談國新 王亞輝, 吳曉琳 王雪婷 許蓮蓮

(1.華中師范大學 國家文化產(chǎn)業(yè)研究中心,湖北 武漢 430079;2.淮陰師范學院 歷史文化旅游學院,江蘇 淮安 223300;3.云南師范大學 地理學部,云南 昆明 650500)

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是中華民族精神傳承的重要載體,它承載了人民群眾勞動技藝、生活經(jīng)驗、審美志趣的歷史印記與文化留存,是民族性格、文化認同、民族凝聚力的集中體現(xiàn)。長期以來,非物質(zhì)文化遺產(chǎn)(以下簡稱“非遺”)保護工作一直是黨和政府高度重視的工作內(nèi)容。2004年,中國加入聯(lián)合國教科文組織《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》(以下簡稱《保護公約》),中國非遺保護工作實現(xiàn)與國際接軌。2005年,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作的意見》(以下簡稱《保護工作的意見》)首次將“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”概念引入政策表述體系,成為非遺表述與國際接軌、與國內(nèi)統(tǒng)一的政策規(guī)定。2011年,《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》(以下簡稱《非遺法》)的頒布和施行對已有的規(guī)章制度進行修改和完善,確立了非遺保護的立法地位。2017年,黨的十九大將“加強文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承”作為堅定文化自信的一個部分寫進報告①,非遺保護成為堅定文化自信的重要內(nèi)容?；谥袊沁z保護工作以“政府主導、社會參與”的基本原則,政府發(fā)布的非遺保護政策法規(guī)成為政府施政非遺保護的重要手段和途徑。全面、系統(tǒng)、深入地梳理中國非遺保護政策的演進特征,探析其發(fā)展的內(nèi)在邏輯,為非遺保護政策制定、政策執(zhí)行提供實踐指導,對社會主義文化強國建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

政府文化政策的制定和實施直接影響著非物質(zhì)文化資源的配置和使用,直接決定著非遺保護的成效［1］,非遺保護政策研究一直是非遺研究的重要內(nèi)容。在已有研究中,非遺政策的研究空間從單一地區(qū)［2-3］向全國范圍［4-6］擴散,研究尺度不斷加大;研究內(nèi)容從傳統(tǒng)音樂、傳統(tǒng)醫(yī)藥等特定非遺項目［7-8］的微觀層面向非遺的教育傳承、非遺數(shù)字化、產(chǎn)業(yè)化［9-11］的中觀層面擴展,非遺保護政策研究的內(nèi)容體系不斷完善;研究方法中定性研究［2-11］較多,定量研究不斷豐富,如代沁泉、鄭煒楠等［12-13］分別運用文本分析工具從政策工具視角對省級、國家級非遺政策進行量化分析,是非遺政策量化研究的有益嘗試。回顧歷史文獻發(fā)現(xiàn),一方面,非遺保護政策的研究內(nèi)容較多關(guān)注微觀、中觀層面,聚焦中國非遺保護政策長周期、連續(xù)性歷史演進的宏觀層面研究不多;另一方面,非遺保護政策量化研究較多選取政策工具、政策主體等研究視角,基于非遺保護方式演變及其內(nèi)在邏輯的研究有限,通過非遺保護方式與政策工具的交叉分析體現(xiàn)非遺保護方式的政策工具使用邏輯的研究有待拓展。

基于此,文章以2001—2021年國家級非遺保護政策法規(guī)為研究樣本,基于“保護方式—政策工具”二維分析框架,采用Nvivo 11文本分析工具對非遺保護政策文本進行編碼、分析,以探究非遺保護政策的歷史演進特征和內(nèi)在邏輯,并提出非遺保護政策體系的優(yōu)化建議。

一、研究設(shè)計與數(shù)據(jù)來源

(一)非遺保護政策的分析框架

非遺保護政策凸顯了對不同保護模式、保護方式和保護措施間的互補性的關(guān)注［6］,非遺保護方式與政策工具是重要體現(xiàn)。研究擬構(gòu)建保護方式、政策工具的非遺保護政策二維分析框架,嘗試從保護方式選擇、政策手段使用兩個維度對非遺保護政策進行系統(tǒng)分析。

