摘 要：隨著鄉(xiāng)村人口的持續(xù)減少和“60后”職業(yè)農(nóng)民的老齡化，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)必須走向規(guī)模經(jīng)營(yíng)與特色經(jīng)營(yíng)。目前法律與政策提供的耕地三權(quán)分置與宅基地三權(quán)分置都是促成這種趨勢(shì)的制度供給。三權(quán)分置的法理立足點(diǎn)是將土地產(chǎn)權(quán)由“特權(quán)”變?yōu)椤巴?quán)”，由封閉的成員權(quán)變成開(kāi)放的自由交易的產(chǎn)權(quán)。三權(quán)分置的實(shí)質(zhì)功能在于解放土地生產(chǎn)力，解放農(nóng)村勞動(dòng)者生產(chǎn)力，解放農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)力。因此，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，必須為這種土地產(chǎn)權(quán)的交易和使用提供法治保障，實(shí)現(xiàn)交易安全和經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定。建議通過(guò)地方立法和全面落實(shí)土地產(chǎn)權(quán)登記及權(quán)屬證書(shū)制度，為土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)與特色經(jīng)營(yíng)奠定堅(jiān)實(shí)的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；特權(quán)；通權(quán)；產(chǎn)業(yè)振興；法治保障

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.29? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1672-1217（2023）05-0066-10收稿日期：2023-07-20

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（18BJL035）：權(quán)利配置視角下農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革的邏輯演進(jìn)、績(jī)效測(cè)度與路徑優(yōu)化研究。

作者簡(jiǎn)介：秦莉莉（1974-），女，山東臨沂人，聊城大學(xué)法學(xué)院講師。

一、問(wèn)題的提出

以戶(hù)籍人口為基數(shù)，農(nóng)村人口的大約四分之三已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去①，不僅如此，留守農(nóng)村的人口在迅速地老齡化。這樣，鄉(xiāng)村面臨空心化和老齡化雙重命題，土地被撂荒或者粗放種植的比例在逐年提高，同時(shí)閑置的宅基地及民房越來(lái)越多，資源浪費(fèi)已經(jīng)比較普遍。面對(duì)這種“千年之大變局”，對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。黨和國(guó)家推出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一攬子政策、規(guī)劃與法律，其中可圈可點(diǎn)的諸多制度供給和目標(biāo)達(dá)成必須依賴(lài)土地的供給。

農(nóng)村土地三權(quán)分置這一制度創(chuàng)新普遍被寄予厚望，主要理由是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置，促進(jìn)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，將部分空轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而讓土地經(jīng)營(yíng)者獲得專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。宅基地的三權(quán)分置盡管在法律上還未兌現(xiàn)，但黨與政府的政策已經(jīng)提出了數(shù)年，實(shí)踐操作已有多年。這些制度的創(chuàng)新萬(wàn)變不離其宗，都是產(chǎn)權(quán)保值增值的強(qiáng)大需求。

從研究成果看，學(xué)者認(rèn)為經(jīng)確權(quán)登記，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，有利于在更大范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。②有學(xué)者論證，應(yīng)將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，類(lèi)型化為“所有權(quán)+用益物權(quán)+債權(quán)”和“所有權(quán)+股權(quán)+用益物權(quán)”的雙軌制權(quán)利結(jié)構(gòu)與實(shí)施路徑，這樣有利于保障農(nóng)民權(quán)益。③有學(xué)者認(rèn)為在三權(quán)分置背景下，農(nóng)地立法者應(yīng)遵循物由“所有”到“使用”的原則，構(gòu)建以提高“農(nóng)地利用”為主線，以農(nóng)地的歸屬關(guān)系、使用關(guān)系和流轉(zhuǎn)關(guān)系為核心內(nèi)容的農(nóng)地權(quán)利體系。④有學(xué)者認(rèn)為創(chuàng)新宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，關(guān)鍵是妥適界定宅基地使用權(quán)繼受人范圍，科學(xué)設(shè)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件。①有學(xué)者針對(duì)外出務(wù)工者定居城市的空心村，提出：實(shí)施土地綜合整治工程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；盤(pán)活利用廢棄宅基地。②

