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下一步中國城市化破題:多元化與縣域高質量發(fā)展

2023-10-02 10:19鄧宇
銀行家 2023年9期
關鍵詞:城市化縣域人口

鄧宇

Diversification and High-quality Development in

County Areas Are Essential to China’s Urbanization

就國際比較而言,中國的城市化具有和多數東亞、拉美以及東南亞國家類似的經驗,即以全球化為驅動的外生性的城市化,以“制造業(yè)+出口導向”為依托,通過發(fā)展勞動、資本密集型產業(yè),廣泛吸納大量農村勞動力人口而形成初級的城市化。到了一定發(fā)展階段后,傳統(tǒng)的城市化模式便開始出現諸多弊病,例如,普遍存在的人口規(guī)模與經濟產業(yè)結構不匹配、公共服務與財政資源供需不均衡、人口流動與城市管理不適應等問題。研究顯示,自2020年起中國城鎮(zhèn)化速度放緩,三線以上城市城鎮(zhèn)化率已達80%—90%。經驗證明,沒有一種固定的城市化發(fā)展模式適用于所有國家和地區(qū)。

經過數十年的探索和發(fā)展,中國城市化雖取得了巨大成就,但仍存在兩大堵點:其一,城市化逐漸減速,表現為過度開發(fā)的城市與城市“空心化”并存,需要協(xié)同發(fā)展。城市人口流動與城市戶籍管理制度仍存在結構性矛盾,以進城務工人員、大學畢業(yè)生、靈活就業(yè)人員等為主的新市民群體落戶安家的成本仍偏高;大中城市不同程度存在投資、人力和土地等要素資源利用不足甚至過剩問題,優(yōu)化大中城市布局、促進資源高效配置是破題關鍵;其二,新型城鎮(zhèn)化改革亟待破題,縣域市場化程度不夠,要素增長潛力需要激活。新型城鎮(zhèn)化建設與返鄉(xiāng)就業(yè)需求仍存在不平衡,返鄉(xiāng)就業(yè)待遇和期望值存在差異,置業(yè)安家需求與縣域市場供給不匹配;縣域則存在土地閑置、資本流動不暢、人力開發(fā)薄弱以及吸引力較低等短板。下一步的城市化需要明確兩個方向:其一,如何擺布城市群、中小城市與縣域之間的關系,加強產業(yè)鏈和資金鏈協(xié)同,煥發(fā)城市發(fā)展活力;其二,如何通過釋放城市改革紅利,構建人地和諧關系,促進國內大循環(huán)??傊€(wěn)步推進中國城市化進程,實現人口規(guī)模巨大、人與自然和諧共生的現代化,有必要探索多層次、多元化的城市化發(fā)展模式。

舊的城市化模式存在瓶頸

其他國家的城市化經驗教訓值得深思。歐美國家早期的城市化大多以工業(yè)化為基礎,隨著人口向城市集聚,城市基礎設施建設和住房、交通、醫(yī)療、教育等公共投資不斷增加。但是,這種傳統(tǒng)的城市化發(fā)展模式衍生出“城市病”(城市臃腫化)。后工業(yè)化時期,歐美國家走向“逆城市化”(郊區(qū)化),大量知識密集型產業(yè)轉移到中小城市,更加宜居的中小城市崛起。日本、韓國作為后發(fā)國家早期以歐美國家的城市化為樣本,韓國后期的城市化更為極端,不免存在資源過度集中、房價過高以及城鄉(xiāng)貧富差距過大等典型特征。結果就是,2002年韓國城市化率即達到80%以上,但至今仍維持在81%左右,城市化發(fā)展進入停滯期,衍生出城市房價泡沫、全租房模式破產等嚴重問題。巴西、阿根廷、墨西哥等拉美后發(fā)國家的經濟崛起較早,城市化水平普遍較高(2022年分別為87.6%、92.4%和81.3%)(見圖1),出現了“過度城市化”現象,城市人口和土地面積雖迅速擴張,但城市基礎設施建設跟不上,而且資源(產業(yè)布局和基礎設施投資等)過度集中在少部分大城市的問題,導致其他城市發(fā)展相對滯后,區(qū)域差距隨之擴大。

