管 韻 楊 穎

（貴州財經(jīng)大學(xué)大數(shù)據(jù)應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

一、引言

債權(quán)融資與股權(quán)融資在世界各國普遍受到不同的稅收待遇，納稅義務(wù)人有權(quán)在稅前扣除債權(quán)融資的利息支出，而對于股權(quán)融資產(chǎn)生的股息，不僅無法扣除，很多情況下還面臨雙重征稅。這種稅收待遇偏差使企業(yè)在融資方式中更偏好采取借貸的方式而非股權(quán)融資，由此引發(fā)的債權(quán)比重過高的現(xiàn)象被視為“資本弱化”。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和資本國際化，愈來愈多的跨國企業(yè)以資本弱化作為避稅手段，不僅侵蝕所得來源國的稅基，過高的企業(yè)杠桿率還會給市場帶來嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。尤其在新冠疫情嚴(yán)重挫傷經(jīng)濟(jì)活力后，以歐洲為代表的高度市場化國家群體面臨著企業(yè)的過多債務(wù)積累問題，一旦危機暴發(fā)，將對整個歐盟經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面溢出效應(yīng)。

2022 年5 月11 日，歐盟委員會發(fā)布了一項關(guān)于平衡債權(quán)和股權(quán)融資偏差（DEBRA）的立法提案，旨在糾正企業(yè)對債權(quán)融資的過度偏好。此項提案與其在2021 年出臺《21 世紀(jì)企業(yè)稅收通訊文件》的思想內(nèi)核一脈相承，意圖打破影響市場要素自由流動的種種障礙，進(jìn)而建立歐盟單一市場稅制，增加歐盟市場的整體競爭力。

中國當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)形勢與歐盟存在相似之處。一方面，為發(fā)展疫情后經(jīng)濟(jì)、提振企業(yè)信心，需加大力度拓寬企業(yè)的融資渠道，而一味地鼓勵債務(wù)融資、增加杠桿會提升系統(tǒng)性風(fēng)險，容易誘發(fā)后期市場的債務(wù)危機；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的日益深入，跨國企業(yè)愈發(fā)傾向于通過資本弱化方式尋求避稅空間，破壞了稅收中性原則。如果僅依靠提升現(xiàn)有的資本弱化稅制強度，有利于抑制企業(yè)的避稅行為，卻會挫傷市場的經(jīng)濟(jì)活力，不利于疫情后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此背景下，有必要深入思考如何進(jìn)行中國資本弱化稅制改革，更好地平衡股權(quán)融資和債權(quán)融資的稅收待遇，以兼顧稅收中性和市場活力。

歐盟作為西方發(fā)達(dá)國家一體化模式的代表，在社會發(fā)展過程中逐漸演變成國際稅收協(xié)商平臺的構(gòu)建者，而DEBRA 提案成為現(xiàn)今歐盟委員會企業(yè)稅框架中重要的制度工具，鮮明體現(xiàn)了其在資本弱化稅制方面的政策取向。本文將以歐盟委員會近期發(fā)布的DEBRA 提案為例，探究其債權(quán)-股權(quán)稅收平衡機制的理念背景和具體實施策略，關(guān)注其完善的法制化構(gòu)建過程，思考該政策機制中的利弊重點，以及對中國的借鑒。

二、DEBRA 提案的理念背景

（一）資本弱化的稅收淵源及經(jīng)濟(jì)后果

資本弱化現(xiàn)象產(chǎn)生的根源在于稅法中對股權(quán)投資與債權(quán)投資的差別待遇。在跨國交易中，本來應(yīng)歸屬于投資東道國的一部分稅款轉(zhuǎn)移至投資方所在國，因而該現(xiàn)象很容易造成對所得來源國稅基的侵蝕。為了解決此類問題，世界上大部分國家在本國的反避稅制度中包含了資本弱化規(guī)則，以避免借款企業(yè)向境外貸款方支付的超額利息從其應(yīng)稅所得額的計算中扣除。

