祖俊濤 董黎明 張向達

(1.東北財經(jīng)大學(xué),遼寧 大連 116025;2.安徽財經(jīng)大學(xué),安徽 蚌埠 233030)

一、引言

改革開放以來,為解決區(qū)域性整體貧困問題,中國開啟了長達四十多年的反貧困實踐,并最終取得了全面建成小康社會的偉大成就。無論對此作出怎樣的歷史評價,一個不可否認的事實是:這一成績是在政府主導(dǎo)下完成的。最明顯的例證就是,在中央政府的推動下,中國貧困治理經(jīng)歷了從開發(fā)式扶貧到精準式扶貧再到攻堅式脫貧的轉(zhuǎn)變,從而實現(xiàn)了貧困治理質(zhì)效的漸進式提升。換言之,中國反貧困工作之所以能夠取得如此成果,是因為貧困治理模式出現(xiàn)了階段性調(diào)整,而貧困治理模式調(diào)整又與政府治理模式演進密切相關(guān)。例如:Park et al.(2010)發(fā)現(xiàn),自2001年始中國扶貧開發(fā)工作愈發(fā)強調(diào)參與式治理的重要作用,通過賦權(quán)參與充分調(diào)動了多元主體的積極性;周黎安(2014a)指出,開發(fā)式扶貧屬于縱向行政發(fā)包程度高和橫向晉升競爭程度低的弱勢領(lǐng)域,以致貧困治理質(zhì)效整體偏低;王剛等(2018)指明,精準式扶貧實施的是“強監(jiān)控-強激勵”治理情境下圍繞脫貧指標的橫向競爭錦標賽模式;李振等(2020)基于行政發(fā)包制和控制權(quán)理論構(gòu)建了“條塊并舉”式發(fā)包制,并據(jù)此詮釋了精準扶貧時期的基層政府治理實踐;周飛舟等(2020)分析表明,脫貧攻堅本質(zhì)是一種超常規(guī)運作,即“自上而下、政治動員”型的運動式治理;張向達等(2022)指出脫貧攻堅通過在科層運作的基礎(chǔ)上增加政治驅(qū)動要素,實現(xiàn)了短時間內(nèi)改善貧困治理質(zhì)效的政策目標。

既有研究關(guān)于政府貧困治理的論述帶給我們深刻的啟發(fā),比如不同貧困治理階段政府所采取的運作模式是存在明顯分異的,或者說貧困治理模式轉(zhuǎn)型背后實際是政府運作模式發(fā)生了調(diào)整。這就帶來一個問題,即什么主導(dǎo)了政府治理模式演變并由此推動了貧困治理模式轉(zhuǎn)型?已有研究尚未給出明確回答,而僅是對各貧困治理階段政府實行的運作模式進行了分類詮釋。其中一個共識是:脫貧攻堅屬于超常規(guī)運作(運動式治理),其他階段政府開展的均是常規(guī)運作。常規(guī)運作的邊界范圍比超常規(guī)運作更廣,除以科層制為核心兼具“策略主義”“非正式運作”和“不出事邏輯”等常態(tài)模式外(魏程琳 等,2018),還包括行政發(fā)包制、參與式治理與壓力型體制等常見類型,學(xué)者們對政府貧困治理的差異化論述主要集中在開發(fā)式扶貧和精準式扶貧階段?；诖?本文擬運用扎根理論研究方法,通過構(gòu)建政府貧困治理的運作邏輯與組織機理模型,重點回答以下問題:(1)驅(qū)動政府(貧困)治理模式演變的核心因素有哪些,各影響因素之間存在怎樣的邏輯關(guān)聯(lián),進而共同導(dǎo)致了貧困治理模式轉(zhuǎn)型?(2)各貧困治理階段政府到底采用了何種治理模式組織運作?由此觀之,本文研究不僅為打開中國政府間關(guān)系及其治理模式演變的“黑箱”提供了新的理論視角,還能為后續(xù)相對貧困治理及其與鄉(xiāng)村振興有效銜接等戰(zhàn)略實施提供理論支撐和策略指引。

