包 笑

（中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會黨校公共管理教研部，呼和浩特 010070）

引 言

在公共部門部署應急管理政策，主要是針對有效展開應急人群疏散、準備響應等相關(guān)緊急事件的安全措施。因此，應急管理政策是應急管理活動展開的基礎和原則，但傳統(tǒng)的應急政策導致最終實施的效果不佳，無法快速應對社會中可能發(fā)生的風險。在智能技術(shù)的領(lǐng)域中，如人工智能等，可以更高效地推進公共管理改革，在應急管理政策措施的制定方面有新的飛躍。

一、應急管理政策制定研究的具體情況

（一）應急管理及相關(guān)政策

隨著我國社會環(huán)境的不斷完善，在日常生活中，安全對老百姓而言是十分重要的因素，制定應急管理措施在社會管理活動中是十分必要的，可以以此來滿足人們對公共安全的需求。在我國特有的語境下，公共安全管理、突發(fā)事件管理、風險與風險社會管理等是應急管理的主要內(nèi)容。社會存在著一定的風險隱患，風險是多樣性的且較為復雜，給人群帶來的負面影響也是不可估量的。因此，多方因素促使我國加強現(xiàn)代化的應急管理措施，深入研究應急管理政策的制定，更快速、高品質(zhì)地滿足政策制定的需求。

應急管理政策是由我國公共部門完成制定的，制定應急管理政策的初衷是避免各種風險的發(fā)生，確保各項危機發(fā)生時能夠得到順暢和規(guī)范的處理，從而整體提升社會的抗阻能力，以及給予社會維持所具備的安全感。相比于其他類型的鞏固管理，應急管理具有一定的特殊性，一些政策內(nèi)容需要強制實施，而且在政策的制定過程中具有較強的專業(yè)性。所以，如果出現(xiàn)政策制定了之后或者制定的內(nèi)容不夠規(guī)范合理的情況，將會導致政策無法發(fā)揮其應有的作用，從而使整個社會的應急管理效果大打折扣。

（二）我國應急管理政策制定的三種常規(guī)模式

目前，我國在應急管理政策制定方面的研究還不夠深入、全面，現(xiàn)有的應急政策可以分為以下三種類型。

1.針對常態(tài)而制定的應急政策

這一類政策主要是解決突發(fā)事件的規(guī)定。以《國家城市軌道交通運營突發(fā)事件應急預案》為例，在一般情況下沒有時間上的限制，但其作為重要內(nèi)容在應急管理政策制定中不可或缺。在政策的制定過程中，要始終遵循常規(guī)化程序制定原則，除了要遵循主要的程序規(guī)范之外，還需要對突發(fā)事件的問題界定、解決方案的提出與確定、完成政策選擇后的執(zhí)行及事后評估等做出詳細說明。在社會上應用最為廣泛的應急政策就是在常態(tài)下制定的，該種應急政策不僅對突發(fā)事件具有較強的可預見性，還可充分滿足不同部門及不同事件對應急管理的需求，但這種過于籠統(tǒng)的應急政策需要實施的主體有較高的執(zhí)行能力，可以對突發(fā)事件有準確的識別能力并實施應急方案。如果政策制定者與實施者之間缺乏良好的溝通和配合，或者任意一方的工作能力不足，均會導致應急政策缺乏預計的效果，使得所制定的政策沒有發(fā)揮出真實的作用。因此，對事件問題的識別能力及方案的預選能力都是當前公共管理部門相關(guān)工作人員能力的基本要求，如果導致最終政策的選擇失敗，則會造成較大的社會損失，也不能滿足在危機狀態(tài)下政策發(fā)揮出應有的作用來。

2.針對危機事件已真實發(fā)生后的應急政策

這類政策一般是在多個事件先后發(fā)生的情況下而產(chǎn)生的，如《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《突發(fā)事件應對法》等。這類政策主要由于危機事件發(fā)生后對社會造成的影響重大且波及范圍較廣，在完成制定的過程中需符合社會的秩序。例如，在2003 年SARS 事件發(fā)生后，國務院就根據(jù)這次緊急危機事件成立了領(lǐng)導小組，并在最短的時間內(nèi)起草了相關(guān)的法律法規(guī)，經(jīng)過不斷地研究修改，最終在2005年形成初步草稿，并于2007 年正式通過《突發(fā)事件應對法》。在這類應急政策制定的情況下，大多是借鑒過去歷史上存在的類似問題或是制定的類似政策，以共同針對新的危機事件，成功開啟全新的危機事件應急政策模式，讓公共部門智能技術(shù)管理部門和社會公眾共同參與危機事件應急政策的制定，讓政策更加全面、完善、成熟，避免因備選方案不足造成政策實施的推遲，甚至是失敗。

