陳紅梅 ,李 娟

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院, 湖南 湘潭 411105)

進(jìn)入新時(shí)代以來,為了提升社會(huì)治理效能,回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要,中國共產(chǎn)黨出臺了一系列完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的制度舉措,以“嵌入”及“重組”的方式進(jìn)入國家系統(tǒng),進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。例如,在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)置黨組,或?qū)⒙毮芟嘟?、相似、相同的黨政部門進(jìn)行合署辦公或合并設(shè)立等。由于黨政部門的合并設(shè)立與合署辦公,需要黨政協(xié)同共治的事務(wù)變得更加多樣化、復(fù)雜化。黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象亦更加普遍,并成為破解當(dāng)代中國黨政關(guān)系和國家治理現(xiàn)代化的一把密匙。

黨政聯(lián)合發(fā)文在中國法治建設(shè)中扮演著重要角色,但與此同時(shí)也衍生了一系列理論與實(shí)踐難題。相較于黨政聯(lián)合發(fā)文在國家治理過程中扮演的重要角色而言,當(dāng)前學(xué)界對黨政聯(lián)合發(fā)文的研究明顯不足。在研究數(shù)量上,在中國知網(wǎng)上以“黨政聯(lián)合發(fā)文”為主題進(jìn)行搜索,相關(guān)文章不足百篇,亟待理論界的關(guān)注與重視。在研究內(nèi)容上,對于黨政聯(lián)合發(fā)文的制度內(nèi)涵、功能優(yōu)勢及法律隱憂等問題缺乏深入細(xì)致的研究。在研究視角上,多數(shù)學(xué)者從單一視角,如政治學(xué)、法學(xué)或者公文寫作等視角研究黨政聯(lián)合發(fā)文,鮮有從跨學(xué)科的視角對之進(jìn)行深入研究。而作為獨(dú)具中國特色的制度現(xiàn)象,黨政聯(lián)合發(fā)文展現(xiàn)了“黨”“政”系統(tǒng)之間的耦合關(guān)系,蘊(yùn)含了黨政機(jī)關(guān)“一體化”運(yùn)行的制度優(yōu)勢。所謂結(jié)構(gòu)耦合是指,系統(tǒng)與環(huán)境間的激擾、干涉關(guān)系,“在系統(tǒng)本身內(nèi)部,結(jié)構(gòu)耦合只能引發(fā)激擾、驚訝、干擾”[1]381。對此,如何深入認(rèn)識黨政聯(lián)合發(fā)文的制度優(yōu)勢及其存在的問題,以使其進(jìn)一步規(guī)范化、法治化,是當(dāng)前亟待回應(yīng)的理論與實(shí)踐難題。有鑒于此,本文以盧曼(1)Niklas Luhmman的中文翻譯至少有“盧曼”和“魯曼”等不同譯法。本文除了引用書名和文章名時(shí)保持原譯法外,在文中將統(tǒng)一使用“盧曼”的譯法。社會(huì)系統(tǒng)理論為視角,認(rèn)為我國“黨”“政”系統(tǒng)是一種結(jié)構(gòu)耦合的關(guān)系,而黨政聯(lián)合發(fā)文則是實(shí)現(xiàn)二者結(jié)構(gòu)耦合的機(jī)制(耦合結(jié)構(gòu)),是觀察我國黨政關(guān)系的重要“窗口”。但與此同時(shí),黨政聯(lián)合發(fā)文還存在屬性不明、權(quán)力邊界模糊和越界激擾行政系統(tǒng)等問題。對此,應(yīng)當(dāng)結(jié)合形式與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)識別黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性及其具體類型、以“黨內(nèi)法治”的思維厘清黨政聯(lián)合發(fā)文的權(quán)力邊界,以類型化、層級化的審查模式和審查標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查,進(jìn)一步完善黨政聯(lián)合發(fā)文制度。

一、黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)特征

在功能分化的背景下,“黨”“政”系統(tǒng)在“運(yùn)作封閉”與“認(rèn)知開放”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了相互之間的激擾,形成了結(jié)構(gòu)耦合的關(guān)系。在黨政系統(tǒng)耦合的政治實(shí)踐中,黨政聯(lián)合發(fā)文制度具有一定的合理性和必然性,有利于實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)之間的信息共享,確保了黨的高效治理和政府決策的科學(xué)有效。換言之,黨政聯(lián)合發(fā)文是實(shí)現(xiàn)二者結(jié)構(gòu)耦合的重要機(jī)制。

(一)黨政聯(lián)合發(fā)文的“耦合”本質(zhì)

黨政聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)了功能分化視野下“黨”“政”系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合。根據(jù)盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論,在社會(huì)功能分化的大背景下,社會(huì)子系統(tǒng)均具備特定的符碼與功能,能夠以結(jié)構(gòu)耦合的方式實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。而系統(tǒng)間結(jié)構(gòu)耦合的前提是諸社會(huì)系統(tǒng)功能的分化。系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合運(yùn)作只有在社會(huì)的功能分化已經(jīng)獲得長足進(jìn)展,以至于諸功能系統(tǒng)的分離與關(guān)聯(lián)業(yè)已構(gòu)成一項(xiàng)問題,以及整體與部分之間的統(tǒng)一吊詭得以顯現(xiàn)時(shí),結(jié)構(gòu)耦合才得以形成。[1]384在功能分化的基礎(chǔ)上,運(yùn)作封閉的社會(huì)系統(tǒng)通過特定的耦合結(jié)構(gòu)(如憲法、所有權(quán)/契約、財(cái)產(chǎn)/貨幣),能夠與環(huán)境實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)耦合。例如,政治系統(tǒng)憑借“有權(quán)/無權(quán)”的特殊符碼,不僅能將系統(tǒng)外的任何事情(如發(fā)生于法律、學(xué)術(shù)或宗教的事情)回應(yīng)成一個(gè)政治議題,而且能政治化地對其進(jìn)行處理?？偟膩碚f,社會(huì)系統(tǒng)是一個(gè)“運(yùn)作上封閉的系統(tǒng)”。換言之,社會(huì)系統(tǒng)在運(yùn)作上以自我為參照,不與外界環(huán)境交流。例如憲法根據(jù)其本身設(shè)定的程序進(jìn)行修正即是如此。但與此同時(shí),運(yùn)作封閉并不排除認(rèn)知開放,而是要求系統(tǒng)與環(huán)境之間的信息交換,由此產(chǎn)生了系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合。

