呂萱嬌,劉 穎

(北方工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100144)

一、引言

“三農(nóng)”問題一直以來都是政府工作的重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策工具,在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。自2004年起,中央一號文件中多次強(qiáng)調(diào)了發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性。2023年中央一號文件持續(xù)聚焦“三農(nóng)”工作,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)依舊是重中之重。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模發(fā)展與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的不斷完善密不可分,因此探究學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策,對我國完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系,保障糧食安全,推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

圍繞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的國外經(jīng)驗(yàn),現(xiàn)有研究有的著重研究了一個發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。如有學(xué)者以美國為研究對象,梳理其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的發(fā)展歷程與政策的新特點(diǎn)與新趨勢[1],探究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼規(guī)避WTO規(guī)則約束的策略和影響[2]。穆月英,趙沛如則闡述了日本共濟(jì)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營模式,并深入分析了農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)的準(zhǔn)入門檻、精準(zhǔn)測算和劃分等級[3]。還有學(xué)者對比分析了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策,如劉漢成,陶建平采用比較分析法,對美國、加拿大、日本三國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼,組織管理等作了詳細(xì)的比較分析[4]。王鑫,夏英選取美國和日本兩個國家為研究對象,針對兩國農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)政策的改革背景、運(yùn)行機(jī)制、典型做法等作了比較梳理[5]。陳利、楊珂比較分析了美、日、法和加拿大四國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度模式,總結(jié)了四國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的異同,為中國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度發(fā)展提供了建議[6]。

以上研究為完善我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策提供了一定的國外經(jīng)驗(yàn)與建議,但還存在著一定的不足。一是提供的政策建議需要進(jìn)一步跟進(jìn)完善;二是對于國外國家之間、國內(nèi)外之間的比較分析不全面,對各國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的總結(jié)不充分。針對上述不足,本文通過梳理主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家美國、加拿大、日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的實(shí)施情況與改革趨向,直觀清晰地呈現(xiàn)不同國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的特征優(yōu)勢,從而對我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的推進(jìn)與改革提供參考建議。

二、美國、加拿大、日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的實(shí)施情況

(一)美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

1.保險(xiǎn)政策及經(jīng)營模式。美國政府早在1938年便頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》,正式實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在實(shí)施初期,美國政府未對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼,保險(xiǎn)費(fèi)率偏高,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。截至1980年,美國僅有10.5萬平方公里的耕地納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范疇,占耕地總面積的6%[1]。1980年,聯(lián)邦政府開始實(shí)施保費(fèi)補(bǔ)貼政策,并在全國范圍內(nèi)推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),同時提出聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司與私營保險(xiǎn)公司共同經(jīng)營的運(yùn)作模式。1994年美國通過《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》提高了政府財(cái)政補(bǔ)貼額度,并開展災(zāi)害救助工作。2000年《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法案》提出對財(cái)政補(bǔ)貼的方式與手段進(jìn)行改進(jìn),同時支持私營保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展[7]。2008年《農(nóng)業(yè)法案》強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)私營保險(xiǎn)公司不斷豐富農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品,滿足農(nóng)戶多樣化的產(chǎn)品需求。2014年,《新農(nóng)業(yè)改革法案》取消了直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼,將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼重心轉(zhuǎn)向農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼。2018年農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)維持高補(bǔ)貼,同時提出對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理,并要求重視引導(dǎo)農(nóng)戶選擇優(yōu)良的種植方式,降低投保農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)[8]。

美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是“政府主導(dǎo)、市場經(jīng)營”的模式[9],具體見圖1[10]。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)提供保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼,同時依托聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司監(jiān)督管理全國的農(nóng)作物保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)章制度。私營保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體經(jīng)營,并受到法律法規(guī)和聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的約束[11]。