二、研究設(shè)計

(一)研究方法

扎根理論是一種從資料和數(shù)據(jù)中發(fā)掘理論的質(zhì)性研究方法。自1967年Glaser &Strauss首創(chuàng)扎根理論以來,經(jīng)過數(shù)十年的演化與發(fā)展,現(xiàn)已形成了經(jīng)典扎根理論、程序化扎根理論以及建構(gòu)主義扎根理論三大學(xué)派(賈旭東 等,2016)。扎根理論既是一種研究方法,也是一套完整的方法論。從認識論層面來看,扎根理論三大學(xué)派是分別建立在實證主義、解釋主義和建構(gòu)主義認識論基礎(chǔ)之上的方法論“叢林”(Rieger,2019)。方法論來源于認識論,正是由于認識論上的分歧,扎根理論三大學(xué)派才呈現(xiàn)出差異化的方法取向。譬如,與“堅持客觀中立、反對理論預(yù)設(shè)”的經(jīng)典扎根理論不同,程序化扎根理論認為數(shù)據(jù)本身就隱含了因果關(guān)系,研究者可以帶著預(yù)設(shè)邏輯進行充分挖掘,因為這是人的主觀能動性的體現(xiàn),而建構(gòu)主義扎根理論則試圖整合兩家之所長,指出研究者是主客觀的統(tǒng)一,即在強調(diào)理論客觀性的同時,要求發(fā)揮人的主觀能動作用。本文意在通過構(gòu)建政府貧困治理的運作邏輯和組織機理模型,來揭示中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯與實踐進路,屬于理論建構(gòu)式和邏輯預(yù)設(shè)型研究,故采用建構(gòu)主義扎根理論方法展開理論探索。

(二)樣本選擇

本文試圖從行政治理的角度,審視中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯與實踐進路,選定1986年以來中央政府及各部委頒布的系列減貧政策文本為分析樣本。在樣本選擇范圍上,之所以將政策文本作為分析對象,并將其限定在中央層面,是因為中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型是在中央政府推動下完成的,以中央政府的文本表達為考察視角,最有利于我們從中發(fā)掘政府貧困治理的運作邏輯和組織機理。同時,樣本選取時間限制在1985年后,一方面是基于貧困治理模式演進歷程的考量:自1986年始中國貧困治理模式經(jīng)歷了由開發(fā)式扶貧向精準式扶貧再到攻堅式脫貧的轉(zhuǎn)變。另一方面則是出于資料可及性與有效性的考慮:1985年后的政策文本更具完整性和時效性?？梢哉f,本文的樣本選擇是目的性抽樣與代表性抽樣的結(jié)合,能夠確保研究的信度和效度。

(三)資料收集

為充實研究素材,我們根據(jù)三角驗證法(殷,2010),盡可能地獲取多種信息源的文本資料,來建立可供理論建構(gòu)的資料庫。從數(shù)據(jù)來源上看,除中央政府及各部委文件外(91份),還收錄了包括政府權(quán)威報道(57篇)以及國家領(lǐng)導(dǎo)人講話(38次)在內(nèi)的文本資料共計186份,分別占比49%、31%和20%。其中,中央政府及各部委文件主要依托國務(wù)院政策文件庫、國家鄉(xiāng)村振興局和北大法寶等政策數(shù)據(jù)庫進行采集,政府權(quán)威報道與國家領(lǐng)導(dǎo)人講話則通過人民網(wǎng)、光明網(wǎng)和中國鄉(xiāng)村振興網(wǎng)等官方網(wǎng)站獲得。此外,為保證扎根方法提煉的核心范疇具有較好的理論飽和度,本文還按照各類文本資料的分布比例,在186份文本資料庫中,分別選取30份政府文件、19篇權(quán)威報道和12次領(lǐng)導(dǎo)人講話進行理論飽和度檢驗。

三、范疇提煉與模型構(gòu)建

(一)初始編碼與聚焦編碼

在初始編碼階段,研究者所要做的是緊緊貼近數(shù)據(jù),不進行任何概念上的跳躍,同時保持開放心態(tài),將所有可能的理論方向逐一發(fā)掘出來。根據(jù)上述初始編碼要求,本文借助數(shù)據(jù)分析軟件NVivo12,通過逐詞逐句編碼的方式對數(shù)據(jù)展開全面抽象,讓隱含在數(shù)據(jù)中的“潛臺詞”浮現(xiàn)出來,并對其進行不斷比較和重新組合,最終生成216個初始代碼與49個核心概念。需要指出的是:在此階段,我們發(fā)現(xiàn)了一些出現(xiàn)頻次高和具有指示性的重要編碼,并經(jīng)過反復(fù)對比與數(shù)據(jù)驗證,認為這些編碼可以作為聚焦編碼的基礎(chǔ)。因此,為便于說明編碼的涌現(xiàn)過程,且兼顧篇幅問題,我們將初始編碼和聚焦編碼得出的部分結(jié)果放在一起呈現(xiàn)(如表1所示)。

表1 初始編碼及聚焦編碼過程示例

聚焦編碼是質(zhì)性編碼的第二個階段,意在使初始階段得到的編碼更具概念化和指向性。為此,本研究再次回到數(shù)據(jù),通過對比驗證將初始階段發(fā)現(xiàn)的關(guān)鍵編碼重新進行歸類整理,并以初始編碼提取的49個核心概念為基礎(chǔ),進一步將其歸納成范疇,從而為理論建構(gòu)提供依據(jù)。在這一階段,經(jīng)過聚焦編碼共提煉出26個副范疇,且每個范疇都能在初始編碼和核心概念中得到有效對應(yīng),表明聚焦編碼的過程和結(jié)果是規(guī)范且可信的。表1展示的是基于攻堅式扶貧階段(2016—2020年)相關(guān)政策文本得出的編碼結(jié)果。