近年來,中國的城市化也似乎進入了發(fā)展瓶頸期,出現不同程度的“過度城市化”與“城市空心化”現象,具體體現在:一方面,城市大規(guī)模甚至過度開發(fā)后,城市人口流動反而減緩,大中城市吸引力有所下降,主要原因可能在于大中城市就業(yè)結構發(fā)生轉變,中高端產業(yè)升級形成就業(yè)替代,以及傳統(tǒng)基礎建設、房地產等行業(yè)逐漸趨于飽和,就業(yè)吸納空間逐漸收窄,更多轉向靈活就業(yè);另一方面,城市生活成本逐年上升,大中城市房價漲幅總體上遠超這些新城市群體的收入增幅,加上大中城市戶籍管理仍較為嚴格,積分落戶等標準偏高,城市生存壓力劇增,返鄉(xiāng)回流縣域成為新的潮流。之所以出現這兩類現象,原因有兩點:一是從積極效應來看,中小城市與縣域崛起的潮流趨勢符合經濟周期規(guī)律,也是全球化、工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段的產物,返鄉(xiāng)回流某種程度上成為新一輪就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、置業(yè)“軟著陸”的可選項;二是長期大規(guī)模城市化后必須通過深化改革破題,目前全國24座萬億GDP城市仍保持較大規(guī)模的人口凈流入,同時這些城市的戶籍人口規(guī)模仍有發(fā)展空間。

官方統(tǒng)計顯示,2022年中國的城市化率超過65%,聯合國(UN)預計到2035年這一數值將增加至75%左右,相較于歐美日等高收入國家普遍80%—90%的城市化水平,中國的城市化率雖不高,但從絕對城市人口規(guī)模來看,中國的城市人口將超過10億人。從結構上來看,中國城市化主要面臨兩個方面的阻力:一是地方政府債務增長過快,2017—2022年地方政府債務余額的增幅約為112.5%,地方政府發(fā)行債券的增幅約為69%(見圖2);二是過度依賴土地和房地產稅收,2020年土拍總收入占地方財政收入的比值約為84%,土地和房地產總收入(包括土拍、五項房地產稅收)占地方財政收入的比值達到103.7%。新一輪中國城市化將有望帶來兩方面的經濟增長機會:一是隨著重大區(qū)域協(xié)調、城市群協(xié)同發(fā)展,將推動資本、土地和勞動力以及數據要素等重新組合,進而促進全要素生產率提升,通過要素市場體制機制改革,將人力資本投入和“工程師紅利”轉變?yōu)榻洕鲩L潛力;二是中小城市群興起,將帶動縣域發(fā)展,新型基礎設施建設以及城市更新改造等將催生新的投資機會,改變地方政府長期過度依賴土地財政的舊模式,同時依托國家重大區(qū)域戰(zhàn)略,加快構建區(qū)域產業(yè)鏈、資金鏈均衡、高效運轉的發(fā)展格局。

縣域城市化具有潛力空間

經過大致評估,中國城市化經歷了從被動到主動、從外生到內生、從規(guī)模數量到空間優(yōu)化的過程,同時轉向增速放緩的新階段。主要有兩個方面趨勢:一是城市化進程減緩。城市化發(fā)展到一定階段后,阻礙城市化的因素累積增多,宏觀層面經濟增速相對趨緩,產業(yè)轉型升級改變就業(yè)結構,城市新增就業(yè)壓力增大,城市公共服務“二元結構”以及居住成本大幅攀升引發(fā)“逆城市化”。統(tǒng)計顯示,1990—2010年中國城市化率的增幅超過86%,2011—2022年這一數值約為26%。少數大中城市出現人口凈流出趨勢,經濟增速也有放緩跡象。二是城市化模式轉變。過去十年,中國的城市化發(fā)展模式發(fā)生新的轉變,主要表現為大中城市趨于飽和,縣域開始崛起,經濟增長加快。隨著國家大力實施城鄉(xiāng)融合、新型城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略,大城市外溢效應疊加產業(yè)鏈轉移帶來新的發(fā)展機遇。據麥肯錫(McKinsey)預測,到2030年中國個人消費規(guī)模將達到65.3萬億元,其中超66%的增長來自包括三線及以下城市、縣鄉(xiāng)市場在內的下沉市場。統(tǒng)計顯示,不少非省會城市經濟增速普遍較高,競爭力也在增強。

