陳 濤

（中共臨海市委黨校教育科，浙江 臨海 317000）

一、問題提出與文獻述評

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，離不開鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)前，鄉(xiāng)村依然是制約我國現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵因素，實現(xiàn)現(xiàn)代化最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在鄉(xiāng)村。在封建社會時期，國家政權(quán)的最低一級是縣級，由于國家政權(quán)的權(quán)威難以滲透到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村成為一個“獨立”在國家政權(quán)之外的場域。因此，鄉(xiāng)村的公共事務(wù)基本由村民通過內(nèi)部協(xié)商后自行決定，從而形成了具有“村民自治”特點的早期形態(tài)。同時，在這一時期也孕育了具有農(nóng)耕文明印記的鄉(xiāng)賢群體，并在鄉(xiāng)村的基本事務(wù)管理中發(fā)揮了顯著作用。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理面臨著人才流失嚴(yán)重、內(nèi)源性動力不足等困境，鄉(xiāng)村治理模式與理念必須進行轉(zhuǎn)變。2019 年，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文指出，要“推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2023 年，中央一號文件中指出，要“扎實推進鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等重點工作”，“提升鄉(xiāng)村治理效能”?；诖?，“鄉(xiāng)賢返場”成為實現(xiàn)既定鄉(xiāng)村治理目標(biāo)與要求的重要選項。在鄉(xiāng)村治理共同體的框架中，外生型新鄉(xiāng)賢具有資金、經(jīng)驗、人脈等方面的優(yōu)勢，將資源優(yōu)勢嵌入到鄉(xiāng)村治理，能夠有效的化解鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生性困境。因此，如何推進外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的有效參與，不僅是對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理困境的積極回應(yīng)，也是提升鄉(xiāng)村治理效能的重要現(xiàn)實命題。

目前，國內(nèi)學(xué)者針對新鄉(xiāng)賢的研究主要集中在以下三個方面：

一是新鄉(xiāng)賢的概念與類型。賈敏認為，新鄉(xiāng)賢不同于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳，新鄉(xiāng)賢的主體更加寬泛多元，只要是有能力并且愿意帶領(lǐng)村民實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的人，都可以稱之為新鄉(xiāng)賢。[1]彭瑞康等人認為，新鄉(xiāng)賢是在特定的地域范圍內(nèi)德才兼?zhèn)?、心系家鄉(xiāng)、受人尊敬的人，具有地域性、先進性、內(nèi)生性和非正式性的特點。[2]在類型劃分方面，倪咸林等人認為，根據(jù)是否在體制內(nèi)可以將新鄉(xiāng)賢分為兩類，一類是在體制內(nèi)并主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的新鄉(xiāng)賢，另一類是不在體制內(nèi)但參與了鄉(xiāng)村治理的新鄉(xiāng)賢。[3]胡鑫等人通過對調(diào)查問卷的分析，將新鄉(xiāng)賢分為了德高望重型、高知善舉型、致富反哺型、道德模范型、退休官員型和文化能人型等幾種類型。[4]高萬芹從是否在場與身份地位的角度出發(fā)，將新鄉(xiāng)賢劃分成了在場鄉(xiāng)賢、不在場鄉(xiāng)賢、精英鄉(xiāng)賢與平民鄉(xiāng)賢四個類型。[5]

二是新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的功能作用。周瑩認為，由于新鄉(xiāng)賢出身的特殊性，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中能夠成為基層政府與村民之間的關(guān)系紐帶，客觀公正地處理鄉(xiāng)村治理中的各種問題。[6]馬瑞認為，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，能夠優(yōu)化現(xiàn)代鄉(xiāng)村內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提升現(xiàn)代鄉(xiāng)村外部治理能力、降低現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理成本。[7]呂霞等人認為，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理有助于維持鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定，并通過自身優(yōu)勢緩解基層政府治理效能弱化的趨勢。[8]胡鵬輝等人認為，新鄉(xiāng)賢能夠通過自身的威望將鄉(xiāng)民凝聚在一起，共同參與鄉(xiāng)村的公共生活，通過道義整合利益，發(fā)展出一套適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的共享價值規(guī)范體系，并通過該體系的構(gòu)建進而為村民提供行動準(zhǔn)則，最終促進村民自治的真正實現(xiàn)。[9]

