趙玉林

（浙江工業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023）

一、研究問(wèn)題：數(shù)字治理與政社關(guān)系優(yōu)化

數(shù)字治理與電子政務(wù)雖然在形式上都強(qiáng)調(diào)數(shù)字化和信息化，但是在內(nèi)容上卻有著本質(zhì)的區(qū)別。電子政務(wù)強(qiáng)調(diào)政府上網(wǎng)和賦能政府，數(shù)字治理則以更為廣闊的視野來(lái)分析互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政府角色，主要目標(biāo)是重塑政府、社會(huì)與企業(yè)間的互動(dòng)關(guān)系[1]。王浦劬等學(xué)者在引介數(shù)字治理概念時(shí)便確立下研究基調(diào)，即數(shù)字治理是電子政務(wù)的更高級(jí)形態(tài)[2]，它將通過(guò)“數(shù)字聯(lián)結(jié)”[3]革新政府與公民、企業(yè)、社會(huì)組織的關(guān)系和互動(dòng)過(guò)程，進(jìn)而推動(dòng)責(zé)任型政府、政治民主、公民權(quán)利等價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)[4]。

在我國(guó)傳統(tǒng)政治情境下，執(zhí)政黨和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)施“全能主義式”的支配和管理[5]。一些學(xué)者預(yù)判性指出，在政府職能轉(zhuǎn)變尚未充分完成的條件下[6]，數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)的“公眾利益導(dǎo)向”和“賦權(quán)社會(huì)”等理念無(wú)法得到充分貫徹[7]。我國(guó)數(shù)字治理領(lǐng)域的政府創(chuàng)新實(shí)踐出現(xiàn)以后，研究者迅速跟進(jìn)分析，但是以政府工作為中心、技術(shù)導(dǎo)向型的改革實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究均未能回應(yīng)數(shù)字治理所提出的政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)整這一核心訴求。近年來(lái)，“指尖上的形式主義”[8]“留痕管理”[9]“空殼APP”“數(shù)字增負(fù)”等成為社會(huì)熱點(diǎn)話題，充分暴露出數(shù)字治理與傳統(tǒng)政府管理體系間的結(jié)構(gòu)性矛盾和制度性沖突。

本文的研究問(wèn)題自此而出，在我國(guó)當(dāng)前政治社會(huì)情境下，數(shù)字治理如何才能有效優(yōu)化政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間的關(guān)系？換言之，數(shù)字治理改革實(shí)踐能否實(shí)現(xiàn)多元治理場(chǎng)域運(yùn)行邏輯的耦合？數(shù)字治理改革實(shí)踐探索出了哪些穩(wěn)固多元治理場(chǎng)域運(yùn)行邏輯耦合的治理機(jī)制？

二、個(gè)案研究法的選擇與案例基本特征介紹

（一）個(gè)案研究法的選擇

個(gè)案研究法的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于分析梳理案例發(fā)展的來(lái)龍去脈和深度挖掘內(nèi)在要素間的相互關(guān)系，精細(xì)化呈現(xiàn)案例的完整圖景和內(nèi)在特征[10]1—4。分析數(shù)字治理改革實(shí)踐過(guò)程中政府、社會(huì)與企業(yè)間的互動(dòng)關(guān)系正是個(gè)案研究法得以發(fā)揮長(zhǎng)處的領(lǐng)域。我國(guó)數(shù)字治理的改革和研究雖然蓬勃發(fā)展，但總體還處于起步階段。個(gè)案研究通過(guò)對(duì)典型案例的經(jīng)驗(yàn)性分析，一方面有利于為數(shù)字治理帶來(lái)客觀實(shí)在的研究增量，另一方面也為驗(yàn)證早期學(xué)者提出的理論預(yù)判提供實(shí)證性素材。在“中國(guó)知網(wǎng)”以“數(shù)字治理”為主題詞搜索學(xué)術(shù)期刊文章，會(huì)發(fā)現(xiàn)雖然個(gè)案研究類(lèi)文獻(xiàn)不斷增多，但總體占比依然較少，純理論性的分析研判更為常見(jiàn)。因此，個(gè)案研究法不僅適合本研究問(wèn)題，而且也是當(dāng)前我國(guó)數(shù)字治理領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究迫切需要的研究進(jìn)路。

本文旨在探索我國(guó)政治情境下數(shù)字治理推動(dòng)政社關(guān)系優(yōu)化的潛能和不足，因此應(yīng)當(dāng)選擇我國(guó)數(shù)字治理領(lǐng)域前沿性較強(qiáng)且成熟度較高的優(yōu)質(zhì)案例。為此，本文選擇了杭州市在“在線矛盾糾紛化解”平臺(tái)基礎(chǔ)上升級(jí)推出的“一碼解糾紛”系統(tǒng)。“在線矛盾糾紛化解”（online dispute resolution，簡(jiǎn)稱(chēng)“ODR”）是當(dāng)前數(shù)字治理改革領(lǐng)域備受矚目的成果之一，2018 年在浙江率先上線，目前全國(guó)各省市均相繼應(yīng)用。2020 年6 月，杭州市濱江區(qū)再度升級(jí)“ODR”系統(tǒng)，正式推出全國(guó)首創(chuàng)的“一碼解糾紛”系統(tǒng)[11]，轄區(qū)內(nèi)公眾僅需一部手機(jī)便可實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的“隨時(shí)調(diào)、隨地調(diào)、隨手調(diào)”，是當(dāng)前我國(guó)數(shù)字治理領(lǐng)域最重要的前沿表現(xiàn)之一。

