蒙 慧 李曉鳳

（蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)以及黨政關(guān)系深入融合的大背景下，混合性黨內(nèi)法規(guī)①無論是文件數(shù)量還是文件質(zhì)量都有了明顯提升。這既是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)方式的完善，也是黨政關(guān)系深入融合的動因和表現(xiàn)。當(dāng)前，關(guān)于混合性黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)研究集中于對混合性黨內(nèi)法規(guī)的概念界定和合法合規(guī)性研究?；诖?，本文在整體把握混合性黨內(nèi)法規(guī)的存在依據(jù)以及黨的十八大以來的發(fā)文特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，試圖分析它的現(xiàn)實(shí)梗阻，并提出相應(yīng)的解決思路，以期進(jìn)一步深化相關(guān)研究。

一、黨政聯(lián)合制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的存在依據(jù)

混合性黨內(nèi)法規(guī)不僅體現(xiàn)了黨組織的主張和意圖，也是國家政權(quán)機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)[1]510?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)作為黨政聯(lián)合發(fā)文的重要組成部分，在不斷確證其正當(dāng)性和合理性的同時，促進(jìn)了中國特色社會主義法治實(shí)踐的發(fā)展。

（一）權(quán)責(zé)淵源：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢，提高黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行力，“在各方面各環(huán)節(jié)落實(shí)和實(shí)現(xiàn)”黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)也是題中應(yīng)有之義。

首先，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)混合性黨內(nèi)法規(guī)是把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要途徑。一方面，通過混合性黨內(nèi)法規(guī)這一形式可以使黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在國家行政機(jī)關(guān)的政令發(fā)布與施行的過程中，將黨的執(zhí)政理念、黨的領(lǐng)導(dǎo)理念、黨的發(fā)展理念等黨的意志直接體現(xiàn)為國家意志，使黨的意志能夠在全國范圍內(nèi)加以推行，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)黨對國家事務(wù)和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，全面依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，內(nèi)含著在法治化的軌道上實(shí)現(xiàn)對國家和社會領(lǐng)導(dǎo)的要求，具體表現(xiàn)為黨自身要依法執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)依法行政，混合性黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了這一特征。

其次，混合性黨內(nèi)法規(guī)是黨政關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的重要產(chǎn)物。黨合法的執(zhí)政地位以及加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求決定了黨和政府是休戚與共的命運(yùn)共同體。尤其是在改革開放后，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式開始呈現(xiàn)出多元化的特征，由直接領(lǐng)導(dǎo)政府事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政統(tǒng)籌”[2]，黨政關(guān)系也得以重構(gòu)并呈現(xiàn)出不斷協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢。黨政關(guān)系在較長時期內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展必然會帶來黨政機(jī)構(gòu)的重新整合。隨著《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》的落實(shí)，黨政機(jī)構(gòu)融合迎來調(diào)整完善的新時期。這些新變化會導(dǎo)致一部分行政機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)的職權(quán)邊界模糊，甚至可能擴(kuò)大黨務(wù)國務(wù)交叉范圍，這為混合性黨內(nèi)法規(guī)的普遍化提供了重要的前提條件；新變化使得黨政機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步的整合，為了能夠充分發(fā)揮黨政聯(lián)動的制度優(yōu)勢，黨政聯(lián)合發(fā)文成為這些黨政機(jī)構(gòu)常態(tài)化的發(fā)文模式，這就為混合性黨內(nèi)法規(guī)提供了重要的制度依據(jù)。

（二）行為實(shí)質(zhì)：黨政合意② 的外在表現(xiàn)

我國是人民民主專政的社會主義國家，國家意志和中國共產(chǎn)黨的意志具有高度一致性，兩者都體現(xiàn)了人民的意志。據(jù)此，可以將混合性黨內(nèi)法規(guī)看作黨的意志和國家意志相統(tǒng)一的獨(dú)立表現(xiàn)形式。

首先，混合性黨內(nèi)法規(guī)以黨政合意為基礎(chǔ)。一方面，混合性黨內(nèi)法規(guī)的文件內(nèi)容和作用對象的一致性為黨政合意提供前提。具體來說，混合性黨內(nèi)法規(guī)的文件內(nèi)容是黨務(wù)國務(wù)交叉事項(xiàng)，基于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求，黨務(wù)國務(wù)交叉事項(xiàng)必須由黨政機(jī)關(guān)共同管理和調(diào)整；該類黨內(nèi)法規(guī)的作用對象是黨政機(jī)關(guān)人員，絕大部分公職人員兼具黨員的身份是我國政府機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)情況，當(dāng)前公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%，黨員隊(duì)伍和公務(wù)員隊(duì)伍高度重合。另一方面，混合性黨內(nèi)法規(guī)的制定過程以黨政合意為基礎(chǔ)?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)的必要環(huán)節(jié)之一就是在公文擬制的過程中必須充分尊重相關(guān)黨政機(jī)關(guān)的意見和建議，并由所有聯(lián)署機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人組織會簽，公文一經(jīng)簽署便意味著黨政合意的達(dá)成和確認(rèn)。