圖1 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式

2.保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼。保費(fèi)補(bǔ)貼:美國保費(fèi)補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)是按照農(nóng)戶所選擇的險(xiǎn)種、保障程度的不同分為38%、55%、59%和64%[4];經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼:這部分的保險(xiǎn)補(bǔ)貼是聯(lián)邦政府按照私營保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入的15%給予發(fā)放的,用來補(bǔ)償公司的運(yùn)作成本;保險(xiǎn)公司虧損及再保險(xiǎn)補(bǔ)貼:美國政府為虧損的保險(xiǎn)公司提供虧損費(fèi)用15%至55%的補(bǔ)貼,以維持保險(xiǎn)公司的正常運(yùn)營。此外,根據(jù)再保險(xiǎn)協(xié)議,聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司還會為私營保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)服務(wù),在這種情況下私營保險(xiǎn)公司將會獲得再保險(xiǎn)補(bǔ)貼[12]。

(二)加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

1.保險(xiǎn)政策及經(jīng)營模式。加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由1959年頒布的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》授權(quán),并于1960年正式啟動。在這一時期,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢,覆蓋面小,省級政府參與度低[13]。1964年,聯(lián)邦政府增加再保險(xiǎn)項(xiàng)目,參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的省份陸續(xù)增多,到1967年,加拿大10個省全部加入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。2003年,加拿大啟動針對商業(yè)農(nóng)場的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系,強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的重要性[14]。加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由聯(lián)邦政府與省級政府聯(lián)合管理,其中各省的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)只能交由省內(nèi)的皇家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營。在此框架下,聯(lián)邦政府的責(zé)任包括:監(jiān)管各省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù);提供農(nóng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼;對各省保險(xiǎn)公司所做的精算工作進(jìn)行審核并批準(zhǔn)。省政府主要負(fù)責(zé)的是:對全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作進(jìn)行總體監(jiān)管;為保險(xiǎn)公司提供資金支持;組建精算團(tuán)隊(duì),審核改進(jìn)保險(xiǎn)費(fèi)率的計(jì)算方法;評估省內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展前景。值得注意的是,加拿大聯(lián)邦政府和省級政府都不能直接干涉農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正常運(yùn)作,只能根據(jù)與當(dāng)?shù)卣炗喌膮f(xié)議來監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營[15]。

2.保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼。自2018年起,加拿大政府開始采用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營不掛鉤的直接補(bǔ)貼(即脫鉤補(bǔ)貼),同時對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的所有補(bǔ)貼都采用直接或通過指定的代理機(jī)構(gòu)支付給各個省份。加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼包含:保費(fèi)補(bǔ)貼。保費(fèi)補(bǔ)貼是由省級政府向聯(lián)邦政府提交申請的,省級政府每月至多可以提交一次。同時聯(lián)邦政府官員要對申請中的保險(xiǎn)承保商品等多個方面進(jìn)行審核;管理費(fèi)用補(bǔ)貼。加拿大省級政府需要每年向聯(lián)邦政府提交次年的經(jīng)營管理費(fèi)用預(yù)算,聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對該預(yù)算的合理性進(jìn)行審核,審核通過后每月向各省預(yù)付管理費(fèi)補(bǔ)貼。同時,各省也需根據(jù)經(jīng)營的最新情況更新預(yù)算,聯(lián)邦政府再根據(jù)最新預(yù)算及時地調(diào)整管理費(fèi)用補(bǔ)貼。

(三)日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

1.保險(xiǎn)政策及經(jīng)營模式。1929年,日本政府頒布《家畜保險(xiǎn)法》和《家畜再保險(xiǎn)特別會計(jì)法》,正式開展家畜共濟(jì)保險(xiǎn)。1938年日本政府頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》,將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍擴(kuò)大至種植業(yè)。1947年頒布的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》確定了農(nóng)作物共濟(jì)、蠶蛹共濟(jì)、家畜共濟(jì)3類保險(xiǎn)項(xiàng)目[16]。日本又在1949年與1951年分別增加了農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)機(jī)具共濟(jì)。1952年,日本頒布了《農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金法》,對基金的運(yùn)作及增值程序做了詳細(xì)的規(guī)定。1971年啟動果樹共濟(jì)項(xiàng)目。1979年增加旱田作物、園藝設(shè)施兩類共濟(jì)項(xiàng)目。2014年,日本政府開始探討農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)的實(shí)施可行性。并于2017年正式實(shí)施農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)。2018年《修訂農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》實(shí)施,同年改名為《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》,是現(xiàn)行日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)制度的主要法律依據(jù)[17]。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用的是政府支持下的“相互會社制”形式,其核心內(nèi)容是“三級”風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制(如圖2所示[18]):基層為市、町、村的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合,它是由加入的農(nóng)戶會員組成的,負(fù)責(zé)農(nóng)險(xiǎn)的直接經(jīng)營;中層為由基層的共濟(jì)組合聯(lián)合而成的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會,負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合提供保險(xiǎn)賠款;頂層為國家級的中央政府,它通過再保險(xiǎn)特別會計(jì)處為農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會提供再保險(xiǎn)[19]。