除了侵蝕來源國稅基，過度的舉債或者關(guān)聯(lián)貸款，還會使企業(yè)承擔(dān)高額的經(jīng)營風(fēng)險和金融風(fēng)險。一旦財務(wù)杠桿超越了警戒線，企業(yè)破產(chǎn)概率和銀行不良貸款率會大幅上升，由此將產(chǎn)生不可忽視的市場負(fù)面效應(yīng)。歐盟過去曾經(jīng)歷的債務(wù)危機和目前所面對的高度風(fēng)險正是對這一理論推斷的真實驗證，毫無疑問，在信貸市場的動蕩中，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇將進(jìn)一步陷入困境。

（二）資本弱化的稅收解決思路：制約與平衡

利用稅收政策解決債權(quán)股權(quán)融資偏差的本質(zhì)是糾正企業(yè)對債權(quán)融資的過多偏好。一種方式是限制企業(yè)的稅前利息扣除，削減債權(quán)融資帶來的“稅盾效應(yīng)”，即CBIT 模式；另一種方式是給予股權(quán)融資與舉債相等的稅收減免，使股息也可在稅前扣除，被稱之為ACE 模式，兩種方式都意圖使債權(quán)融資和股權(quán)融資的稅收待遇相近，區(qū)別在于CBIT 側(cè)重于制約，而ACE 更傾向于給予另一方激勵而實現(xiàn)平衡。實踐中，歐盟各國的相關(guān)稅收政策基本圍繞前者展開，但近年來也逐漸出現(xiàn)關(guān)于ACE 的有益探索。

CBIT 意在限制利息的稅前扣除額度，一定程度上緩解了企業(yè)過度資本弱化的動機，然而不能完全消除“債務(wù)稅盾效應(yīng)”帶來的稅收中性扭曲。而ACE 模式則是基于平衡視角，因企業(yè)始終可以享受一部分利息的稅前扣除，由此引起對債權(quán)融資的偏好，故給予股權(quán)融資相同的稅收激勵措施，使一部分名義股息也可以在稅前扣除，如同在天平的另一端加上相同重量的砝碼，從而實現(xiàn)了債權(quán)融資和股權(quán)融資在稅收待遇方面的平等，能極大地解決稅收中性問題。

三、DEBRA 提案的實施策略：“一個框架、兩路平衡、多方參與”

（一）一個框架：歐盟單一市場稅制

DEBRA 提案是2021 年5 月歐盟發(fā)布《21 世企業(yè)稅收通訊文件》（以下簡稱《通訊文件》）的后續(xù)行動。歐盟需要一個穩(wěn)健、高效和公平的稅收框架，創(chuàng)造有利于公平和可持續(xù)增長的環(huán)境，以支持疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。而建立歐盟單一市場稅制、消除各成員國間復(fù)雜且無意義的內(nèi)部稅收競爭，也是歐盟一直以來的戰(zhàn)略性目標(biāo)?！锻ㄓ嵨募钒l(fā)布后，歐盟委員會陸續(xù)發(fā)布多項稅制改革提案，推進(jìn)《通項改革措施，從而加快歐盟單一市場稅制的建設(shè)，DEBRA 便是其中一項重要內(nèi)容。

理論上，DEBRA的作用在于解決稅收中的債務(wù)-股權(quán)偏差，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新動力。尤其是在后疫情時代，持續(xù)封鎖的經(jīng)濟(jì)環(huán)境導(dǎo)致公司的債務(wù)存量顯著增加，風(fēng)險一旦暴發(fā)，嚴(yán)重的債務(wù)壓力將導(dǎo)致大量破產(chǎn)潮，對整個歐盟市場產(chǎn)生巨大影響。歐盟委員會的提案將有利于糾正債權(quán)融資和股權(quán)融資的不對等待遇，進(jìn)而對因疫情危機而財務(wù)脆弱的公司進(jìn)行股權(quán)重組。