實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在諸多三權(quán)分置執(zhí)行誤區(qū)，造成農(nóng)民的土地確權(quán)證書(shū)記錄內(nèi)容混亂，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，經(jīng)營(yíng)主體不履行合約，而農(nóng)戶(hù)又無(wú)法收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村宅基地和住房呈現(xiàn)高比例空置狀態(tài)，同時(shí)又關(guān)涉繼承、轉(zhuǎn)讓、拆遷、返耕、回收等產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決需要具體的維護(hù)產(chǎn)權(quán)利益的法治保障。

國(guó)內(nèi)理論研究成果十分珍貴，主要在民法學(xué)內(nèi)部進(jìn)行規(guī)范性、制度性研究。如何讓民法學(xué)的研究融入鄉(xiāng)村振興的視閾？由此，我們采納法律社會(huì)學(xué)的“制度—功能—實(shí)效”視角，使用融合經(jīng)濟(jì)法學(xué)、法理學(xué)、立法學(xué)等的交叉學(xué)科方法，思考三權(quán)分置對(duì)產(chǎn)業(yè)振興的功能和需求。本文的問(wèn)題是為什么三權(quán)分置能夠促進(jìn)農(nóng)村土地制度的完善，其中的土地產(chǎn)權(quán)法理何在？三權(quán)分置對(duì)產(chǎn)業(yè)振興可能釋放多大活力？這是相關(guān)的兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是法理問(wèn)題，一個(gè)是實(shí)踐問(wèn)題。探討這兩個(gè)問(wèn)題，有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施，有助于制度之間的聯(lián)動(dòng)，有助于保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全，有助于實(shí)現(xiàn)共同富裕，有助于農(nóng)民全面發(fā)展。

二、土地制度與規(guī)模經(jīng)營(yíng)

我國(guó)土地制度實(shí)行的是公有制。公有制形式有兩種：一是城市建設(shè)土地歸國(guó)家所有，即全民所有；二是農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，即集體所有。集體所有的土地通過(guò)雙層經(jīng)營(yíng)體制與土地承包制，由各家各戶(hù)行使其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，部分不宜承包到戶(hù)的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，或者發(fā)包給本集體以外的組織或個(gè)人經(jīng)營(yíng)。這一農(nóng)地制度，極大地激活了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的積極性，提高了農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和農(nóng)民生活。

隨著工業(yè)化、城市化和城市房地產(chǎn)的發(fā)展需要，教育和醫(yī)療資源向縣城和大中城市集中，大量婦幼少青壯年甚至老年農(nóng)民進(jìn)城，很多土地被撂荒。撂荒的原因各種各樣，其中多年來(lái)糧食價(jià)位低、增長(zhǎng)慢而其他生產(chǎn)資料生活資料價(jià)格大幅上漲是主要原因之一。三大主糧中小麥、玉米價(jià)格相當(dāng)?shù)?，除最近因通脹有所增長(zhǎng)，多年來(lái)沒(méi)有增長(zhǎng)，稻米價(jià)格從2014年1月到2022年10月總體上呈下降趨勢(shì)③。另一方面，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式、規(guī)模超小和地塊零散均是撂荒的原因。經(jīng)濟(jì)作物、園藝作物有較高價(jià)格，但是并不是每個(gè)地方都適合種經(jīng)濟(jì)作物或者園藝作物，并且經(jīng)濟(jì)作物、園藝作物如水果過(guò)剩，或者品種不行，或者進(jìn)城物流受限，價(jià)格一樣低。所以，放棄經(jīng)濟(jì)作物、園藝作物進(jìn)城打工，在疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)局面下成為一種理性選擇。

解決中國(guó)農(nóng)民的總體不富裕，要從土地制度和經(jīng)營(yíng)規(guī)模及糧食購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格上進(jìn)行務(wù)實(shí)的革新。