其次，混合性黨內(nèi)法規(guī)是黨政合意的重要表現(xiàn)形式。一方面，黨政聯(lián)合執(zhí)行混合性黨內(nèi)法規(guī)需要黨政機(jī)關(guān)相互配合?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體已不再局限在各級黨組織內(nèi)部，相關(guān)的行政機(jī)關(guān)也成為這類黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體，相關(guān)的黨政機(jī)關(guān)為了更好地實(shí)現(xiàn)混合性黨內(nèi)法規(guī)的預(yù)期目標(biāo)，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、互相配合，這一過程恰恰體現(xiàn)了黨政合意。另一方面，黨政聯(lián)合執(zhí)行混合性黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行結(jié)果體現(xiàn)共同意志?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行結(jié)果不僅體現(xiàn)相關(guān)黨組織的意志，也體現(xiàn)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的意志。以扶貧類混合性黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行結(jié)果為例，我國的扶貧是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在中國政府主導(dǎo)下的扶貧，我國扶貧成效顯著的原因之一就是黨政機(jī)關(guān)共同努力，不斷落實(shí)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，扶貧體現(xiàn)的也是黨政機(jī)關(guān)的共同意志。

（三）規(guī)范基礎(chǔ)：黨政聯(lián)合行文規(guī)范化建設(shè)發(fā)展的產(chǎn)物

混合性黨內(nèi)法規(guī)作為黨政聯(lián)合發(fā)文的組成部分，其規(guī)范性也隨著黨政聯(lián)合行文規(guī)范化建設(shè)的不斷發(fā)展而不斷提高。

首先，黨政聯(lián)合行文的主體不斷明晰。新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)力度不斷加強(qiáng)。在這一背景下，1957 年國務(wù)院秘書廳發(fā)布的《關(guān)于對公文名稱和格式問題的幾點(diǎn)意見（稿）》（以下簡稱《幾點(diǎn)意見》）中就提到“國家行政機(jī)關(guān)和黨、群機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布”，這主要是為了避免黨直接對公眾發(fā)號施令，但是該文件并未對聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)及主體進(jìn)行細(xì)分。之后隨著我國一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的逐漸形成，黨政聯(lián)合發(fā)文并未受到應(yīng)有的重視。改革開放之后，隨著政府的地位和作用不斷提高，黨政聯(lián)合發(fā)文的作用也日益凸顯。1981 年國務(wù)院出臺的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》中就對聯(lián)合行文主體的級別進(jìn)行規(guī)定，第十條規(guī)定“同級機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文”③。1993年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》④（以下簡稱《處理辦法》）以及 1996年中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》⑤（以下簡稱《處理?xiàng)l例》）都對聯(lián)合行文的主體進(jìn)行了規(guī)定。至此，無論是行政規(guī)范還是黨的規(guī)范都只是對聯(lián)合行文的主體性質(zhì)及其級別進(jìn)行規(guī)定，并未明確聯(lián)合行文主體的具體類型，這導(dǎo)致黨政部門之間重復(fù)發(fā)文、交叉發(fā)文、越位發(fā)文的情況越來越嚴(yán)重。2012 年印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《工作條例》）對“黨政聯(lián)合行文”的主體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，即“同級黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級機(jī)關(guān)必要時可以聯(lián)合行文”。這一規(guī)定實(shí)際上對包括混合性黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的黨政聯(lián)合行文主體的具體類型進(jìn)行明確。

其次，黨政聯(lián)合行文的適用范圍逐漸明確。《處理辦法》《處理?xiàng)l例》對聯(lián)合行文的適用范圍進(jìn)行描述時，采用的都是“確有必要”“必要時”等比較模糊的字眼，直到《工作條例》的出臺，其適用范圍才產(chǎn)生了較為積極的變化，其對“必要時”進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，指出“黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作”不屬于必要的情況。這些文件都對黨政聯(lián)合行文的適用范圍進(jìn)行闡述，但值得注意的是，黨政聯(lián)合行文具體類型的適用范圍并不完全一致，相關(guān)文件未對混合性黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍進(jìn)行明確。直到2019 年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）才對混合性黨內(nèi)法規(guī)適用范圍進(jìn)行明確規(guī)定，它指出，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”。

最后，黨政聯(lián)合行文的制發(fā)過程愈加規(guī)范。由于行政規(guī)范和黨內(nèi)法規(guī)都對聯(lián)合行文的制發(fā)過程進(jìn)行了規(guī)定，且這些規(guī)定并不一致，導(dǎo)致在黨的十八大之前的很長一段時間內(nèi)聯(lián)合發(fā)文情況混亂，甚至已經(jīng)影響到了收文機(jī)關(guān)的執(zhí)行效力和工作效率。為了有效解決這一問題，《工作條例》對黨政聯(lián)合行文的制發(fā)過程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，這也使得黨政聯(lián)合行文的制發(fā)走上了規(guī)范化的軌道，混合性黨內(nèi)法規(guī)作為其中的重要組成部分，其制發(fā)過程也得以更加規(guī)范、更加完善。

二、黨的十八大以來混合性黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀

進(jìn)入新時代以來，混合性黨內(nèi)法規(guī)相較之前明顯增加。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》中收錄的183 份中央黨內(nèi)法規(guī)為例，依據(jù)發(fā)文的年份、發(fā)文單位的數(shù)量以及性質(zhì)對其進(jìn)行分類，發(fā)現(xiàn)其中包含28 份2012 年以來制發(fā)的混合性黨內(nèi)法規(guī)，在2012 年以來發(fā)布的125 份黨內(nèi)法規(guī)中的占比高達(dá)22%，這表明了混合性黨內(nèi)法規(guī)的普遍性。進(jìn)一步對其進(jìn)行深入分析，可以看出“黨的十八大”以來混合性黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)。