課題組依托浙江工業(yè)大學(xué)與浙江省信訪局聯(lián)合共建的浙江省信訪研究院平臺(tái)，以半結(jié)構(gòu)化訪談、現(xiàn)場(chǎng)參觀、會(huì)議座談等方式，對(duì)濱江區(qū)司法局、物業(yè)糾紛調(diào)解服務(wù)中心、社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心（以下稱(chēng)矛調(diào)中心）、信訪局等相關(guān)單位的工作人員進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)研，搜集了公開(kāi)報(bào)道材料和部分內(nèi)部工作文件，較為全面地獲得了個(gè)案分析所需信息。

（二）案例基本特征：一案一碼、五色定性、雙閉環(huán)運(yùn)行

“一碼解糾紛”系統(tǒng)在矛盾糾紛領(lǐng)域引入了“健康碼”概念。公眾通過(guò)“一碼解糾紛”上傳矛盾糾紛信息和尋求幫助時(shí)會(huì)獲得專(zhuān)屬“調(diào)解碼”[12]。平臺(tái)根據(jù)矛盾糾紛的類(lèi)型、危害程度、緊急程度、影響范圍等，設(shè)置黃、橙、藍(lán)、紅、綠五種不同顏色的“調(diào)解碼”。“藍(lán)碼”表示法院登記引流調(diào)解階段。法院收到材料并將其立為訴前調(diào)解案件后，專(zhuān)屬的“調(diào)解碼”隨即生成，并被自動(dòng)引流到矛調(diào)中心，再由矛調(diào)中心分流至人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、法院特邀調(diào)解組織以及市場(chǎng)化調(diào)解力量。“黃碼”表示公眾反映問(wèn)題的登記階段。對(duì)于適宜調(diào)解的糾紛，根據(jù)行業(yè)、專(zhuān)業(yè)調(diào)解優(yōu)先，社、街人民調(diào)解兜底的原則，智能分流至相應(yīng)的調(diào)解組織，充分發(fā)揮行業(yè)、專(zhuān)業(yè)調(diào)解力量在化解疑難性專(zhuān)業(yè)性糾紛方面的優(yōu)勢(shì)?！俺却a”表示二次調(diào)解階段。糾紛調(diào)解發(fā)生二次流轉(zhuǎn)，如街道調(diào)解組織對(duì)社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解失敗且適宜再次調(diào)解的糾紛進(jìn)行二次調(diào)解時(shí)，“調(diào)解碼”將轉(zhuǎn)為橙色?！熬G碼”表示調(diào)解成功?！罢{(diào)解碼”轉(zhuǎn)綠后，當(dāng)事人即可在線申請(qǐng)司法確認(rèn)?！凹t碼”表示調(diào)解失敗?！罢{(diào)解碼”轉(zhuǎn)紅，則可在線申請(qǐng)法院立案。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)[13]以五色調(diào)解碼為媒介，打通矛盾調(diào)解中心與法院訴訟服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)糾紛化解的“雙核心”運(yùn)轉(zhuǎn)和“雙軌道”并行，形成由“公眾登記閉環(huán)”和“法院引調(diào)閉環(huán)”組成的“雙閉環(huán)”工作模式。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)被整體納入全區(qū)城市大腦數(shù)字駕駛艙，通過(guò)駕駛艙主控界面，可直接調(diào)看訴前調(diào)解率、引導(dǎo)到矛調(diào)中心比率、司法調(diào)解成功率以及案件總數(shù)、未響應(yīng)數(shù)及各區(qū)域糾紛分布情況等，通過(guò)數(shù)字化、可視化分析，實(shí)時(shí)、直觀反映區(qū)域訴源治理成效。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)充分調(diào)動(dòng)政府部門(mén)、社會(huì)組織、企業(yè)、公民個(gè)人等多元主體參與治理過(guò)程，案例分析旨在打開(kāi)這個(gè)“黑箱”，重點(diǎn)剖析以下問(wèn)題。一是多元治理主體在“一碼解糾紛”系統(tǒng)中各自的獨(dú)特治理優(yōu)勢(shì)。二是多元治理主體間是如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同配合、彼此制約，發(fā)揮出“1+1＞2”的耦合效應(yīng)。三是多元治理主體協(xié)同參與“一碼解糾紛”改革所折射出的一般性治理理念。

三、運(yùn)行邏輯耦合：多元場(chǎng)域的優(yōu)勢(shì)釋放與問(wèn)題規(guī)避

多元治理場(chǎng)域運(yùn)行邏輯是否實(shí)現(xiàn)耦合可以從兩個(gè)維度進(jìn)行判定。第一，單個(gè)治理場(chǎng)域的獨(dú)特運(yùn)行邏輯是否得到了充分釋放，治理優(yōu)勢(shì)是否得到了充分發(fā)揮？第二，單個(gè)治理場(chǎng)域可能衍生的負(fù)面治理問(wèn)題是否因?yàn)槠渌卫韴?chǎng)域的介入而得以有效規(guī)避？任劍濤等學(xué)者指出，政府的公共權(quán)力邏輯、社會(huì)的自治邏輯與市場(chǎng)的價(jià)格邏輯分流運(yùn)行且相互協(xié)作是一種更為良性的治理態(tài)勢(shì)[14]5，這也是我國(guó)建設(shè)發(fā)展數(shù)字治理的努力方向。

（一）規(guī)避政府失靈：社會(huì)、市場(chǎng)對(duì)政府的“補(bǔ)充”

