馬松建 劉昊天

一、問(wèn)題的提出

2014年7月,當(dāng)時(shí)的中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)了青海省委原常委、西寧市委原書記毛小兵,江西省委原常委、秘書長(zhǎng)趙智勇,云南省委原常委、昆明市委原書記張?zhí)镄?人的處分情況。其中,趙智勇被開(kāi)除黨籍,取消其副省級(jí)待遇,降為科員;張?zhí)镄辣婚_(kāi)除黨籍,取消其副省級(jí)待遇,降為副處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。有媒體在報(bào)道這一消息時(shí),使用了“斷崖式降級(jí)”一詞。之后,“斷崖式降級(jí)”便頻見(jiàn)報(bào)端,并以反腐熱詞的形式廣為流傳。近年來(lái)的反腐實(shí)踐中,地方省份、高校、國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域,也都有“斷崖式降級(jí)”的案例?！皵嘌率浇导?jí)”只是黨紀(jì)政務(wù)處分方式中較受關(guān)注的一種,除此之外還有其他的處置方式。例如中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站關(guān)于違規(guī)收受禮品禮金問(wèn)題的通報(bào)中,郭某2018年春節(jié)至2020年6月多次收受轄區(qū)內(nèi)某私營(yíng)房產(chǎn)企業(yè)主贈(zèng)送的飛天茅臺(tái)酒、黃金葉香煙等禮品,共計(jì)折合人民幣6.76萬(wàn)元,受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分,違紀(jì)所得予以收繳;蘇某2013年至2020年每年春節(jié)前后,多次收受5名管理和服務(wù)對(duì)象所送禮券,共計(jì)價(jià)值人民幣3.48萬(wàn)元,受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分,違紀(jì)所得予以收繳。

從上述案例可以看出,我們監(jiān)察體制改革以來(lái),以“斷崖式降級(jí)”為代表的黨紀(jì)政務(wù)處分?jǐn)?shù)量的增多成為一種新常態(tài)。與此相對(duì)應(yīng),進(jìn)入公訴階段的職務(wù)犯罪案件數(shù)量相對(duì)減少。有學(xué)者的實(shí)證研究表明:“在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū),監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件數(shù)量較少,較改革前檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件數(shù)量呈‘?dāng)嘌率健陆档内厔?shì)?！殑?wù)犯罪案件未能進(jìn)入司法程序,意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的部分案件最終由政務(wù)處分替代了刑事追訴,這樣的處理方式在長(zhǎng)遠(yuǎn)上暗藏著刑法可預(yù)測(cè)性、刑事程序正義和司法權(quán)被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。”[1]在實(shí)體法方面,有學(xué)者指出,對(duì)于違規(guī)收禮的行為,有的明顯已達(dá)到受賄罪的標(biāo)準(zhǔn),卻不作為犯罪處理的做法令人困惑,“以罰代刑”是腐敗預(yù)防與治理的理想目標(biāo),但在當(dāng)下將那些明顯已構(gòu)成職務(wù)犯罪的行為人不作為犯罪處理是不恰當(dāng)?shù)?實(shí)踐中出現(xiàn)大量的“以罰代刑”的現(xiàn)象,將嚴(yán)重?fù)p害法治反腐的權(quán)威性[2]。