土地制度在大部分人均土地不足的地區(qū)尤其關(guān)鍵。這些土地由于瘠肥程度、距離水源、地理位置不同，適于種植的作物不同，產(chǎn)量各異，分地是按照“好地人均有份”的原則進(jìn)行，化整為零，所以各家各戶(hù)承包的那幾畝地，又像百衲衣，東一塊，西一塊，山上一塊，水緣一塊，十分零碎，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

無(wú)論是借鑒某些國(guó)家大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式，還是借鑒日韓我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)代表的東亞模式，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的保障都是底盤(pán)，沒(méi)有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)底盤(pán)，任何模式的借鑒都缺乏基礎(chǔ)。我們只能根據(jù)我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)際、既定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)、人均資源等，借鑒適合我們農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的方面，建構(gòu)適合我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的模式。我們的模式，在我看來(lái)，注定是多元的、因地制宜的，不宜一刀切。不過(guò)有一點(diǎn)確定無(wú)疑，規(guī)模經(jīng)營(yíng)是我國(guó)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展性趨勢(shì)。有如下幾點(diǎn)理由：

第一，農(nóng)村人口的持續(xù)減少。由于工業(yè)化和城市化需要大量的人口，這些年農(nóng)村常住人口在持續(xù)減少①，這個(gè)趨勢(shì)在加劇，一是政策鼓勵(lì)以城市為居住地的非戶(hù)籍人口落戶(hù)，二是農(nóng)村出生的人口越來(lái)越少。在這種難以扭轉(zhuǎn)的形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式必須轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型以既有的產(chǎn)權(quán)的重新組合為基礎(chǔ)，而重新組合以既有產(chǎn)權(quán)的明晰為條件。所以，耕地與宅基地的三權(quán)分置本來(lái)就是十分迫切的。

第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式的變化。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民必須將育種、儲(chǔ)肥、種養(yǎng)、加工、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和銷(xiāo)售等全產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)權(quán)掌握在自己手里。把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和加工升值全過(guò)程掌握在自己手里，否則前端與后端會(huì)被跨國(guó)公司或其他外在力量控制，農(nóng)民僅僅局限于種養(yǎng)環(huán)節(jié)，造成其初級(jí)產(chǎn)品的價(jià)格極低，利潤(rùn)空間很小。所以，將來(lái)成立保障農(nóng)民權(quán)益的綜合農(nóng)協(xié)是理性選擇。這要借鑒日本農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。②

第三，生產(chǎn)目的的變化。即使1980年代農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)的生產(chǎn)目的主要是保障基本生活，性質(zhì)上還屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。但是隨著生產(chǎn)生活全面的商業(yè)化供給，從生產(chǎn)資料到教育收費(fèi)到住房商品化，農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)目的轉(zhuǎn)變?yōu)閽赍X(qián)，即“商業(yè)性農(nóng)業(yè)”。而傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不是為了掙錢(qián)，所以，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式。而經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變以經(jīng)營(yíng)組織的轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤帷?/p>

第四，國(guó)際與國(guó)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)?？傮w上說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的生產(chǎn)規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)模式成熟，自動(dòng)化、智能化、生態(tài)化、質(zhì)量高、成本低。國(guó)內(nèi)種子、化肥、飼料、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)使用的價(jià)格較高，壓縮了種養(yǎng)業(yè)的利潤(rùn)空間，還有后期倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、加工、餐飲、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)掌握在大公司手里，利潤(rùn)高，而種養(yǎng)從業(yè)者的利潤(rùn)只占全過(guò)程產(chǎn)業(yè)鏈利潤(rùn)的10%左右。③所以，在這種競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，農(nóng)副初級(jí)產(chǎn)品的價(jià)格一直較低。

在上述形勢(shì)下，規(guī)模經(jīng)營(yíng)及全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)成為我國(guó)鄉(xiāng)村振興的必然趨勢(shì)。國(guó)家政策和法律應(yīng)該如何為規(guī)模經(jīng)營(yíng)供給一系列制度，特別是產(chǎn)權(quán)制度，就是當(dāng)務(wù)之急。三權(quán)分置制度為此提供了制度起點(diǎn)。