在社會(huì)系統(tǒng)理論的視角下,中國的“黨”“政”系統(tǒng)在功能上呈現(xiàn)分化,并在系統(tǒng)運(yùn)作封閉與認(rèn)知開放的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了相互之間的結(jié)構(gòu)耦合。在功能分化的背景下,“黨”和“政”是兩種性質(zhì)不同的政治存在形式,“它們有著不同的社會(huì)功能,二者之間的密切聯(lián)系并不能使它們失去必要的界限”[2]52。具體來看,“黨”“政”系統(tǒng)在功能上是相對獨(dú)立的,二者在運(yùn)作上具有一定的封閉性和自主性。在我國,“黨”的系統(tǒng)具備全面領(lǐng)導(dǎo)的功能,即通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進(jìn)行思想宣傳等方式,組織、管理、控制和引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)和國家;“政”的系統(tǒng)負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)決議、決定、命令,支持黨組獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展各項(xiàng)工作?！霸跈M向的行政層級上,黨委(如市委)與政府(如市政府)各設(shè)機(jī)構(gòu)但主次分明;在縱向的功能部門(如生態(tài)環(huán)境局)中,行政領(lǐng)導(dǎo)職位與黨委職位并列共存,黨委和黨務(wù)組織(如黨組、紀(jì)檢小組)延伸入行政部門”[3]139。在功能獨(dú)立的基礎(chǔ)上,“黨”“政”系統(tǒng)依照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn),形成了完整的組織體系,二者在運(yùn)行上具有一定的自主性。但與此同時(shí),自主并不代表系統(tǒng)是自足的,系統(tǒng)還需要依賴環(huán)境所供給的物質(zhì)與能量,并通過特定的機(jī)制(黨組、憲法)與外部環(huán)境進(jìn)行能量上的輸入與輸出,即結(jié)構(gòu)耦合。“黨”主要通過黨委或者設(shè)在非黨機(jī)構(gòu)的黨組延伸至“政”的系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo);“政”的系統(tǒng)通過憲法的“合法/違法”“合憲/違憲”的二元符碼實(shí)現(xiàn)與“黨”的系統(tǒng)之間的信息激擾[4]43-44。具體來看,黨組成員一般都有行政負(fù)責(zé)人的身份,反映了“黨”“政”系統(tǒng)在人事管理層面的耦合;黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)反映了“黨”“政”系統(tǒng)在制度文本層面的耦合;[5]50黨政機(jī)構(gòu)合署合設(shè)或者合署辦公集中反映了“黨”“政”系統(tǒng)在組織結(jié)構(gòu)層面的耦合。這表明,“黨”“政”系統(tǒng)在人、事、權(quán)方面具有一定的耦合性。

黨政聯(lián)合發(fā)文以黨組織為核心,采用合作、協(xié)同的方式助推了“黨”“政”系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合。我國的政治實(shí)踐決定了黨政聯(lián)合發(fā)文應(yīng)當(dāng)作為“黨”“政”系統(tǒng)的耦合結(jié)構(gòu)?！包h”“政”系統(tǒng)作為中國治理體系的重要組成部分,具有各自特定的功能。黨政聯(lián)合發(fā)文加強(qiáng)了“黨”“政”系統(tǒng)之間的信息共享,有利于促進(jìn)二者之間的互聯(lián)互通,符合黨政機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)需要。

具體而言,黨政聯(lián)合發(fā)文對于黨實(shí)現(xiàn)治國理政的職能、確保政府決策的科學(xué)性、有效性具有重要意義。一方面,對于“黨”的系統(tǒng)而言,黨政聯(lián)合發(fā)文能夠促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)理念和執(zhí)政主張?jiān)凇罢钡南到y(tǒng)中貫徹落實(shí),從而實(shí)現(xiàn)黨治國理政的職能。事實(shí)上,“黨”的系統(tǒng)往往通過將黨的規(guī)范性文件中的政策措施依照法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律,這是實(shí)現(xiàn)其治國理政職能的主要方式?！包h的規(guī)范性文件出臺之際,往往是國家立法之始。黨的規(guī)范性文件出臺之后,需要及時(shí)依法依規(guī)將其要求轉(zhuǎn)化為國法規(guī)定,保證黨的主張順利‘落地’?！盵6]861當(dāng)然,并不是所有黨的政策主張均能轉(zhuǎn)化為國家法律,因?yàn)檗D(zhuǎn)化需要具備一定的條件,且轉(zhuǎn)化程序復(fù)雜、轉(zhuǎn)化周期較長?；诖?在部分黨政協(xié)同共治、且不宜制定國家法律的領(lǐng)域,如黨內(nèi)政治生活、理想道德、信念品質(zhì)和法治建設(shè)等領(lǐng)域,黨組織則需要通過與“政”的系統(tǒng)以聯(lián)合發(fā)文的方式表達(dá)和落實(shí)黨的執(zhí)政理念和方針政策。就此而言,黨政聯(lián)合發(fā)文是“黨”的系統(tǒng)向“政”的系統(tǒng)傳達(dá)黨中央重要決策部署、工作精神、領(lǐng)導(dǎo)人講話的重要方式,是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和治國理政的重要載體。以貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例,2017年,習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題,必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重”[7]25,并提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措”。為了進(jìn)一步有效落實(shí)黨中央有關(guān)鄉(xiāng)村振興的重要精神,黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布了多部規(guī)范性文件。(2)如中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018)、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》(2020)、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》(2021)、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)等;中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》(2020)等。這些規(guī)范性文件對于進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展具有重要意義。另一方面,對于“政”的系統(tǒng)而言,為了提升政府決策的科學(xué)性和確保所擬文件政治立場的正確性,“政”的系統(tǒng)往往與“黨”的系統(tǒng)就協(xié)同共治事務(wù)聯(lián)合發(fā)文。如上文所述,由于“政”的系統(tǒng)之間的信息流動(dòng)僅限于業(yè)務(wù)領(lǐng)域,具有相對獨(dú)立性,從而導(dǎo)致各類“政”的系統(tǒng)難以全面獲取相互之間的信息。而黨政機(jī)關(guān)的職能部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)人都是信息的輸出和輸入機(jī)構(gòu),特別是各級黨委和政府的辦公廳(室)、政策研究室,實(shí)際上都是專職的信息機(jī)構(gòu),[2]173因而能夠突破黨政部門之間的壁壘,加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)的信息交流。例如,“黨”的系統(tǒng)可以通過黨內(nèi)主管領(lǐng)導(dǎo)獲取共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等人民團(tuán)體所掌握的各種日常政務(wù)信息;可以通過黨委統(tǒng)戰(zhàn)部獲取各民主黨派的日常政務(wù)信息。因此,基于“黨”的系統(tǒng)在此種統(tǒng)合型信息傳輸體制中的主導(dǎo)地位,各類“政”的系統(tǒng)往往通過黨政聯(lián)合發(fā)文的方式來獲取更加全面、高質(zhì)量的信息,從而保證所擬文件的科學(xué)性和政治正確,“使制度得到最大的執(zhí)行力和獲得良好的執(zhí)行效果”[8]97。所以,黨政聯(lián)合發(fā)文可以更充分地加強(qiáng)“黨”“政”系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通,提高立法立規(guī)的效率。