（一）涉及領(lǐng)域的特定性

依據(jù)混合性黨內(nèi)法規(guī)所涉及的領(lǐng)域?qū)?8份混合性黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類，可以看出，這28份混合性黨內(nèi)法規(guī)并不涉及黨章以及黨的組織法規(guī)這兩項(xiàng)，其所涉及的是包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)以及黨的監(jiān)督保障等在內(nèi)的黨務(wù)國務(wù)交叉領(lǐng)域（參見表1），或者說它只涉及黨內(nèi)法規(guī)可能產(chǎn)生外部效應(yīng)的領(lǐng)域。以公務(wù)員的管理工作為例，它既是黨的組織建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政府機(jī)關(guān)自身建設(shè)的重要內(nèi)容，屬于黨務(wù)國務(wù)交叉領(lǐng)域，一般以混合性黨內(nèi)法規(guī)為載體。

表1 混合性黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)計(jì)

在此基礎(chǔ)上對混合性黨內(nèi)法規(guī)所涉的三個領(lǐng)域進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在這三個領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)中，混合性黨內(nèi)法規(guī)未涉及該領(lǐng)域的全部內(nèi)容，只涉及特定內(nèi)容，具體而言：一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中，混合性黨內(nèi)法規(guī)主要涉及黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)、黨領(lǐng)導(dǎo)宣傳思想文化工作以及黨領(lǐng)導(dǎo)社會治理三個方面，這三方面的黨務(wù)國務(wù)交叉程度相對較高，黨政機(jī)關(guān)相互配合同時開展工作能夠較快地取得預(yù)期效果，同時，通過混合性黨內(nèi)法規(guī)這一形式可以有效避免黨政機(jī)關(guān)的重復(fù)發(fā)文，有效提高黨政機(jī)關(guān)的工作效率；二是在黨的自身建設(shè)法規(guī)中，混合性黨內(nèi)法規(guī)集中在組織和作風(fēng)建設(shè)，這是因?yàn)樵邳h管干部和黨管人才原則的統(tǒng)領(lǐng)下，這兩個方面黨內(nèi)法規(guī)的約束對象往往不僅限于黨員，也包括非黨員在內(nèi)的政府工作人員，通過混合性黨內(nèi)法規(guī)這一形式可以直接而有效地將公務(wù)員隊(duì)伍囊括進(jìn)約束對象；三是在黨的監(jiān)督保障法規(guī)中，混合性黨內(nèi)法規(guī)主要涉及監(jiān)督、獎懲以及機(jī)關(guān)運(yùn)行保障等三個方面，這主要是由于黨員隊(duì)伍和公務(wù)員隊(duì)伍的高度重合，使得監(jiān)督、獎懲等工作由于黨員的雙重身份而具有一定的復(fù)雜性，通過混合性黨內(nèi)法規(guī)這一形式可以對實(shí)際工作進(jìn)行全方位的監(jiān)督與考察，從而更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有的作用。

（二）制發(fā)內(nèi)容的具體化

依據(jù)所屬位階對28 份混合性黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類，發(fā)現(xiàn)其中有2 個《條例》、16 個《規(guī)定》、10 個《辦法》，《規(guī)定》和《辦法》的占比達(dá)93%，這表明混合性黨內(nèi)法規(guī)就內(nèi)容而言偏向具體規(guī)定，主要表現(xiàn)為兩個方面。一是制發(fā)內(nèi)容涉及具體事項(xiàng)。以黨的自身建設(shè)法規(guī)中的作風(fēng)建設(shè)為例，針對節(jié)慶活動管理、黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理、黨政機(jī)關(guān)辦公用房、黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車以及評比達(dá)標(biāo)表彰活動等具體事項(xiàng)利用混合性黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行約束。這表明混合性黨內(nèi)法規(guī)一般就具體事項(xiàng)制定規(guī)則和辦法，較少涉及籠統(tǒng)的和較為全面的事項(xiàng)。二是對具體事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。以2017 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》為例，該辦法不僅對黨政機(jī)關(guān)辦公用車的原則進(jìn)行明確，還對包括公務(wù)用車的編制和標(biāo)準(zhǔn)管理、配備和經(jīng)費(fèi)管理、使用和處置管理以及監(jiān)督問責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定。它不僅對黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車進(jìn)行原則性規(guī)定，還針對具體事項(xiàng)規(guī)定管理的具體范圍及工作程序。

（三）制發(fā)主體的多樣性

依據(jù)制發(fā)主體對28 份文件進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中主要涉及中共中央、中共中央辦公廳、中共中央組織部等黨的機(jī)關(guān)以及國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部等國家行政機(jī)關(guān)。黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位決定黨政交叉領(lǐng)域的廣泛性，不僅涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、意識形態(tài)、法治建設(shè)等事關(guān)國家管理的領(lǐng)域，也包括社會治理、思想文化傳播等事關(guān)社會發(fā)展的領(lǐng)域。黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位決定黨政交叉事項(xiàng)的全方位性，不僅涉及國有資產(chǎn)管理、職稱制度改革、領(lǐng)導(dǎo)人員管理、法治政府建設(shè)等行政行為，也包括報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、辦公用房、公務(wù)用車、厲行節(jié)約反對浪費(fèi)等個人行為。正是因?yàn)椤包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，才決定了黨政交叉領(lǐng)域的廣泛性和全方位性，從而導(dǎo)致了混合性黨內(nèi)法規(guī)制發(fā)主體的多樣性。