這不是歐盟第一次試圖解決債務(wù)和股權(quán)稅收待遇之間的平衡問題。2016 年，歐盟委員會重新啟動了其“統(tǒng)一企業(yè)所得稅稅基”（CCCTB）的提案，其中就包括了對企業(yè)股權(quán)融資扣除額（ACE）的有關(guān)建議，其形式為增量ACE 模式（提案中稱之為AGI），然而CCCTB 項目未能獲得歐盟成員國的一致認(rèn)可。

（二）兩路平衡：債權(quán)融資與股權(quán)融資

DEBRA 提案適用于在一個或多個成員國繳納企業(yè)所得稅的所有納稅人，但不適用于金融機構(gòu)。提案中包括兩個獨立適用的措施：股權(quán)融資扣除額和利息扣除限制。

1.股權(quán)融資扣除額

根據(jù)該提案，企業(yè)將被允許連續(xù)十個納稅年度從其應(yīng)稅基礎(chǔ)中減去股權(quán)融資扣除額，計算方式為本納稅年度末的權(quán)益凈額與上一納稅年度末的權(quán)益凈額之間的差額乘以名義利率。適用利率是10 年期債務(wù)的特定貨幣無風(fēng)險利率，該利率與1%的風(fēng)險溢價率相結(jié)合，提案中還建議中小企業(yè)采用更高的風(fēng)險溢價利率（1.5%）。DEBRA 對于特殊情況也做出了規(guī)定，如果上述權(quán)益凈額之間的差額為負(fù)數(shù)（損失），則企業(yè)應(yīng)調(diào)增公司的應(yīng)納稅所得額，除非納稅人提供足夠的證據(jù)證明這是由于納稅期間發(fā)生會計損失或擁有減資的法律義務(wù)。

為了防止稅收濫用，DEBRA 提案對股權(quán)融資扣除額也存在限制，將扣除額限制為EBITDA1稅息折舊及攤銷前利潤，簡稱EBITDA，是Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization 的縮寫，即未計利息、稅項、折舊及攤銷前的利潤。的30%。而當(dāng)扣除額超過納稅人應(yīng)納稅所得凈額時，納稅人可以無限期向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)超出的股權(quán)融資扣除額。此外，對于未使用的股權(quán)融資扣除額超過應(yīng)納稅所得額的30%的部分，納稅人最長可向以后五個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)。

2.利息扣除限制

在債權(quán)融資方面，提案新增對利息扣除的限制。 DEBRA 提案將利息的扣除限制在凈借貸成本（即支付的利息減去收到的利息）的85%。據(jù)歐盟委員會解釋，這種方法可以同時從股權(quán)和債務(wù)方面解決融資偏差，并且可以減少因股權(quán)融資扣除額而帶來的稅收損失，保持成員國公共財政的可持續(xù)性。

因為歐盟已經(jīng)在其2016 年通過的《歐盟反避稅指令》中的第四條確定了一項利息限制規(guī)則，DEBRA 提案還對稅法中利息扣除的先后順序作出了進(jìn)一步解釋。DEBRA 規(guī)定，納稅人應(yīng)當(dāng)先適用法案中的規(guī)則，即先計算85%的可扣除額，然后根據(jù)《反避稅指令》中規(guī)定進(jìn)一步計算利息稅前可扣除額。如果根據(jù)DEBRA 計算出的利息可扣除額低于《反避稅指令》中所規(guī)定的，那么納稅人可以向以前年度或以后年度結(jié)轉(zhuǎn)差額。

3.反濫用規(guī)則與生效條件

DEBRA 提案設(shè)置的反濫用規(guī)則旨在確保股權(quán)融資扣除額不會被用于非合理目的，避免過度扣除現(xiàn)象。比如，源自集團(tuán)內(nèi)部貸款、集團(tuán)內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓或現(xiàn)有業(yè)務(wù)活動的權(quán)益增加，以及在某些情況下的現(xiàn)金出資，將被排除在凈權(quán)益增加的計算之外，除非納稅人提供足夠的證據(jù)表明相關(guān)交易是出于正當(dāng)?shù)纳虡I(yè)原因進(jìn)行的，不會導(dǎo)致權(quán)益準(zhǔn)備金的雙重扣除。提案中還建議密切監(jiān)測因?qū)嵨锿顿Y而導(dǎo)致的權(quán)益增加，盡可能準(zhǔn)確估值，并確保相關(guān)資產(chǎn)是納稅人開展創(chuàng)收活動所必需的。