(二)黨政聯(lián)合發(fā)文的整合特征

作為“黨”“政”系統(tǒng)耦合結(jié)構(gòu)的重要制度形式,黨政聯(lián)合發(fā)文彰顯了“黨”的系統(tǒng)與各類“政”的系統(tǒng)在制定主體、制定依據(jù)、治理功能上的高度整合。[5]53其一,在制定主體上的整合。目前,黨政聯(lián)合發(fā)文的主體主要包括中共中央與國務(wù)院,黨的中央組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與國務(wù)院部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),中共中央各部門和國務(wù)院組成部門(直屬機(jī)構(gòu)),中共中央各部門、國家最高司法機(jī)關(guān)和國務(wù)院組成部門,中共中央各部門、國務(wù)院組成部門(直屬機(jī)構(gòu))與人民團(tuán)體等。如《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》等是由中共中央與國務(wù)院聯(lián)合制定的;《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案(2021-2025年)》《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》等是由中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的;《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等是由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與國家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制定的。其二,在制定依據(jù)上的整合。黨政雙方主體在聯(lián)合發(fā)文的過程中,既要依據(jù)國家法律,也要遵循黨內(nèi)法規(guī)。如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》第1條規(guī)定:“為了進(jìn)一步弘揚(yáng)艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的優(yōu)良作風(fēng),推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi),建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān),根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)規(guī)定,制定本條例?！逼淙?在治理功能上的整合。黨政聯(lián)合發(fā)文橫跨“黨”“政”兩大系統(tǒng),既能約束黨組織,也能約束非黨組織,既能調(diào)整黨務(wù),也能調(diào)整國務(wù),是我國“二元雙軌合治”的重要制度載體。一是黨政聯(lián)合發(fā)文在調(diào)整對象上具有全覆蓋性,既包括黨組織、黨員,也包括非黨組織與黨外人士。例如,中共中央、國務(wù)院聯(lián)合制定的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》,該《條例》第2條指出:“本條例適用于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān),以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位”。二是黨政聯(lián)合發(fā)文在調(diào)整事項(xiàng)上具有全域性,既包括黨務(wù),也包括國務(wù)。例如,為了加強(qiáng)黨對法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),構(gòu)建守責(zé)盡責(zé)、失責(zé)追責(zé)的法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)工作機(jī)制,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同制定了《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》。該《規(guī)定》第29條明確了責(zé)任追究的依據(jù)、督察發(fā)現(xiàn)重大問題的處理及督察人員的工作紀(jì)律等問題(3)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》第29條規(guī)定:督察工作中發(fā)現(xiàn)被督察單位及其工作人員有下列情形之一的,督察單位應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)單位依紀(jì)依法進(jìn)行責(zé)任追究:(一)對黨中央、國務(wù)院的法治政府建設(shè)決策部署懈怠拖延、落實(shí)不力,影響中央政令暢通,造成嚴(yán)重后果的;(二)制定的規(guī)章、行政規(guī)范性文件違反憲法、法律、行政法規(guī),破壞國家法制統(tǒng)一的;(三)違紀(jì)違法決策或者依法應(yīng)當(dāng)作出決策而久拖不決,造成重大損失或者惡劣影響的;(四)執(zhí)法不作為或者亂執(zhí)法、執(zhí)法牟利、粗暴執(zhí)法等,侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成損害的;(五)違紀(jì)違法干預(yù)監(jiān)察工作、行政執(zhí)法、行政復(fù)議或者司法活動(dòng),或者拒不執(zhí)行生效行政復(fù)議決定、法院生效裁判的;(六)在行政復(fù)議工作中失職瀆職、徇私舞弊、違法違規(guī)的;(七)其他不履行或者不正確履行法治政府建設(shè)職責(zé),依法依規(guī)需要追責(zé)的情形。。對該條款進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn),其中(二)(四)(五)(六)為國家事務(wù),(一)(三)(七)涉及的事項(xiàng)既包括黨內(nèi)事務(wù),也包括國家事務(wù)。

綜上,經(jīng)由黨政聯(lián)合發(fā)文這一耦合機(jī)制,當(dāng)代中國建構(gòu)了一個(gè)以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心和中軸的國家政權(quán)結(jié)構(gòu),體現(xiàn)了“黨”“政”系統(tǒng)無論是在組織結(jié)構(gòu)方面,還是在治理體制方面都實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)耦合。在此種耦合結(jié)構(gòu)的推動(dòng)之下,執(zhí)政黨作為“黨”的系統(tǒng)的核心機(jī)制,在“政”的系統(tǒng)保持認(rèn)知開放的基礎(chǔ)上全面進(jìn)入“政”的系統(tǒng)之中。換言之,“黨組織通過聯(lián)合發(fā)文的方式實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的全面領(lǐng)導(dǎo),行政機(jī)關(guān)通過進(jìn)一步制定行政規(guī)章或行政規(guī)范性文件等將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到行政機(jī)關(guān)履職的過程當(dāng)中”[9]103。總之,黨政聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)了我國特色的黨政關(guān)系,是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)現(xiàn)“黨”“政”系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的重要媒介。

(三)黨政聯(lián)合發(fā)文作為“黨”“政”系統(tǒng)耦合結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯

黨政聯(lián)合發(fā)文作為“黨”“政”系統(tǒng)耦合結(jié)構(gòu)的基本邏輯是,“黨”“政”系統(tǒng)分別互為環(huán)境且相互激擾與干涉。黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性,決定了其能夠立足“黨”“政”兩個(gè)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)信息上的共享。立足“黨”的系統(tǒng),黨政聯(lián)合發(fā)文不斷與各類“政”的系統(tǒng)產(chǎn)生激擾,同時(shí)接受各類“政”的系統(tǒng)的干涉。黨政聯(lián)合發(fā)文在保持“黨”的系統(tǒng)運(yùn)作統(tǒng)一性的前提下,將運(yùn)作封閉的“黨”的系統(tǒng)與作為外界環(huán)境的“政”的系統(tǒng)聯(lián)系起來。作為“黨”的系統(tǒng)的“開放閥”,黨政聯(lián)合發(fā)文將“黨”的系統(tǒng)的信息不斷向外輻射至外界環(huán)境,作為環(huán)境的各類“政”的系統(tǒng)會(huì)不斷受到激擾。而運(yùn)作封閉的各類“政”的系統(tǒng),會(huì)以“合法/非法”“應(yīng)當(dāng)/不應(yīng)當(dāng)”“必要/不必要”等二元符碼對“黨”的系統(tǒng)的激擾信息進(jìn)行篩選、轉(zhuǎn)換,并作出相應(yīng)的調(diào)整和回應(yīng),以避免執(zhí)政的盲目性和違法性。當(dāng)然,黨政聯(lián)合發(fā)文也屬于“政”的系統(tǒng)。這是因?yàn)?黨政聯(lián)合發(fā)文在制定主體上包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等,在文件內(nèi)容上涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù),符合行政規(guī)范性文件的構(gòu)成要件。立足“政”的系統(tǒng),黨政聯(lián)合發(fā)文亦會(huì)不斷向“黨”的系統(tǒng)發(fā)出激擾信息。此時(shí),“黨”的系統(tǒng)成為了各類“政”的系統(tǒng)的外部環(huán)境,并以“合規(guī)/不合規(guī)”“合政治性/不合政治性”的二元符碼對來自“政”的系統(tǒng)的激擾信息進(jìn)行篩選。同樣的,與“憲法嘗試為法律的自我指涉問題尋求政治上的解決方案”[1]490類似,各類“黨”的系統(tǒng)也會(huì)通過黨政聯(lián)合發(fā)文向各類“政”的系統(tǒng)傳遞信息,以確保政府決策的正確性、合規(guī)性。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)實(shí)困境

作為“黨”“政”系統(tǒng)耦合的重要媒介,黨政聯(lián)合發(fā)文有利于實(shí)現(xiàn)黨政系統(tǒng)間的信息交流,在國家治理過程中發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí),黨政聯(lián)合發(fā)文存在屬性定位不明、權(quán)力邊界模糊、規(guī)避“合法/非法”評價(jià)的問題。

(一)黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性定位不明

黨政聯(lián)合發(fā)文的“一體兩面”性在一定程度上造成了其屬性定位不明的問題。所謂“一體兩面”性是指,黨政聯(lián)合發(fā)文在制定主體、調(diào)整范圍、法律效力等方面具有鮮明的雙重性,明顯不同于純粹的黨內(nèi)法規(guī)或者國家法律。在盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論中,系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合是以激擾、干涉等方式相互作用的?！包h”的系統(tǒng)與“政”的系統(tǒng)在以黨政聯(lián)合發(fā)文為具體形態(tài)進(jìn)行結(jié)構(gòu)耦合的運(yùn)作過程中,以黨內(nèi)文件的發(fā)文字號頒布、由國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳發(fā)布,并涉及國家法律調(diào)整的范圍和事項(xiàng),從而介入行政系統(tǒng)之中。從發(fā)文字號來看,黨政聯(lián)合發(fā)文屬于“黨”的系統(tǒng),且主要規(guī)范的是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng),符合“黨內(nèi)法規(guī)”(4)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條規(guī)定:“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織,中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”。的概念。但與此同時(shí),黨政聯(lián)合發(fā)文的制定機(jī)關(guān)還包括“政”的機(jī)關(guān),調(diào)整范圍涉及國家事務(wù),符合國家法律的構(gòu)成要件,屬于“政”的系統(tǒng)。在此種“黨”“政”系統(tǒng)的互動(dòng)模式之中,黨政聯(lián)合發(fā)文涉及“黨”“政”二元主體,具有“黨規(guī)”和“法律”的雙重屬性。為此,黨政聯(lián)合發(fā)文根據(jù)不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),亦具有不同的身份屬性,定性尚不明確。