政府場(chǎng)域的運(yùn)行邏輯為公共權(quán)力邏輯，基于公共權(quán)力的合法性、強(qiáng)制性與公共性，以“命令和服從”關(guān)系為核心特征[15]。數(shù)字治理是公共管理活動(dòng)在數(shù)字化時(shí)代的新形態(tài)，是對(duì)傳統(tǒng)政府管理活動(dòng)的重大發(fā)展。釋放公共權(quán)力邏輯是數(shù)字治理區(qū)別于一般管理活動(dòng)的本質(zhì)特征，是數(shù)字治理的基礎(chǔ)性手段。政府場(chǎng)域的運(yùn)行邏輯能夠有效破除數(shù)字治理改革可能遇到的阻力與質(zhì)疑，推動(dòng)數(shù)字治理的快速啟動(dòng)；能夠?yàn)閿?shù)字治理改革確立價(jià)值準(zhǔn)則，為數(shù)字治理提供權(quán)威性支撐和目標(biāo)指引。

在“一碼解糾紛”系統(tǒng)建設(shè)中，地方政府在建設(shè)的啟動(dòng)、落地與發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用。法院受理案件數(shù)量逐年攀升，案多人少矛盾愈發(fā)突出，部門(mén)工作壓力較大。2020年，在中共杭州市委政法委統(tǒng)籌安排、杭州市中級(jí)人民法院具體指導(dǎo)下，濱江區(qū)試點(diǎn)探索了“一碼解糾紛”的訴源治理新模式。中共杭州市濱江區(qū)委政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，濱江區(qū)人民法院、司法局及各職能部門(mén)、街道通力合作，整合區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)調(diào)解隊(duì)伍，迅速完善了平臺(tái)功能和相關(guān)制度。濱江區(qū)確立了“漏斗式過(guò)濾、階梯式推進(jìn)、分流式化解”的指導(dǎo)理念，全面探索以非訴訟方式化解社會(huì)矛盾糾紛的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)性化解和社會(huì)關(guān)系的根本性修復(fù)。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)建設(shè)充分尊重市場(chǎng)和社會(huì)參與的重要性，有效規(guī)避了可能出現(xiàn)的“政府失靈”問(wèn)題。一方面，防范公共財(cái)政資源消耗過(guò)大和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中的浪費(fèi)現(xiàn)象。社會(huì)力量承接起糾紛調(diào)解、心理疏導(dǎo)、法律援助等大量工作，相關(guān)企業(yè)以更為經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行系統(tǒng)開(kāi)發(fā)和操作平臺(tái)設(shè)計(jì)，通過(guò)律師的參與推動(dòng)糾紛化解的市場(chǎng)化。另一方面，防范數(shù)字治理淪為“空架子”而得不到公眾的接受與認(rèn)可。充分調(diào)研和分析公眾對(duì)前期“一碼解糾紛”系統(tǒng)的使用反饋，在功能開(kāi)發(fā)、模塊設(shè)計(jì)方面踐行了“以用戶為中心”的導(dǎo)向。

（二）規(guī)避自治失靈：政府、市場(chǎng)對(duì)社會(huì)的“強(qiáng)化”

社會(huì)場(chǎng)域的運(yùn)行邏輯是自治邏輯，以“自主自愿”為核心特征，“無(wú)涉強(qiáng)制力也無(wú)涉市場(chǎng)交易”[16]，以社會(huì)組織發(fā)揮作用為主要形式，具有較強(qiáng)的公共品格[17]。社會(huì)場(chǎng)域運(yùn)行邏輯的釋放，不僅有助于協(xié)同政府部門(mén)確立數(shù)字治理目標(biāo)、扮演獨(dú)立第三方角色、監(jiān)督數(shù)字治理的運(yùn)行過(guò)程、提高數(shù)字治理的公信力，而且有助于緩解公共服務(wù)供給不足和財(cái)政資源浪費(fèi)，為數(shù)字治理注入多樣性資源。

社會(huì)資源在政府開(kāi)放參與機(jī)會(huì)的條件下，積極響應(yīng)“一碼解糾紛”的建設(shè)需求，分擔(dān)了政府工作壓力，發(fā)揮了顯著治理效用。自2020年上半年開(kāi)始，浙江在全省推進(jìn)縣級(jí)矛調(diào)中心改革過(guò)程中大量引入社會(huì)力量，廣泛探索了社會(huì)資源介入矛盾糾紛調(diào)處的途徑。一是智能分流到具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的行業(yè)調(diào)解組織。物業(yè)調(diào)委會(huì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)委會(huì)、婚姻家庭調(diào)委會(huì)、環(huán)境保護(hù)調(diào)委會(huì)、消費(fèi)糾紛調(diào)委會(huì)、勞資糾紛調(diào)委會(huì)等組織已全面介入，約300 名行業(yè)調(diào)解員在線服務(wù)。二是心理咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)疏解憤怒情緒，糾正偏執(zhí)認(rèn)知。組建包括浙江省心理健康促進(jìn)會(huì)、壹點(diǎn)靈心理咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等22 家單位的心理健康服務(wù)聯(lián)盟，提供在線心理評(píng)估和心理疏導(dǎo)服務(wù)，推進(jìn)全民心理健康教育以及重點(diǎn)群體的心理健康服務(wù)。三是公益服務(wù)型矛盾化解機(jī)構(gòu)在“濱江社區(qū)社會(huì)組織培育中心”的支持下發(fā)展壯大。情偶佳緣站公益紅娘、鄰里坊居民說(shuō)事、社區(qū)矛盾糾紛調(diào)處化解室等組織為居民提供排憂解難和糾紛調(diào)解服務(wù)。四是聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和無(wú)黨派人士等擔(dān)任調(diào)解員，充分發(fā)揮此類(lèi)特殊調(diào)解員的政治身份優(yōu)勢(shì)和自身專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)。