三、混合性黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)梗阻

近些年來，隨著黨政機(jī)構(gòu)的整合，混合性黨內(nèi)法規(guī)越來越多地走進(jìn)人們的視野，它既不同于純粹的黨內(nèi)法規(guī)，也不同于純粹的行政規(guī)范性文件，其獨(dú)特性表現(xiàn)在方方面面。也正因?yàn)榇?，混合性黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)的一種一直備受學(xué)界質(zhì)疑，并面臨一系列的現(xiàn)實(shí)梗阻。

（一）性質(zhì)認(rèn)定困境——混合性黨內(nèi)法規(guī)的文件屬性

對于黨政聯(lián)合發(fā)文中以黨的發(fā)文字號發(fā)布的文件來說，性質(zhì)認(rèn)定問題是一個基礎(chǔ)性的問題。黨政聯(lián)合發(fā)文中以黨的發(fā)文字號發(fā)布的文件的性質(zhì)認(rèn)定從根本上來說就是其到底是行政規(guī)范性文件還是黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)歸屬問題，文件屬性關(guān)系到制發(fā)流程、執(zhí)行過程以及信息公開途徑等一系列的現(xiàn)實(shí)問題，因此有必要確定此類文件的文件屬性。

學(xué)界關(guān)于這類文件的性質(zhì)有著較大分歧，可將這些觀點(diǎn)大致分為兩種。第一種觀點(diǎn)是將黨政聯(lián)合發(fā)文當(dāng)作一個整體去分析。在王立峰看來，黨政聯(lián)合發(fā)文就具有黨規(guī)和國法的雙重屬性，他從調(diào)整對象、適用領(lǐng)域、調(diào)整范圍等出發(fā)，認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)，“既是黨內(nèi)法規(guī)也是國家法律”[3]，具有政治制度和法律制度雙重屬性。秦前紅和蘇紹龍認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文既不是黨規(guī)也不是國法，是規(guī)范性文件，他們認(rèn)為無論是制定主體、內(nèi)容形式還是文件名稱，此類文件都不符合黨內(nèi)法規(guī)的要求，制定程序也不符合行政法規(guī)和規(guī)章的要求，因此從文件性質(zhì)上分析，“應(yīng)當(dāng)屬于規(guī)范性文件”[4]。第二種觀點(diǎn)是在對黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行細(xì)致劃分的基礎(chǔ)上，分析此類文件的性質(zhì)。郭世杰指出這一形式具有黨規(guī)和國法的雙重屬性，這類黨內(nèi)法規(guī)“具備國家法律的形式與實(shí)質(zhì)”[5]。張海濤持類似的觀點(diǎn)，他從制度形式的角度出發(fā)，認(rèn)為正是因?yàn)辄h政聯(lián)合發(fā)文這一制度形式才使得特定黨內(nèi)法規(guī)兼具廣義國家法的性質(zhì)[6]。付子堂從規(guī)范對象的角度對這類文件進(jìn)行分析，認(rèn)為如果規(guī)范對象涉及公權(quán)力機(jī)關(guān)及公職人員，就“應(yīng)以國家法律的形式出現(xiàn)”[7]，據(jù)此而言，這類文件應(yīng)采取國家法律的形式。歐愛民和李丹從中國特色社會主義法治體系的角度出發(fā)，認(rèn)為該類文件“是涉及國家管理事項(xiàng)的特殊黨內(nèi)法規(guī)”[8]。張力從黨政聯(lián)合發(fā)文的載體對這類文件進(jìn)行分析，也認(rèn)為它屬于“黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件”[9]。

黨內(nèi)法規(guī)也尚未明確此類文件的性質(zhì)?！吨贫l例》（2019）明確界定了黨內(nèi)法規(guī)的范圍，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定……的專門規(guī)章制度”。據(jù)此而言，國家行政機(jī)關(guān)必然不是黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，因而由黨的機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的文件的性質(zhì)自然也就不在黨內(nèi)法規(guī)的范圍內(nèi)。但是由中共中央辦公廳法規(guī)局出版的圖書⑥卻又將這類文件納入選編和匯編范圍，這同黨內(nèi)法規(guī)的范圍出現(xiàn)了不一致。

（二）標(biāo)準(zhǔn)確立困境——混合性黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍

混合性黨內(nèi)法規(guī)隨著黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管格局以及黨政合署辦公的推進(jìn)不斷受到重視，與其形成鮮明對比的是，長期以來其適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)處于尚不明確的狀態(tài)中。