圖2 日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式

2.保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼。日本財(cái)政補(bǔ)貼在《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》中有著明確的分類和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn):保費(fèi)補(bǔ)貼,這類補(bǔ)貼是為投保農(nóng)戶提供的,其中旱田作物補(bǔ)貼55%,家畜(豬補(bǔ)貼40%)、農(nóng)作物、果樹、園藝設(shè)施等補(bǔ)貼50%,漁業(yè)補(bǔ)貼比例較低為30%。同時補(bǔ)貼比例還受到保險(xiǎn)費(fèi)率的影響[16]。例如,旱田作物的補(bǔ)貼一般是55%,而當(dāng)旱稻的費(fèi)率大于15%時,政府補(bǔ)貼80%;保險(xiǎn)業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。中央政府對縣以上農(nóng)業(yè)聯(lián)合會的所有經(jīng)營費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼,對農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合的部分費(fèi)用給予補(bǔ)貼;再保險(xiǎn)補(bǔ)貼。日本政府擔(dān)任最終再保險(xiǎn)人的角色,承擔(dān)聯(lián)合會的再保險(xiǎn)組織的全部經(jīng)費(fèi)。

(四)美國、加拿大、日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的改革趨向

1.優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障制度。美國1938年農(nóng)業(yè)法案將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平被劃分為兩個等級,即歷史平均產(chǎn)值的50%和75%。1980年頒布的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法案》將保障水平分為50%、65%和75%三個等級。1994年,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平增加至8個等級,即歷史平均產(chǎn)值的50%至85%,逐級提高5%。加拿大政府在1959年頒布的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平不得高于歷史平均產(chǎn)值的60%。目前,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平劃分為50%、60%、70%和80%。1947年日本頒布的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》中規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最高保障水平為歷史平均產(chǎn)值乘以0.35;2008年,日本政府按照保障對象的不同對保障水平做了更細(xì)化的規(guī)定,其中水稻、旱稻、小麥和其他大田作物產(chǎn)量保險(xiǎn)保障水平為歷史平均產(chǎn)值的50%、60%、70%(以地塊為保險(xiǎn)單位)或70%、80%、90%(以作物為保險(xiǎn)單位),水果和果樹產(chǎn)量保險(xiǎn)保障水平為歷史平均產(chǎn)值的60%、70%、80%[4,14]。

2.完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)分散體系涵蓋了直接保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金以及緊急預(yù)案四個層級。在風(fēng)險(xiǎn)分散的次序上,由直接保險(xiǎn)公司承擔(dān)可控的風(fēng)險(xiǎn),然后通過再保險(xiǎn)將大部分的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)提供重要的緩沖,當(dāng)專項(xiàng)基金不足以償付巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失時,聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司可以啟動緊急預(yù)案,向商品信貸公司借款或發(fā)行巨災(zāi)債券。之后,當(dāng)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司出現(xiàn)長期赤字,聯(lián)邦政府會通過借款和注資等方式予以彌補(bǔ),從而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)從低層到高層逐級分散的目的。

加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系包含農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、省政府和聯(lián)邦政府三個層次。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司是由各省成立,具有壟斷性的運(yùn)作模式,聯(lián)邦政府和省政府則通過再保險(xiǎn)和巨災(zāi)融資的方式輔助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的持續(xù)運(yùn)行。聯(lián)邦政府和省政府各自建立再保險(xiǎn)基金,在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司無法支付保險(xiǎn)賠付額時按照一定比例分?jǐn)傎r付,如果再保險(xiǎn)基金不足以償付,則由省政府和聯(lián)邦政府提供的無息貸款來填補(bǔ)差額[15]。