事實(shí)上,以上問(wèn)題的出現(xiàn)都可以歸因于監(jiān)察體制改革后紀(jì)法銜接的不暢。監(jiān)察體制改革是黨和國(guó)家做出的一項(xiàng)重大部署,其目的是實(shí)現(xiàn)反腐力量的整合與優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力人員的全面覆蓋。根據(jù)《監(jiān)察法》,監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使監(jiān)察權(quán)的專門機(jī)關(guān),并同時(shí)負(fù)責(zé)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的偵查調(diào)查,監(jiān)察機(jī)關(guān)據(jù)此取得了職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。有學(xué)者指出,監(jiān)察體制改革使職務(wù)犯罪案件辦理的方式從傳統(tǒng)的偵查機(jī)關(guān)偵查、以刑法為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)變成了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查、以監(jiān)察法為主導(dǎo)的模式[3]。但是,監(jiān)察機(jī)關(guān)所依據(jù)的《監(jiān)察法》并不完全受刑事實(shí)體法和程序法條文與立法精神的約束,在實(shí)踐中也就出現(xiàn)了與傳統(tǒng)刑事法理念相沖突的現(xiàn)象。在這種情況下,如何做好紀(jì)法銜接,如何把握職務(wù)犯罪主體與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系,如何把握黨紀(jì)政務(wù)處分與刑罰的關(guān)系,便顯得至關(guān)重要。

二、紀(jì)法銜接的基礎(chǔ)

(一)對(duì)《監(jiān)察法》和《刑法》的關(guān)系的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)

紀(jì)法銜接的首要基礎(chǔ)就是對(duì)《監(jiān)察法》和《刑法》之間關(guān)系的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)?！侗O(jiān)察法》和《刑法》都屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分,它們之間的相互銜接和相互配合,應(yīng)該成為其基本關(guān)系的應(yīng)有之義。這兩部法律的有效結(jié)合,既是《監(jiān)察法》發(fā)揮效力的重要一環(huán),也是使二者形成反腐強(qiáng)大合力的一種必然要求。從位階關(guān)系、立法理念、具體內(nèi)容等方面進(jìn)行剖析,有助于從多個(gè)層次上理解兩者之間的關(guān)系。

1.二者在位階關(guān)系上是平等的

從縱向上看,我國(guó)現(xiàn)行法律體系的法律效力位階存在六級(jí),《監(jiān)察法》與《刑法》都屬于第二級(jí),都是由全國(guó)人民代表大會(huì)審議制定的基本法,二者不存在法律效力位階上的差異。從橫向上看,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系包括憲法、刑法、行政法等多個(gè)部門法。《監(jiān)察法》開(kāi)辟的是一個(gè)全新的部門法研究領(lǐng)域,其所調(diào)整的是國(guó)家監(jiān)察及相關(guān)法律關(guān)系?！缎谭ā匪{(diào)整的是犯罪及其后果所涉及的法律關(guān)系,對(duì)《監(jiān)察法》的實(shí)施是有一定借鑒意義的。同時(shí),《監(jiān)察法》的審查調(diào)查內(nèi)容也與《刑法》的職務(wù)犯罪內(nèi)容密切相關(guān)。所以,在立法和執(zhí)行兩個(gè)層面,兩法的銜接都應(yīng)當(dāng)遵循相互協(xié)調(diào)、相互配合的原則。

2.二者有共同的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)

腐敗預(yù)防與治理腐敗是《監(jiān)察法》與《刑法》的共同目標(biāo)。我國(guó)反腐敗立法的現(xiàn)時(shí)目標(biāo)是打擊和懲治已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為,最終目標(biāo)是預(yù)防和杜絕腐敗行為的發(fā)生[4]。在這方面,《監(jiān)察法》和《刑法》具有高度的一致性。《刑法》對(duì)刑事處罰的規(guī)定中,看似具有很強(qiáng)的懲罰性,但在本質(zhì)上,它又是一種預(yù)防思想的體現(xiàn)。與傳統(tǒng)刑法理論中以報(bào)應(yīng)刑為代表不同,預(yù)防理論不再?gòu)?qiáng)調(diào)事后處罰,而更注重事先防范?！侗O(jiān)察法》中“懲治和教育相結(jié)合”“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制”“對(duì)公職人員進(jìn)行廉潔教育”等內(nèi)容,在某種意義上也表明,《監(jiān)察法》的立法思想并不只是依賴于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力人員的全面覆蓋,而是更加重視對(duì)公職人員的監(jiān)督和預(yù)防。這兩部法律都反映出由“打擊型”的反腐倡廉制度向“預(yù)防型”的反腐倡廉制度的轉(zhuǎn)型,其所體現(xiàn)出的都是積極預(yù)防的立法思想和價(jià)值取向,這也是兩法銜接的重要基礎(chǔ)。