在政府和市場(chǎng)的協(xié)同下，社會(huì)機(jī)構(gòu)參與糾紛化解可能陷入的“自治失靈”弊病[18]得到了有效克服，社會(huì)場(chǎng)域的治理功能得到了顯著強(qiáng)化。一方面，強(qiáng)化社會(huì)調(diào)解的權(quán)威性和強(qiáng)制執(zhí)行力。糾紛當(dāng)事人可以通過(guò)“一碼解糾紛”系統(tǒng)在線申請(qǐng)司法確認(rèn)，有效減少當(dāng)事人反悔，避免調(diào)解反復(fù)。以具有強(qiáng)制性的公共權(quán)力為后盾，確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，改變社會(huì)調(diào)解缺乏約束力的“軟弱性”弊病[19]。另一方面，為社會(huì)調(diào)解有效減負(fù)。社會(huì)調(diào)解存在專(zhuān)業(yè)性不足和資源供給不足的問(wèn)題?！耙淮a解糾紛”系統(tǒng)通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，將借貸糾紛、涉企糾紛、合同糾紛、保險(xiǎn)糾紛、金融糾紛、電子商務(wù)糾紛等轉(zhuǎn)交給專(zhuān)業(yè)律師來(lái)處理。律師市場(chǎng)化調(diào)解是多元解紛的新探索和新嘗試。

（三）規(guī)避市場(chǎng)失靈：政府、社會(huì)對(duì)市場(chǎng)的“糾偏”

市場(chǎng)場(chǎng)域的運(yùn)行邏輯是價(jià)格邏輯，以“利益至上”為核心特征，通過(guò)交易契約規(guī)范約束市場(chǎng)關(guān)系中的平等參與主體。價(jià)格邏輯有利于激發(fā)各類(lèi)治理主體，尤其是專(zhuān)業(yè)人士，參與數(shù)字治理的積極性和創(chuàng)造性[20]。價(jià)格邏輯在數(shù)字治理深化發(fā)展時(shí)期尤能展現(xiàn)效力，此時(shí)的數(shù)字治理需要優(yōu)質(zhì)治理資源的持續(xù)參與和深度介入。在利益驅(qū)動(dòng)下，專(zhuān)業(yè)性治理資源不斷探索對(duì)接數(shù)字治理平臺(tái)的可能，壯大數(shù)字治理的影響力和輻射面。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)探索引入以?xún)r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)和資源交易為特征的服務(wù)供給模式，為后續(xù)改革創(chuàng)新開(kāi)辟了廣闊空間。其一，“北明軟件”公司負(fù)責(zé)承建和維護(hù)“一碼解糾紛”系統(tǒng)。該公司與浙江省高級(jí)人民法院聯(lián)合開(kāi)發(fā)出全國(guó)首個(gè)ODR 平臺(tái)，“一碼解糾紛”系統(tǒng)是公司持續(xù)輸出基層治理新思路的最新成果之一。其二，“一碼解糾紛”推進(jìn)心理咨詢(xún)企業(yè)參與信訪調(diào)解，協(xié)助化解信訪積案?！斑B信科技”公司開(kāi)發(fā)創(chuàng)建心理醫(yī)生機(jī)器人“矛調(diào)小天使”，利用小程序提供心理疏導(dǎo)資源。其三，探索將律師調(diào)解的需求、供給和服務(wù)交由市場(chǎng)決定。一方面，通過(guò)收取一定的調(diào)解費(fèi)用，激勵(lì)律師調(diào)解的積極性與主動(dòng)性；另一方面，通過(guò)建立良好的調(diào)解競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促使律師提升調(diào)解水準(zhǔn)，為多元解紛機(jī)制的改革和完善注入新的活力。2021 年5 月起，“一碼解糾紛”系統(tǒng)通過(guò)案由自動(dòng)識(shí)別程序，將專(zhuān)業(yè)性案件委派給杭州“律諧調(diào)解中心”的律師進(jìn)行調(diào)解。

政府、社會(huì)積極發(fā)揮功能，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行“糾偏”，防范“市場(chǎng)失靈”。一方面，政府和社會(huì)以“免費(fèi)”方式提供調(diào)解資源，奠定了“一碼解糾紛”系統(tǒng)的公共性基調(diào)，只有專(zhuān)業(yè)性矛盾糾紛才會(huì)轉(zhuǎn)到市場(chǎng)化調(diào)解渠道，過(guò)度強(qiáng)調(diào)價(jià)格邏輯會(huì)引發(fā)激烈的社會(huì)爭(zhēng)議。另一方面，雖然市場(chǎng)化方式能夠提升“一碼解糾紛”系統(tǒng)的質(zhì)量，但是前期財(cái)政投入是“一碼解糾紛”系統(tǒng)落地發(fā)展的保障，非盈利性是整個(gè)改革的最根本特征之一。