日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系包含農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會、國家農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)和緊急預(yù)案四個層級。其中,農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的直保業(yè)務(wù),同時也負(fù)責(zé)向農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會申請?jiān)俦ｋU(xiǎn)服務(wù)。農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會可以向政府的農(nóng)林水產(chǎn)省的經(jīng)營局保險(xiǎn)課申請?jiān)俦ｋU(xiǎn),中央政府則在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系中擔(dān)任最終再保險(xiǎn)人的角色。日本政府和農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會共同出資成立農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金,用于農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合出現(xiàn)嚴(yán)重虧損時提供資金支持,當(dāng)國家農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金不足償付損失時,也可以從國庫中調(diào)撥應(yīng)急資金[16]。

3.重視農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)政策的改革與發(fā)展。農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)是美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體部分,也是市場擴(kuò)展最快的保險(xiǎn)類型,自1996年政府引入農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn),到2020年收入保險(xiǎn)已經(jīng)在美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中占有超過90%的份額[9]。美國農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)是私營保險(xiǎn)公司在政府監(jiān)管下具體運(yùn)作的。收入保險(xiǎn)預(yù)期價(jià)格的制定是以期貨市場價(jià)格為基準(zhǔn),美國農(nóng)產(chǎn)品期貨市場覆蓋范圍廣,期貨和與相應(yīng)的期權(quán)品種繁多,再加上美國健全的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系,以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)出來的收入保險(xiǎn)價(jià)格更加合理公平。

日本政府在2014年開展調(diào)研活動研究農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)的實(shí)施可行性,并于2017年正式推出農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)由全國農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)管[16],并且要求只有采用藍(lán)色申報(bào)表納稅的農(nóng)漁業(yè)經(jīng)營者才可以進(jìn)行投保。賠付方式是日本農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)的最大亮點(diǎn),包含以下兩種:一是不返還型方式,如果投保當(dāng)年未發(fā)生農(nóng)戶收入損失,繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用也不予以返回。這種賠付方式是農(nóng)戶投保時必須選擇的。二是返還型方式,是指繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用在補(bǔ)償保險(xiǎn)損失后可以返回到投保農(nóng)戶手中的一種賠付方式,農(nóng)戶可以自行決定是否選擇。日本的收入保險(xiǎn)的賠付方式,充分考慮到了投保農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營規(guī)模,既為低收入小規(guī)模的農(nóng)戶提供了基本保障,又滿足了高收入大規(guī)模農(nóng)戶的更高保障需求。

三、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的發(fā)展現(xiàn)狀與不足

(一)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策

1.保險(xiǎn)政策及經(jīng)營模式。1949年之后,中國人民保險(xiǎn)曾對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做過一定的嘗試,這一階段的農(nóng)險(xiǎn)覆蓋面非常小,實(shí)施時間也很短。1982年,我國重新恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營。但此時的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還未得到政府的財(cái)政補(bǔ)貼,屬于商業(yè)性質(zhì)保險(xiǎn),發(fā)展十分緩慢。2007年,中央政府開始對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始由商業(yè)保險(xiǎn)向政策性保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變,同年在內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川6個省份開展試點(diǎn)工作。2012年頒布了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的第一部法律《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》[20]。2014年,我國組建中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)共同體(簡稱中國農(nóng)共體),負(fù)責(zé)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù),市場化再保險(xiǎn)公司也被允許經(jīng)營再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。為了促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型升級,我國在2018發(fā)布《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》,決定在內(nèi)蒙古等6省24個主要糧食生產(chǎn)基地開展稻谷、小麥、玉米的完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。2021年,《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍的通知》發(fā)布,將稻谷、小麥、玉米完全成本險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)擴(kuò)展至河北、吉林、黑龍江等13個糧食主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大省。同年,我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到了976億元,超過美國,成為世界上第一大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場。2022年的《關(guān)于開展大豆完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》指出,在內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省的部分地區(qū)開展大豆完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)試點(diǎn)[21]。2023年中央一號文件提出繼續(xù)擴(kuò)展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)的覆蓋面;進(jìn)一步完善我國玉米、大豆的保障水平,繼續(xù)開展大豆完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作;重視漁業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展;在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步健全“保險(xiǎn)+期貨”的體系。