(二)軸心編碼與理論編碼

軸心編碼是指在聚焦編碼的基礎(chǔ)上,將已經(jīng)涌現(xiàn)的范疇進一步歸類為核心范疇和一般范疇(賈旭東 等,2020)。其中,核心范疇與一般范疇之間構(gòu)成了類屬關(guān)系,前者能夠得到后者的支持,進而形成核心范疇的維度和屬性。對此,在軸心編碼階段,通過再次聚類整合,最終從聚焦編碼階段發(fā)掘的26個副范疇中凝練出6個一般范疇和1個核心范疇。這里我們將一般范疇稱為主范疇并分別明示其意,以便同聚焦編碼階段提煉的范疇相區(qū)分,具體見表2。同時,經(jīng)過軸心編碼的抽象化分析后,本文認為核心范疇已經(jīng)飽和,研究進入理論編碼的敘事階段,而理論敘事又需要明確主范疇間的邏輯關(guān)系,為方便說明將其放入表2一起呈現(xiàn)。

表2 軸心編碼范疇化結(jié)果示意及其典型關(guān)系結(jié)構(gòu)

理論編碼意在使各范疇間的關(guān)系具體化,即以“故事線”的形式將軸心編碼得出的主范疇串聯(lián)起來,從而生成連貫的理論化表達。在此階段,根據(jù)建構(gòu)主義扎根理論的主張(不排斥其他兩大學(xué)派的理論編碼方式),我們借鑒程序化扎根理論提出的理論編碼工具(卡麥茲,2009)來建立主范疇間的故事脈絡(luò),如下:(1)條件,研究對象所處環(huán)境或情境的形成。隨著減貧實踐的不斷推進,貧困治理形勢及其任務(wù)目標會發(fā)生階段性變化,從而衍生出不同的政府治理情境;(2)行動/互動,研究對象對其所處環(huán)境或情境的策略性反應(yīng)。針對貧困治理形勢及其任務(wù)目標出現(xiàn)的變動,政府會通過調(diào)整剩余控制權(quán)分配組合形態(tài)(1)控制權(quán)分配系周雪光在“控制權(quán)”理論中提出的概念,是指各級政府部門關(guān)于剩余控制權(quán)的分配組合,且這種分配組合又有著不同形式,由此塑造出相應(yīng)的政府治理模式。同時,剩余控制權(quán)主要包括目標設(shè)定權(quán)、實施激勵權(quán)和檢查驗收權(quán)三個維度的內(nèi)容,這里不再對其一一展開,具體可見表1。需要指出的是,我們在扎根理論編碼過程中,不僅提煉出新的控制權(quán)內(nèi)容(決策部署權(quán)),還發(fā)現(xiàn)控制權(quán)的分配范圍不僅涉及縱向塊塊關(guān)系下的不同層級政府,還包括縱向條條關(guān)系下的各級政府部門,如貧困治理中各級政府及其部門都分別享有一定的控制權(quán)。因此,根據(jù)扎根理論研究結(jié)果,我們分別對控制權(quán)分配的具體內(nèi)容和邊界范圍進行了擴展,并將其視作政府治理模式的實現(xiàn)路徑,以便闡述本文構(gòu)建起的理論化表達。的方式,選擇相應(yīng)的治理模式加以應(yīng)對;(3)結(jié)果,研究對象行動/互動的效果。治理模式和控制權(quán)分配形式的政策調(diào)適,又會使治理質(zhì)效與治理風(fēng)險產(chǎn)生變動,以致治理情境再次演變。

通過梳理主范疇之間的故事線索,不難發(fā)現(xiàn)政府貧困治理實質(zhì)是一個復(fù)雜的動態(tài)過程,其深刻體現(xiàn)了“權(quán)變治理”這一核心范疇的鮮明特征。一方面,從橫向維度看,多種因素的復(fù)合驅(qū)動構(gòu)成了政府貧困治理的邏輯進路。治理主體(政府)對其所處治理情境(條件)的策略應(yīng)對(行動)產(chǎn)生了特定效果(結(jié)果),以致治理情境發(fā)生接續(xù)變化,由此形成政府治理的邏輯閉環(huán);另一方面,從縱向?qū)用婵?受多種因素復(fù)合驅(qū)動的政府貧困治理的關(guān)鍵在于動態(tài)權(quán)衡。在“條件—行動—結(jié)果—條件”這一邏輯閉環(huán)中,治理主體的策略行動是對其所處的治理情境或前期產(chǎn)生的治理效果進行不斷權(quán)衡與適時調(diào)整的政策結(jié)果。由此,基于上述提煉的核心范疇和主范疇間的故事線,我們可以歸納出政府貧困治理的運作邏輯和組織機理,并以此來揭示中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯與實踐進路(見圖1)。