3.二者在內(nèi)容上具有共通性

從法律事項(xiàng)上看,《監(jiān)察法》所規(guī)制的是貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為;而《刑法》所規(guī)定的貪污賄賂犯罪、濫用職權(quán)犯罪、玩忽職守犯罪和徇私舞弊犯罪等罪名,與監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的主要事項(xiàng)高度重合。從法律主體上看,《刑法》中將“國(guó)家工作人員”作為職務(wù)犯罪主體,強(qiáng)調(diào)“履行公務(wù)”為其本質(zhì)特征。《監(jiān)察法》中的主體是“行使公權(quán)力的公職人員”,側(cè)重于公權(quán)力特征。因此,兩法在規(guī)制主體上均體現(xiàn)了“公”的要素。

(二)對(duì)監(jiān)察對(duì)象與職務(wù)犯罪主體的關(guān)系的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)

作為監(jiān)察法規(guī)制的監(jiān)察對(duì)象和刑法規(guī)制的職務(wù)犯罪主體,在一定程度上存在競(jìng)合關(guān)系。比如違反“八項(xiàng)規(guī)定”精神中的違規(guī)收受禮金和禮品的問(wèn)題,如果是數(shù)額較小、未達(dá)到構(gòu)成受賄罪的金額標(biāo)準(zhǔn),那就是輕微的職務(wù)失當(dāng)行為,應(yīng)受黨紀(jì)或政務(wù)處分,此時(shí)就屬于監(jiān)察對(duì)象;如果是數(shù)額較大、明顯達(dá)到受賄罪成立的標(biāo)準(zhǔn),那就是職務(wù)犯罪主體,應(yīng)受刑罰處罰,但同時(shí)其仍然是監(jiān)察對(duì)象。但是,二者又不是完全相同、完全對(duì)等的。

1.監(jiān)察對(duì)象的范圍明顯寬泛于職務(wù)犯罪主體

《監(jiān)察法》第15條詳細(xì)列舉了六類公職人員和相關(guān)人員,涉及公權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)方面;《刑法》第93條對(duì)于國(guó)家工作人員的限定則較為有限。由于立法概念的模糊不清,后續(xù)出臺(tái)的相關(guān)司法解釋對(duì)國(guó)家工作人員和視為國(guó)家工作人員的情形進(jìn)行了補(bǔ)充,但仍是十分謹(jǐn)慎的,并沒(méi)有過(guò)分地?cái)U(kuò)大其范圍。刑事立法對(duì)于主體的限制主要體現(xiàn)在,要么是本身具有公職必然要履行公務(wù),要么是受有權(quán)機(jī)關(guān)委派履行公務(wù)。對(duì)行使公權(quán)力的人員的全覆蓋,既是監(jiān)察立法的宗旨,也是監(jiān)察法的明確體現(xiàn)。從這點(diǎn)上來(lái)說(shuō),監(jiān)察對(duì)象的范圍略寬泛一些才能避免疏漏。因?yàn)楸O(jiān)察規(guī)制的行為不僅包括職務(wù)犯罪行為,還涵蓋違紀(jì)和職務(wù)違法行為。