在我國,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營是由銀保監(jiān)會審核通過的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)的,中央政府承擔(dān)監(jiān)督管理工作和提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)[9]。同時需要注意的是,每個省經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的一家或多家公司是由各省政府選取的,這就造成了各個省份農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體經(jīng)營模式有所差異。主要可以分為:專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司模式。這種模式主要運(yùn)用在選取吉林安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司或安徽國元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的省份;相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司模式。陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司是一家相互制保險(xiǎn)公司,采用了“公司經(jīng)營主導(dǎo),保險(xiǎn)合作社輔助經(jīng)營”的模式,并首創(chuàng)了投保農(nóng)戶保費(fèi)、中央補(bǔ)貼和地方補(bǔ)貼三種形式的聯(lián)合融資方式;聯(lián)合共保體模式。聯(lián)合共保體是一種在政府支持下由一家主要承保公司和至少一家共保公司組成的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。這些保險(xiǎn)公司將共同提供保險(xiǎn)服務(wù),并按照約定比例分?jǐn)偙ＹM(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼、承擔(dān)保險(xiǎn)賠付[22]。

2.保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼。我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼只包含保費(fèi)補(bǔ)貼,其中省級財(cái)政補(bǔ)貼比例不得低于25%,中央財(cái)政補(bǔ)貼是根據(jù)種植地區(qū)、保險(xiǎn)險(xiǎn)種的不同實(shí)行的差異化補(bǔ)貼政策(見表1)[4]。

表1 我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼

(二)當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策存在的不足

自2007年中央財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施以來,我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到了飛速的發(fā)展,但仍存在一些問題。

1.財(cái)政補(bǔ)貼政策有待優(yōu)化。一是當(dāng)前我國對農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼比例已高達(dá)到75%,繼續(xù)增加保費(fèi)補(bǔ)貼帶來的效用不高。二是我國明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)貼只有在省級政府補(bǔ)貼到位后才能撥付,這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)相對落后的中西、東北地區(qū)會出現(xiàn)因省級政府資金短缺,財(cái)政補(bǔ)貼資金未能即時到位的情況,農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼力度受到嚴(yán)重影響。而且中西部與東北三省農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力低于東部地區(qū),對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力更加薄弱,更需要中央財(cái)政的支持。三是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼類型比較單一。美國與日本政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼有保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)補(bǔ)貼三種,加拿大有保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)用補(bǔ)貼兩種。而我國政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼只有一種,即為農(nóng)戶提供保費(fèi)補(bǔ)貼。

2.保險(xiǎn)產(chǎn)品有待拓寬。一是部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品還不夠成熟。目前在我國成本保險(xiǎn)還占據(jù)著主要的保險(xiǎn)市場,產(chǎn)量保險(xiǎn)、目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)還不夠成熟完善,天氣指數(shù)保險(xiǎn)也處于小范圍試驗(yàn)階段。二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品單一。目前,我國農(nóng)作物主要品種高達(dá)5000多種,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障的品種僅為16種,與美國、加拿大、日本保障品種的數(shù)量差距較大。而且一些對地方經(jīng)濟(jì)具有重要影響的特色農(nóng)產(chǎn)品并未納入保險(xiǎn)范圍中去,嚴(yán)重阻礙地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系有待完善。一是從可持續(xù)發(fā)展的角度看,我國政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼僅用于對直保業(yè)務(wù)的支持,而經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保業(yè)務(wù)的中國農(nóng)共體、市場化再保險(xiǎn)公司以及農(nóng)險(xiǎn)直保公司的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等并未得到直接或間接的資助,資金籌集能力不夠穩(wěn)健。二是從運(yùn)作高效性的角度看,我國目前的農(nóng)險(xiǎn)巨災(zāi)分散體系除了市場化再保險(xiǎn)公司和中國農(nóng)共體外,還有福建等11個省市設(shè)立的地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)基金和分散在各直保公司層面的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。這些基金、準(zhǔn)備金以及再保險(xiǎn)相互分散,難以統(tǒng)籌使用,嚴(yán)重影響了我國巨災(zāi)分散體系的高效運(yùn)作。