三是新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的困境與突破。吳蓉等人認為，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中，存在與村委職能模糊的問題，并且在參與過程中也面臨著自身參與訴求受到體制內(nèi)的制約，參與訴求與參與結(jié)果相差較大的問題。[10]劉玉暢等人認為，當(dāng)前新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理面臨內(nèi)源性動力不足的問題，同時也未形成規(guī)范有效的新鄉(xiāng)賢參與體系。[11]顏德如認為，積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用，必須要從文化和制度兩個維度著手，以文化建設(shè)和制度建設(shè)推進新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理。[12]李金哲認為，推進新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，要營造優(yōu)秀的新鄉(xiāng)賢文化，積極培育優(yōu)秀的新鄉(xiāng)賢群體。[13]彭宗峰等人認為，在鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域重塑理解模式下推進新鄉(xiāng)賢治村，需要從整體性觀念的樹立、養(yǎng)成路徑、運行方式、合作體系等幾個方面著力，從而不斷推動鄉(xiāng)村治理優(yōu)化。[14]

綜上所述，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于新鄉(xiāng)賢的研究較為系統(tǒng)、全面，研究視角較為豐富、多元。從現(xiàn)有研究成果來看，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的參與功能與作用，得到了我國專家學(xué)者的普遍認同。但是，目前這些研究還比較籠統(tǒng)、寬泛，不夠細化。關(guān)于新鄉(xiāng)賢的研究深度仍需要進一步拓展。例如，目前關(guān)于新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理已有較多的研究，但是關(guān)于外生型新鄉(xiāng)賢的研究還沒有涉及。在以村“兩委”、村民及新鄉(xiāng)賢為參與主體的鄉(xiāng)村治理實踐中，外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的參與現(xiàn)狀如何，以及外生型新鄉(xiāng)賢有效參與鄉(xiāng)村治理的路徑有哪些還需要進行深入的研究。本文從歷史脈絡(luò)及現(xiàn)實背景出發(fā)，分析了外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯，并就外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的嵌入式困境進行了相關(guān)探討。

二、外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的嵌入邏輯

雖然在一定的歷史時期內(nèi)，鄉(xiāng)賢階層和鄉(xiāng)賢文化走向了沒落甚至于消失，但是進入新時代以來新鄉(xiāng)賢群體又逐步發(fā)展壯大起來了，并實現(xiàn)從傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢到外生型新鄉(xiāng)賢的轉(zhuǎn)變。外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理不僅具有歷史經(jīng)驗的指導(dǎo)，也擁有當(dāng)前國家政策的支持。

（一）嵌入主體：從傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢到外生型新鄉(xiāng)賢

進入新時代，面對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要與國家政策的支持，鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中開始“返場”，并實現(xiàn)從傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢到外生型新鄉(xiāng)賢的重塑與轉(zhuǎn)變。一是概念界定上的變化。本文認為，外生型新鄉(xiāng)賢是對新鄉(xiāng)賢在分類上的進一步細化，兩者之間存在著密切的聯(lián)系。結(jié)合現(xiàn)有關(guān)于新鄉(xiāng)賢的定義，本文認為外生型新鄉(xiāng)賢主要指的是生于鄉(xiāng)村但是由于求學(xué)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等多種因素長期離鄉(xiāng)，后在城鎮(zhèn)安家定居并在某些領(lǐng)域具有一定成就的德才兼?zhèn)涞娜?。二是主體范圍上的變化。和傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢相比，新時代的外生型新鄉(xiāng)賢所包含的對象范圍更廣，不僅包括具有較高素養(yǎng)和學(xué)識的專家學(xué)者、教師、領(lǐng)導(dǎo)干部等各領(lǐng)域知識型人才，同時也涵蓋了一些知識水平不高但卻具有致富技能的個體手工業(yè)者等能工巧匠。三是產(chǎn)生方式上的變化。在封建社會時期，鄉(xiāng)賢身份的確定要得到政府的批準(zhǔn)。而進入新時代，外生型新鄉(xiāng)賢一般是由村民直接推舉產(chǎn)生，在產(chǎn)生結(jié)果上并不需要經(jīng)過政府的批準(zhǔn)。四是參與目的上的變化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理，主要目的是教化村民、維護鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定。而外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的目的更加多元化，在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多個方面發(fā)揮作用。