(三)理論飽和度檢驗

經(jīng)過政策文本的扎根理論分析,本研究初步構(gòu)建了政府貧困治理的運作邏輯和組織機理模型,下一步則需要對其進行理論飽和度檢驗。為此,根據(jù)既定的研究設(shè)計,分別從政府文件、權(quán)威報道與領(lǐng)導(dǎo)人講話三種類型的初始樣本中,各選取約1/3的政策文本依次開展初始編碼、聚焦編碼、軸心編碼和理論編碼,以此來檢測研究結(jié)果的理論飽和度。二次扎根研究結(jié)果顯示,基于權(quán)變治理的政府貧困治理邏輯與組織機理模型已發(fā)展得較為完善,各編碼階段均未發(fā)現(xiàn)新的概念和范疇,表明模型建構(gòu)在理論上達到了飽和,可以宣布停止采樣。

四、模型闡釋與案例說明

以上,我們根據(jù)建構(gòu)主義扎根理論的研究范式,從中央政府及各部委頒發(fā)的減貧政策文本中歸納出政府貧困治理的運作邏輯和組織機理,并認為這一理論化表達能夠解答本文開始提出的追問。因此,這里將運用已建立起的理論模型,來揭示中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯與實踐進路,從而在澄清研究問題的同時,進一步闡述本文構(gòu)建的理論模型。為便于呈現(xiàn),我們分別從橫向(“故事線”)和縱向(“時間線”)兩個維度加以說明,見圖2。

(一)“條件—行動”:權(quán)變治理的觸發(fā)機制

政府主導(dǎo)是中國貧困治理的重要經(jīng)驗和基本特征(邢成舉,2020),一如改革開放以來中國貧困治理模式發(fā)生的幾次轉(zhuǎn)型,無不是經(jīng)中央政府自上而下推動完成的。那么,政府主導(dǎo)行動的初始邏輯或者說策略行動的觸發(fā)機制是什么?對此我們的答案是,治理主體的策略行動是在對治理情境的階段性變化進行不斷權(quán)衡的基礎(chǔ)上做出的政策調(diào)適,也即“條件”的變動促成了“行動”的調(diào)整。由此觀之,中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型的邏輯起點在于貧困治理形勢及其目標的嬗變。改革開放以后,農(nóng)村貧困治理形勢急劇變化。一方面,受城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的影響,農(nóng)村出現(xiàn)了大量的貧困人口(2)1978年,中國農(nóng)村貧困人口高達7.7億,貧困發(fā)生率約為95%。參見:《中國統(tǒng)計年鑒-2020》。,且貧困人口溫飽問題日漸凸顯;另一方面,農(nóng)村社會救助制度發(fā)展相對緩慢(如相比1997年城市低保制度建立,2007年農(nóng)村低保制度才正式實施),且救助標準普遍偏低,此時單純依靠常態(tài)化救濟手段(在農(nóng)村主要依賴五保供養(yǎng)制度)已無法解決大規(guī)模農(nóng)村貧困問題。在此背景下,如何提高貧困治理效率來幫助貧困人口快速脫貧,開始成為政府貧困治理的關(guān)鍵所在。為此,中國開啟了有組織、有計劃的大規(guī)模農(nóng)村扶貧開發(fā)工作(1986年國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立),貧困治理自此進入開發(fā)式扶貧階段。這一時期,以農(nóng)村低保為主的社會救助體系逐步完善,并與區(qū)域扶貧開發(fā)一起構(gòu)成了農(nóng)村反貧困的“雙輪驅(qū)動”機制。與救濟式扶貧側(cè)重于“輸血式”救助不同,開發(fā)式扶貧意在通過區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來帶動貧困人口脫貧,強調(diào)的是“涓滴效應(yīng)”。