DEBRA 提案的通過需要歐盟27 個成員國的一致同意。一旦通過，成員國必須在2023 年12 月31 日之前在其國家法律中實施這些新規(guī)則，以便于2024 年1 月1 日生效。目前6 個成員國（比利時、塞浦路斯、意大利、馬耳他、波蘭和葡萄牙）已經(jīng)在其國內(nèi)法中規(guī)定了股權(quán)融資扣除額。如果提案被采納，這些制度將需要重新設(shè)計以適應(yīng)DEBRA。

（三）多方參與：協(xié)調(diào)各成員國的意見

DEBRA 的優(yōu)勢在于能充分實現(xiàn)稅收平衡的結(jié)果，極大程度消除債權(quán)融資和股權(quán)融資的稅收待遇偏差。而該項提案的通過將標(biāo)志著歐盟能以協(xié)調(diào)的方式，在解決資本弱化問題方面邁出重要的一步。當(dāng)下，只有六個成員國從股權(quán)融資扣除額的角度處理資本弱化問題，且各國的相關(guān)措施差別很大。此外，ACE 的各種迭代已經(jīng)在歐盟范圍內(nèi)討論了十多年，但從未獲得過整體層面上的落實。

然而，不同于2016 年歐盟提出CCCTB 計劃的時代背景，數(shù)年來，國際稅收形勢發(fā)生了巨大變化。CCCTB 提案失敗的一個原因是難以就共同稅基達(dá)成一致，但在當(dāng)今的時代背景下，歐盟市場進(jìn)行了更深入的融合，經(jīng)合組織的兩大支柱項目也體現(xiàn)出前所未有的國際合作水平。并且，與過往不同，近年來歐盟各國達(dá)成稅收協(xié)議的進(jìn)程越發(fā)迅速，例如DAC6、ATAD1 和ATAD2 這些反避稅措施的提案在極短的時間內(nèi)通過，這其中一個可能的原因是由于政治和公眾壓力在歐盟促進(jìn)“稅收公平”。換言之，在當(dāng)前的環(huán)境下，各成員國出于反避稅和實現(xiàn)稅收中性的考慮，接受DEBRA 提案的可能性較高。

并且，提案中考慮到某些成員國（特別是法國、德國和意大利）對DEBRA 施行成本表示過擔(dān)憂——新增股權(quán)融資稅前扣除額會使政府損失一部分的稅收收入，因此，當(dāng)前提案突出的設(shè)計特點是將股權(quán)融資扣除額的應(yīng)用限制在權(quán)益凈額的差額上，并納入反避稅規(guī)則來限制稅前扣除范圍。與此同時，提案中還加大了對利息扣除的限制。顯然，這些舉措將有助于減輕相關(guān)的擔(dān)憂。

四、DEBRA 提案的利弊比較與趨勢總結(jié)

（一）DEBRA 與CBIT 模式

CBIT 模式開源于美國，它的運作原理是不再允許公司的負(fù)債利息在稅前扣除,與“固定比率法”“安全港規(guī)則”“收益剝離法”反資本弱化規(guī)則相一致，將政策重點放在利息的稅前扣除額度上。由于原理清晰易懂、施行成本低廉，CBIT 模式受到了大部分國家的歡迎。然而在實踐中，各國并沒有純粹的CBIT 模式——完全取消利息的稅前扣除，而只是對扣除實施限制。目前或歷史上在資本弱化稅制中采取這種思路的國家包括美國、德國、澳大利亞、新西蘭、丹麥等國，以及我國的資本弱化稅制也主要采取了對利息扣除限制的“安全港規(guī)則”。