黨政聯(lián)合發(fā)文作為“黨”“政”二元主體聯(lián)合制定的產(chǎn)物,突破了以往單一主體立規(guī)立法的思維,性質(zhì)界定尚存在爭議。當(dāng)前,關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性為何,學(xué)界和實(shí)務(wù)界主要存在以下三種觀點(diǎn):一是黨內(nèi)法規(guī)說,即根據(jù)發(fā)文字號或發(fā)文主體將黨政聯(lián)合發(fā)文納入黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件的范疇。例如有學(xué)者指出,黨政聯(lián)合發(fā)文是以黨的發(fā)文字號公布,屬于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)的調(diào)整范圍,應(yīng)當(dāng)納入黨內(nèi)法規(guī)的范疇。[10]95該觀點(diǎn)忽視了文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容,存在否定黨政聯(lián)合發(fā)文行政性質(zhì)的弊端,不利于保障普通公民的知情權(quán)。(5)如郭小兵訴江蘇省人民政府一案中,郭小兵要求江蘇省人民政府公開“20個(gè)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)方案”。該方案是由江蘇省委、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā),屬于黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)。該案件經(jīng)過一審、二審,由最高人民法院做出再審裁定,裁定指出:“再審申請人申請公開的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號制發(fā)的黨政聯(lián)合文件,并非行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的信息,不屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍,更不屬于《政府信息公開條例》第十條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)重點(diǎn)公開的政府信息”,故駁回再審申請人郭小兵的再審申請。參見最高法行申[2018]798號。且大部分黨政聯(lián)合發(fā)文在制定主體、制定依據(jù)、調(diào)整范圍、條款形式上均不符合黨內(nèi)法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn),因而僅僅通過發(fā)文字號判定黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇的說法欠妥。二是國家法律說,即根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要將黨政聯(lián)合發(fā)文納入行政規(guī)范性文件的范疇。有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文是國家法律,具備法律的形式與實(shí)質(zhì)特征,可作為國家行政的依據(jù),屬于行政規(guī)范性文件。[11]48-49但當(dāng)前對于行政規(guī)范性文件的概念尚無統(tǒng)一界定,導(dǎo)致內(nèi)容相同的黨政聯(lián)合發(fā)文在甲省可能既是黨的規(guī)范性文件又是政府的規(guī)范性文件,在乙省可能只是黨的規(guī)范性文件的現(xiàn)象。[12]91三是多重屬性說。有不少學(xué)者嘗試對黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性作出復(fù)合型描述。其中,既有學(xué)者從法治體系的二元結(jié)構(gòu)出發(fā),提出黨政聯(lián)合發(fā)文具有“雙重屬性”的觀點(diǎn),[13]72也有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文集中反映了中國特色的黨政復(fù)合體制,具有“復(fù)合屬性”[14]111。作為概念重疊之下的產(chǎn)物——“復(fù)合屬性論”或“雙重屬性論”雖能揭示出黨政聯(lián)合發(fā)文的相關(guān)特征,但也面臨著“和稀泥”的困境,無法有效識別黨政聯(lián)合發(fā)文的獨(dú)特性。

由是觀之,上述三種觀點(diǎn)都只看到了黨政聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)“黨規(guī)/國法”的一面,而不能客觀認(rèn)知到黨政聯(lián)合發(fā)文的獨(dú)特性,屬于非此即彼的“整體/局部”視角。該視角與當(dāng)前功能分化的時(shí)代背景格格不入,不僅會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國家法律界限的消融,而且會(huì)導(dǎo)致二者內(nèi)部功能的趨同。鑒于此,有必要轉(zhuǎn)換視角,從“系統(tǒng)/環(huán)境”的視角出發(fā),結(jié)合形式與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),綜合判斷其規(guī)范屬性。

(二)黨政聯(lián)合發(fā)文的權(quán)力邊界模糊

當(dāng)前,黨政聯(lián)合發(fā)文的權(quán)力邊界不夠清晰,存在“越界”情形。黨政聯(lián)合發(fā)文的權(quán)力邊界,是指聯(lián)合發(fā)文的事項(xiàng)范圍,即黨政機(jī)關(guān)可以就哪些事項(xiàng)聯(lián)合發(fā)文。對此,《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(以下簡稱《公文條例》)第17條(6)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第17條規(guī)定,“同級黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作,不得聯(lián)合行文”。和《制定條例》第13條(7)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13條規(guī)定,“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的,可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”。分別規(guī)定,黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文的必備條件是黨政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的重合。然而,由于黨政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重合的范圍并不明晰,導(dǎo)致實(shí)踐中黨政聯(lián)合發(fā)文的泛化。例如,只要涉及黨務(wù)職權(quán)、黨的宏觀領(lǐng)導(dǎo)等事項(xiàng)的,而不論交叉程度的深淺,行政機(jī)關(guān)均與黨的機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文。同時(shí),部分基層組織對于“必要性”的把握不準(zhǔn)和基于黨政聯(lián)合發(fā)文具有治理效率高、制度輸出功能高等便宜行事特點(diǎn),對屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)亦聯(lián)合發(fā)文,“行政機(jī)關(guān)捕捉到了以黨委名義辦事的便利性和高效性,便頻繁與黨的機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文”[15]40。例如,中共深圳市委、深圳市人民政府聯(lián)合制定頒布的《關(guān)于制定和實(shí)施〈深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)〉的決定》,該決定的發(fā)文字號為“深發(fā)[2008]14號”,發(fā)文內(nèi)容主要涉及行政立法過程中的程序、處理手段、標(biāo)準(zhǔn)等行政事務(wù),僅有少部分內(nèi)容與黨務(wù)職權(quán)相關(guān),因而屬于行政規(guī)范性文件。然而,“一旦一個(gè)文件加蓋黨委大印,以一級黨組織的名義發(fā)布,文件的性質(zhì)就隨之改變了,就從行政文件變成了黨的文件甚至黨內(nèi)法規(guī)”[16]14?？梢?對于主要涉及純粹國家事務(wù)的,黨政機(jī)關(guān)不宜以聯(lián)合發(fā)文的形式制定頒布。因?yàn)?在功能分化的背景下,各個(gè)社會(huì)系統(tǒng)均具備“自我調(diào)控”的功能,不存在某個(gè)系統(tǒng)代替另一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行社會(huì)治理的可能性,“沒有一個(gè)系統(tǒng)可以全然支配著其他系統(tǒng)的系統(tǒng)/環(huán)境關(guān)系,除非將這些關(guān)系瓦解掉”[17]61?！包h”的系統(tǒng)與“政”的系統(tǒng)也是如此。從社會(huì)系統(tǒng)理論的角度來看,黨政聯(lián)合發(fā)文權(quán)力邊界的模糊將導(dǎo)致“黨”“政”系統(tǒng)功能的“去界分化”?！包h”“政”系統(tǒng)各自具備特定的功能,“黨”的系統(tǒng)的功能是“生產(chǎn)有約束力的政策決定”,各類“政”的系統(tǒng)的功能是“執(zhí)行黨的系統(tǒng)所確定的具體方案,即執(zhí)行細(xì)節(jié)且瑣碎的工作、形成穩(wěn)定規(guī)范化預(yù)期”。就我國法治實(shí)踐而言,中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,是我國“黨”“政”系統(tǒng)的核心動(dòng)力機(jī)制,驅(qū)動(dòng)著中國社會(huì)系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)行,具有把控大局、決定國家發(fā)展方向的重要功能,而各類“政”的系統(tǒng)則承擔(dān)著管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的職能。就此而言,設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊,會(huì)造成黨政聯(lián)合發(fā)文的過度擴(kuò)張,易混淆“黨”“政”系統(tǒng)的功能邊界,不利于二者形成制度合力。