2.監(jiān)察對(duì)象是對(duì)職務(wù)犯罪主體的補(bǔ)充

應(yīng)當(dāng)肯定的是,監(jiān)察對(duì)象范圍的擴(kuò)展不是對(duì)職務(wù)犯罪主體的不當(dāng)擴(kuò)大。由于刑事立法的時(shí)間較早且修改較為嚴(yán)苛,故而有一定的滯后性,對(duì)日新月異的變化應(yīng)對(duì)略有不足,有些情形的認(rèn)定實(shí)在是無(wú)法通過(guò)解釋法律條文能夠?qū)崿F(xiàn)的。監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定更應(yīng)視作是及時(shí)而必要的細(xì)化與補(bǔ)充,而不是與刑法規(guī)定沖突或?qū)α⒌?。而?刑法中相應(yīng)條文中的兜底性條款,也正是考慮到這種情形而設(shè)置的。因此,監(jiān)察法對(duì)監(jiān)察對(duì)象的合理界定,實(shí)際上是在遵守罪刑法定原則前提下,對(duì)職務(wù)犯罪主體的合理、有益補(bǔ)充。

三、特定情形職務(wù)犯罪非罪化處置的必要性

(一)特定情形職務(wù)犯罪非罪化處置的優(yōu)勢(shì)

雖然目前在實(shí)踐中還存在一些紀(jì)法銜接不暢的問(wèn)題,但是監(jiān)察體制改革整合了腐敗治理的力量,實(shí)現(xiàn)了從“九龍治水”到“攥指成拳”的轉(zhuǎn)變,形成了強(qiáng)大合力,其優(yōu)勢(shì)已初步顯現(xiàn)。

1.腐敗治理過(guò)程的連貫性

監(jiān)察體制改革之前,違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪分別由紀(jì)檢機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在這一流程中,無(wú)論哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏忽,都有可能造成對(duì)腐敗行為監(jiān)管的疏漏。有學(xué)者指出,國(guó)家監(jiān)察體制改革通過(guò)整合紀(jì)檢、行政、檢察三個(gè)機(jī)關(guān)職能的方式,實(shí)現(xiàn)了反腐力量的一體化與集中化,尤其是將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)而形成職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)[5]。由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)完全把握違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪處置的全流程,并不是各機(jī)關(guān)職能的簡(jiǎn)單合并,而是系統(tǒng)性的重塑,有效提升了反腐效能。在此基礎(chǔ)上,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能不僅包含側(cè)重事前預(yù)防的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督,也包含側(cè)重事后的調(diào)查和處置,貫穿腐敗治理的全過(guò)程,很大程度上避免了過(guò)去重監(jiān)督調(diào)查而輕處分問(wèn)責(zé)現(xiàn)象的重復(fù)發(fā)生。

2.對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的全面性

監(jiān)察體制改革之前,《刑法》受限于條文的表述,所規(guī)制的職務(wù)犯罪主體僅限于國(guó)家工作人員和擬制的國(guó)家工作人員。一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)治理體系變革背景下出現(xiàn)的新主體,無(wú)法合理解釋為國(guó)家工作人員,例如村委會(huì)成員、社區(qū)工作人員、國(guó)企混合所有制改革背景下的國(guó)有控股企業(yè)的人員?！侗O(jiān)察法》第15條以列舉的方式詳細(xì)闡明了受監(jiān)察的公職人員的類別,實(shí)現(xiàn)了“監(jiān)察范圍全覆蓋、無(wú)死角”[6]。實(shí)際上,監(jiān)察立法從本質(zhì)上解決了之前存在的監(jiān)督對(duì)象范圍較窄、監(jiān)督事項(xiàng)不夠全面的問(wèn)題。同時(shí),監(jiān)察體制改革中由對(duì)事監(jiān)督到對(duì)人監(jiān)督的轉(zhuǎn)變,也是落實(shí)全面監(jiān)督、全面覆蓋的一個(gè)重要方面。