1.保護方式維度

基于中國非遺保護相關(guān)文獻的梳理,搶救性保護、生產(chǎn)性保護和整體性保護獲得較多共識,可作為非遺保護方式維度分析依據(jù)。具體而言,李榮啟［14-15］提出的非遺搶救性保護表現(xiàn)在兩個方面:一是通過普查、搜集、整理等方式以圖文資料為載體進行數(shù)字化保護;二是設(shè)立瀕危遺產(chǎn)項目代表作及傳承人名錄并實施重點保護,該內(nèi)容成為搶救性保護的重要理論參考。王文章［16］提出的非遺向經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)化、形成經(jīng)濟效益的系列論述為非遺生產(chǎn)性保護提供理論支撐;《文化部關(guān)于加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性保護的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)關(guān)于“生產(chǎn)性保護”領(lǐng)域和范圍的規(guī)定為其提供系統(tǒng)闡釋和官方界定。而整體性保護聚焦保護非遺的全部內(nèi)容和所有表現(xiàn)形式［16］,從整體上進行全方位的綜合保護。李榮啟［14-15］在此基礎(chǔ)上將整體性保護具象為保護由非物質(zhì)文化遺產(chǎn)特有的歷史環(huán)境、自然環(huán)境和社會人文環(huán)境所組成的文化生態(tài)環(huán)境,并協(xié)調(diào)好非遺、環(huán)境、人三者的關(guān)系。因此,整體性保護的界定以王文章關(guān)于整體性的定義為基礎(chǔ),以李榮啟的保護文化生態(tài)環(huán)境,協(xié)調(diào)三者關(guān)系的理論為準則。

2.政策工具維度

政策工具是把公共管理目標轉(zhuǎn)換為具體行動的途徑和機制的統(tǒng)稱［17］,不同政策工具的使用往往產(chǎn)生不同的效果。Rothwell［18］等將政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型三類,對產(chǎn)業(yè)政策具有較強的解釋力［19］。筆者通過對非遺保護研究文獻［2-16］的系統(tǒng)梳理發(fā)現(xiàn),非遺保護一方面靠政府的財政投入、人才隊伍建設(shè)和民間非遺保護機構(gòu)的扶持,另一方面致力于非遺保護體制、機制和法制體系的構(gòu)建。Rothwell的政策工具理念與非遺保護的施政邏輯較為契合,故將供給型、環(huán)境型、需求型作為非遺保護政策研究框架的政策工具維度。

基于非遺保護政策的實踐,環(huán)境型工具是指政府通過制定保護規(guī)劃、完善保護體制、構(gòu)建保護機制、出臺法律法規(guī)等為非遺保護提供政策環(huán)境和法規(guī)依據(jù),發(fā)揮政策法規(guī)的規(guī)范職能;供給型工具是指政府依托財政資金、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為非遺保護形成主要動力,形成政府主導作用;需求型工具是指政府通過表彰、獎勵等方式鼓勵民間組織及群眾參與非遺保護過程,同時加大非物質(zhì)文化的宣傳教育,提高人民群眾的保護意識,體現(xiàn)政策引導功能(如表1所示)。

表1 政策工具定義表

(二)研究方法

政策文本是政策信息的載體,能夠客觀反映政策行為和政策意圖,體現(xiàn)政策過程。近年來,基于內(nèi)容分析法的政策研究在環(huán)境治理、減稅降費、文化產(chǎn)業(yè)、扶貧政策等［20-24］領(lǐng)域不斷拓展,部分學者聚焦特定政策的結(jié)構(gòu)特征、演進脈絡(luò)和未來趨勢［25-28］,并分析問題、提出完善政策體系的策略［29-30］;就研究方法而言,Nvivo 11、ROSTCM 6等成為政策文本進行編碼量化分析［30-31］、多維框架分析［32-35］的常用方法。基于Nvivo的政策文本分析可以梳理政策的演變脈絡(luò)、探究政策演變的內(nèi)在邏輯,成為政策分析研究的重要方法。

文章依據(jù)“保護方式—政策工具”的分析框架設(shè)置分類標準,運用Nvivo軟件對非遺政策文本進行編碼(如表2所示),并在各個維度判讀的基礎(chǔ)上抽取相應條款,最終從60份政策文本中抽取了640條非遺保護的相關(guān)條款,形成了非遺保護政策文本分析數(shù)據(jù)庫,通過政策文本的時序分析、統(tǒng)計交叉分析,透視非遺政策歷史演進特征與內(nèi)在邏輯。

(三)數(shù)據(jù)來源

文章圍繞“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”主題(文化遺產(chǎn)、遺產(chǎn)保護等)、非遺十大類型(傳統(tǒng)戲劇、傳統(tǒng)技藝等)和非遺保護方式(搶救性保護等)3個方面確定18個關(guān)鍵詞,以中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)網(wǎng)及“北大法寶”政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)來源,檢索2001年以來非遺保護政策法規(guī),并與政府官方網(wǎng)站發(fā)布的政策文本逐一核對,最終獲取國家級政策文本89份;并進一步剔除保護名錄、申報通知等程序性文件,最終確定60份政策文件為研究樣本(如表3所示)。數(shù)據(jù)選取基于以下兩個依據(jù):一方面,昆曲首批入選聯(lián)合國人類口頭和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作名錄(2001年),開啟中國“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”概念下的保護工作②,亦為“非遺”保護政策的研究起點;二是通過國家級和地方政策文本的比對分析發(fā)現(xiàn),非遺保護的地方政策多為下行政策文件,與國務(wù)院及各部委政策呼應,部級及以上政策法規(guī)更具政策導向性。故此,文章選取2001—2021年部級及以上非遺保護政策法規(guī)為研究樣本。

