高廣春

Analysis of Group Structure

Covered by China’s Housing Provident Fund

通過結(jié)構(gòu)性分析，可以觀察到我國住房公積金運(yùn)行在不同就業(yè)群體、不同收入群體、不同區(qū)域等方面的分布情況，進(jìn)而可以判斷住房公積金的覆蓋范圍、普惠程度、公平程度等。從全球視角看，住房普惠性的一個(gè)重要選項(xiàng)就是住房公積金，我國1991年從新加坡引進(jìn)了住房公積金制度。1999年頒行的《住房公積金管理?xiàng)l例》雖經(jīng)多次修訂，其普惠性的定位一直很明確：“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平?！憋@然，這里的城鎮(zhèn)居民是全覆蓋的。在實(shí)踐層面，住房公積金制度在我國實(shí)際運(yùn)行了二十多個(gè)年頭。那么，住房公積金實(shí)踐所體現(xiàn)的普惠性又是一種什么樣的圖景？該圖景還有哪些不完美之處？如何進(jìn)一步完善？

住房公積金的群體覆蓋幾何

住房公積金群體結(jié)構(gòu)主要指住房公積金在不同就業(yè)和收入群體的分布情況?？梢砸罁?jù)住房公積金繳存和住房公積金運(yùn)用兩個(gè)方面的相關(guān)運(yùn)行時(shí)間進(jìn)行觀察分析。

繳存群體覆蓋結(jié)構(gòu)不夠均衡

從繳存群體的總體看，繳存覆蓋率是反映住房公積金繳存群體覆蓋結(jié)構(gòu)的重要指標(biāo)。本文觀察該指標(biāo)依據(jù)就業(yè)結(jié)構(gòu)將繳存群體分為單位就業(yè)繳存群體和靈活就業(yè)繳存群體（靈活就業(yè)人員包括個(gè)體經(jīng)營、以非全日制、臨時(shí)性和彈性工作等靈活形式就業(yè)的人員），其中單位就業(yè)群體的繳存人數(shù)至少有十多年的連續(xù)數(shù)據(jù)，但靈活就業(yè)繳存人數(shù)只在近兩年的全國住房公積金年度報(bào)告中有所披露。其中2021年，在6個(gè)開展靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點(diǎn)的城市（重慶、成都、廣州、深圳、常州、蘇州），共有7.29萬名靈活就業(yè)人員繳存住房公積金2.92億元。截至2022年末，6個(gè)試點(diǎn)城市共有22.03萬名靈活就業(yè)人員繳存住房公積金，其中新市民、青年人占比超過70%。而目前，靈活就業(yè)人群保守估計(jì)已達(dá)2億，由此可見住房公積金運(yùn)行還遠(yuǎn)沒有完全惠及該群體。

圖1顯示兩項(xiàng)考察繳存覆蓋率的指標(biāo)，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員繳存覆蓋率是實(shí)際繳存人數(shù)與所有就業(yè)人員的比例，該指標(biāo)表明，住房公積金對城鎮(zhèn)就業(yè)人群的覆蓋率雖然每年都有增加，但水平較低，2022年僅有約36%的就業(yè)人口繳納了住房公積金，超過60%的城鎮(zhèn)就業(yè)人員沒有享受到該制度，其中絕大多數(shù)是靈活就業(yè)人員。城鎮(zhèn)單位繳存覆蓋率也說明，在城鎮(zhèn)單位就業(yè)的人群中，享受到的人數(shù)剛過五成。

進(jìn)一步細(xì)分單位就業(yè)群體的繳存覆蓋率可知，不同單位的繳存覆蓋率，特別是非私營單位和私營單位的繳存覆蓋率之間的差別還是較大的。圖2顯示，2022年，城鎮(zhèn)國有單位的繳存覆蓋率很早就達(dá)到了100%，外商投資企業(yè)的繳存覆蓋率雖有小波動，但多年維持在100%一線，城鎮(zhèn)集體企業(yè)近幾年快速攀升，2022年已經(jīng)達(dá)到94.18%，而私營企業(yè)持續(xù)在低位徘徊，2022年不到一半。就是說，超過一半的私營企業(yè)就業(yè)人員還沒有享受到住房公積金的優(yōu)惠。

由此可判斷，住房公積金在繳存環(huán)節(jié)對城鎮(zhèn)國有單位、城鎮(zhèn)集體單位以及城鎮(zhèn)外商投資企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。對私營企業(yè)和靈活就業(yè)人員的覆蓋率還處在很低的水平。