3.進(jìn)行責(zé)任追究的準(zhǔn)確性

從腐敗行為的程度來(lái)看,違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪是層層遞進(jìn)的,都是同一行為人所實(shí)施的。但是,責(zé)任的追究具有不同的類型,卻是可以兼容的。也就是說(shuō),構(gòu)成職務(wù)犯罪的行為人同時(shí)也可以被追究違紀(jì)和職務(wù)違法的責(zé)任。監(jiān)察體制改革之前,由不同機(jī)關(guān)追究不同類型的責(zé)任,一定程度上避免了三種責(zé)任的混同。但是,更為突出的問(wèn)題是,由于權(quán)力運(yùn)行的平行和工作溝通機(jī)制的缺乏,往往會(huì)出現(xiàn)某種責(zé)任未被追究的問(wèn)題,例如僅追究了職務(wù)犯罪責(zé)任而遺漏了其他責(zé)任。監(jiān)察體制改革后,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)單獨(dú)對(duì)行為人的各種行為進(jìn)行綜合研判,從而判定其腐敗程度,進(jìn)而決定對(duì)其所采取的處置措施。這有效避免了責(zé)任追究缺漏的可能,解決了腐敗程度與責(zé)任類型不匹配的問(wèn)題。

(二)特定情形職務(wù)犯罪非罪化處置的合理性

作為監(jiān)察體制改革帶來(lái)的新變化,特定情形職務(wù)犯罪非罪化處置所凸顯的黨紀(jì)政務(wù)處分?jǐn)?shù)量增多、刑罰適用減少,并不是完全與刑法要求相對(duì)立的,而是為了順應(yīng)新形勢(shì)下的新措施、新常態(tài),其合理性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.積極順應(yīng)腐敗治理形勢(shì)的變化、有效落實(shí)黨的政策要求

監(jiān)察體制改革的一個(gè)重要方向,就是腐敗治理從事后懲治轉(zhuǎn)向事前預(yù)防。具體來(lái)說(shuō),就是把紀(jì)律挺在前面,以紀(jì)律嚴(yán)格要求公職人員,對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題抓小抓早,從而減少違紀(jì)行為發(fā)展成職務(wù)違法犯罪的可能。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置中,監(jiān)督檢查室的數(shù)量多于審查調(diào)查室就是一個(gè)例證。這一模式的轉(zhuǎn)變是行之有效的,取得了一定的成果,這里不再具體羅列。同時(shí),監(jiān)察體制改革也體現(xiàn)了“懲前毖后、治病救人”的方針政策。失當(dāng)職務(wù)行為人不是必須被消滅的階級(jí)敵人,而是某種意義上的“病人”,通過(guò)教育感化等方式是可以挽救的。“四種形態(tài)”于2015年9月初次提出,2016年10月審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》進(jìn)一步明確為:經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢,讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài);黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù);黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù);嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。黨紀(jì)政務(wù)處分就是落實(shí)上述兩項(xiàng)黨的政策的具體方式。

2.黨紀(jì)政務(wù)處分能夠?qū)崿F(xiàn)刑罰的懲罰性

不同于普通犯罪的一般主體,職務(wù)犯罪的主體具有一定的特殊性。其所具有的職務(wù)身份也是行為人和社會(huì)大眾都十分看重的社會(huì)身份,同時(shí)也賦予其自然生命之外的政治生命。以“斷崖式降級(jí)”為例,最嚴(yán)重的連降數(shù)級(jí)、政務(wù)撤職等處置方式,不僅是對(duì)行為人政治生命死刑的宣判,也是對(duì)其所看重的作為公職人員的社會(huì)身份的剝奪。這種處置方式所帶來(lái)的心理落差和生活境遇的改變無(wú)疑是十分巨大的。此時(shí)再對(duì)其以犯罪進(jìn)行處理,施加自由刑的意義并不大,反而可能會(huì)造成對(duì)有限司法資源的浪費(fèi)。即使不是最嚴(yán)重的黨紀(jì)政務(wù)處分,輕微的黨紀(jì)政務(wù)處分的效果對(duì)于公職人員來(lái)說(shuō)也猶如有期徒刑一般。在受處分期間和之后,其所擁有的政治前途便十分有限,除非是特別勤奮努力、表現(xiàn)特別良好才能被組織和群眾重新認(rèn)可。

