全建業(yè)

（中共長(zhǎng)沙市委黨校/長(zhǎng)沙行政學(xué)院公共管理教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

黨的二十大報(bào)告要求：“貫徹民主集中制，創(chuàng)新和改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革能力?！盵1]黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在把關(guān)定向、謀篇布局、制定政策和促進(jìn)改革上，民主集中制在此過(guò)程中不可或缺。民主集中制的科學(xué)合理有效，決定了它在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用不可替代。新時(shí)代將民主集中制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，對(duì)于高質(zhì)量推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、習(xí)近平總書(shū)記對(duì)民主集中制的創(chuàng)新和貢獻(xiàn)

進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記站在治國(guó)理政的高度，從“為什么要堅(jiān)持民主集中制”“民主集中制是什么”“如何貫徹民主集中制”三個(gè)方面，對(duì)民主集中制作出了一系列重要論述，提出了許多新觀點(diǎn)新論斷和新要求，進(jìn)一步豐富了馬克思列寧主義關(guān)于民主集中制的理論體系。

（一）提升了民主集中制的戰(zhàn)略地位

一是從政黨維度創(chuàng)造性地提出民主集中制是“我們黨最大的制度優(yōu)勢(shì)”的創(chuàng)新論斷。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，民主集中制是保證黨的路線(xiàn)方針政策正確制定和執(zhí)行的科學(xué)的合理的有效率的制度。因此，這是我們黨最大的制度優(yōu)勢(shì)[2]。民主集中制既能最大限度匯聚集體智慧，又能克服單純民主或集中的不足；既可以最大限度激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，又可以統(tǒng)一全黨思想和行動(dòng)；既能快速作出科學(xué)決策，又能保證決策迅速有力執(zhí)行。這就決定了民主集中制具有強(qiáng)大的制度優(yōu)勢(shì)。二是從政治維度創(chuàng)造性地提出民主集中制“也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的鮮明特點(diǎn)”[3]25的創(chuàng)新論斷。中國(guó)特色社會(huì)主義制度十三個(gè)方面顯著優(yōu)勢(shì)中，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展、堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋等優(yōu)勢(shì)能夠發(fā)揮和彰顯，都必須以民主集中制的優(yōu)勢(shì)作為支撐和保障。三是從執(zhí)政維度創(chuàng)造性地提出民主集中制是“保證黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力的重要法寶”的創(chuàng)新論斷。習(xí)近平總書(shū)記明確提出，保證黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力的重要法寶有四個(gè)，堅(jiān)持民主集中制是其中之一，并且居于首位。民主集中制既能調(diào)動(dòng)各方面積極性，又能集中多方意見(jiàn)中的真知灼見(jiàn)，更能整合各方面資源。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于民主集中制的這些論述，是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律和國(guó)家治理現(xiàn)代化的新認(rèn)識(shí)，大大提升了民主集中制的戰(zhàn)略地位。

（二）豐富了民主集中制的時(shí)代內(nèi)涵

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體?！盵4]這就揭示了我們黨不是黨員人數(shù)的簡(jiǎn)單相加，而是按照民主集中制組織起來(lái)的有機(jī)整體。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記站在治國(guó)理政的高度，就“什么是民主集中制”這個(gè)根本問(wèn)題提出了許多新觀點(diǎn)，進(jìn)一步豐富了民主集中制的時(shí)代內(nèi)涵。

一是明確提出“維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同堅(jiān)持民主集中制是一致的”的新論斷。習(xí)近平總書(shū)記指出：“強(qiáng)調(diào)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是不是就不要民主集中制了、不要發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主了呢? 絕對(duì)不是! 不能把兩者對(duì)立起來(lái)?！盵5]黨章規(guī)定了民主集中制的“六大原則”，其中多個(gè)原則都體現(xiàn)了“兩個(gè)維護(hù)”的要求。比如，黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這就表明，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的“帥”，是治理好我們這個(gè)大黨大國(guó)的關(guān)鍵，維護(hù)黨中央權(quán)威是應(yīng)然之義。又如，“四個(gè)服從”對(duì)全黨維護(hù)黨中央權(quán)威提出明確要求，這與“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是一致的。再如，“維護(hù)一切代表黨和人民利益的領(lǐng)導(dǎo)人的威信?！睘榇?，做到“兩個(gè)維護(hù)”，不是不要民主集中制，而是與堅(jiān)持民主集中制是一致的。