住房公積金貸款普惠度處低位區(qū)間

住房公積金運(yùn)用包括提取用于租賃住房和老舊小區(qū)改造，購買、建造、翻建、大修自住住房和償還購房貸款本息；離退休，住房購買貸款，保障性住房建設(shè)等。本文聚焦貸款運(yùn)用環(huán)節(jié)，觀察其在不同收入群體間的覆蓋狀況。

首先看個(gè)貸戶率，由住房公積金累計(jì)貸款戶數(shù)與累計(jì)繳存戶數(shù)相除所得，該指標(biāo)反映出有多大比例的繳存住房公積金的職工家庭使用了住房公積金貸款，指標(biāo)數(shù)值低意味著享受住房公積金貸款機(jī)會的家庭少，高則反之。本文住房公積金累計(jì)貸款戶數(shù)數(shù)據(jù)采用住房公積金累計(jì)貸款筆數(shù)。因存在極少數(shù)“一戶也可能貸兩次或兩筆”的情況，存在些微誤差，由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行矯正，故忽略此誤差。住房公積金累計(jì)繳存戶數(shù)則基于累計(jì)繳存職工數(shù)得出。由于存在雙職工繳存的情況，本文假定雙職工家庭和單職工家庭各占一半，由此推算出住房公積金累計(jì)繳存戶數(shù)。圖3顯示，近10年來住房公積金個(gè)貸戶率雖然有所提升，但總體處于較低水平區(qū)間，2022年約為35%的水平。這意味著直到2022年仍有約65%的繳存職工沒有享用到住房公積金的好處。

其次看90平方米以下住房在住房公積金貸款購房中所占比重?；诔ＷR，90平方米的住房購房人基本上是中低收入家庭，包括20%的中間偏下收入人群、20%的低收入人群和約10%的中間收入人群。換言之，約50%的家庭購買力與90平方米及以下的住房相匹配，并且這部分人群購買90平方米以上的住房的比例是很低的。由此可斷，90平方米及以下住房在住房公積金貸款

購房中所占的比重，可以反映中低收入家庭利用住房公積金貸款購房的比例，比例高說明中低收入家庭使用住房公積金貸款的比例高，住房公積金貸款的普惠程度也越高，反之則低。由表1可知，利用住房公積金購買的90平方米及以下的住房在近幾年占比均不足30%，且逐年走低，2022年僅為24.29%。與此對應(yīng)的是，近幾年不到30%的使用住房公積金貸款的家庭是中低收入家庭。結(jié)合前述35%的個(gè)貸戶率，可以估算在總的繳存人員中使用住房公積金貸款的中低收入者的比例只有大約10%。這樣的比例顯然意味著住房公積金在運(yùn)用環(huán)節(jié)上對中低收入者的普惠率還處于很低水平。

值得關(guān)注的是，據(jù)《全國住房公積金2022年年度報(bào)告》披露，低于當(dāng)?shù)厣夏昶骄べY3倍的住房公積金貸款占比卻同期均高達(dá)90%以上，以此數(shù)據(jù)可推知，享受住房公積金貸款的絕大多數(shù)是中間收入偏下和低收入人群，且住房公積金貸款購買90平方米及以下的住房占比應(yīng)該占有很高的權(quán)重才對，除非這部分人群大多購買了90—144平方米（含）的住房，但問題來了，這部分人群的收入低于當(dāng)?shù)仄骄杖氲?倍，其中有多少人具備購買90—144平方米（含）的收入能力？對此，筆者以為，應(yīng)該是全國住房公積金年度報(bào)告相關(guān)的數(shù)據(jù)有“難圓”之處。

成因分析

由前述可知，我國住房公積金運(yùn)行至今，繳存和貸款的覆蓋率仍處于較低水平，具體表現(xiàn)在對靈活就業(yè)人群覆蓋甚微，對私營企業(yè)和中低收入家庭的覆蓋不夠。那么，成因何在？

覆蓋不夠的原因

靈活就業(yè)人員參與度低的主要原因在于制度層面的約束?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》自1999年頒行以來，已經(jīng)過修訂修補(bǔ)，主要是針對單位就業(yè)人員制定的一套運(yùn)行體系。除了近幾年在6個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)以外，沒有在全國層面將靈活就業(yè)納入條例適用范圍，試點(diǎn)城市探索出富有針對性的、高效率的相關(guān)路徑也需要一個(gè)過程?？上驳氖牵圏c(diǎn)城市陸續(xù)制定出了相關(guān)的管理措施，也算是標(biāo)志著諸城市的探索積累了一些可推廣的成果。另一方面，靈活就業(yè)人士存在對住房公積金制度及其相關(guān)政策不夠了解的情況，參與意愿不高，或不知道如何參與；此外，由于靈活就業(yè)人員工作狀態(tài)不穩(wěn)定，收入不穩(wěn)定，收入水平偏低，在時(shí)間和空間上都可能會出現(xiàn)較多的間斷，導(dǎo)致即使參與也會不時(shí)出現(xiàn)斷交或換地繳存的情況。