在社會(huì)功能分化和黨政分工合作的時(shí)代背景下,黨政聯(lián)合發(fā)文標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的模糊會(huì)使得政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的功能趨同,導(dǎo)致政治系統(tǒng)對行政系統(tǒng)的“去界分化”,形成“黨政不分”的實(shí)踐困境。政治系統(tǒng)作為“黨”的系統(tǒng)的社會(huì)子系統(tǒng),具有“生產(chǎn)公共政策”的職能;行政系統(tǒng)作為“政”的系統(tǒng)的組成部分,主要承擔(dān)“執(zhí)行公共政策、決定”的職能。而一旦社會(huì)子系統(tǒng)之間的界限變得模糊不清時(shí),系統(tǒng)之間的功能則會(huì)被任意替代。而權(quán)力邊界模糊的黨政聯(lián)合發(fā)文在一定程度上會(huì)使得政治系統(tǒng)的功能代替行政系統(tǒng)的功能。對此,如果不對此種雙重屬性的制度文本加以嚴(yán)格規(guī)范,則會(huì)產(chǎn)生政治系統(tǒng)對行政系統(tǒng)功能的“去界分化”,不利于系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合與良性互動(dòng)。

(三)黨政聯(lián)合發(fā)文易規(guī)避“合法/非法”的評價(jià)

作為“黨”“政”系統(tǒng)的耦合機(jī)制,黨政聯(lián)合發(fā)文反映了二者相互激擾的運(yùn)作過程,有利于實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的信息溝通。但與此同時(shí),黨政聯(lián)合發(fā)文易越界激擾“政”的系統(tǒng),存在規(guī)避“合法/非法”評價(jià)的問題。

在社會(huì)系統(tǒng)中,運(yùn)作封閉對于系統(tǒng)的自我創(chuàng)生具有重要意義。正如自我再制系統(tǒng)理論所強(qiáng)調(diào)的:“‘系統(tǒng)/環(huán)境-差異’是系統(tǒng)以運(yùn)算封閉性方式產(chǎn)生的一組運(yùn)算,若此運(yùn)算封閉性被破壞,則系統(tǒng)的自我再制亦隨之崩潰”[18]8。在當(dāng)代社會(huì)功能分化的背景下,“黨”的系統(tǒng)和各類“政”的系統(tǒng)都是運(yùn)作封閉且認(rèn)知開放的自主系統(tǒng)。在中國特色的黨政體制中,行政系統(tǒng)面臨著極度復(fù)雜且迅速變動(dòng)的環(huán)境。為此,“行政系統(tǒng)必須建立起一個(gè)具有法規(guī)制度性且符合一般行為期望的內(nèi)在結(jié)構(gòu),以期能將環(huán)境的過度復(fù)雜性化約至一個(gè)范圍之內(nèi)”[19]30-31。行政系統(tǒng)作為“政”的系統(tǒng)的重要組成部分,主要包括立法、行政、司法等國家政權(quán)機(jī)關(guān),并通過“合法/非法”的二元符碼,不斷化約外界環(huán)境的復(fù)雜性。換言之,行政系統(tǒng)一方面通過“合法/非法”的二元符碼對來自外界環(huán)境的信息進(jìn)行篩選,另一方面又以“形成穩(wěn)定規(guī)范化預(yù)期”的特定功能區(qū)別于其他系統(tǒng),進(jìn)而增加了系統(tǒng)自身的復(fù)雜性。如果“黨”的系統(tǒng)在信息激擾的過程中不經(jīng)“合法/非法”二元符碼的轉(zhuǎn)譯直接進(jìn)入行政系統(tǒng)內(nèi)部,則會(huì)導(dǎo)致行政系統(tǒng)的封閉性遭受嚴(yán)重破壞,喪失自我創(chuàng)生的能力。毋容置疑,黨政聯(lián)合發(fā)文能夠使制度得到最大的執(zhí)行力和獲得良好的執(zhí)行效果,是實(shí)現(xiàn)黨政共治的重要方式。但問題是,具備法律法規(guī)屬性的黨政聯(lián)合發(fā)文,能夠未經(jīng)“合法/非法”二元符碼的篩選直接進(jìn)入行政系統(tǒng)之中。而根據(jù)盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論,只有經(jīng)過系統(tǒng)內(nèi)部特定“二元符碼”的轉(zhuǎn)譯才能使得激擾信息成為運(yùn)作封閉系統(tǒng)中的一部分,即“環(huán)境-結(jié)構(gòu)耦合-激擾干涉-二元符碼-轉(zhuǎn)譯-系統(tǒng)”。顯而易見,具有雙重屬性的黨政聯(lián)合發(fā)文在某種程度上規(guī)避了此種復(fù)雜的轉(zhuǎn)譯過程。這意味著黨政聯(lián)合發(fā)文只要符合“環(huán)境-結(jié)構(gòu)耦合-激擾干涉-輸入-輸出”的過程,就能夠直接以國家法律的身份進(jìn)入行政系統(tǒng)之中。這種直接輸入無疑會(huì)沖擊行政系統(tǒng)內(nèi)部的自主封閉運(yùn)作,不利于行政系統(tǒng)的獨(dú)立自我運(yùn)行。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文的完善路徑

黨政聯(lián)合發(fā)文契合了黨和國家機(jī)構(gòu)改革的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)需要,是實(shí)現(xiàn)黨政協(xié)同共治的重要方式。然而,要更好發(fā)揮制度優(yōu)勢,則需要進(jìn)一步提升黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化和規(guī)范化水平,使其更好融入中國特色社會(huì)主義法治體系之中。

(一)以“系統(tǒng)/環(huán)境”為視角識別黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性

黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性問題是厘清黨政聯(lián)合發(fā)文“是什么”的“元問題”。對這一問題的認(rèn)識,直接影響到黨政聯(lián)合發(fā)文基本理論體系的建構(gòu)、黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范運(yùn)行、黨政聯(lián)合發(fā)文制度建設(shè)的完善與發(fā)展。如上文所述,無論是“黨內(nèi)法規(guī)說”“國家法律說”,還是“多重屬性”說,都主要是從規(guī)范層面,即通過其他規(guī)范的概念、特征來界定黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì),在邏輯自洽性等方面存在一定的問題。盧曼社會(huì)系統(tǒng)理論中提出的“系統(tǒng)/環(huán)境”的視角對于識別黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性問題具有重要意義?！跋到y(tǒng)/環(huán)境”的視角強(qiáng)調(diào)對觀察者的觀察,即“二階觀察”,它能夠跳脫一階觀察視角的理論盲點(diǎn),并突破傳統(tǒng)二分法中存在的偏見。即觀察者在將一對對象進(jìn)行區(qū)分時(shí),總會(huì)存在一方優(yōu)于另一方的偏好,比如在美與丑的區(qū)分中對美的偏好,在善與惡的區(qū)分中對善的偏好,在合法與不合法的區(qū)分中對合法的偏好,進(jìn)而將另外一面排除開來?！八仨殞⒈慌懦吆ㄟM(jìn)來,并因此而打破了各項(xiàng)邏輯上的要求,例如關(guān)于被排除的第三者的命題、禁止矛盾的原則,或者,以不具激蕩性的各種指認(rèn)作為前提預(yù)設(shè)?！盵1]464而在盧曼的“系統(tǒng)/環(huán)境”的理論中,觀察意味著一項(xiàng)區(qū)分,此種區(qū)分存在的前提是觀察者與被觀察者或者觀察對象之間處于同等地位,二者之間都不可能離開對方而單獨(dú)存在。這意味著在傳統(tǒng)二分法中,往往將有關(guān)世界的觀念趨向統(tǒng)一,這與功能分化的大背景格格不入。對此,應(yīng)以“系統(tǒng)/環(huán)境”的差異視角客觀中立地識別黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì),而不是采取非此即彼的“整體/局部”的統(tǒng)一視角,即從單一的外在形式標(biāo)準(zhǔn)將具有雙重屬性的黨政聯(lián)合發(fā)文簡化為黨內(nèi)法規(guī)或黨務(wù)信息,而對其作出不予審查或不予信息公開的判斷。