縣域經濟發(fā)展體現中國特色,將有望成為新的增長點。根據《中國縣域統(tǒng)計年鑒2021》,2011—2020年,中國縣域經濟總量增至約39萬億元,占GDP的比重約為38.6%。2021年,中國城鎮(zhèn)常住人口約9.1億人,縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%??梢姡袊目h域經濟發(fā)展?jié)摿薮?,主要包含兩個層面:一是縣域經濟發(fā)展?jié)摿薮?,是新型城?zhèn)化的重要支撐點和增長點。國家重大區(qū)域戰(zhàn)略與縣域發(fā)展并不矛盾,縣域經濟具有“壓艙石”作用??h域人口規(guī)模大,縱深空間大,區(qū)域布局和城市群發(fā)展將加快促進資源協(xié)同、產業(yè)協(xié)作和要素流動,進一步激活縣域投資和擴大消費增長空間。二是縣域發(fā)展模式具有很強的地域性,比較優(yōu)勢突出。縣域發(fā)展特色需要“百花齊放”,發(fā)揮比較優(yōu)勢承接產業(yè)鏈轉移。研究顯示,2022年54個“千億縣”的GDP規(guī)模的全國占比為7.1%;“千億縣”一般公共預算收入均值達到108億元。從發(fā)展模式來看,既有重大區(qū)域戰(zhàn)略創(chuàng)新驅動、產業(yè)集群驅動(長三角、粵港澳、成渝)的模式,也有區(qū)域內城市群融合(長株潭、武漢都市圈、南京都市圈)、資源融合(呼包鄂榆城市群)以及傳統(tǒng)產業(yè)升級迭代(山東半島城市群)等不同發(fā)展模式。

雖然中國縣域經濟呈現快速發(fā)展態(tài)勢,但仍然存在一些短板。從后發(fā)優(yōu)勢和后發(fā)劣勢兩個維度比較,可以發(fā)現:在后發(fā)優(yōu)勢方面,縣域經濟潛力發(fā)展空間較大,過去的產業(yè)布局較為單一,城市基礎設施建設比較落后,城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所驅動的縣域投資、產業(yè)鏈承接等將創(chuàng)造新的就業(yè)機會。在縣域戶籍改革啟動以及就業(yè)、安家等政策利好、投資和消費擴容等多重積極因素的驅使下,縣域巨大的人口紅利效應將得以釋放,預計將吸納較多農村以及偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口,擴大就業(yè)面,從而有利于促進縣域城市化,政策效應配合特色產業(yè)培育將催生縣域新的經濟增長點。在后發(fā)劣勢方面,歷史上的城鄉(xiāng)“二元結構”的掣肘仍制約著縣域經濟發(fā)展,城市戶籍改革進展偏慢,進一步制約了縣域土地資源利用效率。傳統(tǒng)的縣域經濟仍高度依賴土地財政以及少部分地方企業(yè),一旦縣域房地產市場出現供需失衡,土地財政也將難以持續(xù)。縣域傳統(tǒng)產業(yè)較為落后,不少縣域人口老齡化且人口凈流出較多,出現不同程度的萎縮。因此,做好產業(yè)配套,整合人口和土地等資源,將是下一步破解縣域經濟高質量發(fā)展難題的重要突破口。