3.黨紀(jì)政務(wù)處分能夠?qū)崿F(xiàn)刑法的預(yù)防功能

在“斷崖式降級(jí)”的相關(guān)通報(bào)中,被處分人員具有的共同特征是主動(dòng)交代違紀(jì)違法問(wèn)題,主動(dòng)全額上交違紀(jì)違法所得,真誠(chéng)認(rèn)錯(cuò)悔錯(cuò),有的是主動(dòng)投案或自動(dòng)投案。作為主體較為特殊的職務(wù)犯罪,其特殊預(yù)防的重要程度要高于一般預(yù)防。黨紀(jì)政務(wù)處分相對(duì)于刑罰處罰來(lái)說(shuō),降低了行為人的抵抗心理,強(qiáng)化了自首效應(yīng),為查處降低了難度,杜絕了輕微腐敗行為的進(jìn)一步惡化?？傮w來(lái)說(shuō),黨紀(jì)政務(wù)處分對(duì)所有公職人員起到的教育和震懾作用并不亞于刑罰。

此外,關(guān)于職務(wù)犯罪非罪化處置相對(duì)于其他犯罪的處置是否公平的問(wèn)題也值得討論。對(duì)于普通犯罪,殘忍的肉刑早已被廢除,現(xiàn)代社會(huì)的刑罰主要有自由刑、罰金刑和資格刑,而自由刑又是普通犯罪適用最多的方式。對(duì)于主體相對(duì)特殊的職務(wù)犯罪來(lái)說(shuō),黨紀(jì)政務(wù)處分對(duì)其造成的心理壓力和精神痛苦無(wú)異于肉刑,自由刑對(duì)其所產(chǎn)生的效果可能并不會(huì)十分理想,反而罰金刑對(duì)貪財(cái)類的職務(wù)犯罪和資格刑對(duì)于輕微的職務(wù)犯罪來(lái)說(shuō)效果可能會(huì)更好?？偟膩?lái)說(shuō),黨紀(jì)政務(wù)處分對(duì)于職務(wù)犯罪的效果應(yīng)當(dāng)?shù)韧诳呈謱?duì)于偷盜犯罪、化學(xué)閹割對(duì)于強(qiáng)奸犯罪的效果,并不能單以自由刑的角度衡量公平與否。

四、紀(jì)法銜接與特定情形職務(wù)犯罪非罪化處置的完善措施

雖然職務(wù)犯罪的非罪化處置具有一定合理性,其所體現(xiàn)的主要發(fā)揮黨紀(jì)政務(wù)處分在腐敗預(yù)防和治理中的作用是符合現(xiàn)實(shí)需要的,但從依法治國(guó)和監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督等視角看,還是要推進(jìn)好紀(jì)法銜接,規(guī)范監(jiān)察權(quán)的行使,做到打鐵的人必須是鐵打的人。只有這樣,黨紀(jì)政務(wù)處分才能更有說(shuō)服力、更有力度。

(一)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理

1.實(shí)行分類管理

在當(dāng)前的實(shí)踐中,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索并未在審查調(diào)查開(kāi)始前進(jìn)行區(qū)分,而是根據(jù)審查調(diào)查得出的結(jié)果對(duì)適用的處置措施做出判定。這樣就猶如在一條生產(chǎn)線上生產(chǎn)不同種類的產(chǎn)品,出現(xiàn)紕漏的可能性就比單一產(chǎn)品生產(chǎn)線高。與腐敗程度的遞進(jìn)相同,違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)和程序合法要求也是逐步提高的,這在某種程度上對(duì)審查調(diào)查人員的專業(yè)知識(shí)和素養(yǎng)提出了更高的要求。因此,應(yīng)在立案之初就對(duì)違紀(jì)案件和違法犯罪案件進(jìn)行分類,對(duì)違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件進(jìn)行分類管理。選擇有專業(yè)資格或?qū)I(yè)知識(shí)的監(jiān)察官專門負(fù)責(zé)違法犯罪案件的辦理,可以參考司法機(jī)關(guān)員額制的制度設(shè)計(jì)。有學(xué)者提出,可以考慮在案件審查調(diào)查室組建若干職務(wù)犯罪案件調(diào)查組,專門負(fù)責(zé)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的調(diào)查;待時(shí)機(jī)成熟時(shí),將案件審查調(diào)查機(jī)構(gòu)分為并行的紀(jì)律調(diào)查機(jī)構(gòu)和刑事調(diào)查機(jī)構(gòu),由紀(jì)律審查機(jī)構(gòu)行使黨紀(jì)、政紀(jì)調(diào)查權(quán),刑事調(diào)查機(jī)構(gòu)行使刑事調(diào)查權(quán)[7]。