在“系統(tǒng)/環(huán)境”的視角下,作為政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的耦合形態(tài),黨政聯(lián)合發(fā)文橫跨“政治/行政”兩大系統(tǒng),具有“黨規(guī)/國法”雙重屬性。具體來看,從“系統(tǒng)/環(huán)境”的視角出發(fā),結(jié)合形式與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),通過分析黨政聯(lián)合發(fā)文中黨內(nèi)規(guī)范性條款和行政規(guī)范性條款的數(shù)量,權(quán)衡其“黨務(wù)職權(quán)”與“政務(wù)職權(quán)”的比重,從而有效識別黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性及其具體類型。黨政主體聯(lián)合制定的規(guī)范性文件在適用時(shí)同時(shí)歸屬不同的黨政機(jī)關(guān),不能簡單地將其置于我國整體的法律淵源中來比較,而應(yīng)當(dāng)根據(jù)其適用的主要領(lǐng)域來確定其屬性和效力等級。[20]99換言之,要準(zhǔn)確識別黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性,必須既堅(jiān)持黨的機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性,明確其黨內(nèi)治理功能,確認(rèn)其政治屬性;又兼顧各類“政”的機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性,明確其國家治理功能,考慮其行政屬性。對此,可從以下兩個(gè)方面進(jìn)行判斷:一是確立形式標(biāo)準(zhǔn),即根據(jù)發(fā)文字號、發(fā)文主體、發(fā)文名稱等外在表現(xiàn)形式確定其屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件還是屬于行政規(guī)范性文件。二是引入實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),即根據(jù)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合頒布文件的內(nèi)容及其主要適用領(lǐng)域進(jìn)行判斷。如果發(fā)文內(nèi)容涉及行政系統(tǒng)的黨外組織或黨外人士的權(quán)利,或調(diào)整的事項(xiàng)主要為國家職權(quán)事項(xiàng)的,則應(yīng)當(dāng)按照實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)定其主要具有法律屬性?！叭绻源嬖邳h的機(jī)構(gòu)以國家機(jī)關(guān)的名義或者國家機(jī)關(guān)以黨的機(jī)構(gòu)名義對外行使職權(quán),則應(yīng)根據(jù)‘實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)’認(rèn)定該行為的內(nèi)容是黨組織的內(nèi)部事務(wù)還是國家職權(quán)事項(xiàng)”[21]104。反之,如果黨政聯(lián)合發(fā)文主要發(fā)揮黨內(nèi)治理功能,即大部分發(fā)文內(nèi)容涉及黨務(wù)信息,調(diào)整范圍為黨內(nèi)事項(xiàng)的,則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其主要具有黨內(nèi)法規(guī)屬性。

按照實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文包含的黨務(wù)/政務(wù)信息的條款數(shù)量,可以判斷制度文本的主要適用領(lǐng)域,并將其分為“黨務(wù)型”“政務(wù)型”“折中型”三類,如表1所示。其中,“黨務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文是指,牽頭機(jī)關(guān)為黨的機(jī)關(guān),主要規(guī)制黨內(nèi)事務(wù),僅有少部分內(nèi)容與行政職權(quán)交叉,因而屬于黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件。例如,中共深圳市委、深圳市人民政府聯(lián)合發(fā)布的《建立健全糾正“四風(fēng)”長效機(jī)制規(guī)定(試行)》共有34條,僅有1條(8)參見《建立健全糾正“四風(fēng)”長效機(jī)制規(guī)定(試行)》第11條第1款的規(guī)定,“各級黨委和政府辦公廳(室)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級黨政機(jī)關(guān)糾正‘四風(fēng)’工作的督促檢查,每年會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對全市或者全區(qū)糾正‘四風(fēng)’工作情況開展聯(lián)合專項(xiàng)檢查,并向本級黨委常委會(huì)會(huì)議匯報(bào)檢查情況”。規(guī)定了政府機(jī)關(guān)的職權(quán),因而屬于“黨務(wù)”型黨政聯(lián)合發(fā)文?！罢?wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文是指,牽頭機(jī)關(guān)為各類“政”的機(jī)關(guān),主要規(guī)制國家事務(wù),具有明顯的行政指向,僅有少部分內(nèi)容涉及黨的職權(quán),系國家機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過程中制定的法規(guī),因而屬于行政規(guī)范性文件。例如,中共青島市委辦公廳、青島市人民政府聯(lián)合頒布的《青島市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》,分別對生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?、賠償義務(wù)人、賠償權(quán)利人、賠償訴訟規(guī)則等行政管理事務(wù)作出了具體規(guī)定,因而屬于“政務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文。又如,《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》(發(fā)文字號為“國監(jiān)發(fā)[2018]2號”)共23條,其中涉及公職人員中黨員的政務(wù)處分僅有2條(9)參見《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第7條第1款,“公職人員中的中共黨員嚴(yán)重違犯黨紀(jì)涉嫌犯罪的,應(yīng)當(dāng)由黨組織先做出黨紀(jì)處分決定,并由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分后,再依法追究其刑事責(zé)任”;第8條,“監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員中的中共黨員給予政務(wù)處分,一般應(yīng)當(dāng)與黨紀(jì)處分的輕重程度相匹配。其中,受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看處分的,如果擔(dān)任公職,應(yīng)當(dāng)依法給予其撤職等政務(wù)處分。嚴(yán)重違犯黨紀(jì)、嚴(yán)重觸犯刑律的公職人員必須依法開除公職”。,其余條款為非黨員公職人員的政務(wù)處分規(guī)定,因而屬于“政務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文。“折中型”黨政聯(lián)合發(fā)文是指,牽頭機(jī)關(guān)為黨的機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān),文件承載的黨務(wù)、政務(wù)信息比重大致相當(dāng)。例如,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》(發(fā)文字號為“中發(fā)[2013]13號”)共有65條,分別對黨政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理、國內(nèi)外差旅、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會(huì)議活動(dòng)、辦公用房、資源節(jié)約、宣傳教育等方面作出了具體規(guī)定,所含黨務(wù)/政務(wù)信息的比例大致相當(dāng),故為“折中型”黨政聯(lián)合發(fā)文。

表1 黨政聯(lián)合發(fā)文的具體類型及其備案審查模式

總體而言,在形式標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,引入實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)識別黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性及其具體類型,既符合法治思維,又體現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)文實(shí)現(xiàn)黨政共治的初衷,有利于避免黨政機(jī)關(guān)間的沖突和矛盾。