二是明確提出“堅(jiān)持民主集中制是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的核心”的新論斷。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要以民主集中制為核心來(lái)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，以強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督推進(jìn)民主集中制的貫徹落實(shí)，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實(shí)處、見(jiàn)到實(shí)效。這可以看出，堅(jiān)持民主集中制和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是密不可分的，兩者之間是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的關(guān)系。從黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容上看，堅(jiān)持民主集中制是重要內(nèi)容；從黨內(nèi)監(jiān)督的過(guò)程來(lái)看，堅(jiān)持民主集中制是基本原則?？梢?jiàn)，民主集中制在黨內(nèi)監(jiān)督中具有重要地位和特殊作用。

三是明確提出“民主集中制是黨內(nèi)政治生活正常開(kāi)展的重要制度保障”的新論斷。黨內(nèi)政治生活是教育管理黨員和黨員開(kāi)展黨性鍛煉的重要平臺(tái)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活是一篇大文章，其中最重要的是堅(jiān)持和完善民主集中制、嚴(yán)格黨的組織生活等重點(diǎn)內(nèi)容[3]40。這些重要論述從功能、定位、保障等方面，闡明了民主集中制與規(guī)范黨內(nèi)政治生活的關(guān)系。堅(jiān)持和完善黨的民主集中制既是規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容，同時(shí)也是規(guī)范黨內(nèi)政治生活的基本準(zhǔn)則和制度保障。

（三）明確了新時(shí)代貫徹民主集中制的要求

黨的十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨縱深推進(jìn)，在貫徹執(zhí)行民主集中制上取得了顯著成效。但是，發(fā)揚(yáng)民主不夠、正確集中不夠的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。習(xí)近平總書(shū)記堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的高度，深刻闡述了落實(shí)民主集中制的方法和路徑，為新時(shí)代加強(qiáng)民主集中制建設(shè)指明了方向。

一是強(qiáng)調(diào)“一把手”要發(fā)揮表率作用。習(xí)近平總書(shū)記指出，貫徹執(zhí)行民主集中制是全黨的共同政治責(zé)任。當(dāng)然，貫徹執(zhí)行民主集中制要取得良好效果，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是看主要領(lǐng)導(dǎo)干部做得怎么樣。貫徹執(zhí)行民主集中制容易出現(xiàn)兩大問(wèn)題：一個(gè)是由于發(fā)揚(yáng)民主不夠，導(dǎo)致“家長(zhǎng)制”“一言堂”；另一個(gè)是由于正確集中不夠，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子軟弱渙散。相對(duì)而言，“家長(zhǎng)制”“一言堂”的問(wèn)題更為突出一些，這與“一把手”權(quán)力大是分不開(kāi)的。“一把手”在領(lǐng)導(dǎo)班子中地位特殊、作用突出，如果其缺乏執(zhí)行民主集中制的自覺(jué)，就容易把自己凌駕于組織之上，犯錯(cuò)誤的概率也就大大增加。這就要求“一把手”要帶頭貫徹執(zhí)行民主集中制，在集體決策中堅(jiān)持“末位表態(tài)制”，以實(shí)際行動(dòng)成為執(zhí)行民主集中制的表率。

二是強(qiáng)調(diào)用好批評(píng)和自我批評(píng)的武器。民主集中制蘊(yùn)含了紀(jì)律要求、領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，需要通過(guò)批評(píng)和自我批評(píng)檢視自己，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改正不足。貫徹民主集中制存在“四個(gè)不夠”的問(wèn)題，其中之一就是開(kāi)展批評(píng)不夠。因此，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要用好批評(píng)和自我批評(píng)這個(gè)銳利武器，以提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子發(fā)現(xiàn)和解決自身問(wèn)題的能力。