2.制定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

要制定黨紀(jì)、政務(wù)、刑事處置措施適用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的衡量標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一,處置方式不能一案一議、一人一議,差距懸殊。不能為了落實(shí)“四種形態(tài)”的比例,而強(qiáng)行改變本應(yīng)采取的處置方式,而要以客觀的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷。標(biāo)準(zhǔn)的制定要針對(duì)涉案金額、自首情節(jié)、行為惡劣程度、主觀態(tài)度等方面進(jìn)行細(xì)化,爭(zhēng)取讓各種條件大致相同的行為人受到同等程度的處置,避免因黨紀(jì)政務(wù)處分與移交公訴的差異明顯而引起較大爭(zhēng)議。

(二)允許司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察程序一定程度的參與

任何不受制約和監(jiān)督的權(quán)力,必然會(huì)導(dǎo)致濫用和腐敗,必然會(huì)貽害無(wú)窮。現(xiàn)行的監(jiān)察權(quán)除了內(nèi)部監(jiān)督,還缺乏較為有效的外部監(jiān)督。允許司法機(jī)關(guān)在一定程度上對(duì)審查調(diào)查的參與,既是對(duì)監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督,也是司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)相互配合、通力合作的方式之一。當(dāng)然,這需要仔細(xì)的思考和精細(xì)的制度設(shè)計(jì),并非一朝一夕就可實(shí)現(xiàn)的。

首先,在時(shí)間上,司法介入監(jiān)察與司法介入偵查不同,不宜過(guò)早介入。與檢察機(jī)關(guān)可以提前介入普通刑事案件引導(dǎo)偵查不同,司法介入監(jiān)察應(yīng)是在監(jiān)察過(guò)程的后半段,即主要是職務(wù)犯罪的定性和量刑建議階段,是一種相對(duì)有限的參與。

其次,在內(nèi)容上,司法的介入要在司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)相互制約、相互配合的法律框架內(nèi)。換言之,司法介入的只能是涉及職務(wù)犯罪的部分,而不能是涉及黨紀(jì)政務(wù)處分的部分,更不能涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)其他方面的職能。

最后,司法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督可以分為行為人和監(jiān)察官兩個(gè)方面。在行為人方面,就是對(duì)立案、審查調(diào)查等流程上的監(jiān)督,司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察程序上出現(xiàn)的問(wèn)題可以提出意見(jiàn)和建議。在監(jiān)察官方面,就是對(duì)是否存在徇私枉法、非法取證等情形的監(jiān)督。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)性質(zhì),如果有上述情形發(fā)生,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)比照司法人員的相應(yīng)職務(wù)犯罪進(jìn)行處理。

此外,辯護(hù)律師何時(shí)可以介入監(jiān)察程序的問(wèn)題也是一個(gè)熱點(diǎn)。當(dāng)然,監(jiān)察對(duì)象取得相應(yīng)的律師協(xié)助是監(jiān)察體制進(jìn)一步完善的要求,但是,在司法機(jī)關(guān)能否介入監(jiān)察程序尚未有定論之前,探討此問(wèn)題有些為時(shí)過(guò)早。