3.針對非常態(tài)模式制定的應急政策

制定這類政策最主要的目的是補充前兩種模式?jīng)]有涉及的領(lǐng)域，以此確保應急管理政策制定更加全面，涵蓋內(nèi)容不夠具體而造成的空缺，滿足社會在危機狀態(tài)下的特殊管理需求。因此，這類非常態(tài)模式下制定出的應急政策，最大的特點就是制定過程及時間相對較短，是一種在緊急狀態(tài)下生成的政策。例如，針對2019 年突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控問題，國家相關(guān)部門經(jīng)過緊急會議，聯(lián)合公共管理部門制定并印發(fā)了相關(guān)通知，針對此次事件制定了快速有效的管理決策，共同對抗危機狀態(tài)，以更好地解決方案，順應我國政治和社會的發(fā)展。

二、智能技術(shù)下應急管理政策制定的職能

人工智能是當前智能技術(shù)中最關(guān)鍵，也是應用最為廣泛的一項技術(shù)。人工智能就是指發(fā)揮出與人類相似，甚至是超越人類的智能。在人工智能技術(shù)中，最本質(zhì)的技術(shù)就是大數(shù)據(jù)技術(shù)，對現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)庫進行采集、儲存和處理，支撐智能社會的初步形成。

（一）在應急管理政策的制定過程中，對于存在問題信息的鑒別能力

在應急管理政策的制定過程中，需要充分了解到政策的主體與客體、政策工具及政策問題等，其中政策問題是需要重點了解的內(nèi)容，因為只有充分了解到哪些問題的發(fā)生會產(chǎn)生怎樣的結(jié)果，才能就問題制定相應的應急對策。由此可見，在此過程中發(fā)現(xiàn)問題具有十分重要的作用，將問題扼殺在萌芽之中比解決問題更為簡便有效，只有發(fā)現(xiàn)問題才會有改善的可能。應急管理政策的制定與政策問題的提出及發(fā)生具有較為緊密的聯(lián)系，不同部門對安全問題的理解分析均有所不同。因此，利用有限的資源解決最需要解決的安全問題是應急政策制定過程中最要緊的。在非常態(tài)模式下制定的應急管理政策都是依賴于當前的突發(fā)事件而激發(fā)的，因此應急管理政策的頒發(fā)就意味著當?shù)匾呀?jīng)發(fā)生了損害社會公共安全的事件。

（二）制定應急管理政策的合作和協(xié)調(diào)

社會在不斷地進步與發(fā)展，應急管理政策的制定也需要跟上時代的潮流，建立應急管理的現(xiàn)代化模式。在進行應急處理的過程中會遇到多種應急事件的管理，為了確保應急管理的專業(yè)性和可協(xié)調(diào)性，應組建權(quán)力相對集中的管理部門。我國于2018 年成立應急管理部，對于各種類型的突發(fā)事件進行全程管理，實現(xiàn)了良好的管理效果。應急管理需要有強大的部門做好統(tǒng)籌兼顧，但是在應急管理的全過程中卻是整個社會體系，無法通過單一部門來實現(xiàn)。在應急管理政策的制定過程中，存在著許多主體，如橫向的同級別的各個部門、組織之間，以及縱向的各個部門、組織之間，但是在實際制定的過程中，它們之間是有一定的矛盾存在的，各個不同層級對應急管理政策的功能及要求都有所不同，且差異性不易忽視。同時，我國政策的民主科學也涉及了大量的公民參與問題。突發(fā)事件的應急管理不僅需要更多的時間和更高的專業(yè)化水平，而且企業(yè)之間的矛盾和缺乏有效的協(xié)作，也導致了政策的制定。

人工智能對成熟的算法進行指導，這種先進的技術(shù)應用于社會活動中能獲得較高的收益。人工智能的應用使應急管理政策在制定過程中能得到極大的滿足。這種應用從根本上降低了組織之間的損失，減少了政策制定的資源成本和時間成本。