盡管混合性黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍是黨政交叉領(lǐng)域已成為共識，但是目前明確其范圍仍然存在一定的困難，難點(diǎn)之一就是無法明確黨政交叉領(lǐng)域的具體范圍。首先，黨和國家相關(guān)條例對黨政交叉領(lǐng)域尚未細(xì)化?！豆ぷ鳁l例》和《制定條例》在規(guī)定其適用范圍時用詞都相對模糊化，“必要時”以及“涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的”都只是表明在黨政交叉領(lǐng)域可以進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文，但并未細(xì)化這一范圍。其次，學(xué)界關(guān)于混合性黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍尚未形成共識，尤其是選擇何種標(biāo)準(zhǔn)去確定這一領(lǐng)域，不同學(xué)者的觀點(diǎn)之間還存在較大差異。歐愛民和李丹基于當(dāng)前中國法治呈現(xiàn)出法律和政治不斷融合的特點(diǎn)，指出這一領(lǐng)域應(yīng)集中在黨政同治事項(xiàng)和黨的直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域[8]。冀明武從黨規(guī)調(diào)整內(nèi)容的角度出發(fā)，指出這一領(lǐng)域應(yīng)集中于黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的領(lǐng)域[10]。最后，在實(shí)踐中，黨務(wù)國務(wù)之間沒有形成較為明顯的界限，也并沒有對黨政交叉領(lǐng)域進(jìn)行特別劃分。甚至?xí)嬖谝恍┑胤秸疄榱四承┓奖氵x擇便宜行事，無論是否屬于黨政交叉領(lǐng)域都采用這一形式，以逃避公法上的程序限制和責(zé)任約束。另外，黨務(wù)和國務(wù)的界限以及黨務(wù)國務(wù)交叉領(lǐng)域并非一成不變，隨著黨和國家政策的調(diào)整，尤其是黨政機(jī)關(guān)合署、合設(shè)的深入發(fā)展，混合性黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍也在不斷調(diào)整，這也對明確其適用范圍造成一定的困難。以公務(wù)員的管理為例，《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》（2016）、《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》（2016）是由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制發(fā)的混合性黨內(nèi)法規(guī)，而《公務(wù)員錄用規(guī)定》（2019）、《公務(wù)員范圍規(guī)定》（2020）等是由中共中央組織部制發(fā)的行政規(guī)范性文件，這說明混合性黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍也處于不斷調(diào)整的過程中。

難點(diǎn)之二是無法明確混合性黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合制發(fā)行政規(guī)范性文件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。從理論的角度來看，無論是黨和國家的相關(guān)條例還是學(xué)術(shù)界基本沒有對其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。從實(shí)踐的角度來看，兩者也沒有被明確區(qū)分，存在一定程度的模糊化。2011年中共中央組織部、人力資源和社會保障部制發(fā)的《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》（人社部發(fā)﹝2011﹞11 號），就是黨政聯(lián)合制發(fā)的行政規(guī)范類文件。但是，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳制發(fā)的《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，使用的是黨的發(fā)文字號，屬于混合性黨內(nèi)法規(guī)?？梢哉f，兩個文件都是針對聘任制公務(wù)員管理的，其調(diào)整范圍高度一致，但文件性質(zhì)卻存在較大差異。

（三）黨規(guī)詮釋困境——混合性黨內(nèi)法規(guī)的解釋

“解釋是一種媒介行為，解釋者借之以理解本有疑義之文字的意義”[11]85，黨內(nèi)法規(guī)的解釋就是指對黨內(nèi)法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定及其具體適用所進(jìn)行的闡釋和說明，它“是連接抽象的黨內(nèi)法規(guī)文本與具體的黨內(nèi)治理實(shí)踐的紐帶和中介”[12]，對黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施有著極為重要的作用。幾乎所有的黨內(nèi)法規(guī)都沒有就“解釋部門”或“解釋機(jī)關(guān)”作出明確規(guī)定。從理論上來說，國家行政機(jī)關(guān)可以作為黨內(nèi)法規(guī)的“解釋部門”存在，而且在實(shí)踐中，國家行政機(jī)關(guān)確實(shí)擁有某些黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)。以2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》為例，第十九條規(guī)定，本辦法由國家信訪局負(fù)責(zé)解釋?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸屬于不同的黨政機(jī)關(guān)的情況可以存在，但是當(dāng)前關(guān)于這一問題的規(guī)范化程度仍然不足。

絕大部分的混合性黨內(nèi)法規(guī)都在文件中就解釋權(quán)歸屬作出規(guī)定。在28 份混合性黨內(nèi)法規(guī)的文件中，包括《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》等在內(nèi)的27 份文件就解釋權(quán)歸屬作出規(guī)定，只有《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》未就解釋權(quán)歸屬作明確規(guī)定，其中有16 份文件將解釋權(quán)歸屬于不同的黨政機(jī)關(guān)。而《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》（以下簡稱《解釋工作規(guī)定》）第三條規(guī)定：“授權(quán)多個部委進(jìn)行解釋的，牽頭單位應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部委作出統(tǒng)一解釋，不得各自解釋?！睆倪壿嬌蟻碚f，即使解釋權(quán)歸屬于多個機(jī)關(guān)，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的解釋也應(yīng)是統(tǒng)一的，這就會涉及各個解釋機(jī)關(guān)如何就同一文件達(dá)成統(tǒng)一意見并形成文件的過程，在實(shí)際執(zhí)行中存在一定的難度。

（四）實(shí)踐操作困境——混合性黨內(nèi)法規(guī)的文本執(zhí)行

習(xí)近平總書記指出，“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力”，執(zhí)行是黨內(nèi)法規(guī)能否取得如期效果的重要環(huán)節(jié)?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)是為了更好地整合黨政資源，快速實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，其文本執(zhí)行需要黨政機(jī)關(guān)的互相配合，但是目前混合性黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行仍然存在一定的困難。