三、三權(quán)分置：由“特權(quán)”變“通權(quán)”

土地是農(nóng)村和農(nóng)民最重要的資源。而實(shí)際上，由于人口多，我國(guó)農(nóng)民人均可占有的土地十分有限，只有1.4畝，相當(dāng)于世界平均數(shù)的二分之一，有的地區(qū)和村落更為有限?！叭龣?quán)分置”是現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)并行。

隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度也隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的流動(dòng)及老齡化而變化，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)由生存性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向效率性流轉(zhuǎn)的特征。在憲法修正上，1988年現(xiàn)行憲法第一次修正案第二條規(guī)定了土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓。在部門(mén)法上，1993年《農(nóng)業(yè)法》就規(guī)定“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面”。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，明確了通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。2008年，中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決議》，從完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能、加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、按照依法自愿有償原則發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途等四個(gè)方面對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了政策規(guī)定。2014年中央一號(hào)文件首次正式提出“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)”“穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)”“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；同一年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，首次提出了“三權(quán)分置”政策，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。這一重要的政策文件不僅首次提出了“三權(quán)分置”，還首次將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出來(lái)的權(quán)利稱(chēng)之為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳通過(guò)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，從政策上完善了“三權(quán)分置”的格局，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，要求完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)持有者可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育工程，培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、龍頭企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2019年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)和政策體系”。2020年中央一號(hào)文件提出“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。2021年中央一號(hào)文件的政策界定是：“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。”“加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式?！笨梢钥闯?，兩個(gè)“三權(quán)分置”并不完全同步，宅基地的“三權(quán)分置”改革處于試點(diǎn)階段，而土地的三權(quán)分置處于健全配套制度階段。而2022年中央一號(hào)文件提出“開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)”。2023年中央一號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問(wèn)題，并繼續(xù)強(qiáng)調(diào)探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式。

2018年底，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改《農(nóng)村土地承包法》，落實(shí)了承包地的“三權(quán)分置”政策，確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，并允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，承包方既可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。2021年開(kāi)始實(shí)施的我國(guó)民法典對(duì)土地和宅基地的三權(quán)分置制度提供了法律保障，其第339條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第363條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用于土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。目前關(guān)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒(méi)有直接規(guī)定，但是從相關(guān)條文（如《土地管理法》第62條第5款、《民法典》第365條①）的系統(tǒng)解釋看，宅基地使用權(quán)可以通過(guò)出賣(mài)、出租和贈(zèng)與等方式轉(zhuǎn)讓。

下面我們重點(diǎn)分析通過(guò)土地三權(quán)分置、宅基地三權(quán)分置，在制度設(shè)計(jì)上，實(shí)現(xiàn)了從資格權(quán)向契約權(quán)的變化，啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特點(diǎn)即流動(dòng)性。

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具體的，集體成員也是具體的特定的封閉的。只有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者家庭，才能享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于歷史和后來(lái)的變遷，有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人均擁有的土地較多，如有的2畝至3畝②，有的很少，如0.5畝左右。相比較而言，對(duì)具體的土地標(biāo)的來(lái)說(shuō)，只有特定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，才有資格去承包，這就是一種“特權(quán)”③。但是這種特權(quán)在工業(yè)化城市化時(shí)代，又有其局限之處，大量的青年人，甚至包括中年人群體，進(jìn)城打工，逐漸在城市落戶(hù)。這樣的土地特權(quán)對(duì)這些進(jìn)城的人或戶(hù)來(lái)說(shuō)，其意義就發(fā)生了變化。在私有制國(guó)家的城市化中，大量失去土地的農(nóng)民自由遷入城市艱難謀生；而對(duì)于我們土地集體所有的國(guó)家，大量帶著土地的農(nóng)民進(jìn)城尋求更美好的生活。