實踐中各國大多適用“固定比率法”/“安全港規(guī)則”，即在稅法中規(guī)定債資比的最大值，認(rèn)定企業(yè)是否存在資本弱化情況，如果企業(yè)的實際債資比超過此限額，則超過部分的債務(wù)利息不可在稅前扣除。也有國家實行“收益剝離法”，限制納稅年度中利息支出與當(dāng)年利潤的比值，從利息與利潤之間的關(guān)系角度規(guī)制資本弱化問題。

CBIT 的優(yōu)點在于對利息扣除實施限制的做法施行簡便，且取得了大部分國家的共識。目前許多國家相關(guān)政策制定也采取了“收益剝離法”，并參考了《BEPS 行動計劃》行動4 的成果2《對用利息扣除和其他款項支付實現(xiàn)的稅基侵蝕予以限制》。行動4 建議各國政府采用EBITDA 指標(biāo)計算利息扣除限額，進(jìn)而限制企業(yè)利息費用支出和企業(yè)整體債務(wù)規(guī)模。在文件中建議了10%～30%的固定扣除率區(qū)間，而EBITDA 與固定扣除率的乘積即為其當(dāng)年允許稅前扣除的利息費用限額。

與CBIT 模式相比，DEBRA 提案有幾點優(yōu)勢。一是僅采取CBIT 無法完全消除“債務(wù)稅盾效應(yīng)”，也無法徹底糾正稅收中性的扭曲，而DEBRA 引入對股權(quán)融資扣除額，更進(jìn)一步地平衡了債務(wù)融資和股權(quán)融資的稅收待遇，在市場公平原則的檢視下，DEBRA 是建立歐盟單一市場更好的選擇。二是DEBRA 重視對股權(quán)融資的稅收激勵，如果保證基本稅率不變化，這在一定程度上能夠激發(fā)企業(yè)的擴大經(jīng)營，促進(jìn)歐盟市場發(fā)展。

然而相對而言，DEBRA 的操作難度更大，其前身ACE 模式在實踐中存在許多失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)，因為與CBIT 模式采取的“寬稅基、低稅率”策略正好相反，ACE 模式允許股息的稅前扣除相當(dāng)于使稅基縮小，使得政府為保障其財政收入不得不提高稅率，極易導(dǎo)致資本流失、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限等負(fù)面效應(yīng)。

（二）DEBRA 與ACE 模式

ACE 模式的中文譯名為股權(quán)補貼制，它與CBIT的思路相反，意在通過給予股權(quán)股息與債務(wù)利息同等的待遇，使之可在稅前扣除。DEBRA 提案中股權(quán)融資扣除額的內(nèi)容正是由ACE 模式迭變而來。

最初的ACE 模式是完整ACE 模式，即利用股權(quán)的賬面價值乘以與債券利息率相近的回報率來估算可在稅前扣除的股息。在歐洲國家中，第一個實施此政策的是克羅地亞（1994—2001 年）。然而此種做法雖然給予了股權(quán)融資極大的稅收激勵，解決了股權(quán)融資和債權(quán)融資不平等待遇，卻使政府損失了過多的稅收收入，財政極大受限，因此沒有繼續(xù)實踐。在ACE 模式適用方面存在失敗經(jīng)驗的歐洲國家還包括奧地利、比利時等國。

2011 年，意大利推出了現(xiàn)行的ACE 制度，利用事先確定的估算利率來計算對公司新增股權(quán)給予的稅前扣除額，若企業(yè)的扣除額超出了其當(dāng)年的所得額，差額部分可結(jié)轉(zhuǎn)至以后納稅年度，這一制度設(shè)計思路與歐盟DEBRA 提案中的相一致，只是在具體規(guī)則上存在差異，可見DEBRA 提案的推出還是積累了較為深厚的實踐經(jīng)驗。此外，DEBRA 提案在意大利增量ACE 模式的基礎(chǔ)上，引入對債務(wù)利息扣除的進(jìn)一步限制，在一定程度上拓寬了稅基，有利于解決ACE 模式引起財政收入不足的問題。