二、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護政策分析

(一)非遺保護政策總體特征

基于時間序列(如圖1所示)的政策文本分析,中國非遺保護政策經(jīng)歷快速增長期(2001—2008年)、平穩(wěn)推進期(2009—2016年)、全面發(fā)展期(2017—2021年)三個階段,呈現(xiàn)“整體波動上升、階段特征顯著、體系不斷完善”的演進特征。具體而言,在2001—2008年,文件數(shù)量達到20,年均發(fā)文量2.50,國家級政策法規(guī)實現(xiàn)從無到有并呈現(xiàn)快速增長。2002年,《關(guān)于加強和改善世界遺產(chǎn)保護管理工作的意見》對標《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的基本準則開展工作,是中國遺產(chǎn)保護與國際接軌的重要嘗試。2004年,《關(guān)于實施中國民族民間文化保護工程的通知》(以下簡稱《保護工程的通知》)及實施方案③明確了民族民間文化保護的目標和任務(wù),該“保護工程”拉開了全國非遺保護工作的序幕。尤其在2005—2007年,年均發(fā)文量保持在“5”的高位,以《保護工作的意見》為代表的系列文件聚焦非遺普查、非遺名錄、文化遺產(chǎn)日等非遺保護內(nèi)容,為非遺保護提供基礎(chǔ)政策支撐。非遺保護政策體現(xiàn)出數(shù)量快速增長、聚焦基礎(chǔ)保護的階段特征。在2009—2016年,文件數(shù)量為13,年均發(fā)文量為1.63,非遺保護政策處于平穩(wěn)發(fā)展階段。2011年,《非遺法》對已有的規(guī)章制度進行修改和完善,為非遺保護提供法律保障;2012年,《國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護專項資金管理辦法》(以下簡稱《專項資金管理辦法》)確保非遺保護資金的穩(wěn)定來源,為非遺保護提供動力支持,非遺保護表現(xiàn)出從項目覆蓋度向內(nèi)容縱深度推進的時期特點。在2017—2021年,文件數(shù)量達到27,年均發(fā)文量為5.40,非遺政策發(fā)文數(shù)量和頻率同步增加,非遺保護進入全面發(fā)展階段?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門中國傳統(tǒng)工藝振興計劃的通知》(以下簡稱《振興計劃的通知》)等政策內(nèi)容涵蓋傳統(tǒng)工藝振興、文化生態(tài)保護區(qū)、數(shù)字化文化產(chǎn)業(yè)等方面,非遺保護政策內(nèi)容覆蓋面更加廣泛;政府發(fā)文數(shù)量及頻率的增加則體現(xiàn)了政府對于非遺保護重視程度的進一步提升,非遺保護呈現(xiàn)出體系不斷完善、地位穩(wěn)步提升的發(fā)展態(tài)勢。

圖1 國家級政策數(shù)量時序分布圖

(二)保護方式維度分析

1.演進特征:層次推進、不斷成熟

從圖2來看,中國非遺保護方式在時間上呈現(xiàn)出初生探索期(2001—2006年)、成長推進期(2007—2015年)、發(fā)展成熟期(2016—2021年)三個階段,呈現(xiàn)“層次推進、不斷成熟”的演進特征。在探索時期,搶救性保護、生產(chǎn)性保護、整體性保護的合計政策條目數(shù)分別為135、7、20,搶救性保護占據(jù)主導地位,尤其是2005年達峰值54。經(jīng)歷了2001—2003年的探索與嘗試,自2004年,在《保護公約》的履行要求和遺產(chǎn)保護自覺的雙重動力作用下,政府出臺了一系列挽救瀕危非遺項目的政策、法規(guī),推進非遺搶救性保護工作展開。在成長推進期,三種保護方式政策條目數(shù)分別為96、45、58,搶救性保護仍占據(jù)優(yōu)勢,但后兩種保護方式的數(shù)量不斷上升且相對均衡。非遺保護經(jīng)過探索期的系列搶救舉措,眾多瀕危的非遺項目得到有效保護,政府逐漸側(cè)重于生產(chǎn)性保護和整體性保護,致力于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的開發(fā)利用和弘揚傳承。在成熟時期,三種保護方式政策條目數(shù)分別為59、149、71,后兩者超越前者,且生產(chǎn)性保護占據(jù)主導地位,政府在推進搶救性保護基礎(chǔ)工作的同時更關(guān)注生產(chǎn)性保護和整體性保護。2017—2018年,《振興計劃的通知》等系列政策④聚焦傳統(tǒng)工藝的振興、非遺項目傳承利用。值得注意的是,自2004至2021年,整體性保護一直呈現(xiàn)平穩(wěn)狀態(tài),政府非遺保護的整體性原則一以貫之,秉承可持續(xù)發(fā)展理念,科學處理保護、利用和傳承的關(guān)系。