（二）嵌入溯源：鄉(xiāng)賢治村的歷史經(jīng)驗

在封建社會時期，鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村管理具有悠久的歷史傳統(tǒng)，形成了較為濃厚的鄉(xiāng)賢治村文化。而這種鄉(xiāng)賢治村文化的形成，與封建時期的政治社會結(jié)構(gòu)存在密切的聯(lián)系。在當(dāng)時，封建統(tǒng)治者統(tǒng)治國家采用的是“雙軌政治”體制。在這種體制下，基層社會管理的顯著特點就是“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[15]。而鄉(xiāng)賢階層的出現(xiàn)則填補了“國權(quán)不下縣”的統(tǒng)治空洞，并成為推動鄉(xiāng)村社會正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵力量。在處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)上，鄉(xiāng)賢相較外人有著天然的優(yōu)勢。他們與村民存在著較好的情感聯(lián)系，深受村民的推崇與敬仰。加之鄉(xiāng)賢自幼生長于鄉(xiāng)村，熟悉鄉(xiāng)村社會的風(fēng)俗習(xí)慣，并且擁有較寬裕的資金和較高的人格魅力等，因而能夠為鄉(xiāng)村社會的運轉(zhuǎn)提供所能匹配的需求。當(dāng)時，鄉(xiāng)賢的主要職責(zé)就是負責(zé)維護鄉(xiāng)村秩序與穩(wěn)定，對村民進行倫理教育，或者是協(xié)助基層政府處理錢糧賦稅等事務(wù)。在當(dāng)時“國權(quán)不下縣”的封建政權(quán)統(tǒng)治中，封建統(tǒng)治者正是借助鄉(xiāng)賢的突出作用，從而實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的有效統(tǒng)治?？傊袊糯鷤鹘y(tǒng)鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的長期實踐，也為新時代的外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供了寶貴的歷史經(jīng)驗。

（三）嵌入背景：鄉(xiāng)村治理困境與政策支持

進入近代社會，隨著科舉制的廢除以及封建統(tǒng)治的瓦解，產(chǎn)生于封建社會的鄉(xiāng)賢階層開始走向沒落，鄉(xiāng)賢治村的文化和傳統(tǒng)也逐漸衰敗，“鄉(xiāng)村治理陷入了缺乏內(nèi)生權(quán)威和外生權(quán)威弱化的雙重困境”。[16]改革開放以來，隨著現(xiàn)代化進程的加快，城市化和工業(yè)化使得鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)。一是鄉(xiāng)村精英流失，鄉(xiāng)村空心化問題突顯。相較鄉(xiāng)村，城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，醫(yī)療、教育等資源優(yōu)渥，優(yōu)越的生活條件吸引著鄉(xiāng)村精英和年輕勞動力向城市聚集，鄉(xiāng)村開始呈現(xiàn)出空心化的現(xiàn)象。二是鄉(xiāng)村治理動力不足，部分地區(qū)鄉(xiāng)村事務(wù)管理趨向“躺平”。鄉(xiāng)村的年輕勞動力更關(guān)心的是如何在城市賺錢，對于鄉(xiāng)村的公共事務(wù)可以說是漠不關(guān)心。而留居在鄉(xiāng)村的多是老年人、婦女和兒童，對于維持鄉(xiāng)村社會的正常運轉(zhuǎn)可以說是有心無力。在上述鄉(xiāng)村治理陷入困境的背景下，曾在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮出突出作用的鄉(xiāng)賢，成為擺脫當(dāng)前鄉(xiāng)村治理困境的重要選項。近年來，在中央政策層面也開始鼓勵培育新鄉(xiāng)賢文化，倡導(dǎo)積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用。例如，2015 年中央一號文件中就曾指出要“創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化”；2018 年中央一號文件提出要“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”等，如表1 所示。

表1 國家層面關(guān)于新鄉(xiāng)賢政策意見的梳理表

三、外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的獨特優(yōu)勢——基于嵌入理論的分析框架

外生型新鄉(xiāng)賢實現(xiàn)了對傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的整體重塑，并能夠通過自身優(yōu)勢較好地彌補鄉(xiāng)村治理中的短板，為鄉(xiāng)村治理注入內(nèi)生動力。在嵌入理論視角下，外生型新鄉(xiāng)賢通過資源嵌入、關(guān)系嵌入、文化嵌入、組織嵌入方式，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、矛盾糾紛調(diào)解、鄉(xiāng)村文明建設(shè)、鄉(xiāng)村治理活力方面發(fā)揮出了獨特優(yōu)勢，如圖1 所示。