四、美國、加拿大、日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策對我國的啟示

(一)優(yōu)化保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策

我國對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的差異化財(cái)政補(bǔ)貼還處在一個比較粗放的時期。為推動我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展,需對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化:一是增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼層級?？蓪W(xué)習(xí)美國、加拿大、日本經(jīng)驗(yàn),增加財(cái)政補(bǔ)貼用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼,保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司能有充足的資金正常運(yùn)作。二是依據(jù)省份的不同制定差異化補(bǔ)貼政策。中央財(cái)政補(bǔ)貼是將我國劃分為中西、東北、東三個地區(qū),不同地區(qū)發(fā)放不同比例的補(bǔ)貼,這種地區(qū)劃分的方式太過寬泛,沒有考慮到各省市的具體情況。因此本文建議我國可以依據(jù)各省的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、地方財(cái)政能力和農(nóng)戶收入水平制定差異化補(bǔ)貼政策,避免出現(xiàn)農(nóng)業(yè)大省的中央財(cái)政補(bǔ)貼低,地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的不公平現(xiàn)象。

(二)拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品

一是繼續(xù)擴(kuò)大產(chǎn)量保險(xiǎn)、目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)的保障范圍,重視相關(guān)政策的跟進(jìn)完善。二是根據(jù)農(nóng)戶特點(diǎn)推薦不同的保險(xiǎn)產(chǎn)品。生產(chǎn)規(guī)模比較小的農(nóng)戶可以繼續(xù)采用成本保險(xiǎn),而具有更大生產(chǎn)規(guī)模、更高產(chǎn)出的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,政府要鼓勵其投保產(chǎn)量保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)。關(guān)于收入保險(xiǎn)的定價(jià)問題,我國可以借鑒美國的“保險(xiǎn)+期貨”模式,利用期貨市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能來制定收入保險(xiǎn)的價(jià)格。三是增加財(cái)政支持農(nóng)產(chǎn)品的種類。將對國家與地方經(jīng)濟(jì)有重要影響的農(nóng)產(chǎn)品列入財(cái)政補(bǔ)貼名單,并建立對其的保費(fèi)補(bǔ)貼計(jì)劃。四是重視天氣指數(shù)保險(xiǎn),由于我國農(nóng)戶的種植規(guī)模大多較小,并在全國分散經(jīng)營,導(dǎo)致我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)較高。天氣指數(shù)保險(xiǎn)可以在一定程度上解決這個問題,降低保險(xiǎn)公司的經(jīng)營成本。

(三)完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系

首先,增加財(cái)政對農(nóng)險(xiǎn)巨災(zāi)分散體系的支持方式?？梢越梃b美國、加拿大、日本經(jīng)驗(yàn),增設(shè)對中國農(nóng)業(yè)體、市場化再保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)補(bǔ)貼和對農(nóng)險(xiǎn)直保公司的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的資金支持。其次,做好資金籌集工作。政府應(yīng)引導(dǎo)各保險(xiǎn)公司在沒有發(fā)生重大災(zāi)害的年度進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的積累,從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在不同年度間的分散。同時,學(xué)習(xí)美國、加拿大、日本三國經(jīng)驗(yàn),為因巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致資金不足的保險(xiǎn)公司提供貸款服務(wù)。再次,精簡地方政府和直保公司在農(nóng)險(xiǎn)巨災(zāi)分散體系中的職能,強(qiáng)調(diào)中國農(nóng)共體和市場化再保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系中的重要地位,提升有限資金的統(tǒng)籌水平,發(fā)揮更大的風(fēng)險(xiǎn)保障效用。同時,以中國農(nóng)共體為依托,將地方政府設(shè)立的農(nóng)險(xiǎn)巨災(zāi)分散基金和公司層面的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金有機(jī)地結(jié)合起來,構(gòu)建一套簡潔明了、覆蓋全國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)分散體系。