三是強(qiáng)調(diào)完善和落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)制度。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要完善和落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)制度，以此提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。黨的十八大以來(lái)，黨中央出臺(tái)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等多部與民主集中制相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，目的之一就是要健全民主集中制的具體制度，進(jìn)一步強(qiáng)化貫徹執(zhí)行民主集中制的操作性。

二、民主集中制在國(guó)家治理中的顯著優(yōu)勢(shì)

從習(xí)近平總書(shū)記的重要論述中我們認(rèn)識(shí)到，民主集中制在治國(guó)理政中具有顯著優(yōu)勢(shì)。這些顯著優(yōu)勢(shì)具體體現(xiàn)在：能夠匯聚集體的智慧，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理；能夠集中力量辦大事，實(shí)現(xiàn)高效治理；能夠維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威，實(shí)現(xiàn)有效治理。

（一）堅(jiān)持民主集中制能夠匯聚集體的智慧，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理

中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過(guò)百年奮斗，已發(fā)展成為擁有9800 多萬(wàn)黨員的大黨，領(lǐng)導(dǎo)著14 億多人口的大國(guó)。這樣的國(guó)情和黨情，就決定了我們黨必須依靠民主集中制來(lái)掌握各方面情況，匯集眾人智慧，作出科學(xué)決策，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理。

一是民主集中制是群眾路線(xiàn)在黨的生活中的運(yùn)用，符合馬克思主義認(rèn)識(shí)論。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，人們的認(rèn)識(shí)水平在“實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—實(shí)踐”的循環(huán)往復(fù)中不斷提升，群眾路線(xiàn)和民主集中制都是基于這一原理而形成的。黨的群眾路線(xiàn)堅(jiān)持“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，其運(yùn)行過(guò)程可以概括為“群眾—領(lǐng)導(dǎo)—群眾”這一公式；民主集中制堅(jiān)持“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，其運(yùn)行過(guò)程可以概括為“民主—集中—民主”這一公式?？梢?jiàn)，群眾路線(xiàn)與民主集中制的運(yùn)行過(guò)程是基本一致的，二者辯證統(tǒng)一，都符合馬克思主義認(rèn)識(shí)論。“從群眾中來(lái)，到群眾中去”要求作出決策必須深入群眾了解實(shí)情，形成決策之后再到群眾中去檢驗(yàn)；民主集中制既要求下級(jí)組織要向上級(jí)組織請(qǐng)示匯報(bào)，也要求上級(jí)組織要深入基層調(diào)查研究，聽(tīng)取下級(jí)組織和黨員群眾的意見(jiàn)和建議。經(jīng)過(guò)去粗取精、去偽存真，做到正確集中，就能作出科學(xué)決策。因此，我們黨只有堅(jiān)持民主集中制和踐行群眾路線(xiàn)，才能真實(shí)了解人民群眾的意見(jiàn)和建議，才能聽(tīng)取民聲、匯聚民意，才能形成科學(xué)合理的決策。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央在出臺(tái)各項(xiàng)決策之前，都會(huì)通過(guò)充分調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。黨中央決策之所以能夠保持科學(xué)性、合理性，原因之一就是堅(jiān)持民主集中制。比如，黨的第三個(gè)歷史決議、黨的二十大報(bào)告的形成，就是堅(jiān)持民主集中制的一個(gè)縮影，也是匯聚集體智慧的過(guò)程。