(二)以“黨內(nèi)法治”為遵循厘清黨政聯(lián)合發(fā)文的權(quán)力邊界

作為我國社會(huì)系統(tǒng)的核心機(jī)制,中國共產(chǎn)黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。所謂“總攬全局”是指黨的各級組織擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,集中精力解決好前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性的重大問題;所謂“協(xié)調(diào)各方”則要求黨的各級組織要處理好自己與同級組織及各種組織關(guān)系,形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合的關(guān)系,達(dá)致行動(dòng)一致。要更好發(fā)揮黨“總攬全局,協(xié)調(diào)各方”的作用,則需要黨遵循“黨內(nèi)法治”思維,進(jìn)一步維護(hù)和引導(dǎo)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等社會(huì)子系統(tǒng)的自主性發(fā)展和獨(dú)立運(yùn)作。這就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的科學(xué)化,以“黨內(nèi)法治”維護(hù)和尊重政治、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等社會(huì)子系統(tǒng)的自主性發(fā)展和獨(dú)立運(yùn)作,即“政治系統(tǒng)若以政治思維來處理其它功能系統(tǒng)問題(如經(jīng)濟(jì)問題、學(xué)術(shù)問題、宗教問題、教育問題、行政問題),不僅會(huì)損害到它們的自主性與流動(dòng)平衡,而且往往是難有收獲,留下更多的‘不可治理性’。在社會(huì)系統(tǒng)理論的視角下,‘黨內(nèi)法治’要求‘黨’的系統(tǒng)重視各功能系統(tǒng)的‘自我調(diào)控’(self-steering),以不可逾越它們的自主界限來進(jìn)行適度干擾,如此才能使它們充分發(fā)揮解決問題的能力”[22]50?！包h內(nèi)法治”契合當(dāng)代中國的黨政體制,緣于“黨內(nèi)法規(guī)-黨內(nèi)法治-依規(guī)治黨”的遞進(jìn)邏輯,如同“國家法律-國家法治-依法治國”的遞進(jìn)邏輯、“國家法治-黨內(nèi)法治-社會(huì)法治”的關(guān)聯(lián)邏輯?！包h內(nèi)法治”以規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)為目標(biāo),通過提升黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的質(zhì)量,從而逐步實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化、法治化發(fā)展,促進(jìn)“黨”“政”系統(tǒng)的良性互動(dòng)。

“黨內(nèi)法治”思維為厘清黨政聯(lián)合發(fā)文的權(quán)力邊界提供了重要遵循。當(dāng)前,《制定條例》和《公文條例》中有關(guān)黨政聯(lián)合發(fā)文權(quán)力邊界的規(guī)定,即“共同職權(quán)”和“必要時(shí)”的規(guī)定均較為原則宏觀,缺乏相關(guān)配套規(guī)定,從而導(dǎo)致黨政聯(lián)合發(fā)文的權(quán)力邊界存在一定的模糊性。對此,有必要堅(jiān)持“黨內(nèi)法治”思維,完善相關(guān)配套制度規(guī)范。首先,應(yīng)明確《制定條例》中“黨政共同職權(quán)”的具體范圍,厘清黨政聯(lián)合發(fā)文的具體適用領(lǐng)域?；谥袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命和建設(shè)的歷史邏輯以及長期領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的政治傳統(tǒng),黨政聯(lián)合發(fā)文存在于黨的直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域,主要包括黨管軍隊(duì)、黨管干部、黨管人才、黨管意識形態(tài)等領(lǐng)域。同時(shí),為彌補(bǔ)特定事項(xiàng)上的法律空白和正式法律制度的缺失,黨政聯(lián)合發(fā)文存在于不同歷史時(shí)期的特定領(lǐng)域,主要包括安全生產(chǎn)、環(huán)保監(jiān)督、反腐倡廉、脫貧攻堅(jiān)、法治建設(shè)、改革試點(diǎn)等。值得提出的是,在國法絕對保留的事項(xiàng)上應(yīng)避免聯(lián)合發(fā)文,這樣能夠保證“政”的系統(tǒng)在特定事項(xiàng)上的獨(dú)立自主運(yùn)行。其次,應(yīng)明確現(xiàn)有《公文條例》中“必要時(shí)”的內(nèi)涵,從提升效率、節(jié)約資源等客觀標(biāo)準(zhǔn)來確定聯(lián)合行文的必要性,放棄對“必要性”的主觀解釋。一般來說,為了實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),存在兩種路徑方法:一是立法轉(zhuǎn)化路徑。通過法定途徑使黨的意志上升為國家意志,以國家法律的形式對黨政交叉事項(xiàng)予以規(guī)制。二是黨政聯(lián)合發(fā)文的路徑。不同于立法轉(zhuǎn)化路徑,黨政聯(lián)合發(fā)文更為高效便捷。那么,何時(shí)采取黨政聯(lián)合發(fā)文的路徑即涉及對“必要時(shí)”的理解。具體而言,對于一些前瞻性、綜合性、緊迫性、重大性的黨政共治領(lǐng)域,通過立法轉(zhuǎn)換的方式需耗費(fèi)一定的時(shí)間和立法成本,難以應(yīng)對緊急情況,且制定純粹單一的國家法律或者黨內(nèi)法規(guī)存在一定的范圍缺陷,不利于形成黨政治理合力。此時(shí),黨政聯(lián)合發(fā)文能夠在相對較小的范圍內(nèi)“先行先試”,待立法條件成熟時(shí),再將其上升為國家法律,從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)體系的良性發(fā)展。基于此,“必要時(shí)”應(yīng)當(dāng)包含綜合性、緊迫性、重大性、復(fù)合性等基本內(nèi)涵。最后,應(yīng)當(dāng)在《公文條例》或者《制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(以下簡稱《備案審查規(guī)定》)中新增有關(guān)黨政聯(lián)合發(fā)文制定主體、制定程序、清理解釋、實(shí)施評估、備案審查等具體內(nèi)容,以從制度層面進(jìn)行剛性約束,使其更好融入中國特色社會(huì)主義法治體系。

總而言之,在黨政聯(lián)合發(fā)文權(quán)力邊界的限制上,應(yīng)堅(jiān)持“黨內(nèi)法治”思維,通過明確“黨政交叉事項(xiàng)”“必要時(shí)”的具體內(nèi)涵,并完善相關(guān)配套制度,從而對黨政聯(lián)合發(fā)文作出更為嚴(yán)格的規(guī)定,確保黨政機(jī)關(guān)在聯(lián)動(dòng)立規(guī)實(shí)踐中取得良好的治理效果,進(jìn)一步助推“黨”的系統(tǒng)與“政”的系統(tǒng)之間的良性溝通交流。

(三)明確黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查模式與標(biāo)準(zhǔn)

如上所述,如果黨政聯(lián)合發(fā)文未經(jīng)“合法/非法”二元符碼的轉(zhuǎn)譯直接進(jìn)入行政系統(tǒng)之中,則易沖擊行政系統(tǒng)的獨(dú)立自主運(yùn)行。而明確具體的審查模式和類型化的審查標(biāo)準(zhǔn),有利于實(shí)現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文由“環(huán)境-結(jié)構(gòu)耦合-激擾干涉-輸入-輸出”的輸入過程向“環(huán)境-結(jié)構(gòu)耦合-激擾干涉-二元符碼-轉(zhuǎn)譯-系統(tǒng)”的轉(zhuǎn)變,防止黨政聯(lián)合發(fā)文成為一些規(guī)范性文件脫逃審查和規(guī)避信息公開的制度通道。