城鎮(zhèn)私營企業(yè)住房公積金繳存覆蓋率較國有單位、集體單位和外商投資單位明顯偏低的主要原因則有兩個(gè)。其一是單位繳納的一塊資金來源不同?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》規(guī)定，城鎮(zhèn)職工住房公積金繳存額分兩塊，一塊是個(gè)人繳納，另一塊是單位繳納。繳納份額一般約為職工本人上一年度月平均工資的6%。每月職工繳納部分從職工月度工資總額中扣除，這個(gè)規(guī)定是所有單位都一樣的。但單位繳納部分，不同單位之間就有了明顯的差異。國有機(jī)關(guān)和事業(yè)單位由財(cái)政支出。其中機(jī)關(guān)單位在預(yù)算中列支；事業(yè)單位則由財(cái)政部門核定收支后，從預(yù)算或者費(fèi)用中列支；而企業(yè)則從其成本中扣除。這樣的規(guī)定在客觀上引致的問題是，財(cái)政支付容易，企業(yè)買單就難易有別了。其中國有企業(yè)和集體企業(yè)因其特有性質(zhì)，繳納實(shí)際上與國有機(jī)關(guān)和事業(yè)單位基本無異；外商投資企業(yè)因?yàn)槠渫赓Y性質(zhì)，繳納也會很爽快。真正成為困難的就是私營企業(yè)。首先私營企業(yè)因其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，存在更為明顯地逃避繳納、緩繳、少繳的內(nèi)在激勵，經(jīng)營狀況差的私營企業(yè)尤甚；其次經(jīng)營狀況差的私營企業(yè)的職工收入也差，而且往往多用于當(dāng)下生計(jì)，要從本來就不多的工資中扣除一部分用于繳納住房公積金，是其力所不能及的。

圖4顯示，與國有單位（包括國有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)）、外商投資企業(yè)的年平均工資相比，私營企業(yè)的年平均工資明顯低很多，而且差距呈明顯的擴(kuò)大趨勢。2022年私營企業(yè)職工年平均工資只有國有單位的52.78%，外商投資單位的47.55%。由此可知，私營企業(yè)住房公積金繳存覆蓋率低的主要原因是，企業(yè)經(jīng)營狀況不佳和職工收入水平低。

實(shí)際上，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)或部門對私營單位的繳納意愿和能力是了解的。例如，《住房公積金條例》規(guī)定：“對繳存住房公積金確有困難的單位，經(jīng)本單位職工代表大會或者工會討論通過，并經(jīng)住房公積金管理中心審核，報(bào)住房公積金管理委員會批準(zhǔn)后，可以降低繳存比例或者緩繳；待單位經(jīng)濟(jì)效益好轉(zhuǎn)后，再提高繳存比例或者補(bǔ)繳緩繳。”2020—2022年疫情期間，從中央到地方也陸續(xù)出臺了一些緩釋私營企業(yè)住房公積金繳存壓力的措施，這些措施也確實(shí)產(chǎn)生了較好的效果，疫情期間私營企業(yè)住房公積金繳存覆蓋率不但未因疫情因素下滑反而有明顯的上升。但是，私營企業(yè)住房公積金繳存覆蓋率依然處于低位，還需要更進(jìn)一步的應(yīng)對策略。