二是民主集中制是馬克思主義認(rèn)識(shí)論在當(dāng)代中國(guó)政治制度建設(shè)中的具體運(yùn)用。毛澤東早在1937 年和英國(guó)記者貝特蘭談話(huà)時(shí)就指出，對(duì)于中國(guó)，民主和集中兩者都是必需的，它們之間并沒(méi)有不可越過(guò)的深溝。這里談及的民主制和集中制，主要是從政府角度來(lái)談的，也就是說(shuō)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中國(guó)防性質(zhì)的政府必定要采取民主集中制。在《論聯(lián)合政府》中他又指出：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制”[6]。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》中明確了政權(quán)機(jī)關(guān)的活動(dòng)原則，要求一律實(shí)行民主集中制?！稇椃ā芬裁鞔_規(guī)定了中華人民共和國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制?？梢?jiàn)，民主集中制是中國(guó)政治制度建設(shè)中的根本原則和核心機(jī)制，通過(guò)民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，讓各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)成為既合理分工又密切協(xié)作的統(tǒng)一整體。通過(guò)民主集中制組建起來(lái)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，才是真正代表民意的，才能夠得到廣大人民群眾的支持和擁護(hù)。從國(guó)體角度來(lái)講，加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，實(shí)質(zhì)是保障人民當(dāng)家作主；從政體角度來(lái)講，實(shí)行民主集中制是發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的必然要求。因此，民主集中制是我國(guó)國(guó)體與政體相適應(yīng)的紐帶。堅(jiān)持民主集中制，發(fā)揚(yáng)集中指導(dǎo)下的民主，才能形成最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主；發(fā)揚(yáng)民主基礎(chǔ)上的集中，才能形成最有效、最有力、最有為的國(guó)家機(jī)構(gòu)。

（二）堅(jiān)持民主集中制能夠集中力量辦大事，實(shí)現(xiàn)高效治理

中國(guó)共產(chǎn)黨作為總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心，需要通過(guò)發(fā)揮民主集中制的作用團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾迎接新的困難和挑戰(zhàn)，在治國(guó)理政中集中力量辦大事、解難題，堅(jiān)定不移推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高效治理。

一是民主集中制能夠保證科學(xué)決策，為集中力量辦大事提供正確方向。如果決策不合理、不科學(xué)，集中力量辦大事就會(huì)導(dǎo)致集中力量辦錯(cuò)事。實(shí)際上，民主集中制和官僚集中制都能夠?qū)崿F(xiàn)集中力量辦大事。兩者的區(qū)別在于，民主集中制強(qiáng)調(diào)“少數(shù)服從多數(shù)”，官僚集中制強(qiáng)調(diào)“多數(shù)服從少數(shù)（或者個(gè)人）”。顯然，在官僚集中制下，集中力量辦錯(cuò)事的概率要大得多。因此，民主集中制相比官僚集中制最大的優(yōu)勢(shì)就在于能夠保證決策的科學(xué)性，能夠最大程度地保證決策符合最廣大人民群眾的意愿。黨章中規(guī)定的“上級(jí)聽(tīng)取下級(jí)意見(jiàn)”“領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)”“少數(shù)服從多數(shù)”等原則要求，決定了黨和國(guó)家在決策中能夠通過(guò)發(fā)揚(yáng)民主吸納各方面的意見(jiàn)和訴求，匯聚集體智慧，使決策更具有合法性、正當(dāng)性和科學(xué)性。

二是民主集中制能夠保證決策迅速執(zhí)行，為集中力量辦大事提供效率保障。集中力量辦大事是建立在決策迅速執(zhí)行基礎(chǔ)之上的。沒(méi)有決策的快速有效執(zhí)行，集中力量辦大事就是一句空話(huà)。“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”中的“集中”，可以使黨和國(guó)家在決策中保持對(duì)全局的把控，避免出現(xiàn)議而不決、久議無(wú)果的現(xiàn)象，避免錯(cuò)過(guò)最佳的決策時(shí)機(jī)。然而，沒(méi)有執(zhí)行，就談不上決策。列寧曾經(jīng)指出：“借口集體管理而無(wú)人負(fù)責(zé)，是最危險(xiǎn)的禍害”“應(yīng)不顧一切盡快根除這一禍害”[7]。黨章規(guī)定的民主集中制的“六大原則”中，明確要堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。由此看來(lái)，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)兩個(gè)方面，不是相互排斥、相互對(duì)立的，而是互為補(bǔ)充、相互支撐的關(guān)系。《關(guān)于健全黨委制》也指出，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)二者不可偏廢[8]。因此，民主集中制強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，就是要求只要是集體決策，無(wú)論個(gè)人和下級(jí)的意見(jiàn)與集體決策是否一致，都必須堅(jiān)決執(zhí)行。正是這樣的制度設(shè)計(jì)，才能保證決策迅速執(zhí)行，并為集中力量辦大事提供有效的制度保障。