首先，混合性黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體職責(zé)不明。黨內(nèi)法規(guī)在“涉及政府職權(quán)范圍”時采取黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，黨政機(jī)關(guān)的相關(guān)部門是其執(zhí)行主體。一般來說，黨的機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督統(tǒng)籌工作，國家行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，但在目前已公布的混合性黨內(nèi)法規(guī)中，許多文件并未明確規(guī)定黨政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中各自承擔(dān)的具體工作。以2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貧困退出機(jī)制的意見》為例，該文件沒有明確黨政機(jī)關(guān)在做好退出方案、完善退出機(jī)制時各自承擔(dān)哪項(xiàng)具體工作，這就容易使得黨政機(jī)關(guān)無法明確自身的具體職責(zé)，從而影響既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，混合性黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程出現(xiàn)空白。由于部分混合性黨內(nèi)法規(guī)并未就執(zhí)行主體的具體職責(zé)進(jìn)行明確，這就會使得執(zhí)行中出現(xiàn)執(zhí)行區(qū)域的“交叉”或“空白”，在具體執(zhí)行中，便有可能會出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮”并存的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行功能減弱、執(zhí)行機(jī)制弱化、執(zhí)行合力缺失。

（五）司法實(shí)踐困境——混合性黨內(nèi)法規(guī)的信息公開

混合性黨內(nèi)法規(guī)早已突破了傳統(tǒng)公文秘書學(xué)的范疇，成為新型黨政關(guān)系下堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要手段。這類文件性質(zhì)的特殊性，使其信息公開能夠合理規(guī)避國法規(guī)范要求，但是“黨政聯(lián)合文件的公共性決定了其公開的必然性”[13]，因此引起一部分司法爭議。混合性黨內(nèi)法規(guī)是否能夠按照《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）進(jìn)行公開是產(chǎn)生司法爭議的重點(diǎn)，明確這一問題的難點(diǎn)在于如何明確混合性黨內(nèi)法規(guī)的信息屬性。

首先，混合性黨內(nèi)法規(guī)的雙重屬性在邏輯上被簡化。黨政聯(lián)合制發(fā)意味著制發(fā)主體具有雙重屬性，這也是導(dǎo)致其文件信息具有雙重屬性的根源。因此，其信息屬性不應(yīng)當(dāng)被單一地認(rèn)為是黨務(wù)信息或政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循具體問題具體分析的原則。也就是說，并不是所有的混合性黨內(nèi)法規(guī)都是黨務(wù)信息，絕大部分屬于黨政混合信息或者政府信息。但在現(xiàn)實(shí)中，混合性黨內(nèi)法規(guī)通常被認(rèn)定為黨務(wù)信息，發(fā)文字號不僅成為判定文件屬性的依據(jù)，也成為判定文件信息屬性的依據(jù)。

其次，混合性黨內(nèi)法規(guī)的雙重屬性在司法實(shí)踐中被簡化。對于出現(xiàn)司法爭議的混合性黨內(nèi)法規(guī)，司法機(jī)關(guān)在大多數(shù)情況下僅依據(jù)發(fā)文字號就斷定該文件的信息屬性，這一類司法爭議主要集中于較低層級的黨委和政府聯(lián)合發(fā)文中。以劉衛(wèi)東訴青島市李滄區(qū)人民政府信息公開一案為例，劉衛(wèi)東要求公開的文件為《青島市李滄區(qū)委青島市李滄區(qū)政府關(guān)于做好“兩委”換屆選舉工作的意見》（李滄發(fā)﹝2014﹞14 號），該案判定認(rèn)為該文件文號為李滄區(qū)委發(fā)文文號，屬黨務(wù)信息而非政府信息，并進(jìn)一步指出在山東省政府辦公廳與山東省政府法制辦聯(lián)合下發(fā)的《政府信息公開工作必讀》第118 頁關(guān)于“如何處理黨政混合信息的公開問題”中載明：“凡使用黨委文號的黨政混合信息，屬于黨務(wù)信息，其是否公開應(yīng)當(dāng)遵循‘黨委授權(quán)’原則，由黨委或其部門決定。”筆者認(rèn)為該司法機(jī)關(guān)對這一訴訟的判定依據(jù)不恰當(dāng)，不應(yīng)依據(jù)發(fā)文字號作為信息屬性的判定標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)信息內(nèi)容作為判定標(biāo)準(zhǔn)。

四、混合性黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐指向

中國特色社會主義法治建設(shè)進(jìn)入新時代以來，混合性黨內(nèi)法規(guī)作為黨政融合時代治國理政的重要工具，伴隨著黨政機(jī)構(gòu)合署、合設(shè)的深入發(fā)展呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。但同時也應(yīng)注意到，混合性黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性仍然不足，這為混合性黨內(nèi)法規(guī)的長遠(yuǎn)發(fā)展留下隱患。在這一背景下，構(gòu)建混合性黨內(nèi)法規(guī)的制度規(guī)范體系成為跨越現(xiàn)實(shí)梗阻的重要途徑，作為一種初步探索，筆者提出以下四點(diǎn)規(guī)范化設(shè)想。

（一）明晰混合性黨內(nèi)法規(guī)的文件性質(zhì)

將黨政聯(lián)合發(fā)文看作一個整體，不加以區(qū)分是其面臨多重實(shí)踐困境的重要原因。從黨政聯(lián)合發(fā)文文件屬性的角度，可將其分為混合性黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合制發(fā)的行政規(guī)范性文件兩類。筆者認(rèn)為對其進(jìn)行分類的主要目的是更好地解決實(shí)踐中面臨的各種爭議，因此合法性以及可操作性是對黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行劃分的主要原則，相較于實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性，依據(jù)形式標(biāo)準(zhǔn)去劃分文件屬性顯然更符合這一原則。