圖1 外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理嵌入優(yōu)勢圖

（一）資源嵌入：推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢

作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一，產(chǎn)業(yè)興旺依然是當(dāng)前眾多鄉(xiāng)村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。為此，必須要激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，創(chuàng)新鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展模式，不斷推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化。外生型新鄉(xiāng)賢作為推動鄉(xiāng)村發(fā)展的新生力量，其中不乏有一些企業(yè)家、管理精英或者技術(shù)專家，他們擁有比普通村民較高的經(jīng)驗水平和發(fā)展眼光，并且具備鄉(xiāng)村發(fā)展所必需的資金、人脈等優(yōu)勢。因此，外生型新鄉(xiāng)賢對于鄉(xiāng)村如何發(fā)展具有相對權(quán)威的發(fā)言權(quán)。通過推動外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村發(fā)展，能夠充分發(fā)揮外生型新鄉(xiāng)賢具備的資源優(yōu)勢，并在實踐過程中將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村發(fā)展動能。具體而言，外生型新鄉(xiāng)賢可以利用自身的經(jīng)驗、知識等，幫助鄉(xiāng)村打造現(xiàn)代的鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系，例如搭建“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”“合作社+基地+農(nóng)民”等新型農(nóng)業(yè)發(fā)展形式。其次，外生型新鄉(xiāng)賢可以利用自身資金優(yōu)勢，以入股的形式為鄉(xiāng)村新興產(chǎn)業(yè)注入發(fā)展資金，穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金鏈，或者利用自身的人脈資源幫助鄉(xiāng)村招商引資，從而解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)單一、資金短缺問題，如圖2 所示?？傊?，通過資源嵌入方式不僅可以優(yōu)化各類資源的有效配置，也為帶動村民就業(yè)和增收發(fā)揮了積極作用。

圖2 外生型新鄉(xiāng)賢嵌入鄉(xiāng)村發(fā)展

（二）關(guān)系嵌入：化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛的優(yōu)勢

近年來，鄉(xiāng)村社會以往依靠血緣、宗族關(guān)系為紐帶的鄉(xiāng)村秩序出現(xiàn)動搖，開始由傳統(tǒng)的“熟人社會”向“半熟人社會”甚至“陌生人社會”轉(zhuǎn)變。尤其隨著城市化的發(fā)展，在拜金主義、享樂主義和極端個人主義等不良價值觀的影響下，鄉(xiāng)村里出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛類的矛盾不斷增多，基層政府的治理壓力也隨之增大。但是，基層政府在使用公權(quán)力進行矛盾糾紛調(diào)解的成效并不明顯。究其原因，主要在于部分鄉(xiāng)村群眾潛意識里對政府的不信任，進而對基層政府的調(diào)解行為懷有抵觸。在此情況下，亟需一個能夠保持客觀中立、具有一定權(quán)威和影響的調(diào)解人，而外生型新鄉(xiāng)賢無疑是符合這一要求的最佳人選。外生型新鄉(xiāng)賢生于鄉(xiāng)村、長于城市，他們具有新時代的價值觀和法治觀念，是在各個領(lǐng)域具有一定成就的“名人”，同時又相對了解鄉(xiāng)村的文化習(xí)俗，與鄉(xiāng)村群眾之間存在一定的情感聯(lián)結(jié)。因此，在矛盾糾紛調(diào)解過程中，外生型新鄉(xiāng)賢可以充分利用村民的信任，客觀中立的立場以及自身的權(quán)威和影響力，對村民間的矛盾糾紛進行調(diào)解，如圖3 所示。最終實現(xiàn)“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，矛盾就地化解”。