（三）堅(jiān)持民主集中制能夠維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威，實(shí)現(xiàn)有效治理

列寧創(chuàng)立民主集中制時(shí)，就強(qiáng)調(diào)要把黨建成紀(jì)律嚴(yán)明、組織統(tǒng)一、行動(dòng)一致的政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合中國(guó)國(guó)情繼承和發(fā)展了民主集中制，讓民主集中制不僅成為維護(hù)黨中央權(quán)威的制度依據(jù)，而且還是增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要法寶。

一是維護(hù)黨中央權(quán)威是堅(jiān)持民主集中制的題中之義。民主集中制是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，彰顯其特殊的政治地位。這就決定了民主集中制不僅是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)和保障，也是確立黨的領(lǐng)導(dǎo)核心并使其領(lǐng)導(dǎo)偉大斗爭(zhēng)的政治保證。從這個(gè)角度理解，民主集中制最鮮明的政治優(yōu)勢(shì)就是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?？梢?jiàn)，“兩個(gè)維護(hù)”和民主集中制兩者是相輔相成、相互促進(jìn)的。當(dāng)然，“兩個(gè)維護(hù)”的內(nèi)涵是特定的、統(tǒng)一的，全黨只能向黨中央看齊，不能在部門(mén)內(nèi)打著維護(hù)黨中央權(quán)威的旗號(hào)行“小山頭”之實(shí)。因此，在黨內(nèi)和國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制，有利于維護(hù)黨中央權(quán)威，讓全黨及各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)形成一個(gè)統(tǒng)一整體，避免相互掣肘、效率低下。黨的十八大以來(lái)，我們之所以能夠打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和抗疫攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中非常重要的原因就是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且讓民主集中制的優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。

二是實(shí)現(xiàn)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一是堅(jiān)持民主集中制的最終目的。從無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨發(fā)展史來(lái)看，創(chuàng)立、堅(jiān)持和完善民主集中制的最終目的是要實(shí)現(xiàn)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。鄧小平指出：“民主集中制也是我們的優(yōu)越性。這種制度更利于團(tuán)結(jié)人民，比西方的民主好得多?！盵9]民主集中制正是在密切聯(lián)系群眾的過(guò)程中調(diào)動(dòng)各治理主體積極性，讓各方力量投身到治國(guó)理政的事業(yè)中。以民主集中制為核心的治理體系，能夠處理好治理體系中的橫向和縱向關(guān)系，既能很好開(kāi)展日常治理活動(dòng)，又能在關(guān)鍵時(shí)刻迅速進(jìn)行資源整合和動(dòng)員。在波瀾壯闊的奮斗歷程中，我們黨始終堅(jiān)持民主集中制，確保了黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，需要通過(guò)貫徹執(zhí)行民主集中制，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動(dòng)一切積極因素，促使各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)增進(jìn)配合、提高效能，從而凝聚起治國(guó)理政的強(qiáng)大合力。

三、民主集中制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的實(shí)踐路徑

民主集中制作為我們黨最大的制度優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)制度體系的內(nèi)核，在國(guó)家治理體系中具有獨(dú)特價(jià)值。這種最大的制度優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特價(jià)值要得到發(fā)揮，就需要將民主集中制轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）增強(qiáng)民主集中制制度體系的協(xié)調(diào)性，是實(shí)現(xiàn)民主集中制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的前提條件