從形式標(biāo)準(zhǔn)來看，絕大多數(shù)黨政聯(lián)合發(fā)文都會面臨發(fā)文字號和落款不一致的情況，即采用單個機(jī)關(guān)的發(fā)文字號，卻使用不同黨政機(jī)關(guān)的落款并將其作為發(fā)文機(jī)關(guān)?！吨贫l例》第二十九條規(guī)定，“中央黨內(nèi)法規(guī)采用中央文件形式發(fā)布……省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)采用黨委文件或者黨委辦公廳文件形式發(fā)布。發(fā)布時，黨內(nèi)法規(guī)標(biāo)題應(yīng)當(dāng)添加題注，載明制定機(jī)關(guān)、通過日期、發(fā)布日期”，即根據(jù)發(fā)文字號來確定該黨政聯(lián)合發(fā)文的文件屬性。自此而言，混合性黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)的一種，對它的制發(fā)、執(zhí)行以及監(jiān)督也就應(yīng)該依據(jù)相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)條例去執(zhí)行。與純粹黨內(nèi)法規(guī)不同的是，該類黨內(nèi)法規(guī)的制發(fā)、執(zhí)行以及監(jiān)督的執(zhí)行主體都不再只是相關(guān)的黨組織，相關(guān)的行政機(jī)關(guān)也要被囊括進(jìn)來。

（二）明確混合性黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍

混合性黨內(nèi)法規(guī)適用范圍的不確定性和模糊性，容易為此類文件的制定、執(zhí)行以及信息公開留下隱患。因而，有必要對混合性黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍作出規(guī)范化的約束，為其在法治化道路上健康有序推進(jìn)確立基本前提。筆者結(jié)合當(dāng)前的現(xiàn)狀，對其適用范圍進(jìn)行探討。

適用該形式文件的領(lǐng)域應(yīng)符合以下兩個條件之一：一是黨政機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重疊、職責(zé)范圍形成交叉的領(lǐng)域；二是黨政機(jī)關(guān)職責(zé)不同，但需要相互配合同時開展工作才能取得預(yù)期效果的領(lǐng)域。前者主要集中于宣傳思想文化工作、黨的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域，盡管黨政機(jī)構(gòu)合署、合設(shè)重點(diǎn)在此類領(lǐng)域進(jìn)行改革，但是黨政合署、合設(shè)機(jī)制在現(xiàn)階段仍不完善，短期內(nèi)在這些領(lǐng)域還會存在機(jī)構(gòu)重疊和職責(zé)交叉現(xiàn)象，它們是混合性黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。就后者而言，這一領(lǐng)域范圍廣泛，人才工作、法治建設(shè)、社會治理、脫貧攻堅(jiān)工作等是其主要范圍。以2016 年中共中央和國務(wù)院公布的《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》為例，其第八條就指出中央紀(jì)委機(jī)關(guān)對脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，最高人民檢察院對扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪進(jìn)行集中整治和預(yù)防，審計(jì)署對脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)和資金重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)。這表明在對脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域開展監(jiān)督工作時需要黨政機(jī)構(gòu)間的相互配合，黨組織負(fù)責(zé)整體監(jiān)督，政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)落實(shí)具體監(jiān)督措施，缺少任何一個部門，脫貧攻堅(jiān)的監(jiān)督工作都不可能取得預(yù)期效果。明確混合性黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍應(yīng)當(dāng)以剛性原則為主，彈性原則為輔，尤其是隨著全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的不斷完善，這一范圍也在不斷調(diào)整中。

（三）完善混合性黨內(nèi)法規(guī)的溝通機(jī)制

黨政部門之間的信息溝通機(jī)制尚不完善，這不僅導(dǎo)致黨政部門間的協(xié)調(diào)程度較低，也在一定程度上為混合性黨內(nèi)法規(guī)的制發(fā)以及執(zhí)行造成阻礙，并最終導(dǎo)致文件實(shí)施效果不理想。為了盡可能降低這一可能性，提高混合性黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效率，必須完善黨政部門間的溝通機(jī)制。

首先，建立健全事前溝通機(jī)制。在混合性黨內(nèi)法規(guī)的起草過程中，提前征詢相關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人的意見。通過拓寬黨委和政府部門的參與渠道，完善黨政部門負(fù)責(zé)人的溝通機(jī)制，及時交換黨政部門對文件起草內(nèi)容的看法和意見。另外，只有通過黨政部門間的溝通，才能在混合性黨內(nèi)法規(guī)的文件內(nèi)容中將黨政工作職責(zé)固定下來，為文件的順利執(zhí)行掃清障礙。其次，建立健全事中溝通機(jī)制。在執(zhí)行混合性黨內(nèi)法規(guī)前，必須明確解釋權(quán)的歸屬。若是解釋權(quán)歸屬一個部門，就應(yīng)加強(qiáng)該部門同其他部門的溝通，使得其他部門能夠準(zhǔn)確快速地理解文件精神；若是解釋權(quán)分屬不同部門，應(yīng)加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，盡力避免由于對文件精神的理解、解釋不到位而導(dǎo)致的執(zhí)行過程受阻。在具體執(zhí)行的過程中，盡量明確黨政部門的具體職責(zé)。黨政部門需要根據(jù)解決問題的實(shí)際需要進(jìn)行溝通，明確該問題的難點(diǎn)與重點(diǎn)，在執(zhí)行過程中明確分工、落實(shí)責(zé)任，及時交流各自的執(zhí)行進(jìn)度，不斷提高黨政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力。最后，建立健全事后溝通機(jī)制。在反饋階段，黨政機(jī)關(guān)要對文件的執(zhí)行和落實(shí)效果進(jìn)行全面評估，尤其是要對文件執(zhí)行中的問題進(jìn)行總結(jié)和匯總，以期能夠及時吸取教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、調(diào)整策略，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（四）細(xì)化混合性黨內(nèi)法規(guī)的信息屬性