（三）提高應急政策的制定質(zhì)量和實用性

一般情況下，應急政策的制定不僅要確保質(zhì)量，還要進一步提升應急政策的科學民主性。必須進行第一批次政策的制定，在此過程中需要對諸多有利資源進行大量的整合分析。在應急政策的制定過程中，受制定者價值觀、立場、慣性思維等原因的影響，應急政策的質(zhì)量需要得到進一步提升，除此之外，還需要關(guān)注應急政策的實用性與民主性。而在智能技術(shù)的支持下，制定應急政策可以在有限的時間內(nèi)獲得較為完整的信息，并通過智庫平臺的建立做好意見收集工作，根據(jù)各種意見制定多種備選方案，真實做到應急政策的事前、事中、事后評估，提高應急政策的應用能力，這是傳統(tǒng)的應急政策制定模式難以達到的效果。在應急政策的制定過程中，充分利用人工智能技術(shù)，能通過海量數(shù)據(jù)的收集與利用使應急預測更加迅速、準確，方便政策主體的決策。

三、智能技術(shù)下的應急管理政策制定了最佳的管理政策

（一）智能技術(shù)的驅(qū)動和全面的選擇

隨著人工智能技術(shù)逐步升級，在緊急情況下，技術(shù)在提出問題、選擇并評價政策時，往往忽略了人們的功能和社會價值，在這種情況下，應急政策的制定往往傾向于技術(shù)意志，在公共安全性上存在一定的不足。因此需要詳細了解到，在應急政策的制定過程中，智能技術(shù)是一種重要的輔助手段，其不具備支配能力和決定性力量。在問題甄別、備選方案篩選、政策效果評估等方面，智能技術(shù)能夠彌補傳統(tǒng)制定模式的不足，充分、高效地融入政策制定環(huán)節(jié)，提高政策制定的質(zhì)量和效率，但其不是決定性力量。

智能技術(shù)動力可以更早地辨識出公共安全問題，同時也可以更好地鑒別出應急管理中的缺陷，并把這些核心的信息傳遞給公共政策的決策者。在政策的選擇和最后的制定方面，應當對其進行全面的評價，尤其是對“生命至上”和民眾利益、公共事業(yè)開展的尊重。應急管理政策服務開展的意義是守護公共安全，而我國的應急管理也總是把人民生命安全置于首要位置。因此，要充分結(jié)合并利用智能技術(shù)，既能取得智能技術(shù)的優(yōu)點，又能滿足價值和文化層次的要求，預防政策的實施可以將智能技術(shù)對于應急管理政策的功能充分發(fā)揮出來。

（二）智能技術(shù)的應用受到了廣泛的應用限制

在智能技術(shù)的應用過程中，必須對其進行嚴格控制，以此來有效避免智能技術(shù)可能引起的風險，限制其在使用過程中產(chǎn)生的諸多不利因素。智能技術(shù)賦予的職能是指“有關(guān)主體實現(xiàn)的目標采用新的方法、路徑和可能性”，為了能有效保證應急管理政策在制定過程中有相應法規(guī)的借鑒和依附，應該對智能技術(shù)的應用進行嚴格把控。政策制定主體在制定應急政策的過程中，利用智能技術(shù)能建立多個區(qū)塊鏈，讓各個主體都能公平參與。但是，此種情況并不意味著多個制定主體具有相同的權(quán)限、可公平參與，也不意味著在主體之間沒有加密傳播，各個主體之間無法隨意地存取和獲得公共信息。如果一個國家的機密信息無法隨便地獲得、保存和修改，那么公民的身份檔案也無法隨意地獲取、保存和修改。尤其是目前技術(shù)的應用高度依靠企業(yè)和市場的力量，需要結(jié)合社會市場經(jīng)濟發(fā)展的推動，促使各個行業(yè)領(lǐng)域的不斷發(fā)展。近年來，這種壟斷型企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)甚至超越了政府和其他的相關(guān)職能機構(gòu)，因此企業(yè)需擔負起應有的社會責任，需與國家制定的相關(guān)法律法規(guī)，以及當?shù)卣C布的某項指定事物的相關(guān)政策同步，杜絕一切無視政策的行為出現(xiàn)。同時，必須避免在實際應用中對企業(yè)或者公共事業(yè)的部署造成技術(shù)障礙，嚴禁在日常管理中任何一方使用技術(shù)對其他主體進行壟斷。

結(jié) 語

隨著社會市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在部分環(huán)節(jié)突顯出公共管理的安全隱患，為避免在真實危機事件發(fā)生后手足無措，不如趁現(xiàn)在提高危機意識，做好安全風險可能發(fā)生的心理準備及應對措施，全面梳理各地區(qū)公共管理安全危機應對辦法的舉措，不斷減少危機預判及事后類別的危機處理不夠積極的情況。在智能技術(shù)應用到應急管理政策的制定及實施過程中，通過智能系統(tǒng)可以提升對風險的監(jiān)控能力，并羅列出可采用的應對措施，供相關(guān)工作人員及時準確地做出決策。