新中國(guó)成立以來(lái)，民主集中制應(yīng)用于黨的建設(shè)和國(guó)家政權(quán)等各個(gè)方面，建立了許多與民主集中制相關(guān)的具體制度，形成了以民主集中制為核心的制度體系。新時(shí)代關(guān)于民主集中制制度體系建設(shè)取得了豐碩成果，但仍然沒(méi)有成熟定型。因此，需要進(jìn)一步完善民主集中制制度體系，強(qiáng)化系統(tǒng)集成，促進(jìn)制度之間的協(xié)同高效。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。目前，與民主集中制相關(guān)的制度有很多，涉及黨的建設(shè)、政權(quán)建設(shè)等各個(gè)方面。為了使民主集中制在國(guó)家治理中實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化，需要適時(shí)出臺(tái)一部關(guān)于民主集中制的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)——《中國(guó)共產(chǎn)黨民主集中制條例》，將分散在各項(xiàng)法規(guī)中有關(guān)民主集中制的要求整合起來(lái)，讓各級(jí)黨政干部增強(qiáng)對(duì)民主集中制的系統(tǒng)認(rèn)知，對(duì)民主集中制在思想上有敬畏、行為上有標(biāo)尺，強(qiáng)化制度執(zhí)行。二是增強(qiáng)橫向聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)民主集中制制度體系的調(diào)適，強(qiáng)化各項(xiàng)制度在落實(shí)環(huán)節(jié)的銜接性和適應(yīng)性，做到橫向上的有序聯(lián)動(dòng)。目前，黨員權(quán)利保障條例、請(qǐng)示報(bào)告條例、紀(jì)律處分條例等黨內(nèi)法規(guī)之間形成了有效聯(lián)動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，在修訂和制定同一位階法規(guī)時(shí)，要對(duì)民主集中制進(jìn)行補(bǔ)充，規(guī)避新制度的要求與現(xiàn)有制度相沖突。只有做到橫向聯(lián)動(dòng)，才能進(jìn)一步提升制度體系的系統(tǒng)性、協(xié)同性。三是強(qiáng)化縱向?qū)?。關(guān)于民主集中制，從黨章到規(guī)則都有要求。因此，加強(qiáng)民主集中制各項(xiàng)制度縱向上的分層對(duì)接是保障制度系統(tǒng)性的必然要求。比如，黨章規(guī)定，必須實(shí)行正確的集中；《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定，黨委(黨組)主要負(fù)責(zé)同志要善于集中。而要把這一原則落實(shí)到位，可在其他規(guī)定、辦法、規(guī)則中進(jìn)一步明確正確集中、善于集中的要求、方式和標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)民主集中制制度體系的系統(tǒng)性、操作性。

（二）提升民主集中制的執(zhí)行力，是實(shí)現(xiàn)民主集中制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的要害所在

