、場站綜合開發(fā)規(guī)劃多規(guī)協(xié)同。以有利于場站綜合開發(fā)為原則科學選址，按照片區(qū)統(tǒng)籌理念優(yōu)化場站與周邊區(qū)域的空間布局，做好綜合開發(fā)與車輛基地、車站、出入口、風亭等設施在規(guī)劃建設上的整體性，推動整體規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)籌建設和一體運營，確保各類設施同步運行，各類功能同步實現；不能同步實施的應進行工程預留，實現場站綜合開發(fā)效率最大化。三是堅持場站綜合開發(fā)收益反哺軌道建設運營。城市軌道交通建設投資和后期運營資金需求量大，地方政府財政投入壓力較大，以場站綜合開發(fā)收益反哺城市軌道交通建設和彌補運營虧損，可有效建立城市軌道交通企業(yè)自我造血的良性運轉機制，促進城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。倡導各地政府積極探索創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式，建立軌道交通管理基金或專戶，實現開發(fā)投資與收益閉環(huán)流轉，確保場站綜合開發(fā)收益用于內部反哺，實現良性內循環(huán)。

第四，“發(fā)展任務”部分。《指導意見》提出了五項發(fā)展任務。一是加強前期規(guī)劃統(tǒng)籌。book=15,ebook=17建議由各地方政府統(tǒng)籌協(xié)調，充分發(fā)揮城市軌道交通企業(yè)的主體作用，組織開展場站綜合開發(fā)的前期研究工作，切實引導城市功能向場站周邊集聚，實現城市多規(guī)協(xié)同。二是合理確定開發(fā)方案。綜合考慮場站周邊用地現狀及未來發(fā)展規(guī)劃、市場供需情況、城市軌道交通企業(yè)和潛在市場主體意見等因素，合理確定場站綜合開發(fā)方案，建議允許配置一定比例預留發(fā)展用地，提升場站綜合開發(fā)項目的投資可行性。三是規(guī)范預留工程實施。應同城市軌道交通項目同步規(guī)劃、同步設計、同步實施。若軌道交通先行實施，場站綜合開發(fā)須與軌道同步實施的預留預埋工程所需辦理的前期手續(xù)，建議通過聯審保障機制納入軌道交通線路建設的相關手續(xù)統(tǒng)一辦理。若周邊地塊開發(fā)項目先于軌道交通實施，預留預埋工程由軌道投資建設主體委托地塊開發(fā)主體代建。四是優(yōu)化土地供應方式。建議地方政府支持采用帶條件招拍掛、協(xié)議出讓、土地作價出資等方式辦理用地手續(xù)。利用存量軌道交通用地進行場站綜合開發(fā)的，建議合理進行交儲補償，適當增加開發(fā)容積率，并兼容一定比例市政公共配套設施功能，推動分層設立建設用地使用權。利用車站出入口、風亭等設施配套建設的便民商業(yè)，建議保留劃撥性質、不用補繳地價，相關部門支持辦理規(guī)劃建設及招商開業(yè)所需手續(xù)。五是拓寬投融管退渠道。建議各地政府允許使用軌道交通建設資金或土地收儲資金先行用于墊付預留預埋工程，鼓勵采用自主開發(fā)、股權合作、設立基金等方式進行場站綜合開發(fā)，探索深度融合的共享式合作開發(fā)模式，創(chuàng)新鼓勵社會資本參與場站綜合開發(fā)項目的政策機制。六是鼓勵盤活存量用地。倡導城市軌道交通企業(yè)，以自主開發(fā)、股權合作、轉讓、租賃等多種方式盤活利用現有存量用地，實施城市更新。

“《中國城市軌道交通協(xié)會關于進一步鼓勵和發(fā)展城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用（TOD）的指導意見》明確提出，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，遵循站城融合可持續(xù)發(fā)展理念，倡導并鼓勵各城軌城市規(guī)劃建設城軌交通的同時開展場站及周邊土地綜合開發(fā)利用?！?/p>

第五，“保障措施”部分?！吨笇б庖姟诽岢隽宋屙棻Ｕ洗胧?。一是構建場站綜合開發(fā)政策體系。建議建立國家、省、市，構建支持場站綜合開發(fā)反哺軌道建設運營機制的三級政策配套體系。呼吁省、市分別制定實施辦法和細則。二是建立場站綜合開發(fā)協(xié)調機制。建議在市級層面成立專門的牽頭協(xié)調機構；做好市、區(qū)各級政府及相關管理部門的協(xié)調工作。三是落實場站綜合開發(fā)規(guī)劃審批。建議地方政府積極支持場站綜合開發(fā)規(guī)劃落地，加強城市控制性詳細規(guī)劃與場站綜合開發(fā)規(guī)劃的編制及審批協(xié)同，合理簡化規(guī)劃審批程序。建議出臺針對場站綜合開發(fā)區(qū)域的特殊規(guī)劃管控條例，優(yōu)化退線、退距、人防、綠化、停車配建等建設工程規(guī)劃管理技術規(guī)定。四是制定場站綜合開發(fā)規(guī)范標準。協(xié)會將適時頒布實施《城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)設計規(guī)范》和《城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)評價規(guī)范》，加強規(guī)范引領。倡導軌道交通企業(yè)積極向政府管理部門匯報，爭取修訂相關技術規(guī)范和建設標準?！吨笇б庖姟返牡谖鍡l，特別強調了行業(yè)協(xié)會在發(fā)揮行業(yè)引領協(xié)調推動方面的作用。

《城市軌道交通》：《指導意見》發(fā)布后協(xié)會相關工作將如何跟進？

周曉勤：協(xié)會將通過調研、交流等形式發(fā)現問題并持續(xù)改進，每年舉辦中國城市軌道交通TOD 論壇，匯編各地場站綜合開發(fā)政策意見，發(fā)布中國城市軌道交通TOD 指數報告，組織開展場站綜合開發(fā)專業(yè)培訓、示范工程評選表彰等活動，促進場站綜合開發(fā)的規(guī)范運作和可持續(xù)發(fā)展。協(xié)會希望各地城軌交通企業(yè)結合實際，總結經驗，創(chuàng)新驅動，轉型發(fā)展，不斷地推進TOD 的全面開發(fā)和建設，為實現我國城軌交通行業(yè)的高質量可持續(xù)發(fā)展、繼而全面推進從“城軌大國”邁向“城軌強國”的歷史進程做出更大的努力和貢獻。