圖3 外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理中對矛盾糾紛的調(diào)解

（三）文化嵌入：引領(lǐng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的優(yōu)勢

鄉(xiāng)風(fēng)文明不僅是鄉(xiāng)村振興的靈魂，也是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。近年來，在城市化為鄉(xiāng)村帶來有利影響的同時，也在一定程度上沖擊了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村所孕育的淳樸鄉(xiāng)風(fēng)。由于受到現(xiàn)代社會中利己主義等不良價值觀的影響，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的誠實守信、守望相助等優(yōu)良鄉(xiāng)風(fēng)出現(xiàn)滑坡，相反的是無限追求個人利益、唯利是圖的風(fēng)氣開始滋生，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定的局面出現(xiàn)裂痕。在此背景下，中央政策層面開始明確地提出要重塑文明鄉(xiāng)風(fēng)。例如，黨的十九屆四中全會就提出要“注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層治理中的重要作用”，2023 年中央一號文件也指出要“加強農(nóng)村精神文明建設(shè)”。而外生型新鄉(xiāng)賢嵌入鄉(xiāng)村治理，可以有效的推進鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。在鄉(xiāng)村治理過程中，外生型新鄉(xiāng)賢既是社會主義核心價值觀的踐行者也是宣揚者。作為鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的重要主體，外生型新鄉(xiāng)賢基于正向價值觀的行為作風(fēng)，能夠?qū)Υ迕竦男袨槠鸬揭龑?dǎo)與示范作用，潛移默化地影響村民的價值觀念，進而摒除當(dāng)前鄉(xiāng)村存在的陋習(xí)與不良風(fēng)氣。在具體實踐中，外生型新鄉(xiāng)賢通過舉辦鄉(xiāng)村公益活動、鄉(xiāng)村文藝活動、鄉(xiāng)村各類知識普及講座等，不僅有利于營造鄉(xiāng)村良好風(fēng)尚，也在一定程度上重塑了村民正向的價值觀念。

（四）組織嵌入：激活鄉(xiāng)村治理活力的優(yōu)勢

目前鄉(xiāng)村治理面臨人才短缺、內(nèi)生動力不足等問題。在此背景下，黨中央高瞻遠矚地提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，其中一個重要環(huán)節(jié)就是提高鄉(xiāng)村治理有效性。為此，不少鄉(xiāng)村地區(qū)開始進行了較多探索。例如，浙江桐鄉(xiāng)市率先在全國推行“三治融合”治理模式，并在基層治理中發(fā)揮了顯著作用，成為全國基層治理的典型案例。除此之外，在鄉(xiāng)村治理方面的探索還包括引入治理力量。例如，不少鄉(xiāng)村地區(qū)開始成立鄉(xiāng)賢參事會或鄉(xiāng)賢理事會，并協(xié)助村“兩委”處理鄉(xiāng)村一般公共事務(wù)，改善了村“兩委”及村民在鄉(xiāng)村治理中的動力不足問題。鄉(xiāng)賢組織在鄉(xiāng)村治理中的參與，生動詮釋了鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新發(fā)展，即正式向“村兩委+村民+鄉(xiāng)賢組織”的多中心治理模式轉(zhuǎn)變，并不斷豐富了協(xié)同治理理論在鄉(xiāng)村治理中的實踐。一方面，新鄉(xiāng)賢組織嵌入鄉(xiāng)村治理，不僅有效緩解了鄉(xiāng)村治理面臨的人才短缺困境，同時也在村“兩委”與村民之間發(fā)揮了聯(lián)系的紐帶作用。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理往往采用的是自上而下的形式，村“兩委”干部與村民之間存在溝通的隔閡。而新鄉(xiāng)賢組織的嵌入，能夠起到傳達民意的作用，豐富我國基層民主的形式，拓展民主渠道。[17]另一方面，新鄉(xiāng)賢組織作為獨立于體制外的中間力量，在鄉(xiāng)村治理過程中能夠有效監(jiān)督村“兩委”及基層政府，促使相關(guān)決策更加科學(xué)、民主,最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

四、外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的嵌入式困境

在嵌入理論分析視角下，外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中具備自身獨特的優(yōu)勢。但是，在由村“兩委”及村民所組成的鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)中，外生型新鄉(xiāng)賢作為參與中的后來主體，使得外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中面臨一些嵌入式困境，具體表現(xiàn)為外生型新鄉(xiāng)賢參與過程中的激勵措施不足、認可度不高、角色定位不清、培育機制不健全等。