四、協(xié)同機(jī)制構(gòu)建：多元場(chǎng)域間靈活互動(dòng)的穩(wěn)定框架

為有效撬動(dòng)政社關(guān)系調(diào)整，“一碼解糾紛”系統(tǒng)為多元場(chǎng)域間進(jìn)行靈活互動(dòng)提供了穩(wěn)定的行動(dòng)框架，構(gòu)建出豐富多樣的工作機(jī)制。吸納機(jī)制將多元治理場(chǎng)域整合進(jìn)入同一個(gè)系統(tǒng)，培育機(jī)制將每一個(gè)治理場(chǎng)域進(jìn)一步發(fā)展壯大，分流機(jī)制重在發(fā)揮不同場(chǎng)域的優(yōu)勢(shì)特征，監(jiān)督機(jī)制重在推動(dòng)多元場(chǎng)域間的協(xié)同與制約，付費(fèi)機(jī)制以創(chuàng)新方式提升整個(gè)系統(tǒng)的治理效能。

（一）吸納機(jī)制：多元邏輯驅(qū)動(dòng)治理資源積極入駐

“一碼解糾紛”系統(tǒng)靈活調(diào)動(dòng)三個(gè)場(chǎng)域的公共權(quán)力邏輯、自治邏輯與價(jià)格邏輯，成功吸納類(lèi)型多樣的治理主體參與糾紛調(diào)處過(guò)程。吸納機(jī)制的有效構(gòu)建是“一碼解糾紛”系統(tǒng)后續(xù)工作開(kāi)展的前提。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)由區(qū)委政法委牽頭抓總，基于權(quán)力關(guān)系，充分整合法院、司法局、公安局、人力社保局、市場(chǎng)監(jiān)管局、教育局等可能涉及的職能部門(mén)?！耙淮a解糾紛”是“矛調(diào)中心”線上版、手機(jī)端的升級(jí)，在“矛調(diào)中心”組建過(guò)程中已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了相關(guān)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)整合。

社會(huì)組織獲得黨政機(jī)關(guān)青睞，自主自愿進(jìn)駐“矛調(diào)中心”和“一碼解糾紛”系統(tǒng)，既是自身影響力和專(zhuān)業(yè)性的體現(xiàn)，也是獲得經(jīng)費(fèi)資助的重要方式，更是開(kāi)展工作和實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的重要途徑。

企業(yè)加入政府標(biāo)志性改革創(chuàng)新項(xiàng)目有利可圖，不僅可以拓寬自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域、獲得豐厚經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而且可以大大提高自身社會(huì)信譽(yù)。以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為例，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個(gè)別企業(yè)甚至愿意免費(fèi)提供線下操作設(shè)備，通過(guò)與試點(diǎn)政府合作，可以及時(shí)完善產(chǎn)品性能，在改革創(chuàng)新的后續(xù)推廣階段搶占先機(jī)。

（二）培育機(jī)制：政府扶持社會(huì)組織參與治理過(guò)程

針對(duì)目前社會(huì)組織發(fā)育不全、數(shù)量有限的局面，政府引導(dǎo)成立社會(huì)組織，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式資助社會(huì)組織運(yùn)維。政府的公共權(quán)力邏輯與社會(huì)的自治邏輯協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)政府與社會(huì)組織間互助互補(bǔ)，豐富社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解體系。

針對(duì)勞動(dòng)糾紛多發(fā)、爭(zhēng)議訴訟復(fù)雜多樣以及專(zhuān)業(yè)調(diào)解能力不足等問(wèn)題，濱江區(qū)在全省首創(chuàng)“企業(yè)HR 調(diào)解聯(lián)盟”。濱江面向全區(qū)企業(yè)公開(kāi)招募選聘勞動(dòng)糾紛兼職調(diào)解員，從近百名報(bào)名者中擇優(yōu)錄用20 名企業(yè)HR 作為首批兼職調(diào)解員，其中8 名擁有國(guó)家中高級(jí)人力資源管理師、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)員等相關(guān)資格證書(shū)。

物業(yè)糾紛成為近年來(lái)城市基層治理高頻問(wèn)題和重點(diǎn)領(lǐng)域，濱江區(qū)引導(dǎo)成立“和濱江”物業(yè)糾紛調(diào)解服務(wù)中心（民營(yíng)非企業(yè)單位），通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式與該組織合作開(kāi)展矛盾糾紛調(diào)處化解工作。

（三）分流機(jī)制：不同場(chǎng)域解紛優(yōu)勢(shì)充分彰顯

“一碼解糾紛”系統(tǒng)聚集政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)等多種類(lèi)型的糾紛調(diào)處力量，智能分流，層層遞進(jìn)，有效發(fā)揮各個(gè)治理場(chǎng)域的比較優(yōu)勢(shì)，釋放三重治理邏輯對(duì)解紛主體的規(guī)范引導(dǎo)功能。

建立屬地糾紛鎮(zhèn)街調(diào)、專(zhuān)業(yè)糾紛行業(yè)調(diào)、重大疑難復(fù)雜糾紛黨委綜合調(diào)的多元化糾紛化解模式，強(qiáng)化司法的終局解紛功能。公眾遇到糾紛掃碼建檔，系統(tǒng)智能判斷，前端即實(shí)現(xiàn)訴訪分離與重大敏感事件預(yù)警。對(duì)于適宜調(diào)解的糾紛；根據(jù)行業(yè)、專(zhuān)業(yè)調(diào)解優(yōu)先，社、街人民調(diào)解兜底的原則；智能分流至相應(yīng)的調(diào)解組織，切實(shí)緩解當(dāng)前法院面臨的人少案多難題。

全方位整合人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解等社會(huì)調(diào)解服務(wù)資源（如圖1 所示），建立有機(jī)銜接的調(diào)解體系，形成訴調(diào)、警調(diào)、檢調(diào)、專(zhuān)調(diào)、訪調(diào)“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”的閉環(huán)管理模式，盡可能避免多路徑受理可能帶來(lái)的重復(fù)案件。