（三）總結(jié)與評述

歐盟國家的資本弱化稅制建設(shè)始終處于不斷研究探索的過程中。從縱向視角看，歐盟資本弱化稅制改革呈現(xiàn)如下趨勢：始終以削減“債務(wù)稅盾效應(yīng)”的CBIT 模式為基礎(chǔ)，持續(xù)探索股息稅前扣除的ACE 模式，在不斷深化歐盟各國的稅收合作的前提下，加強資本弱化規(guī)則的融合迭代，推動實現(xiàn)債權(quán)融資和股權(quán)融資的稅收待遇平衡。

從橫向視角看，歐盟各成員國的資本弱化稅制建設(shè)趨勢為從分化走向融合：在尚未形成整體框架的環(huán)境中，各國進(jìn)行符合本國國情的稅制探索，呈現(xiàn)出多樣性與前沿性的特征；隨著國際共識的日益形成，各國加強稅收合作與制度共建，從異質(zhì)探索中吸取經(jīng)驗，從交流商討中推動協(xié)調(diào)。

歐盟此次發(fā)布的DEBRA 提案集中體現(xiàn)了上述兩種趨勢的特征，既是在過往實踐經(jīng)驗的積累上完成對ACE 模式和CBIT 的深入融合，解決股權(quán)融資和債務(wù)融資的稅務(wù)不平等問題；又推動歐盟各成員國實現(xiàn)稅制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而減少資本弱化問題帶來的各國稅收利益沖突，有利于建立開放高效的歐盟單一市場。

五、DEBRA 提案對中國的借鑒與啟示

（一）完善當(dāng)前的資本弱化稅制

較西方國家而言，我國資本弱化稅制的建立起步較晚，雖然有較為完整的立法理論和總體框架，但在具體細(xì)則的設(shè)置上還存在進(jìn)一步完善的空間。比如，我國現(xiàn)行稅法規(guī)制制度中對資本弱化相關(guān)概念的界定不夠明確、細(xì)致，需要進(jìn)行補充和完善。對于債權(quán)性投資和權(quán)益性投資，除了現(xiàn)行規(guī)定中從常規(guī)性意義上所做的區(qū)分以外，還應(yīng)融入更多特殊性考慮的因素，以防范納稅人通過秘密協(xié)商等方式將從投資人處獲得的權(quán)益性投資偽裝成債權(quán)性投資的情形。

（二）深化國際稅收合作

國家之間的深度合作在實踐中面臨著重重阻礙，特別是各國難以就資本弱化規(guī)制達(dá)成國際共識，根本原因在于稅收規(guī)則的變動將帶來難以預(yù)計的財政收入波動后果。我國可以通過以下幾個方面推動國際交流協(xié)作，以最大程度降低財政風(fēng)險：首先，建立大規(guī)模的資本弱化規(guī)則協(xié)商平臺，與盡可能多的國家溝通、合作、借鑒吸收他國有益經(jīng)驗，并充分發(fā)揮國際組織的作用；其次，建立統(tǒng)一平等的資本計稅標(biāo)準(zhǔn)，與國際會計準(zhǔn)則委員會等建立深度合作關(guān)系；此外，在推動區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系的進(jìn)程中，重視資本弱化規(guī)則的安排與運用，盡可能減少貿(mào)易摩擦。

（三）探索資本弱化稅制的革新思路

當(dāng)前學(xué)界對債權(quán)融資引發(fā)的杠桿風(fēng)險及溢出效應(yīng)有較為廣泛的探索，但從資本弱化的角度，對平衡債權(quán)融資和股權(quán)融資的相關(guān)研究較少。對資本弱化稅制模式的選擇還主要依賴于各國所處的宏觀經(jīng)濟(jì)背景以及本國跨國公司規(guī)模大小等具體因素，無論是什么樣的革新思路，都依賴于具體改革是否適合該國的實際情況和需求。學(xué)界可以對相關(guān)問題給予更多關(guān)注，為我國完善資本弱化稅制開展進(jìn)一步的研究。