從當(dāng)前的司法實(shí)踐來看，對混合性黨內(nèi)法規(guī)信息屬性認(rèn)定的不一致是此類行政訴訟案爭議的焦點(diǎn)。必須明確的一點(diǎn)是，文件性質(zhì)不等同于信息屬性，對混合性黨內(nèi)法規(guī)來說更是如此，制發(fā)主體的雙重性，決定了信息屬性雙重性的可能。依據(jù)《信息公開條例》第二條的規(guī)定，“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。也就是說，它將是否“履行行政管理職能”作為劃分政府信息與非政府信息的標(biāo)準(zhǔn)。對于混合性的黨內(nèi)法規(guī)來說，也可以根據(jù)該信息是否直接指向“行政管理職能”來劃分政府信息、黨務(wù)信息以及黨政混合信息。

第一類是黨內(nèi)法規(guī)中的相關(guān)信息只是將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一種宏觀保障和指導(dǎo)思想，其余信息幾乎全部指向行政管理職能的執(zhí)行。也就是說，黨的機(jī)關(guān)在文件的具體執(zhí)行中并未直接起到作用。這類信息就其內(nèi)容來說應(yīng)屬于政府信息，應(yīng)該予以公開。例如混合性黨內(nèi)法規(guī)中的《意見》《建議》以及《規(guī)劃》大部分都屬于此類信息。第二類是黨內(nèi)法規(guī)中的相關(guān)信息指向通過黨的機(jī)關(guān)具體落實(shí)黨和國家的有關(guān)事務(wù)，行政機(jī)關(guān)及其成員主要是作為被約束對象存在，在黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施中不起直接作用。這類信息就其內(nèi)容來說應(yīng)屬于黨務(wù)信息，應(yīng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》去執(zhí)行。第三類是黨內(nèi)法規(guī)中的相關(guān)信息不僅是將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一種宏觀保障和指導(dǎo)思想，黨的機(jī)關(guān)在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時也要切實(shí)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督等各項(xiàng)職能，并落腳于行政管理職能的具體執(zhí)行，使黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在同一領(lǐng)域或相關(guān)領(lǐng)域共同發(fā)揮作用。這類信息就其內(nèi)容來說應(yīng)屬于黨政混合信息，從原則上來說是可以不公開的，但是在實(shí)踐中可以遵循“黨委授權(quán)”原則，由黨委或其部門決定?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)中絕大部分都屬于此類信息，主要以《規(guī)定》《條例》《暫行辦法》《實(shí)施辦法》《實(shí)施意見》《實(shí)施方案》以及《改革方案》等形式出現(xiàn)。

五、結(jié)語

混合性黨內(nèi)法規(guī)是適合中國國情、黨情的一種法治實(shí)踐，它在我國的興起有著深厚的權(quán)責(zé)淵源、行為實(shí)質(zhì)和規(guī)范基礎(chǔ)，并為整合黨政資源、發(fā)揮黨政合力提供了重要途徑。這并非意味著混合性黨內(nèi)法規(guī)要越多越好，我們不應(yīng)否認(rèn)混合性黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性和合理性，但也不能忽視由此所帶來的一些問題。我們既要立足于中國特色社會主義法治體系正確認(rèn)識混合性黨內(nèi)法規(guī)的理論問題，又要立足于中國特色社會主義法治實(shí)踐不斷推進(jìn)混合性黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化和科學(xué)化。

[注 釋]

① 混合性黨內(nèi)法規(guī)并不是“黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文”“黨政聯(lián)合發(fā)文”的同義詞，而是其衍生詞。“黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文”不僅包括黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定和發(fā)布文件，也包括黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的但最終并未發(fā)布的文件。黨政聯(lián)合發(fā)文主要是指由中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)在黨政交叉領(lǐng)域基于某種特定的治理目的而聯(lián)合制發(fā)文件的行為。黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)因黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定和印發(fā)這一特點(diǎn)而存在以下兩種可能性：一是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定和印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件；二是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定和印發(fā)的行政規(guī)范性文件。本文將混合性黨內(nèi)法規(guī)論述對象的性質(zhì)限定在黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件之內(nèi)。

② “合意”在法律上是指當(dāng)事人雙方意見一致，隱含的前提是雙方必須處于同一個案件中，從而引申出黨政合意就是指黨的意志和國家意志相統(tǒng)一，這里也包含一個隱含的前提，即黨的機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)就相同領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)達(dá)成一致意見。

③1981 年國務(wù)院出臺的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》第十條規(guī)定：“同級機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文?！?/p>

④ 1993 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第十六條規(guī)定，“政府及其部門與同級黨委、軍隊(duì)機(jī)關(guān)及其部門可以聯(lián)合行文”，“聯(lián)合行文應(yīng)當(dāng)確有必要，單位不宜過多”。

⑤ 1996 年中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》中第十二條規(guī)定：“同級黨的機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)與其他同級機(jī)關(guān)之間必要時可以聯(lián)合行文?！?/p>

⑥ 包括系列圖書《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》等。