2.內(nèi)在邏輯:從基礎(chǔ)性保護向發(fā)展性保護延伸

基于《保護公約》對保護內(nèi)容的規(guī)定,賀學君⑤提出非遺保護的兩種層次:以靜態(tài)存在為對象,以確認、立檔、保持等為重要措施的基礎(chǔ)性保護,主要對應搶救性保護;以“活態(tài)”存在為對象,以研究和宣傳支撐,以弘揚、傳承和振興為目的發(fā)展性保護,對應生產(chǎn)性保護和整體性保護。據(jù)圖2 數(shù)據(jù)統(tǒng)計,非遺保護前半段(2001—2011年),基礎(chǔ)性保護政策條目數(shù)(180)遠高于發(fā)展性保護(86),非遺保護以靜態(tài)存在為重點,非遺政策保護傾向于通過建章立制、立檔保存開展基礎(chǔ)性保護,基礎(chǔ)性非遺保護工作全面推進。2004年,中國成為聯(lián)合國教科文組織《保護公約》的成員國,基于國際公約履行職責和國內(nèi)非遺保護任務(wù)的雙輪推動,國務(wù)院辦公廳及各部委陸續(xù)出臺系列非遺保護的政策法規(guī),在2005—2011年間,先后有《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作申報評定暫行辦法》(以下簡稱《申報評定暫行辦法》)、《保護工作的意見》等多部政策頒布,聚焦非遺普查、非遺代表作及傳承人認定、非遺保護工作專家委員會、文化遺產(chǎn)日等方面,推進基礎(chǔ)性保護工作開展。非遺保護后半段(2012—2021年),發(fā)展性保護政策條目數(shù)(264)超越基礎(chǔ)性保護(110),非遺保護以非遺“活態(tài)”傳承為中心,更多體現(xiàn)《保護公約》中“研究、保護、宣揚、傳承和振興”的理念,實現(xiàn)從基礎(chǔ)性保護向發(fā)展性保護的延伸?！吨笇б庖姟?2012)成為保護理念轉(zhuǎn)變的重要節(jié)點,生產(chǎn)性保護成為非遺保護的創(chuàng)新嘗試;后續(xù)七年(2012—2018)的《專項資金管理辦法》《中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人群研修研習培訓計劃》(以下簡稱《培訓計劃》)等政策通過資金支持、人才培養(yǎng)等手段推進文化傳承發(fā)展、傳統(tǒng)工藝振興和非遺扶貧工作?！秶壹壩幕鷳B(tài)保護區(qū)管理辦法》(2018)等政策方針和法規(guī)條例基于生態(tài)理念構(gòu)建整體保護思路,為整體性保護提供了政策支持。

(三)政策工具維度分析

1.演進特征:“環(huán)境主導型”向“環(huán)境-供給-需求平衡型”轉(zhuǎn)變

政策工具是政府管理的手段,一定程度上體現(xiàn)政府的管理特點和行為模式。在時間序列上(如圖3所示),政策工具的使用呈現(xiàn)出環(huán)境主導型向環(huán)境-供給-需求平衡型的演進特征。在環(huán)境型工具主導時期(2001—2014年),環(huán)境型工具政策條目(142)數(shù)高于供給型、需求型工具條目數(shù)之和(124),環(huán)境型工具優(yōu)勢凸顯。在非遺保護早期階段,國家主要采用機制構(gòu)建、法規(guī)管制、制度標準建設(shè)等方式從宏觀角度為非遺保護創(chuàng)造良好的政策環(huán)境,通過建章立制,推動非遺搶救保護。2005、2008、2011年分別出現(xiàn)三次峰值。2005年,《國務(wù)院關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》(以下簡稱《保護的通知》)等政策文件中就采用了大量的環(huán)境型工具,確定非遺項目申報的要求、流程、標準、責權(quán)主體等;2008年,《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人認定與管理暫行辦法》為非遺傳承人認定及管理提供依據(jù);2011年《非遺法》,法律確保非遺保護工作的權(quán)威性和可持續(xù)性。

圖3 政策工具時序分布圖

在環(huán)境-供給-需求平衡時期(2015—2021年),三種政策工具的政策條目數(shù)為137、120、117,非遺保護的政策工具逐漸由環(huán)境工具主導向三者并重轉(zhuǎn)型,三種政策工具使用曲線呈現(xiàn)基本同步變化的情況,供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具在2015年、2017年、2021年先后出現(xiàn)峰值。整體上,相較于環(huán)境性工具,供給型工具、需求型工具整體上更具優(yōu)勢。2015年,供給型工具首次超越其他工具,出現(xiàn)峰值15,《國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于支持戲曲傳承發(fā)展若干政策》提出依托資金、人才、技術(shù)等支持為戲曲非遺保護提供基礎(chǔ)支撐,發(fā)揮供給型工具的推動力;2017年,需求型工具首次達到峰值31,《振興計劃的通知》等五份政策文本⑥中就采用了較多的需求型工具,無論是振興傳統(tǒng)工藝計劃,抑或是“十三五”規(guī)劃綱要均明確要求充分發(fā)揮各種媒體及教育的作用,充分調(diào)動全民參與非遺文化資源保護與傳承的積極性,通過加大宣傳力度、呼吁社會參與、拓展資源利用方式等手段發(fā)揮需求型工具的拉力作用。2021年,環(huán)境型工具再次達到峰值34,《“十四五”非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃》《關(guān)于進一步加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作的實施意見》等文件強調(diào)加強非遺調(diào)查、記錄,完善代表性項目保護、傳承人培養(yǎng)、整體保護制度,健全保護傳承體系,為非遺保護提供機構(gòu)隊伍和政策保障。