隨著時間的推移,扶貧開發(fā)在解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的同時,也面臨著新一輪挑戰(zhàn)。一方面,經(jīng)濟減貧效應(yīng)日趨減弱,“極化效應(yīng)”(Hirschman,1958)不斷增強,繼續(xù)施行“大水漫灌”式的扶貧手段不但難以使政策和資金惠及剩下的貧困群體,反而會加大地區(qū)貧困差距;另一方面,長期依靠區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的屬地治理實踐無疑也增加了代理人風(fēng)險,如瞄準偏離、政策疊加、擠占挪用資金乃至貪污腐敗等偏離失控現(xiàn)象愈發(fā)凸顯,這不僅會造成一定的社會緊張、不滿和沖突(3)如《關(guān)于對扶貧資金監(jiān)管中存在的突出問題開展專項治理的通知》(國開辦發(fā)〔2008〕33號)明確指出:違規(guī)違紀使用扶貧資金的現(xiàn)象時有發(fā)生,嚴重影響到貧困地區(qū)群眾的切身利益;要嚴厲查處貪污、騙取、截留、挪用、克扣扶貧資金的行為,特別是由此引起群眾群體性上訪、造成嚴重后果的案(事)件。,更制約了貧困治理質(zhì)效的提升。正是在此背景下,反貧困工作開始轉(zhuǎn)入“鞏固提升”的精準式扶貧階段(4)中國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。參見:《中共中央 國務(wù)院印發(fā)<中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)>》。,意在運用技術(shù)手段和規(guī)則程序來降低治理風(fēng)險進而改善貧困治理質(zhì)量,如“六個精準”的提出明顯體現(xiàn)了這一時期的政策取向。與此相對應(yīng),精準扶貧在充分發(fā)揮其政策功能之時,也使得貧困治理形勢再次發(fā)生變化。一方面,強調(diào)精準化治理(真脫貧、脫真貧)固然可以有效控制治理風(fēng)險,但短時間內(nèi)卻無法提高貧困治理效率,加快脫貧進程;另一方面,伴隨精準扶貧戰(zhàn)略的開展,集中連片特困地區(qū)開始成為脫貧成功與否的關(guān)鍵所在,這些地區(qū)貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大,以致實現(xiàn)脫貧目標時間緊任務(wù)重。這意味著扶貧工作從此進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期,急需采取超常規(guī)舉措以提升貧困治理質(zhì)效。

(二)“行動—結(jié)果”:權(quán)變治理的生成邏輯

如果說“條件”的變化是政府“行動”的觸發(fā)機制,那么由“行動”到“結(jié)果”的政策過程則體現(xiàn)了權(quán)變治理的生成邏輯。從行政治理的角度來看,改革開放以來中國貧困治理模式的轉(zhuǎn)型實質(zhì)是政府運作模式發(fā)生了調(diào)整。在開發(fā)式扶貧階段,面對大規(guī)模的農(nóng)村貧困人口,如何快速解決貧困人口的溫飽問題成為政府貧困治理的重心所在。顯然,站在中央政府的角度,通過區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)將減貧任務(wù)層層委托給基層政府執(zhí)行,從而使貧困治理與屬地經(jīng)濟建設(shè)捆綁在一起形成“涓滴效應(yīng)”,無疑是一個比較高效的策略選擇。此時委托方關(guān)于代理方可能出現(xiàn)的治理風(fēng)險考量在很大程度上已讓位于其對治理效率的政策需要。然而,怎樣才能確?；鶎诱缂s完成任務(wù)呢?一個最基本的前提是,委托人必須具備控制代理人的能力或手段。具體到治理實踐,委托方由中央多部門組成(扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組),實際擁有主導(dǎo)扶貧開發(fā)政策過程的諸種控制權(quán),從而在組織上保證了委托方的權(quán)威。這意味著在貧困治理上,委托方完全可以運用激勵措施來促使代理人達成既定目標。此可從政府貧困治理中諸種控制權(quán)的分配組合上得到驗證,即委托方保留目標設(shè)定權(quán)、決策部署權(quán)和檢查評估權(quán),并賦予中間方實施激勵權(quán)與部分的決策部署權(quán)及檢查評估權(quán),以便其在所屬管轄范圍內(nèi)行使自己的控制權(quán)來組織代理方落實任務(wù),以此調(diào)動各級代理人的工作積極性。在治理模式上,開發(fā)式扶貧主要依托地方經(jīng)濟增長帶動貧困人口脫貧,并通過控制權(quán)分配賦予各級代理人充分的自由裁量權(quán),以高激勵的形式驅(qū)使代理人完成任務(wù),從而表現(xiàn)出行政發(fā)包制的顯著特征,即在行政組織內(nèi)部嵌入了市場發(fā)包制的“靈魂”(周黎安,2014b)。