（一）外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的激勵措施不足

黨的二十大報告中指出，要健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。而推進外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，正是對這一要求的積極響應(yīng)。然而，目前外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理卻面臨激勵措施不足的問題。例如，外生型新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)后的基本住房需求、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面缺乏相應(yīng)的制度保障。在現(xiàn)有戶籍政策的影響下，返鄉(xiāng)的外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村沒有宅基地，加之現(xiàn)有土地政策規(guī)定農(nóng)民不能對宅基地進行買賣、出租、抵押和擅自轉(zhuǎn)讓，這就導(dǎo)致返鄉(xiāng)的外生型新鄉(xiāng)賢必須要租房居住，從而在一定程度上提高了外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的成本。除此之外，城鄉(xiāng)之間在公共服務(wù)供給方面也存在較大差異，鄉(xiāng)村在醫(yī)療、養(yǎng)老等方面還比較滯后，現(xiàn)有政策缺乏外生型新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)后如何養(yǎng)老、醫(yī)療等明確性規(guī)定。再者，外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的相應(yīng)生活補助較低，精神激勵方面還存在缺失。因此，對于長期生活在城市的外生型新鄉(xiāng)賢而言，現(xiàn)有激勵措施的不足造成了外生型新鄉(xiāng)賢不愿參與鄉(xiāng)村治理的心理。

（二）外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的認可度不高

對于外生型新鄉(xiāng)賢而言，他們慢慢地疏遠了鄉(xiāng)村生活甚至與鄉(xiāng)村出現(xiàn)隔閡。因此，村民對他們的返鄉(xiāng)較為冷漠，甚至?xí)λ麄兊姆掂l(xiāng)目的存在一定的誤解。此外，部分村民在鄉(xiāng)村發(fā)展中目光短淺，甚至?xí)榱藗€人私利斤斤計較。對于外生型新鄉(xiāng)賢怎么帶領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展完全不在乎，更多的是要看到短期內(nèi)能不能給自己帶來好處，并習(xí)慣用自己利益的得失多少來衡量外生型新鄉(xiāng)賢的價值。換言之，村民對外生型新鄉(xiāng)賢的認可是建立在個人利益實現(xiàn)與否的基礎(chǔ)之上的。如果外生型新鄉(xiāng)賢能夠在短期內(nèi)為村民帶來實惠，村民就會認可外生型新鄉(xiāng)賢的能力；反之，如果外生型新鄉(xiāng)賢沒有在預(yù)期內(nèi)帶來經(jīng)濟效益，或者是為了鄉(xiāng)村發(fā)展影響了一部分村民的利益，外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村發(fā)展中的參與就會受到排斥。另外，村干部對于外生型新鄉(xiāng)賢的參與也存在一定的質(zhì)疑，對于外生型新鄉(xiāng)賢的作用缺乏理性、客觀的認識。尤其是受官本位思想的影響，某些村干部認為外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理會削弱村干部在鄉(xiāng)村中的權(quán)威地位，影響村干部的意志在鄉(xiāng)村治理中的順利執(zhí)行，從而對外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理存在消極抵觸的心理。

（三）外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的角色定位不清

村“兩委”是鄉(xiāng)村治理的制度內(nèi)組織，承擔(dān)鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的主要職責(zé)。然而，鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性使得村“兩委”這一單一制度性安排捉襟見肘。而外生型新鄉(xiāng)賢正是鄉(xiāng)村治理的體制外力量，他們憑借自身具備的優(yōu)越資源的嵌入，能夠有效的驅(qū)動鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在動力。但是，在鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同治理的具體實踐中，由于外生型新鄉(xiāng)賢在角色定位上比較模糊，在與村“兩委”處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)時，往往會發(fā)生權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮等情況。更有甚者的是部分鄉(xiāng)村的村“兩委”與村民過度依賴新鄉(xiāng)賢而選擇“躺平”，從而限制了鄉(xiāng)村治理共同體作用的有效發(fā)揮，同時也違背了村民自治的本質(zhì)內(nèi)涵。[18]除此之外，由于缺乏針對新鄉(xiāng)賢的職能定位，鄉(xiāng)村治理的實質(zhì)權(quán)力被牢牢掌握在村“兩委”手中，外生型新鄉(xiāng)賢在實質(zhì)上已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理中的“走過場”。外生型新鄉(xiāng)賢與村“兩委”在鄉(xiāng)村治理中，本質(zhì)上是相互平等的合作關(guān)系，但是在實踐過程中往往成為了不對等的上下級關(guān)系。外生型新鄉(xiāng)賢被村“兩委”所裹挾，并逐漸成為村“兩委”的“代言人”，從而弱化了外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的參與功能。