制度是用來(lái)遵守和執(zhí)行的。提升制度執(zhí)行力是不斷鞏固與強(qiáng)化民主集中制制度優(yōu)勢(shì)的必由之路[10]。因此，要多措并舉落實(shí)好民主集中制的各項(xiàng)制度安排，提升制度執(zhí)行能力。一是增強(qiáng)民主集中制的制度認(rèn)同和制度自信。高度的制度認(rèn)同和制度自信是貫徹執(zhí)行民主集中制的前提。從理論維度看，民主集中制符合馬克思主義認(rèn)識(shí)論，是科學(xué)合理而又有效率的制度；從歷史維度看，民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展壯大的重要法寶；從實(shí)踐維度看，堅(jiān)持和完善民主集中制是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要途徑。相比西方民主分權(quán)制，民主集中制最大的優(yōu)勢(shì)在于摒棄分歧，實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。因此，要時(shí)刻牢記民主集中制是領(lǐng)導(dǎo)制度的政治定位，自覺(jué)維護(hù)民主集中制的制度權(quán)威，強(qiáng)化貫徹執(zhí)行民主集中制的制度意識(shí)，增強(qiáng)貫徹民主集中制的思想自覺(jué)、政治自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)。二是提升民主素養(yǎng)和正確集中能力。領(lǐng)導(dǎo)干部要執(zhí)行好民主集中制，需要具備兩個(gè)基本條件：一是寬廣的民主胸懷，二是善于正確集中的能力。概言之，就是“民主的胸懷，集中的能力”。一方面，要善于發(fā)揚(yáng)民主。善于發(fā)揚(yáng)民主是執(zhí)行民主集中制的前提。如果沒(méi)有各種不同意見(jiàn)的充分表達(dá)，正確集中就失去了基礎(chǔ)。對(duì)新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部而言，民主素養(yǎng)體現(xiàn)的不僅是一種工作作風(fēng)、一種胸懷，更是一種領(lǐng)導(dǎo)能力、一門(mén)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。這就要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要有平等待人的真誠(chéng)態(tài)度，還要有虛懷若谷的寬廣胸懷，更要有善于營(yíng)造風(fēng)清氣正民主氛圍的能力，從而激發(fā)各治理主體的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。另一方面，要善于正確集中。善于正確集中，是貫徹執(zhí)行民主集中制的關(guān)鍵?！皟蓚€(gè)維護(hù)”是新時(shí)代實(shí)行正確集中的創(chuàng)造性運(yùn)用，與堅(jiān)持民主集中制是高度一致的。只有做到“兩個(gè)維護(hù)”，才能在貫徹執(zhí)行民主集中制的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要善于把符合事物發(fā)展規(guī)律的意見(jiàn)集中起來(lái)，真正做到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)。當(dāng)然，提升民主素養(yǎng)，充分發(fā)揚(yáng)民主，也要嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律要求，妄議中央大政方針、破壞黨的集中統(tǒng)一的話(huà)不能說(shuō)，損害黨中央權(quán)威的事不能做；正確集中，也不是“花錢(qián)一支筆，用人一句話(huà)”，而是要真正堅(jiān)持“集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個(gè)別醞釀和會(huì)議決定”的原則。三是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)民主集中制的教育和培訓(xùn)。要建立健全民主集中制的教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主集中制的教育培訓(xùn)，將民主集中制納入黨委中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，進(jìn)入黨校主體班教學(xué)計(jì)劃，并將此作為考核評(píng)估的重要內(nèi)容。通過(guò)專(zhuān)家專(zhuān)題授課，讓領(lǐng)導(dǎo)干部了解民主集中制的發(fā)展脈絡(luò)、具體內(nèi)涵、執(zhí)行要求，以增強(qiáng)制度敬畏和制度自信；通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)身說(shuō)法，讓他們了解貫徹執(zhí)行民主集中制過(guò)程中容易出現(xiàn)的問(wèn)題，總結(jié)其中的成功經(jīng)驗(yàn)，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和執(zhí)行能力。

（三）構(gòu)建執(zhí)行民主集中制的評(píng)價(jià)體系，是實(shí)現(xiàn)民主集中制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