進入精準式扶貧階段,如何控制代理人風(fēng)險以提升貧困治理質(zhì)量是政府治理的首要目標。一方面,在治理模式上。與開發(fā)式扶貧相比,精準式扶貧意在運用技術(shù)手段與程序規(guī)則實現(xiàn)精準治理和科層運作(5)例如:建立精準扶貧工作機制(“六個精準”),強調(diào)數(shù)字技術(shù)在扶貧統(tǒng)計和貧困監(jiān)測中的運用,以實施精準化治理;強化“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、縣抓落實”的管理體制,實行黨政一把手負總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制,以促使各級代理人層層落實目標任務(wù)。參見:《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見>》。,前者重在提高治理質(zhì)量,后者則指向降低治理風(fēng)險。另一方面,在控制權(quán)分配上。除擬定“十二五”整村推進戰(zhàn)略目標外,中央政府還出臺了包括扶貧開發(fā)建檔立卡工作機制、全國扶貧開發(fā)信息化建設(shè)規(guī)劃、扶貧開發(fā)工作考核辦法、貧困縣考核機制等在內(nèi)的政策方案(6)參見:《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)<扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案>的通知》(國開辦發(fā)〔2014〕24號),《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)<全國扶貧開發(fā)信息化建設(shè)規(guī)劃>的通知》(國開辦發(fā)〔2014〕42號),《中共中央組織部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)<關(guān)于改進貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核工作的意見>》,《關(guān)于印發(fā)<扶貧開發(fā)工作考核辦法(試行)>的通知》(國開發(fā)〔2012〕1號)等。,通過制定一系列規(guī)章制度掌握了決策部署權(quán)、實施激勵權(quán)和檢查評估權(quán),其目的在于壓縮各級代理人的自由裁量權(quán),以加強監(jiān)管考核的方式促使代理人按章辦事。與之相對應(yīng),為進一步提升貧困治理質(zhì)效,確保實現(xiàn)全面建成小康社會,中國開啟了為期五年之久的“脫貧攻堅”戰(zhàn),扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入集中作戰(zhàn)的歷史新階段。首先,將“脫貧攻堅”視為一場戰(zhàn)役,并將其當(dāng)作重大政治任務(wù)來抓,不僅代表了中央的最高意志,也在科層制運作(精準扶貧管理體制)中增加了新的政治驅(qū)動要素,即“常規(guī)其內(nèi)、運動其外”(徐明強 等,2019)。其次,中央政府成為新一輪扶貧開發(fā)工作的委托方,負責(zé)大政方針和重大決策部署(如“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃),并通過層層簽訂“責(zé)任書”和建立專門考核體系的方式強化檢查評估權(quán)和實施激勵權(quán),如“責(zé)任到人”、督查巡視、第三方評估、中央約談、事后追責(zé)以及晉升激勵(如“就地提拔”)等(7)參見:《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)<脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法>》,《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)<省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法>》,《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<脫貧攻堅督查巡查工作辦法>的通知》,中央紀委辦公廳印發(fā)《關(guān)于2018年至2020年開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理的工作方案》,《關(guān)于印發(fā)<中央財政專項扶貧資金管理辦法>的通知》(財農(nóng)〔2017〕8號)等。,以強約束、強激勵的形式驅(qū)使各級代理人落實責(zé)任,呈現(xiàn)出運動式治理“自上而下、政治動員”的鮮明特征(周雪光,2012)。

(三)“結(jié)果—條件”:權(quán)變治理的軸心變量

以上,我們詳細分析了權(quán)變治理的觸發(fā)機制和生成邏輯,也就是從“條件”到“行動”再到“結(jié)果”的產(chǎn)出過程,這里將進一步闡述主導(dǎo)整個政策過程的核心要素,或者說初始“條件”及其后續(xù)變化的肇因何在?由圖2可知,無論是從條件到行動,還是由行動產(chǎn)生結(jié)果,治理主體的政策過程均是圍繞“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”這對軸心變量展開的。即行動是基于上一階段“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”的變動而做出的策略反應(yīng),結(jié)果是本階段預(yù)期實現(xiàn)和最終呈現(xiàn)的關(guān)于“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”的調(diào)控效果,并衍生出下一階段策略行動的參照“條件”,由此構(gòu)成了權(quán)變治理的邏輯閉環(huán)。需要說明的是,本文的治理質(zhì)效是指政府組織內(nèi)部代理方完成委托任務(wù)時的治理效能,既包括行政發(fā)包制及“集權(quán)-分權(quán)”模型(周雪光,2011)中提到的降低治理成本和提升治理質(zhì)量,還有提高行政效率的要求,而只提治理質(zhì)效是因為其本身就與成本高度相關(guān)(一般來說質(zhì)量同成本正相關(guān),效率和成本負相關(guān));治理風(fēng)險是指代理方在執(zhí)行任務(wù)時可能出現(xiàn)的“道德風(fēng)險”(代理人風(fēng)險),如政策疊加、敷衍、附加、阻截、利用、抵制、扭曲等偏離行為,它會直接導(dǎo)致治理質(zhì)效下降,進而引發(fā)社會不滿、緊張和沖突等情況(社會風(fēng)險)。譬如:在開發(fā)式扶貧階段,面對改革開放以后出現(xiàn)的大規(guī)模貧困人口,如何扭轉(zhuǎn)以往救濟式扶貧(1978—1985年)貧困治理效率和社會滿意度偏低的現(xiàn)狀(8)參見:《國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議紀要》。,最大程度地調(diào)動扶貧工作和群眾的積極性,以快速解決貧困人口溫飽問題,成為新階段下政府行動的初始條件。同時,扶貧開發(fā)也會使“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”再次發(fā)生變動,進而轉(zhuǎn)化為下一階段貧困治理工作的前提。