2.內(nèi)在邏輯:環(huán)境型工具占主導,政策工具內(nèi)部使用各有側(cè)重

從政策工具的整體使用數(shù)量上看(如表4所示),環(huán)境型工具為主導,占比為43.59%,供給型工具和需求型工具較為接近,占比分別為29.69%和26.72%。

表4 政策工具使用情況表

在環(huán)境型政策工具中,排名前三的是機制構(gòu)建(29.39%)、制度標準建設(shè)(22.58%)、法規(guī)管制(20.43%),三者占比幾乎持平。說明政府兼顧機制、制度和法規(guī)三方面,通過構(gòu)建完善的保護機制和管理制度、制定相關(guān)法律法規(guī)為非遺保護提供法制化、規(guī)范化的政策環(huán)境。例如,早在2004年,《保護工程的通知》中就明確要求構(gòu)建傳承人認定和培訓、民間文化保護工作、民間文化傳承等機制,從而保證保護工作的有序進行。在后續(xù)政策中持續(xù)強調(diào)構(gòu)建定期自查、督促檢查機制,通過表彰獎勵、退出機制等手段,加強非遺保護工作管理。

在供給型政策工具中,占比最高的是人才培養(yǎng)與支持,占33.16%,其次是資金支持,占28.95%。由此可見,政府重視人才的培養(yǎng),為非遺產(chǎn)保護工作提供大量人才支撐,也從另一側(cè)面體現(xiàn)非遺的基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)以及人才的培養(yǎng)對于資金的需求。例如,《保護工作的意見》(2005)等文件都明確提出設(shè)立專項資金、加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)保障非遺保護工作順利推進。

在需求型政策工具中,占比最多的是宣傳推廣,占45.61%。說明政府重視非遺宣傳,以此喚起全社會非遺保護意識。非遺保護早期,基于民眾非遺保護意識不足的現(xiàn)實,《關(guān)于加強和改善世界遺產(chǎn)保護管理工作的意見》(2002)中強調(diào)制定教育和宣傳計劃,發(fā)揮民眾在非遺保護中的基礎(chǔ)作用。此后,《保護的通知》(2005)等涉及宣傳推廣的政策文本多達31份,其中宣傳推廣的手段包括但不限于舉辦藝術(shù)展演、藝術(shù)節(jié),更利用互聯(lián)網(wǎng)、短視頻等新興技術(shù)手段普及非遺知識。自2006年國務(wù)院確定的“文化遺產(chǎn)日”成為各部工作重點內(nèi)容和非遺宣傳展示的重要窗口。

(四)保護方式、政策工具的交叉分析

不同的保護方式使用情況體現(xiàn)非遺保護的階段特征和現(xiàn)實需要,而政策工具在不同保護方式下的組合使用情況則呈現(xiàn)出不同保護方式的政策工具特征。通過政策工具、保護方式的交叉分析,確認不同保護方式中政策工具的具體使用情況,更呈現(xiàn)不同非遺保護方式下的政策工具使用邏輯。

1.搶救性保護:環(huán)境工具主導型

根據(jù)保護方式、政策工具交叉統(tǒng)計分析(如表5所示),搶救性保護中,環(huán)境型工具占50.00%,占主導地位;后兩類相比,供給型工具占35.17%,需求型占14.83%,呈現(xiàn)“重供給輕需求”政策特征。基于搶救性保護任務(wù)緊迫性、標準統(tǒng)一性的考量,政府早期更多采用法規(guī)管制、規(guī)劃制定、機制構(gòu)建等方式為搶救性保護提供良好的保護環(huán)境,確保搶救性保護工作有序推進、高效實施。

表5 保護方式、政策工具交叉分析表

其中,在環(huán)境型工具中,法規(guī)管制、機制構(gòu)建、制度標準建設(shè)各占12.07%、12.76%、12.41%,三者占比較高且?guī)缀醭制?。這說明政府在進行搶救性保護中更傾向于使用法規(guī)規(guī)范保護行為,構(gòu)建工作機制以提高保護工作的效率,建設(shè)制度標準為保護工作提供指導性意見。例如,《申報評定暫行辦法》(2005)確立了規(guī)范的國家級非遺代表作申報評定機制,同時構(gòu)建了系統(tǒng)的評審指標體系,并提出對履行保護承諾不達標的項目,給予不同程度警告直至除名的處理。