中低收入者使用住房公積金貸款的比例緣何低

基本的判斷是，中低收入群體在住房公積金繳存人群中的占比較低，且部分中低收入者不具有購房貸款的能力。

由前述可知，中低收入人群絕大部分集中在私營企業(yè)和靈活就業(yè)人群中，撇開已開始試點(diǎn)的覆蓋近2億靈活就業(yè)的人群不言，私營企業(yè)住房公積金繳存覆蓋率一直在低位徘徊。2022年僅約45%，假如按照五級收入劃分，且繳存人數(shù)在這五個(gè)等級中是平均分布的（實(shí)際中低收入人群的分布率明顯低于平均分布），那么，私營企業(yè)繳納的住房公積金對中間偏下和低收入人群的覆蓋率不到27%。而在所有繳納住房公積金的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員中，近幾年私營企業(yè)就業(yè)人員約占45%，由此推算，在所有繳納住房公積金的人群中，中低收入人群占比不足15%。這與前述中低收入人群在住房公積金貸款中約10%的占比是相匹配的。這意味著，在繳納了住房公積金的中低收入群體中，近70%的人使用了住房公積金貸款。這個(gè)比例在中間、中間偏下和低收入三類群體中恰好約為中間收入人群和中間偏下收入人群加總的比例。另外30%的低收入人群基本不具備購房能力，所以即使繳納了住房公積金，也沒有使用住房公積金貸款購房，也可能使用住房公積金貸款做了其他用途，諸如提取用于支付住房租賃租金等。

如何改進(jìn)

完善制度推進(jìn)全覆蓋

當(dāng)下，關(guān)于住房公積金的制度性規(guī)范就是《住房公積金管理?xiàng)l例》，該條例為行政法規(guī)，立法層級不夠高，即使不考慮提高其立法層級也應(yīng)盡快擴(kuò)大其涵蓋范圍。正如本文開篇指出的，條例宗旨在于“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”，這里的居民應(yīng)該指的是所有的城鎮(zhèn)居民，然而，靈活就業(yè)人員卻事實(shí)上受到了歧視。隨著靈活就業(yè)人員隊(duì)伍的日益龐大，擴(kuò)大條例涵蓋范圍也日益迫切。立法層的思路似乎是沿用慣常的“先試點(diǎn)、后推廣、再立法”的路徑推進(jìn)這一進(jìn)程，近幾年允許6個(gè)城市試點(diǎn)就是該思路的體現(xiàn)。但靈活就業(yè)人員已經(jīng)超過2億，超過城鎮(zhèn)就業(yè)人口的20%，創(chuàng)新立法思路因此也是迫在眉睫的事項(xiàng)。在國家層面，應(yīng)盡快推出關(guān)于靈活就業(yè)人員享受住房公積金的指導(dǎo)性操作規(guī)范，并列入相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門的時(shí)間表。該規(guī)范應(yīng)基于普惠原則，考慮靈活就業(yè)人員不同于單位就業(yè)人員，根據(jù)其工作的穩(wěn)定性、收入的持續(xù)性、自主就業(yè)、時(shí)間不連續(xù)、空間變化大、信息渠道少等特點(diǎn)，打破單位住房公積金運(yùn)行操作套路的局限，針對性和有效性要強(qiáng)。在執(zhí)行層面，基于結(jié)果導(dǎo)向的原則，靈活解決靈活就業(yè)人員準(zhǔn)入過程中的各種問題，以使住房公積金制度惠及盡可能多的靈活就業(yè)人員。

財(cái)政出錢助力全覆蓋

由前述可知，住房公積金運(yùn)行在私營企業(yè)和中低收入人群中存在硬傷，對靈活就業(yè)人群的覆蓋更是僅在6個(gè)試點(diǎn)城市剛剛起步。無論是私營企業(yè)還是靈活就業(yè)人群，其中的焦點(diǎn)癥結(jié)在于收入水平低，私營企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不佳，這不僅挫傷企業(yè)繳納的積極性，而且由于分配給這些企業(yè)中的職工的工資也低，進(jìn)而下拉職工繳納的積極性。靈活就業(yè)人員的收入實(shí)際上也大多在滿足當(dāng)下生存需要的區(qū)間徘徊，加之其他原因，繳納的約束因素更為復(fù)雜。收入水平低的人群的存在是收入分布的規(guī)律使然，在引入市場機(jī)制的制度體系中，這是市場失靈的一個(gè)表現(xiàn)，需要公共政策通過轉(zhuǎn)移支付等再分配的方式進(jìn)行緩釋。由此，應(yīng)對主線應(yīng)該是公共政策支持，除了各種可能的諸如暫時(shí)緩繳、少繳、遲付等減壓政策外，財(cái)政還應(yīng)拿出真金白銀助力推動。本文建議財(cái)政出資建立住房公積金普惠運(yùn)行基金，并在全國范圍內(nèi)通過競爭機(jī)制遴選專業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理?；鸺捌涫找嬗糜陟`活就業(yè)人員、私營企業(yè)中的中低收入人群，因各種原因引致的住房公積金參與不足或缺失的資金墊繳、補(bǔ)貼、代償、貼息等財(cái)政救濟(jì)。

（作者單位：中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）

責(zé)任編輯：楊生恒