一方面,在區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的驅(qū)動下,農(nóng)村貧困人口的溫飽問題雖得以有效緩解,但隨著經(jīng)濟減貧效益的下降,解決溫飽問題不平衡、不穩(wěn)定、標準低的狀況亦相應(yīng)凸現(xiàn)(9)參見:《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2000—2010年)的通知》(國發(fā)〔2001〕23號)。,貧困治理質(zhì)量反而被削弱了,以致治理質(zhì)效整體偏低;另一方面,通過層層發(fā)包將治貧任務(wù)委托給地方執(zhí)行,固然可以快速提高貧困治理效率,但長期依靠地方治理的行政發(fā)包制,也會產(chǎn)生一系列執(zhí)行偏離問題(代理人風(fēng)險),甚至出現(xiàn)損害群眾利益的現(xiàn)象(擠占、挪用、截留、貪污扶貧資金等),不僅會造成嚴重的消極影響(社會風(fēng)險)(10)參見:《國務(wù)院扶貧辦<關(guān)于貧困地區(qū)反對鋪張浪費有關(guān)問題的通知>》。,更制約了貧困治理質(zhì)效的提升。正是考慮到開發(fā)式扶貧引起的“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”的變化,精準扶貧戰(zhàn)略才應(yīng)勢而生,扶貧工作自此進入“鞏固提升”的新階段,其目的在于改善治理質(zhì)量并降低治理風(fēng)險。同樣,精準式扶貧開展的策略行動,必然也會對“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”產(chǎn)生新的影響,從而塑造出下一階段貧困治理的前置條件。一方面,在精準扶貧戰(zhàn)略的指引下,貧困治理質(zhì)量雖有顯著提升,但貧困治理效率卻相對減緩(11)例如:在貧困治理質(zhì)量上,農(nóng)村貧困標準由2010年的2300元增長到2015年的2855元,貧困發(fā)生率亦由之前的17.27%下降至5.7%;但從減貧速度來看,當(dāng)年減貧人數(shù)分別為4328萬(2011年)、2339萬(2012年)、1650萬(2013年)、1232萬(2014年)、1442萬(2015年),則反映出貧困治理效率相對減緩的現(xiàn)狀。參見:《中國統(tǒng)計年鑒-2020年》。。尤其是到2015年底,貧困治理開始進入“坑硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期,面對減貧成本更高、脫貧難度更大的剩余貧困群體,亟需創(chuàng)新治貧思路以提高效率,確保實現(xiàn)全面建成小康社會目標;另一方面,強調(diào)程序和規(guī)則的科層運作,固然能夠有效控制代理人風(fēng)險,但并不能徹底消除執(zhí)行偏離問題,扶貧工作中仍存在一些不科學(xué)、不適應(yīng)、不持續(xù)的現(xiàn)象(12)參見:《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作情況的報告——2013年12月25日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上》。,一定程度上降低貧困治理質(zhì)量。正因此,為進一步提升治理質(zhì)效和降低治理風(fēng)險,扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入“脫貧攻堅”階段,并取得了消除絕對貧困的歷史成就,進而使后續(xù)貧困治理由集中作戰(zhàn)向常態(tài)推進轉(zhuǎn)變(13)這意味著,2020以后的扶貧工作將由集中動員的運動式治理向長效推進的常規(guī)化運作轉(zhuǎn)變。參見:《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》等。。

五、結(jié)論與討論

基于1986年以來中央政府及各部委頒布的系列減貧政策文本,本文運用建構(gòu)主義扎根理論研究方法,通過構(gòu)建政府貧困治理的運作邏輯與組織機理模型,闡釋了中國貧困模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯和實踐進路。研究結(jié)論主要包括:其一,中國貧困治理模式之所以發(fā)生轉(zhuǎn)型,是因為政府的運作模式出現(xiàn)了階段性調(diào)整,所反映的是“權(quán)變治理”的鮮明特征。從政府治理的角度看,從開發(fā)式扶貧到精準式扶貧直至攻堅式脫貧,中國貧困治理模式所發(fā)生的幾次轉(zhuǎn)型,本質(zhì)是政府治理模式由行政發(fā)包制向科層制乃至運動式治理的過渡。其二,從治理情境到策略行動再到治理效果,多種因素的復(fù)合驅(qū)動構(gòu)成了政府貧困治理的邏輯進路。治理主體對其所處治理情境(治理形勢與治理目標演進)的策略反應(yīng)(治理模式和控制權(quán)分配方式調(diào)整)會產(chǎn)生特定效果(治理質(zhì)效及治理風(fēng)險變動),以致治理情境發(fā)生接續(xù)變化,從而形成“權(quán)變治理”的邏輯閉環(huán)。其三,受多種因素復(fù)合驅(qū)動的政府貧困治理,其核心在于動態(tài)權(quán)衡。在“權(quán)變治理”的構(gòu)成要素中,治理情境、策略行動和治理效果之間互成因果,也即治理主體的策略行動不僅是對本階段治理情境的權(quán)衡應(yīng)變,也是關(guān)于上階段治理效果的政策調(diào)適,或者說政府治理模式的選擇是隨著政策過程演進不斷調(diào)整的。其四,“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”是政府貧困治理的軸心控制變量。一方面,“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”變動會導(dǎo)致治理情境發(fā)生改變,進而促使政府采取針對性策略加以調(diào)整;另一方面,策略行動的產(chǎn)生又會引發(fā)“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”再次變動,由此衍生出新的治理情境和策略反應(yīng)。