在供給型工具中使用較多的是人才培養(yǎng)與支持、資金支持及信息與技術(shù)支持,分別占11.72%、10.34%、9.66%。搶救性保護工作開展依托專家團隊提供理論指導,依賴專項資金提供動力支持,需要數(shù)字信息技術(shù)為非遺數(shù)據(jù)采集級數(shù)據(jù)庫構(gòu)建提供技術(shù)保障。例如,《保護工程的通知》(2004)率先提出組建專家委員會、培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)隊伍和建立人才培訓基地;《培訓計劃》(2017)具體闡釋了傳承人培訓的具體計劃和措施;《保護工程的通知》等政策(2004—2007)⑦均強調(diào)要利用現(xiàn)代科技手段對非遺文化進行搶救和保護。

在需求型工具中使用較多的是宣傳推廣,占8.62%。在搶救性保護中,政府充分重視社會保護意識、良好保護氛圍的重要性,逐步形成“政府主導、社會參與”的長效工作機制。宣傳推廣的手段以報刊、廣播電視等各種媒體為主,提高公眾的非遺保護認知度和參與度?！侗Ｗo工程的通知》(2004)等⑧文件均要求利用各種媒體并發(fā)揮教育的作用,提升全民非遺保護的認知和意識。

基于此,搶救性保護堅持法規(guī)、制度、機制三位一體為主導,人才、資金、信息技術(shù)為重要支撐,宣傳推廣發(fā)揮催化助推作用,形成搶救性保護的“環(huán)境工具主導”模式。

2.生產(chǎn)性保護:政策工具平衡型

在生產(chǎn)性保護中,需求型工具(40.80%)居首,供給型工具(30.35%)與環(huán)境型工具(28.85%)接近。生產(chǎn)性保護堅持“以利用促保護”的理念,側(cè)重非遺資源經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)化的同時,尋求保護、利用和傳承的平衡,政策工具實現(xiàn)需求、供給、環(huán)境、兼顧并用?！吨笇б庖姟?2012)中就強調(diào)生產(chǎn)性保護要密切聯(lián)系民眾生產(chǎn)、生活,通過民眾喜聞樂見的民俗節(jié)慶活動推廣開來;建設(shè)一批非遺生產(chǎn)性保護基礎(chǔ)設(shè)施,為傳承人提供非遺生產(chǎn)、展示和傳習場所;健全非遺傳承人培養(yǎng)計劃和激勵傳承機制,完善生產(chǎn)性保護工作機制,為非遺保護開展創(chuàng)造政策環(huán)境和制度支撐。

其中,在需求型工具中使用較多的是宣傳推廣和資源開發(fā),分別占17.41%、15.42%。這說明政府傾向于通過制定宣傳推廣和資源開發(fā)等相關(guān)政策共同提高社會對非遺生產(chǎn)性保護意識?！墩衽d計劃的通知》(2017)等文件⑨鼓勵各類傳統(tǒng)工藝銷售平臺采用各種渠道推介傳統(tǒng)工藝產(chǎn)品,與當?shù)芈糜螛I(yè)相結(jié)合,通過傳統(tǒng)工藝產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售實現(xiàn)區(qū)域脫貧致富。

在供給型工具中使用較多的是人才培養(yǎng)與支持,占9.95%,因為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的開發(fā)和利用不僅缺少傳承人而且對傳承人的要求較高,工藝技術(shù)方面需要專業(yè)人士的指導。如《指導意見》(2012)等文件⑩指出要發(fā)揮專家理論指導、專業(yè)咨詢和實踐參謀的作用,鼓勵高校專家進行講習,為當?shù)貍鹘y(tǒng)工藝水平的提升助力,并號召符合條件的中青年傳承人加入非遺保護的隊伍。

在環(huán)境型工具中使用了較多的機制構(gòu)建工具,占12.96%,缺少法規(guī)管制的使用。盡管個別文件〇11強調(diào)非遺保護要堅持社會效益和經(jīng)濟效益兼顧,但是法律法規(guī)的缺位容易出現(xiàn)過于重視經(jīng)濟效益而破壞非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的情況。因此,在后續(xù)進行非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性保護的過程中需要重視法律法規(guī)的制定。

鑒于此,生產(chǎn)性保護秉承宣傳推廣為“非遺消費”引流,體制構(gòu)建為“非遺生產(chǎn)”提供非遺保護“政、產(chǎn)、學、研、用”的協(xié)同平臺,人才與技術(shù)為“非遺創(chuàng)新”提供發(fā)展動力,傳承利用是“非遺保護”的歸宿。環(huán)境型工具中法規(guī)管制稍顯欠缺,有待法規(guī)進步一步規(guī)范、約束無序、過度開發(fā)利用行為,是為生產(chǎn)性保護的“政策工具平衡”模式。

3.整體性保護:需求工具強化型

在整體性保護中,環(huán)境型工具占比50.01%,需求型工具占比30.87%,供給型工具占比18.12%;相較于搶救性保護的政策工具使用情況,環(huán)境型工具仍占據(jù)主導地位,但需求型工具略高于供給型工具。