（四）外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的培育機制不健全

作為參與鄉(xiāng)村治理的重要指標(biāo)之一，外生型新鄉(xiāng)賢的參與能力在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要角色，并直接影響著外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的效能。而外生型新鄉(xiāng)賢參與能力的形成又與自身培育及發(fā)展緊密相關(guān)，兩者之間呈現(xiàn)著正相關(guān)關(guān)系。但是，目前關(guān)于外生型新鄉(xiāng)賢的培育發(fā)展機制還不健全。例如，在國家層面上的現(xiàn)有政策中，還沒有針對如何培育發(fā)展外生型新鄉(xiāng)賢的要求與規(guī)定，這就導(dǎo)致基層政府培育發(fā)展外生型新鄉(xiāng)賢缺乏政策依據(jù)。另外，從“經(jīng)濟人”的理性角度而言，如果外生型新鄉(xiāng)賢缺乏政府的引導(dǎo)及核心價值觀教育，作為外生型新鄉(xiāng)賢的個體可能更多地傾向于為自身利益考慮，使得在鄉(xiāng)村治理中形成團團伙伙的局面，進而損害了鄉(xiāng)村群眾的公共利益。因此，在缺乏政府培育發(fā)展的情況下，外生型新鄉(xiāng)賢由于主觀上追求利益最大化的動機，從而難以在根本上發(fā)揮出外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用，外生型新鄉(xiāng)賢也難以發(fā)展壯大成為真正的新鄉(xiāng)賢。[19]

五、外生型新鄉(xiāng)賢有效參與鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑

在鄉(xiāng)村治理共同體框架中，外生型新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理的參與主體之一，卻在鄉(xiāng)村治理中面臨諸多障礙，限制了外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的有效參與。為此，著眼于推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，必須要高度重視外生型新鄉(xiāng)賢的參與效能，在完善激勵舉措、增強認同感、明確角色定位、健全培育機制等方面做深做實。

（一）完善外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的激勵舉措

對于長期生活在城鎮(zhèn)的外生型新鄉(xiāng)賢而言，返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理存在一定的排斥心理。究其原因，很大程度上在于目前外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的激勵保障措施不足，難以對外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理形成足夠的吸引力。此外，在目前的政策制度框架下，也沒有關(guān)于外生型新鄉(xiāng)賢相關(guān)保障問題的具體闡述。例如，在2023 年中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好二〇二三年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中，雖然有涉及到要完善返鄉(xiāng)人員的激勵機制，但是在如何操作上并沒有具體的說明。因此，助推外生型新鄉(xiāng)賢有效參與鄉(xiāng)村治理，有必要對目前的激勵舉措進行不斷完善。首先，要制定完善外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的激勵保障制度，并在相關(guān)保障措施方面做出具體詳細的要求。其次，提高外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)激勵水平。根據(jù)外生型新鄉(xiāng)賢的實際需求，在外生型新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)后的個人住房、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、生活補貼等方面給予支持。最后，建立完善外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的精神激勵。通過評選的方式，為發(fā)揮較大貢獻的外生型新鄉(xiāng)賢授予榮譽稱號，將其優(yōu)秀事跡通過媒體進行宣傳并寫入村史村志，以此激發(fā)外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

（二）增強外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的認同感

相比內(nèi)生型新鄉(xiāng)賢，外生型新鄉(xiāng)賢與村民情感聯(lián)系相對較弱，在鄉(xiāng)村治理中面臨著村民認可度不高甚至不信任的問題，這就導(dǎo)致了外生型新鄉(xiāng)賢嵌入鄉(xiāng)村治理的行動困境。因此，必須要改變村民、村干部對外生型新鄉(xiāng)賢的錯誤認知，增強村民、村干部對外生型新鄉(xiāng)賢的認同感。首先，不斷提高外生型新鄉(xiāng)賢自身的治理能力。鑒于此，外生型新鄉(xiāng)賢要不斷加強學(xué)習(xí)的意識，深入了解鄉(xiāng)村社會運行的各個環(huán)節(jié)，提高解決實際問題的能力，以此贏得村民、村干部的認同。其次，構(gòu)建信任互惠的關(guān)系。為此，要加強村民、村干部與外生型新鄉(xiāng)賢之間的溝通與了解，推動鄉(xiāng)村集體利益的協(xié)調(diào)與合理分配，形成外生型新鄉(xiāng)賢、村民、村“兩委”共贏的利益共同體，進而破解村民、村干部對外生型新鄉(xiāng)賢的質(zhì)疑。最后，積極培育和弘揚新鄉(xiāng)賢文化。由于某些村民、村干部對外生型新鄉(xiāng)賢了解較少，僅有的對新鄉(xiāng)賢的認知還停留在過去，容易造成對外生型新鄉(xiāng)賢群體的誤解和排斥。因此，必須要重塑和培育新鄉(xiāng)賢文化，加大對新鄉(xiāng)賢文化的宣傳力度，讓村民、村干部正確看待外生型新鄉(xiāng)賢群體，進而形成認同外生型新鄉(xiāng)賢群體的良好氛圍。