下一步需要關注的議題

2022年5月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》指出,支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發(fā)展。2022年7月,國家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》提出,促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。兩大政策性文件為中國下一步城市化走向多元格局指明了方向,強調不同規(guī)模城市的雙向流動,而不是過去單向的城市化(即從鄉(xiāng)村轉向大城市),具體可以分為四類:一是國家區(qū)域戰(zhàn)略(長三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀、成渝等);二是大中城市與中小城市(城市群、都市圈);三是中小城市集群;四是縣域城市(城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)接合部)。多元化的城市主要體現為兩方面的特征:一方面,國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和超大城市規(guī)劃緊密結合,形成“產業(yè)鏈+金融鏈+人才鏈”的大中城市集聚區(qū),輔之以帶動周邊中小城市(如城市群、都市圈等);另一方面,“副省級城市+中小城市”相融合的新型城鎮(zhèn)化,通過發(fā)展縣域經濟和相關產業(yè),衍生出新的“就業(yè)+創(chuàng)業(yè)+置業(yè)”空間。

經過四十多年發(fā)展,中國的城市化進程取得巨大進展。官方統(tǒng)計數據顯示,1978—2022年中國常住人口城鎮(zhèn)化率的增幅為264%。同時,城市基礎設施建設以及公共服務網絡、城市產業(yè)功能布局等日趨健全,縣域城市發(fā)展成為特色,縣域投資和消費成為新的增長點。統(tǒng)計顯示,2006—2021年中國縣城公用設施建設固定資產投資總額、新增固定資產投資的增幅均超過4.6倍(見圖3)。但是,由于歷史、區(qū)位和資源稟賦等原因,城鄉(xiāng)收入仍有一定差異,2013—2022年農村人均可支配收入占城鎮(zhèn)人均可支配收入的比重從35.6%上升至40.9%。而且,大中城市“虹吸效應”逐漸產生一定副作用,中小城市“空心化”問題較為突出。從實踐上看,多元化的城市發(fā)展模式符合中國國情實際和現實需要,是實現中國式現代化的內在要求,中國全方位的城市化既不能完全依賴單一的大中城市模式,也不可偏廢中小城市(包括縣域),應是建立在均衡協(xié)調、有序推進基礎上的城市化,是人口、土地、資本等各要素自由流動的城市化。

通過總結歐美、日韓以及拉美、東南亞等城市化發(fā)展進程和模式經驗可以發(fā)現,其中存在許多共性問題,主要體現為兩個方面:一是超大城市不是唯一路徑,中小城市以及縣域發(fā)展不可忽視,否則城鎮(zhèn)化率越高,不平衡問題越突出,反而抑制城市經濟活力,城市人地關系更加緊張,因此城市化不能僅強調經濟和產業(yè)導向,更應該回歸“以人為本”的發(fā)展理念;二是城市化不僅是簡單的人口和資源向大中城市集中,如果配套產業(yè)和公共服務跟不上、城市治理薄弱,將引發(fā)就業(yè)難、失業(yè)率上升等更多社會問題,城市規(guī)劃和改革均刻不容緩。未來,中國的城市化將從追求規(guī)模的粗放模式轉向存量精細化管理,強化以人為本、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,既要重視城市建設的硬件要素,更要完善城市建設的軟件要素。

概括來看,中國的城市化具有三個典型特征:一是人口規(guī)模巨大。按照常住人口城鎮(zhèn)化率計算,中國的城市化水平并不低(2021年為64.7%),但按照戶籍人口城鎮(zhèn)化率核算(2021年為46.7%),二者相差18個百分點(見圖4),意味著有2.5億人尚未獲得城市戶籍,屬于新市民群體,這部分群體的規(guī)模龐大。二是轉型周期長。中國的城市化背后是工業(yè)化和現代化以及全球化的共同驅動,經過四十多年快速增長后,當前中國經濟和產業(yè)處于轉型期,即“新常態(tài)”下的轉型陣痛期,經歷時間較長。三是特殊的“城鄉(xiāng)二元”結構。由于歷史原因導致的“城鄉(xiāng)二元”結構體現在就業(yè)分工、人口流動、公共服務以及金融服務等各個層面,成為束縛城市化進一步發(fā)展的歷史包袱,亟待從制度層面破題。