在環(huán)境型工具中,法規(guī)管制、機制構(gòu)建、制度標準建設(shè)分別占14.09%、12.75%、10.74%,三者基本均衡。說明整體性保護需要出臺法規(guī)、構(gòu)建工作機制、建設(shè)制度標準為其提供政策依據(jù)、工作規(guī)程和實施標準。《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》(以下簡稱《保護條例》)中的法規(guī)管制性條例在整體性保護的所有法規(guī)管制型條例中占比最多。其中不乏通報批評、給予處分、追究刑事責任等字眼,可見國家及政府對于破壞非遺整體性的行為始終采取“零容忍”的態(tài)度。

在需求型工具中使用較多的是社會參與、宣傳推廣,分別占13.42%、12.08%,且二者占比持平。由此可見,政府合理利用需求型工具中的社會參與、宣傳推廣,一定程度上依賴資源開發(fā),共同推進非遺的整體性保護工作。《保護條例》(2008)中明確要通過表彰、獎勵等手段鼓勵各類群體參與非遺保護,鼓勵社會力量參與保護區(qū)建設(shè),推動非遺保護融入生產(chǎn)、回歸生活。

在供給型工具中使用較多的是資金支持、人才培養(yǎng)與支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),分別占6.06%、6.04%、4.70%,雖然三者占比均未超過10%,但是在供給型工具中的占比都較高且差距很小。說明國家及政府傾向于提供資金、人才和基礎(chǔ)設(shè)施為整體性保護工作創(chuàng)造良好的環(huán)境?！段幕筷P(guān)于加強國家級文化生態(tài)保護區(qū)建設(shè)的指導意見》(2010)等文件〇12要求政府給予必要的非遺保護資金支持,鼓勵政府加大資金投入力度。相較于前者,信息與技術(shù)支持占比不足,政府對于供給型工具中信息與技術(shù)支持的功能認識有限,對其重視程度有待進一步提升。

由此,基于系統(tǒng)性、規(guī)劃性、可持續(xù)性的原則,整體性保護需要法規(guī)、機制、制度的統(tǒng)一規(guī)范和指導,依賴宣傳推廣、社會參與為其提供氛圍營造和場景構(gòu)建。在當今的信息技術(shù)時代,非遺數(shù)字化保護和開發(fā)為非遺資源的整體性開發(fā)提供創(chuàng)新思路,有待進一步加強,是為整體性保護的“需求工具強化”模式。

三、研究結(jié)論及建議

(一)研究結(jié)論

1.非遺保護政策總體特征

基于時間序列的政策文本整體分析,中國非遺保護政策呈現(xiàn)“整體波動上升、區(qū)間特征顯著、體系不斷完善”的演進特征。中國非遺保護政策發(fā)展先后經(jīng)歷政策數(shù)量快速增長、內(nèi)容體系不斷豐富的快速增長期,政策效力、資金支持、人才支撐不斷提升的穩(wěn)步推進期,政策內(nèi)容覆蓋范圍擴充、非遺保護重視程度不斷提升的全面發(fā)展期,非遺保護政策系統(tǒng)不斷完善。

2.二維的演進特征及內(nèi)在邏輯

基于保護方式的分析,中國非遺保護呈現(xiàn)三個階段:以學習、借鑒、探索為特點、以搶救性保護占主導的初生探索期,以鞏固保護成果為目的、三種保護方式相對均衡的成長推進期,堅持“可持續(xù)發(fā)展”保護理念、以生產(chǎn)性保護占據(jù)主導、整體性保護不斷完善的發(fā)展成熟期,形成中國非遺保護方式“層次推進、不斷成熟”的演進特征,體現(xiàn)從“基礎(chǔ)性保護”向“發(fā)展性保護”延伸的內(nèi)在邏輯,發(fā)展性保護逐漸成為政策關(guān)注焦點。

立足政策工具視角,非遺保護前半段,環(huán)境型工具優(yōu)勢突出,通過建章立制,創(chuàng)造良好的政策環(huán)境;非遺保護后半段,供給型工具、需求型工具有后來居上的趨勢,非遺保護的政策工具使用呈現(xiàn)“從環(huán)境主導型向環(huán)境-供給-需求三者并重型”轉(zhuǎn)變的演進特征。從政策工具使用邏輯來看,環(huán)境型工具占主導,不同類型政策工具的內(nèi)部使用各有側(cè)重:環(huán)境型工具以機制構(gòu)建、制度標準建設(shè)、法規(guī)管制為重點,供給型工具聚焦人才培養(yǎng)與支持,需求型工具中更多依賴宣傳推廣工具。

3.非遺保護方式的政策工具使用邏輯

通過政策工具、保護方式的交叉分析,形成不同非遺保護方式的政策工具使用模式:搶救性保護的“環(huán)境工具主導”型、生產(chǎn)性保護的“政策工具平衡”型、整體性保護的”需求工具強化”型。與此同時,非遺保護政策工具模型存在一定局限,一方面,生產(chǎn)性保護的環(huán)境型工具使用中法規(guī)管制欠缺,與生產(chǎn)性保護發(fā)展制度需求不相適應;另一方面,在整體性保護中,信息與技術(shù)支持占比不高,數(shù)字化技術(shù)為非遺保護提供支持有限。