圖1 矛盾糾紛分流示意圖

（四）監(jiān)督機(jī)制：數(shù)字監(jiān)控倒逼多元主體提高治理能力

“一碼解糾紛”系統(tǒng)借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)將線下糾紛調(diào)處工作轉(zhuǎn)移到線上平臺(tái)和掌上手機(jī)，為政府監(jiān)督多元治理主體糾紛調(diào)處表現(xiàn)提供了便利，為當(dāng)事人評(píng)價(jià)糾紛調(diào)處系統(tǒng)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，構(gòu)建了監(jiān)督管理者、糾紛調(diào)處服務(wù)提供者與用戶之間的溝通反饋渠道。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)被整體納入全區(qū)城市大腦數(shù)字“駕駛艙”。通過(guò)駕駛艙主控界面，可直接調(diào)看數(shù)字化、可視化的分析結(jié)果。根據(jù)糾紛類(lèi)型、調(diào)解程度等，結(jié)合“藍(lán)、黃、橙、綠、紅”五色碼的動(dòng)態(tài)變換，對(duì)糾紛化解進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督?？芍苯诱{(diào)看訴前調(diào)解率、引導(dǎo)到矛調(diào)中心比率、司法調(diào)解成功率、未響應(yīng)數(shù)及各區(qū)域糾紛分布情況等信息。

為了激發(fā)調(diào)解組織和調(diào)解員的積極性，管理平臺(tái)按照調(diào)解的及時(shí)響應(yīng)率、調(diào)解時(shí)長(zhǎng)、調(diào)解成功率、當(dāng)事人滿意率等指標(biāo)設(shè)置積分獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則，對(duì)調(diào)解組織和調(diào)解員進(jìn)行排序獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不能勝任調(diào)解工作的人員及時(shí)解聘。

（五）付費(fèi)機(jī)制：良性競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)調(diào)解員工作積極性

“一碼解糾紛”系統(tǒng)創(chuàng)造性引入付費(fèi)機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格邏輯在配置資源方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在權(quán)力邏輯指導(dǎo)下，傳統(tǒng)矛盾調(diào)解工作以免費(fèi)調(diào)解和公益服務(wù)為基本特征，容易導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)性調(diào)解能力不足、調(diào)解資源供給緊張、調(diào)解活動(dòng)缺乏效率等問(wèn)題[21]。“付費(fèi)機(jī)制”首先在律師調(diào)解領(lǐng)域進(jìn)行嘗試，政府公開(kāi)招聘律師調(diào)解員，政府引導(dǎo)律師機(jī)構(gòu)合理定價(jià)收費(fèi)，糾紛當(dāng)事人通過(guò)“一碼解糾紛”系統(tǒng)便可以獲得信譽(yù)較好律師的專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

目前律師調(diào)解市場(chǎng)化的實(shí)施方式為：雙方在自愿的前提下，當(dāng)事人通過(guò)“一碼解糾紛”系統(tǒng)把糾紛委托給“杭州律諧調(diào)解中心”特邀調(diào)解員及各律所調(diào)解工作室的律師調(diào)解員來(lái)進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解成功后，按雙方約定收費(fèi)?！昂贾萋芍C調(diào)解中心”由杭州市律師協(xié)會(huì)于2016年發(fā)起成立，以“用專(zhuān)業(yè)調(diào)解糾紛，用調(diào)解宣傳法律，用法律推動(dòng)法治”為宗旨，是全國(guó)首家以律師為主體的專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)探索設(shè)置糾紛調(diào)解的“搶單模式”。平臺(tái)與支付寶、微信對(duì)接，在糾紛調(diào)解成功后，當(dāng)事人可直接通過(guò)支付寶或微信支付調(diào)解費(fèi)，進(jìn)一步推進(jìn)流程簡(jiǎn)化和操作便捷。