民主集中制的評(píng)價(jià)體系在制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化過(guò)程中意義重大，直接決定了制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化治理效能的質(zhì)量和效果。無(wú)論是民主集中制建設(shè)的完善，還是民主集中制執(zhí)行力的提升，都離不開(kāi)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)體系可以圍繞基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)、過(guò)程性評(píng)價(jià)、制度性評(píng)價(jià)和結(jié)果性評(píng)價(jià)來(lái)進(jìn)行。一是基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)。民主集中制的執(zhí)行效果，不僅取決于主體要素（全體黨員、各級(jí)組織、各類(lèi)機(jī)關(guān)）對(duì)民主集中制的理解，還與其價(jià)值理念的形成密切相關(guān)。也就是說(shuō)，黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)民主集中制的認(rèn)同度決定了制度的執(zhí)行力度。比如，黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)民主集中制政治地位的認(rèn)知、價(jià)值認(rèn)同、具體要求等都是基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。二是過(guò)程性評(píng)價(jià)。貫徹執(zhí)行民主集中制是一種程序過(guò)程，其全過(guò)程可以劃分為準(zhǔn)備階段、決議階段和執(zhí)行階段?！懊裰骰A(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”這兩個(gè)過(guò)程要素貫穿三個(gè)階段始終。這三個(gè)階段由于程序性要求不一樣，評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)各不相同，其核心內(nèi)容是程序是否嚴(yán)格。三是制度性評(píng)價(jià)。主要看貫徹執(zhí)行民主集中制的實(shí)施細(xì)則是否制定，集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則是否健全，在制度執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)配套制度是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，集體決策的權(quán)威有沒(méi)有得到維護(hù)，對(duì)違反民主集中制的行為有沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和追責(zé)，有沒(méi)有形成對(duì)民主集中制尊重、敬畏的氛圍。四是結(jié)果性評(píng)價(jià)。黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體運(yùn)用民主集中制解決各類(lèi)難題是一種能力。結(jié)果性評(píng)價(jià)主要看決策是否科學(xué)、業(yè)績(jī)是否提升、黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力是否增強(qiáng)、治理能力是否提高等（見(jiàn)表1）。

表1 黨組織貫徹執(zhí)行民主集中制的評(píng)價(jià)指標(biāo)

（四）加強(qiáng)對(duì)民主集中制執(zhí)行的監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)民主集中制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的重要保障

制度優(yōu)勢(shì)的彰顯與制度的執(zhí)行成正相關(guān)關(guān)系，因此，必須要加大對(duì)民主集中制執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，提升民主集中制的正向效果，從而彰顯民主集中制的治理效能。一是在巡視巡察中加大對(duì)貫徹落實(shí)民主集中制的監(jiān)督力度。當(dāng)前，各級(jí)黨委都已將民主集中制作為巡視巡察的重要內(nèi)容，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子貫徹落實(shí)中央重大決策部署情況、集體領(lǐng)導(dǎo)制度落實(shí)情況等內(nèi)容都進(jìn)行了監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督，加大對(duì)“三重一大”集體決策、“一把手”末位表態(tài)、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等制度的監(jiān)督力度，推動(dòng)形成“緊盯少數(shù)、帶動(dòng)多數(shù)、管住全部”的良好局面。堅(jiān)持“早發(fā)現(xiàn)、早解決”原則，對(duì)違反民主集中制問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)提醒和糾正，把問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)。這就要求巡視巡察人員要不斷提高民主集中制的認(rèn)識(shí)水平和實(shí)踐能力，特別是對(duì)各單位抽調(diào)人員要加強(qiáng)民主集中制的培訓(xùn)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)被巡視巡察單位在貫徹執(zhí)行民主集中制中存在的問(wèn)題。二是在考核考察體系中加大貫徹執(zhí)行民主集中制的權(quán)重。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)是全方位的，其中遵守政治紀(jì)律和組織紀(jì)律的情況是重中之重。民主集中制作為最重要的政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，必須將貫徹執(zhí)行民主集中制情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核考察的重要內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔重用的重要參考。同時(shí)，由于民主集中制貫穿領(lǐng)導(dǎo)工作的全過(guò)程，還須增加其考核結(jié)果在整個(gè)考核體系中的權(quán)重，讓各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)對(duì)民主集中制的敬畏和認(rèn)同。三是在問(wèn)責(zé)懲處中加大對(duì)違反民主集中制行為的懲罰力度。對(duì)因違反民主集中制而發(fā)生重大偏差或者導(dǎo)致重大失誤的班子和個(gè)人要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，對(duì)公然踐踏民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)厲追責(zé)，對(duì)執(zhí)行民主集中制不力造成重大失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部要免職并追究其法律責(zé)任。同時(shí)，要用好常態(tài)化通報(bào)曝光，形成震懾效應(yīng)，進(jìn)而督促領(lǐng)導(dǎo)班子增強(qiáng)貫徹執(zhí)行民主集中制的行動(dòng)自覺(jué)。