本文的理論貢獻有三。其一,通過構(gòu)建政府貧困治理的運作邏輯與組織機理模型,從政府治理的角度揭示了中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯和實踐進路。針對治理形勢及其目標的不斷變化,政府會采取調(diào)整剩余控制權(quán)分配組合形態(tài)的方式,選擇相應(yīng)的治理模式加以應(yīng)對,由此帶來的治理質(zhì)效和治理風(fēng)險變動,又會使治理形勢及其目標發(fā)生再次演變,從而構(gòu)成了政府貧困治理的邏輯閉環(huán)。以此觀之,正是政府治理模式由常規(guī)運作轉(zhuǎn)向超常規(guī)運作的策略行為,推動了中國貧困治理模式的范式轉(zhuǎn)型,或者說貧困治理模式的轉(zhuǎn)變本質(zhì)是政府運作模式的調(diào)整。其二,基于政策文本的扎根理論分析,發(fā)現(xiàn)了決定政府治理模式演變的軸心控制要素——治理質(zhì)效與治理風(fēng)險變動,并以此刻畫出中國政府“權(quán)變治理”的基本特征。無論是從治理情境到策略行動,還是由行動產(chǎn)生治理效果,以致治理情境和策略行動接續(xù)演進,“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”始終是主導(dǎo)整個政策產(chǎn)出過程的軸心變量。也就是說,“治理質(zhì)效-治理風(fēng)險”變動是導(dǎo)致政府治理模式在常規(guī)運作與超常規(guī)運作之間不斷調(diào)適的核心因素,集中反映出權(quán)衡應(yīng)變的典型特征。其三,拓展了控制權(quán)理論的邊界范圍和具體內(nèi)容,為打開中國政府間關(guān)系的“黑箱”提供了新的研究思路。在權(quán)變治理核心范疇下,作為政府治理模式的實現(xiàn)路徑,控制權(quán)分配不僅涉及四個方面的內(nèi)容,且其分配范圍也不再局限于縱向塊塊關(guān)系下的不同層級政府,還擴展到縱向條條關(guān)系下的各級政府部門,即各級政府及其部門享有的控制權(quán)多寡,是中國政府間“集權(quán)-分權(quán)”悖論關(guān)系的本質(zhì)所在(周雪光,2014)。

本文的政策啟示在于:其一,政府治理模式并非一成不變而是權(quán)衡應(yīng)變的。在實際運作中,各級政府及其部門可根據(jù)當(dāng)前治理質(zhì)效和治理風(fēng)險狀況,通過適時調(diào)整下級政府及其部門享有的控制權(quán)空間來改變組織運作模式,以規(guī)范代理人行為使之按章辦事(控制代理人風(fēng)險),進而提升公共服務(wù)供給質(zhì)效(化解社會風(fēng)險)。其二,政府治理模式演變主要是為了改善治理質(zhì)效。這就需要執(zhí)政者必須熟悉不同運作模式在質(zhì)效提升與風(fēng)險防范上的比較優(yōu)勢,只有這樣才能遴選出符合當(dāng)下治理形勢的組織運作模式,并視后續(xù)治理質(zhì)效和治理風(fēng)險變動情況不斷調(diào)適,以最大限度地提升治理質(zhì)效。換言之,政府治理模式并不是隨意變動的,而是要從全局出發(fā)對其進行階段性調(diào)整,最終達成整體功效最大化,即通過局部發(fā)展來推動整體發(fā)展。譬如,從開發(fā)式扶貧到精準式扶貧再到攻堅式脫貧,政府先后采用了行政發(fā)包制、科層運作和運動式治理模式,不僅實現(xiàn)了由追求效率到注重質(zhì)量再到質(zhì)效雙提升的轉(zhuǎn)變,還以積小成大、循序漸進的方式解決了絕對貧困問題。當(dāng)然,本文研究也存在一定的不足之處。一方面,基于長期減貧政策文本提煉的權(quán)變治理核心范疇,僅是從動態(tài)視角概括了政府治理的基本特征,缺乏對某個時間段內(nèi)政府運作機理的深入探討;另一方面,本文所提煉出的理論模型是建立在政策文本之上的,因而研究結(jié)論缺乏堅實的一手資料或個案支撐?？傊?有關(guān)中國政府治理模式的研究依然有待系統(tǒng)推進和持續(xù)完善,下一階段可嘗試綜合運用多種研究方法(如實地訪談、案例跟蹤等),構(gòu)建出更為完整的理論框架。