五、政社關(guān)系優(yōu)化：“一碼解糾紛”數(shù)字治理系統(tǒng)的涌現(xiàn)性

政府部門(mén)、社會(huì)組織、企業(yè)等多元治理主體在“一碼解糾紛”系統(tǒng)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)了運(yùn)行邏輯耦合，并逐步沉淀出較為穩(wěn)定的協(xié)同機(jī)制?！耙淮a解糾紛”作為一個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)[22]，是較為典型的“復(fù)雜系統(tǒng)”，多元主體應(yīng)對(duì)環(huán)境變化和外部要求的“適應(yīng)性”（adaptation）造就了系統(tǒng)本身的復(fù)雜性（complexity）[23]。成熟的復(fù)雜系統(tǒng)作為一個(gè)整體，會(huì)展現(xiàn)出比單個(gè)主體的簡(jiǎn)單累加要復(fù)雜得多的結(jié)構(gòu)和功能特性，會(huì)呈現(xiàn)出單個(gè)個(gè)體所不具備的新屬性，即“1+1＞2”或“1/2+1/2＞1”，這就是復(fù)雜系統(tǒng)的“涌現(xiàn)”（emergence）現(xiàn)象[24]。識(shí)別與分析“一碼解糾紛”系統(tǒng)所產(chǎn)生的涌現(xiàn)現(xiàn)象正是本研究追尋的目標(biāo)：數(shù)字治理推動(dòng)政社關(guān)系優(yōu)化。涌現(xiàn)現(xiàn)象在復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)部多個(gè)主體間形成關(guān)系和結(jié)構(gòu)的過(guò)程中呈現(xiàn)，政社關(guān)系優(yōu)化在“一碼解糾紛”系統(tǒng)各個(gè)治理主體協(xié)調(diào)互動(dòng)的過(guò)程中不斷發(fā)展。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)建設(shè)中涌現(xiàn)出傳統(tǒng)政府管理模式所不具備的政治價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)方式。一是賦權(quán)社會(huì)?！耙淮a解糾紛”系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)利用根源于政府承認(rèn)無(wú)法應(yīng)對(duì)日益增多和復(fù)雜的社會(huì)矛盾糾紛?！叭松侔付唷钡拿馨Y結(jié)日益嚴(yán)重，政府不得不調(diào)適自身的工作方式，向外部求助資源支持，引入多樣化的社會(huì)力量參與矛盾糾紛的化解過(guò)程。在傳統(tǒng)政社關(guān)系情境下，社會(huì)力量本身比較薄弱，缺乏調(diào)紛止?fàn)幍淖晕抑卫砟芰?。政府部門(mén)一方面創(chuàng)造了社會(huì)組織存在和發(fā)展的社會(huì)需求，另一方面通過(guò)引導(dǎo)、資助等方式幫助社會(huì)組織的籌建與發(fā)展，社會(huì)力量的組織化程度和自我治理能力不斷提升。二是民主監(jiān)督。嵌入公眾評(píng)價(jià)模塊對(duì)于數(shù)字治理平臺(tái)的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)而言是一個(gè)較為容易的工作，而且是包括“一碼解糾紛”在內(nèi)的大多數(shù)數(shù)字治理改革都會(huì)提供的一個(gè)功能。從政府自身角度來(lái)看，公眾評(píng)價(jià)有助于上級(jí)監(jiān)督、內(nèi)部評(píng)比和工作完善。對(duì)于公眾而言，切實(shí)獲得了“公民”的主體感，不僅可以評(píng)價(jià)政府部門(mén)服務(wù)的好壞，而且可以提建議、提批評(píng)，實(shí)現(xiàn)了民主監(jiān)督權(quán)利。三是回應(yīng)型政府?！耙淮a”就是一個(gè)糾紛，一個(gè)公眾訴求。依托數(shù)字駕駛艙和解紛碼的五色變化，政府回應(yīng)的及時(shí)性、有效性以及當(dāng)事人的滿意率都可以得到直觀呈現(xiàn)?！耙淮a解糾紛”系統(tǒng)不僅為回應(yīng)型政府的建設(shè)與完善提供了自我測(cè)評(píng)的尺度，而且為回應(yīng)型政府的發(fā)展施加了有效的內(nèi)外部壓力。四是治理資源整合。多元治理主體共同致力于化解社會(huì)矛盾糾紛，彼此協(xié)同配合，分散的多元治理主體發(fā)展成為融合的有機(jī)整體，實(shí)現(xiàn)秩序與活力的動(dòng)態(tài)平衡?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新推動(dòng)“一碼解糾紛”系統(tǒng)的功能升級(jí)，社會(huì)的靈活參與讓矛盾調(diào)解成為可能，政府把控方向、提供資源、確立規(guī)則讓“一碼解糾紛”系統(tǒng)在合法合規(guī)的框架下運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)展。在“一碼解糾紛”系統(tǒng)不斷完善發(fā)展的過(guò)程中，企業(yè)利潤(rùn)得到提升，社會(huì)組織影響力和規(guī)模持續(xù)壯大，政府社會(huì)治理效能得到提升，實(shí)現(xiàn)了多元共贏的局面。

“一碼解糾紛”系統(tǒng)建設(shè)中涌現(xiàn)現(xiàn)象的形成。在系統(tǒng)保持開(kāi)放的條件下，多元治理主體間的非線性關(guān)系逐漸顯現(xiàn)，“自組織”與“他組織”共同作用，既有預(yù)期之中的發(fā)展，也有預(yù)期之外的變化，在控制與靈活之間尋求著平衡。其一，系統(tǒng)本身的開(kāi)放性是涌現(xiàn)形成的前提條件?！耙淮a解糾紛”系統(tǒng)以開(kāi)放的姿態(tài)接受多元治理主體的參與，不同場(chǎng)域之間進(jìn)行資源、信息和組織文化的交流碰撞，逐漸發(fā)現(xiàn)和發(fā)展耦合型場(chǎng)域關(guān)系。其二，多元治理主體之間較強(qiáng)的非線性關(guān)系。單個(gè)治理主體之間相互影響、相互作用，并非是完全獨(dú)立的。政府開(kāi)放社會(huì)組織參與“一碼解糾紛”系統(tǒng)，社會(huì)組織就獲得了進(jìn)一步發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)。企業(yè)參與之后會(huì)不斷尋找新的創(chuàng)新與合作機(jī)會(huì)，政府會(huì)進(jìn)一步嘗試外包服務(wù)。其三，自組織下的有序。在不存在外部壓力的條件下，多元治理主體之間出于各自的需求形成了有序的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，這就是自組織的過(guò)程。社會(huì)機(jī)構(gòu)出于擴(kuò)大聲譽(yù)和影響力的需求完成政府安排的工作，政府出于減輕工作壓力和提高效率的角度把工作任務(wù)轉(zhuǎn)給企業(yè)和社會(huì)組織。其四，他組織下的引導(dǎo)。單純依靠自組織會(huì)面臨耗時(shí)較長(zhǎng)、運(yùn)轉(zhuǎn)混亂等弊病。政府發(fā)揮“元治理”角色，以“他組織”的方式劃定合作框架、掌控合作方向。政府引導(dǎo)社會(huì)和企業(yè)參與改革進(jìn)程，政府引導(dǎo)社會(huì)組織的成立與發(fā)展，政府穩(wěn)步推動(dòng)“一碼解糾紛”系統(tǒng)建設(shè)的進(jìn)程。