(二)發(fā)展建議

為了進一步優(yōu)化非遺保護政策體系,提升非遺保護工作效率,結(jié)合上述研究結(jié)論,提出以下非遺保護政策的發(fā)展建議。

一是優(yōu)化非遺保護政策工具的使用結(jié)構(gòu)。首先,進一步穩(wěn)定環(huán)境型工具的使用量,確保非遺保護“法規(guī)、制度、機制”等基礎(chǔ)性支撐功能;其次,加大供給型工具的使用力度,提高非遺保護多主體、多方位“外力”的支持力度,強化人才、技術(shù)、資金對非遺保護的推動作用;最后,增強需求型工具的使用力度,提高非遺保護社會“內(nèi)需”的拉動作用,激發(fā)非遺保護的內(nèi)生動力,進一步強化“見人見物見生活”的非遺傳承創(chuàng)新理念,實現(xiàn)“活態(tài)傳承”。

二是提高政策工具和非遺保護方式的匹配度。在生產(chǎn)性保護中,加強信息與技術(shù)支持力度,加快推進非遺保護與數(shù)字技術(shù)的聯(lián)姻和融合,豐富非遺保護成果和轉(zhuǎn)化利用路徑;進一步完善生產(chǎn)性保護相關(guān)政策和管理體制,加大財政經(jīng)費支持和稅費減免政策扶持力度,為非遺保護提供資金動力,建立“項目+傳承人+基地”的利益共享機制,激發(fā)非遺保護主體活力。在整體性保護中,加強宣傳推廣工作,使整體性保護“活在當代,融入生產(chǎn)生活”［14］的理念深入人心,營造“全民參與”良好非遺保護社會氛圍。

三是構(gòu)建非遺保護綜合評價指標體系。非遺保護不僅依賴于保護方式、政策工具等過程內(nèi)容,而且需要對標非遺保護綜合評價體系,衡量非遺保護工作效率。首先,基于非遺保護政策工具內(nèi)容構(gòu)建政策效力評價體系,確保非遺保護各方面具備政策內(nèi)容支撐、政策執(zhí)行效果擁有衡量標準;其次,依托《保護公約》非遺項目的確立、立檔、傳承、振興等九大措施構(gòu)建非遺保護過程評價體系,對非遺保護的具體實施進行定量考核;最后,從經(jīng)濟、文化、社會三方面構(gòu)建非遺保護的效益評價體系。由此,整合政策效力評估、保護過程量化和效益評價構(gòu)建非遺保護工作的綜合評價指標體系,為非遺保護工作的科學評估和高效推進提供依據(jù)。

注 釋

① 習近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》,2017年10月。

② 馬盛德:《中國非遺保護20年》專題報告,2021年7月。

③ 文化部、財政部:《關(guān)于實施中國民族民間文化保護工程的通知》,并同時印發(fā)附件《中國民族民間文化保護工程實施方案》,2004年4月。

④ 文化和旅游部辦公廳:《文化和旅游部辦公廳關(guān)于大力振興貧困地區(qū)傳統(tǒng)工藝助力精準扶貧的通知》,2018年6月;國務(wù)院扶貧辦綜合司:《國務(wù)院扶貧辦綜合司關(guān)于推進非遺扶貧就業(yè)工坊建設(shè)的通知》,2018年7月。

⑤ 賀學君:《關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護相關(guān)理論的再思考》,《民間文化論壇》,2009年第2期。

⑥ 文化部:《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》,2007年1月;文化部:《各地貫徹落實〈中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法〉情況評估報告》,2007年2月;國務(wù)院辦公廳:《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門中國傳統(tǒng)工藝振興計劃的通知》,2007年3月;國務(wù)院辦公廳:《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》,2007年5月。

⑦ 國務(wù)院辦公廳:《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作申報評定暫行辦法》,2005年3月;文化部:《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護與管理暫行辦法》,2006年12月;商務(wù)部、文化部:《關(guān)于加強老字號非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作的通知》,2007年2月。

⑧ 國務(wù)院辦公廳:《關(guān)于加強中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作的意見》,2005年3月;文化部等九部委:《關(guān)于組織開展中國第一個“文化遺產(chǎn)日”活動的通知》,2006年5月。

⑨ 文化和旅游部辦公廳、國務(wù)院扶貧辦綜合司:《關(guān)于支持設(shè)立非遺扶貧就業(yè)工坊的通知》,2018年7月;文化和旅游部:《關(guān)于印發(fā)〈曲藝傳承發(fā)展計劃〉的通知》,2019年7月。

⑩ 文化部:《中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人群研修研習培訓計劃通知》,2017年1月;國務(wù)院辦公廳:《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門中國傳統(tǒng)工藝振興計劃的通知》,2017年3月。