從解題思路來看,雖然多數學者認為通過城鄉(xiāng)戶籍制度改革可以從某種程度上破解當前城市化發(fā)展困局,釋放新的內需增長潛力,但最為關鍵的部分仍在于如何解決制約城市化進程的短期和中長期問題,這需要政策和改革實踐相結合。從短期來看,不少城市已經全面放開戶籍制度限制,在購房、入學以及醫(yī)療等主要領域取得了進展,但超大城市以積分制為主要模式的戶籍改革路徑仍有待優(yōu)化完善,同時配套的公共服務(醫(yī)療、教育等)需要與戶籍身份進行脫鉤,促進公共服務均等化,逐步提高城市中低收入群體(涵蓋城市中低收入群體和外來務工就業(yè)群體)的社會保障水平,改善居民收入水平,穩(wěn)定擴大消費內需,為經濟復蘇增長創(chuàng)造積極條件。從中長期來看,城市化具有雙向流動甚至多元化的特征,而不完全是單向(即從農村流動到城市),可以引導人口在大中城市、中小城市乃至縣域等自由流動,增強勞動力人口就業(yè)靈活性,適應轉型期經濟產業(yè)調整周期,滿足和擴大不同群體的就業(yè)需求和就業(yè)面,并輔之以健全地方財政收支和預算平衡機制,加強轉型期中小城市特別是縣域地區(qū)公共服務供給,為不同規(guī)模和類型的城市化提供彈性的政策空間,充分考慮大中城市與中小城市、縣域以及鄉(xiāng)村等產業(yè)結構、就業(yè)人口以及土地資源等差異,將頂層設計和地方試點實踐緊密結合,提升城市發(fā)展韌性。

關于中國城市化的四條建議

從國際比較看,中國的城市化進入了新的發(fā)展階段,下一步要實現新型城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展,走向多元化,亟待從四個方面破題。

加快全國統(tǒng)一大市場建設,促進國內大循環(huán)。當前需要進一步調整城鄉(xiāng)戶籍政策,降低落戶門檻,破除制約城市人口流動、就業(yè)入學的政策障礙;擴大縣域集成改革試點,統(tǒng)籌推進縣域區(qū)劃優(yōu)化和資源整合,考慮合并小縣區(qū),緩解財政支出壓力,實現公共服務資源跨地區(qū)共享、共用;加快統(tǒng)一大市場建設,加強城鄉(xiāng)融合機制建設,構建人才、資金和產業(yè)更加集聚的城市空間格局。

加大產業(yè)鏈轉移力度,促進中高、低端產業(yè)梯度發(fā)展。加快培育中高端產業(yè),建強核心城市群科技創(chuàng)新高地,重點發(fā)展智能制造、芯片半導體、新能源汽車等前沿產業(yè);加強非省會城市區(qū)域協(xié)同,推動產業(yè)鏈的有效轉移和有序承接,形成縣域產業(yè)競爭優(yōu)勢;確保適度合理的地方專項投資規(guī)模,推進縣域地方債務和隱性債務合并監(jiān)管,有序化解縣域債務風險,保持地方債務穩(wěn)定可持續(xù)。

深化地方國企改革,促進地方金融機構提質增效。地方國有企業(yè)和融資平臺是支撐地方經濟發(fā)展的重要力量,著手推進存量優(yōu)化、增量發(fā)展,激活睡眠資產價值;規(guī)范地方融資平臺管理,穩(wěn)步化解地方隱性債務風險,推進縣域平臺市場化改革;加快地方金融機構改革,通過合并重組、股權治理和統(tǒng)一監(jiān)管,回歸主業(yè),提升資源配置效能,在新型城鎮(zhèn)化建設中發(fā)揮主力作用。

大力培育縣域市場,激發(fā)城鄉(xiāng)融合新的增長動能。構建公共投資、民間投資和私人投資競相成長的縣域投資體系,提升縣域投資效率;大力扶持縣域消費市場發(fā)展,完善縣域電商物流網絡,將縣域打造成為連接城市與農村物流、資金流和人口流動的重要樞紐;加強縣域農產品市場建設,引導和支持縣域消費新模式新業(yè)態(tài)發(fā)展,增強縣域消費活力,滿足居民美好生活需要。

(本文僅代表作者個人觀點,與所在單位無關)

(作者系上海金融與發(fā)展實驗室特聘研究員)

責任編輯:孫?爽

976639255@qq.com

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