一是明確黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查模式。實(shí)踐中,一般按照形式標(biāo)準(zhǔn),即對外發(fā)文字號的所屬機(jī)關(guān)確定黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查模式。但在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)結(jié)合文件內(nèi)容的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)綜合確定,即根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的牽頭機(jī)關(guān)與規(guī)制內(nèi)容,明確其備案審查模式。具言之,對于存有爭議的,應(yīng)通過備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制及時(shí)溝通、協(xié)商確定黨政聯(lián)合發(fā)文的牽頭機(jī)關(guān):確定是黨的機(jī)關(guān)牽頭的,為“黨務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文的,則由黨委報(bào)送黨組織內(nèi)部備案;確定為政府機(jī)關(guān)牽頭的,為“政務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文的,則由政府和同級人大常委會(huì)報(bào)送國家法律系統(tǒng)備案;無法確定牽頭機(jī)關(guān),或者為“折中型”黨政聯(lián)合發(fā)文的,則根據(jù)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制予以備案。如表1所示,對于“黨務(wù)型”“政務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文,應(yīng)當(dāng)適用雙軌并行的備案審查模式,即分別由中央辦公廳法規(guī)局與全國人大常委會(huì)法工委進(jìn)行備案審查;對于“折中型”黨政聯(lián)合發(fā)文,應(yīng)當(dāng)適用雙軌聯(lián)動(dòng)備案審查模式,即由中共中央辦公廳法規(guī)局與全國人大常委會(huì)法工委聯(lián)動(dòng)進(jìn)行備案審查。此外,值得提出的是,對于“政務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文中包含的黨務(wù)內(nèi)容(10)例如《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第7條規(guī)定了追究公職人員中的中共黨員黨紀(jì)政務(wù)處分及刑事責(zé)任追究的先后順序,以及第8條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)給予具備黨員身份公職人員的政務(wù)處分應(yīng)當(dāng)與黨紀(jì)處分的輕重程度相匹配。,國家機(jī)關(guān)在審查過程中發(fā)現(xiàn)該黨務(wù)內(nèi)容存在不合規(guī)情形的,無權(quán)徑行作出撤銷或者修改的審查決定,應(yīng)當(dāng)通過銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送相應(yīng)的黨組織。

二是構(gòu)建黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查標(biāo)準(zhǔn)。在明確黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查模式的基礎(chǔ)上,有必要進(jìn)一步構(gòu)建基礎(chǔ)性、重要性的備案審查標(biāo)準(zhǔn),從而為備案審查機(jī)構(gòu)提供具體的準(zhǔn)則。一方面,根據(jù)《備案審查規(guī)定》第11條,黨內(nèi)法規(guī)的備案審查標(biāo)準(zhǔn)主要包括政治性標(biāo)準(zhǔn)、合法合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn),該規(guī)定為構(gòu)建黨政聯(lián)合發(fā)文的基礎(chǔ)性審查標(biāo)準(zhǔn)提供了制度依據(jù)。首先,政治性標(biāo)準(zhǔn)。作為中國特色社會(huì)主義的重要法治形態(tài),黨政聯(lián)合發(fā)文在制定主體上包含黨的機(jī)關(guān),內(nèi)容上或多或少涉及黨務(wù)信息,在一定程度上體現(xiàn)了黨的意志,因而必須符合政治性標(biāo)準(zhǔn)。其次,合法合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)。黨政聯(lián)合發(fā)文是否符合國家法律規(guī)定、是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸、是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突則構(gòu)成合法合規(guī)性審查的主要內(nèi)容。再次,合理性標(biāo)準(zhǔn)。合理性審查標(biāo)準(zhǔn)主要審查黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容是否適應(yīng)形勢發(fā)展需要,是否可能在社會(huì)上造成重大負(fù)面影響,是否違反公平公正原則。通過對黨政聯(lián)合發(fā)文的合理性進(jìn)行審查,可以避免行政機(jī)關(guān)濫用聯(lián)合發(fā)文。最后,規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)要求黨政聯(lián)合發(fā)文的名稱、體例格式、表述應(yīng)當(dāng)符合《制定條例》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《制定條例》第5條、第6條的規(guī)定,除黨章、準(zhǔn)則外,具備黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文,應(yīng)當(dāng)以條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則為名稱(11)根據(jù)《制定條例》第5條第6款的規(guī)定,省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)“可以使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則的名稱”。,在體例格式上采用條款形式,以區(qū)別于其它黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文。另一方面,基于黨政聯(lián)合發(fā)文法治形態(tài)的特殊性,其備案審查標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)包括重要性審查標(biāo)準(zhǔn),即黨政共治性、必要性標(biāo)準(zhǔn)。不同于一般的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律,黨政聯(lián)合發(fā)文在制定主體、制定依據(jù)、權(quán)力來源等方面均具有雙重性,目的在于實(shí)現(xiàn)黨政共管共治。對此,有必要審查黨政聯(lián)合發(fā)文的事項(xiàng)是否屬于黨政共治的范圍;是否符合“必要時(shí)”的內(nèi)涵范疇,即聯(lián)合發(fā)文事項(xiàng)是否具備前瞻性、綜合性、緊迫性、重大性等特點(diǎn)?？偠灾?通過構(gòu)建層級性、多元化的備案審查標(biāo)準(zhǔn),可以規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查,有利于“黨”的系統(tǒng)與“政”的系統(tǒng)在社會(huì)系統(tǒng)中的分工與合作。

四、結(jié)語

黨政聯(lián)合發(fā)文是中國共產(chǎn)黨在長期發(fā)展過程中探索出的一種特殊法治樣態(tài),充分展現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義法治體系的獨(dú)特性和創(chuàng)新性。黨政聯(lián)合發(fā)文的研究對于我們認(rèn)識黨政關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)等問題意義重大,傳統(tǒng)學(xué)科的局限性已然無法深度回應(yīng)當(dāng)下亟須面對的黨政聯(lián)合發(fā)文的法治屬性、制度優(yōu)勢、審查監(jiān)督等諸多問題。盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論對于解釋由黨政聯(lián)合發(fā)文衍生出來的一系列問題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在盧曼社會(huì)系統(tǒng)理論的視角下,立足于我國黨政實(shí)踐,以“結(jié)構(gòu)耦合”“功能分化”“運(yùn)作封閉與認(rèn)知開放”“二元符碼”“系統(tǒng)/環(huán)境”等術(shù)語為基礎(chǔ),將黨政聯(lián)合發(fā)文的制度設(shè)計(jì)和安排解讀為“‘黨’‘政’系統(tǒng)的耦合結(jié)構(gòu)”。在此基礎(chǔ)上,黨政聯(lián)合發(fā)文具備推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)“黨”“政”系統(tǒng)互聯(lián)互通的制度優(yōu)勢,回應(yīng)了黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革的現(xiàn)實(shí)需要。在實(shí)踐中,黨政聯(lián)合發(fā)文能夠運(yùn)行于“黨”“政”系統(tǒng),具備黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的雙重屬性,兼具黨內(nèi)治理和國家治理的雙重功能。從學(xué)理上說,黨政聯(lián)合發(fā)文的適用必然有一定的范圍和界限,既不能與黨內(nèi)法規(guī)完全混同,也不能與國家法律隔斷聯(lián)系,亦不能不加區(qū)分地完全適用于國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民,且應(yīng)當(dāng)接受“合法/非法”的評價(jià)。從根本上講,任何政治制度和政治現(xiàn)象的發(fā)展都是由多種緣由促成的,而非“一意孤行”,黨的建設(shè)和學(xué)術(shù)理論的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)是相互促進(jìn)、共生發(fā)展的?；诖?寬容的態(tài)度、交叉的學(xué)科視野和多元的研究方法能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)、黨政聯(lián)合發(fā)文的研究增添綿力。