（三）明確外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的角色定位

在村民自治的多元主體實踐中，由于外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的角色定位模糊，導(dǎo)致外生型新鄉(xiāng)賢的作用并未得到有效發(fā)揮。鑒于此，必須要厘清外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中角色定位，形成鄉(xiāng)村治理多元主體有序合作的協(xié)同治理局面。首先，建立健全外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的法律制度。當(dāng)前，外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的角色定位尚未有明確的規(guī)定，這就造成外生型新鄉(xiāng)賢的參與行為無法可依。因此，需要加強外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)立法工作，從法律層面上對外生型新鄉(xiāng)賢的角色定位做出規(guī)定。其次，要充分發(fā)揮基層協(xié)商民主的作用。面對外生型新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的參與“邊緣化”，要充分依靠村民的主體地位和基層協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，為外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理爭取空間。具體而言，就是要通過基層協(xié)商民主的途徑，由村民、村“兩委”以及其他自治主體共同協(xié)商制定外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的具體職責(zé)。最后，協(xié)調(diào)外生型新鄉(xiāng)賢與村“兩委”的關(guān)系，明確兩者在鄉(xiāng)村治理中的具體職責(zé)。在鄉(xiāng)村治理中，村“兩委”是主要的責(zé)任主體，起著主要的領(lǐng)導(dǎo)作用。外生型新鄉(xiāng)賢是村“兩委”的助手與智囊團，主要起到協(xié)助的功能。通過明確兩者的職責(zé)范圍，從而避免權(quán)責(zé)不清、相互推諉的情況。

（四）健全外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的培育機制

加強對外生型新鄉(xiāng)賢的培育及發(fā)展，能夠充分發(fā)揮出外生型新鄉(xiāng)賢的正向作用，通過資源嵌入、技術(shù)嵌入、關(guān)系嵌入、經(jīng)驗嵌入等，凝聚起鄉(xiāng)村治理的各方力量，從而激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在動力。然而，在積極推進外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的同時，也要注意在參與過程中可能衍生的問題。例如，外生型新鄉(xiāng)賢借助自身的威望，在趨利導(dǎo)向下所形成的變相的資源壟斷，從而損害了新鄉(xiāng)賢的整體形象和村民的集體利益。基于此，必須要加強外生型新鄉(xiāng)賢的培育發(fā)展。首先，建立健全外生型新鄉(xiāng)賢的篩選標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，由于缺乏明確的篩選標(biāo)準(zhǔn)，使得一些“德不配位”或“才不堪任”的“偽鄉(xiāng)賢”混進了鄉(xiāng)村隊伍，破壞了外生型新鄉(xiāng)賢的整體形象。因此，積極推進外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，除了要看重外生型新鄉(xiāng)賢引領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展的能力外，還要兼顧對外生型新鄉(xiāng)賢個人道德品行以及價值信仰的考察。簡言之，外生型新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理必須要德才兼?zhèn)洹Ｆ浯危胪馍托锣l(xiāng)賢退出機制。村民、村“兩委”要對外生型新鄉(xiāng)賢的工作成效進行評估，對于村民、村“兩委”不認同的外生型新鄉(xiāng)賢可以進行勸退。最后，加強對外生型新鄉(xiāng)賢的培訓(xùn)。由村“兩委”或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)，定期組織新鄉(xiāng)賢進行集中培訓(xùn)，不斷提高新鄉(xiāng)賢的思想認識、強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。