六、結(jié)語(yǔ)

“一碼解糾紛”系統(tǒng)證明了數(shù)字治理推動(dòng)政社關(guān)系優(yōu)化的巨大潛力，復(fù)雜性系統(tǒng)理論中關(guān)于“涌現(xiàn)”的論述較好地解釋了這一推動(dòng)過(guò)程。調(diào)查過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)“一碼解糾紛”系統(tǒng)仍存在著一些有待改進(jìn)之處，這些改革局限為進(jìn)一步思考中國(guó)政社情境下數(shù)字治理的落地與發(fā)展留下了廣闊空間。

一是數(shù)字驅(qū)動(dòng)乏力?！耙淮a解糾紛”系統(tǒng)在推動(dòng)政治體制和行政體制改革方面作用微弱，“數(shù)字化”僅僅把線下的矛盾糾紛調(diào)處化解工作機(jī)制照搬到“線上”和“掌上”。原來(lái)存在的機(jī)構(gòu)間推諉扯皮、職責(zé)重疊等問(wèn)題并沒(méi)有因?yàn)椤耙淮a解糾紛”系統(tǒng)的存在而得到解決。相反，因?yàn)椤耙淮a解糾紛”系統(tǒng)要求相關(guān)機(jī)構(gòu)打破職能界限和數(shù)字壁壘而使得原有的問(wèn)題更加凸顯?！耙淮a解糾紛”系統(tǒng)和線下矛調(diào)中心對(duì)部門(mén)派駐人員缺乏管理“抓手”，考核與評(píng)價(jià)對(duì)派駐人員缺乏約束力；各職能部門(mén)派駐人員工作調(diào)整頻繁，部門(mén)間配合難以形成默契，綜合調(diào)處矛盾糾紛的業(yè)務(wù)能力受限。

二是需求導(dǎo)向暗弱。“一碼解糾紛”數(shù)字治理改革的推進(jìn)過(guò)程更多體現(xiàn)出相關(guān)政府部門(mén)的積極創(chuàng)新，改革的直接起因是法院“案多人少”的工作壓力，公眾需求即使產(chǎn)生一定作用，也是間接和被動(dòng)的?！耙淮a解糾紛”系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程具有官僚體制下政府追求政績(jī)的典型特征，如自上而下強(qiáng)力推動(dòng)、積極進(jìn)行宣傳造勢(shì)、形式框架先于實(shí)質(zhì)功能等。這導(dǎo)致大量公眾未必會(huì)選擇線上方式處理矛盾，線下面對(duì)面地溝通對(duì)話情境更有溫度、更受青睞。另外，在功能尚未健全、運(yùn)轉(zhuǎn)尚未順暢的條件下，平臺(tái)“搶先”推出，難以獲得早期用戶的好評(píng)，進(jìn)一步阻礙了后續(xù)的推廣。

三是數(shù)字異化隱憂?！耙淮a解糾紛”系統(tǒng)過(guò)度強(qiáng)調(diào)“調(diào)解成功率”“上訪率”等可觀察、易考核的數(shù)字指標(biāo)，忽視了政社關(guān)系調(diào)整、社會(huì)關(guān)系優(yōu)化等難以觀測(cè)卻十分重要的任務(wù)內(nèi)容，存在引發(fā)“數(shù)字異化”的隱憂。根據(jù)“多任務(wù)委托代理理論”[25]，當(dāng)委托事項(xiàng)包含多個(gè)任務(wù)時(shí)，如果某個(gè)任務(wù)的完成情況無(wú)法度量，那么最優(yōu)的激勵(lì)方式是對(duì)所有任務(wù)都不提供績(jī)效激勵(lì)，即應(yīng)當(dāng)支付固定工資。過(guò)度強(qiáng)調(diào)“調(diào)解成功率”的提高和“上訪率的下降”等可觀測(cè)任務(wù)評(píng)價(jià)方式，存在錯(cuò)誤引導(dǎo)基層矛調(diào)組織和工作人員的風(fēng)險(xiǎn)，改善來(lái)訪人員感受和提高政治合法性等任務(wù)可能會(huì)受到遮蔽。

四是行政吸納過(guò)度?！耙淮a解糾紛”系統(tǒng)引導(dǎo)和掌控社會(huì)資源參與矛盾糾紛調(diào)處化解的方式是“行政吸納社會(huì)”[26]的生動(dòng)體現(xiàn)。政府通過(guò)扶持可控的社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)對(duì)“自治的”社會(huì)組織的“功能替代”，滿足社會(huì)治理需求的同時(shí)，消除不可控社會(huì)組織存在的必要性。矛盾調(diào)解領(lǐng)域的社會(huì)組織由政府發(fā)起成立，資金主要來(lái)源于政府項(xiàng)目，業(yè)務(wù)主要由政府分配，負(fù)責(zé)人由現(xiàn)任或退休政府工作人員擔(dān)任，大大降低了社會(huì)組織的自主性。越是迎合政府需求的社會(huì)組織，越是能夠得到來(lái)自政府的更多“支持”，社會(huì)組織逐漸失去了創(chuàng)新發(fā)展的能力和需求。另外，由于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)法律和制度規(guī)范有待完善，為政府尋租和財(cái)政浪費(fèi)埋下隱患，進(jìn)一步降低了社會(huì)組織的信譽(yù)。