土地特權(quán)變成土地通權(quán)是社會(huì)變遷的必然要求。進(jìn)城的人將承包土地閑置在家鄉(xiāng)，這是一種資源浪費(fèi)。隨著農(nóng)村人口的老齡化和大比率減少，這些閑置的土地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部無(wú)法得到調(diào)劑，租給村內(nèi)的種糧大戶(hù)或者經(jīng)營(yíng)大戶(hù)的機(jī)會(huì)越來(lái)越小。那么，轉(zhuǎn)讓給外來(lái)的主體就成為需要政策和法律打通的機(jī)制。對(duì)于有項(xiàng)目、有資金、有技能和有雄心的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模獲得是發(fā)展新型農(nóng)業(yè)的前提。所以，從這個(gè)角度講，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的析出與轉(zhuǎn)讓?zhuān)屧瓉?lái)只限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員經(jīng)營(yíng)的土地變成了人人都有機(jī)會(huì)經(jīng)營(yíng)的土地。土地權(quán)利的流通，讓土地權(quán)利成為一種市場(chǎng)交易中的權(quán)利，一種“通權(quán)”。這是我國(guó)農(nóng)村改革成功的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。在某種意義上，這就是中國(guó)農(nóng)村從身份到契約的重大變革，這種變革的效果顯現(xiàn)，會(huì)隨著城市化的提高和農(nóng)村人口老齡化的深化，會(huì)越來(lái)越顯著。

宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的分置，其意蘊(yùn)與耕地的三權(quán)分置一致。農(nóng)村的宅基地空置率越來(lái)越高，如何利用它們，或者置換它們，需要在權(quán)能上做加法，讓宅基地能夠連同住房移轉(zhuǎn)給需要者，在城郊，可以租來(lái)做住房做庫(kù)房，在風(fēng)景名勝區(qū)可以用來(lái)開(kāi)發(fā)民宿和旅館，或者作為涉農(nóng)工業(yè)項(xiàng)目的輔助設(shè)施。對(duì)于有年代感的民居，還可以用來(lái)發(fā)展民居體驗(yàn)、展覽、旅游觀光與住居休閑業(yè)。多數(shù)宅基地與民居最終需要被拆遷、置換為耕地，這是節(jié)約土地進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的需要；或者作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

這里我們需要從土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與聯(lián)系上進(jìn)一步論證。所謂集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，實(shí)際上是一種集體成員的共同占有、使用、收益、處分權(quán)。這種共同所有起源于1946年土地改革，土地改革的背景是國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)。將土地的所有權(quán)交給了農(nóng)民，一下子獲得了農(nóng)民衷心的擁戴和全力支持。毛澤東主席在談到解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利時(shí)說(shuō)：“有了土地改革這個(gè)勝利，才有了打倒蔣介石的勝利。”①1952年全國(guó)開(kāi)展合作化運(yùn)動(dòng)，這一時(shí)期的合作社仍然保留了農(nóng)民家庭或者個(gè)人的土地所有權(quán)，或者農(nóng)民的土地股份。到人民公社時(shí)期，土地一律歸國(guó)家，農(nóng)民的所有權(quán)、股權(quán)全部喪失。到1962年，土地又返還給集體。一直到2004年《物權(quán)法》制定之時(shí)，我國(guó)法律一直以這種成員資格不固定、以自然村落形成的“農(nóng)民集體”作為“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織?！睍r(shí)至今日，從各地調(diào)研獲得的情況看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是封閉的成員組合，集體成員資格是由戶(hù)籍地決定的。農(nóng)民個(gè)體對(duì)于土地尤其是承包地的權(quán)利已經(jīng)普遍固化或者相對(duì)固化。這里的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種身份權(quán)、資格權(quán)，一種村民行使其共同所有的一種方式，本質(zhì)上它不是一種用益物權(quán)，因?yàn)橛靡嫖餀?quán)的標(biāo)的應(yīng)該屬于另一個(gè)獨(dú)立主體所有。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地是一種共同所有，為了將這種共同所有的制度效益發(fā)揮出來(lái)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索，建立了土地承包經(jīng)營(yíng)制度。所以，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于農(nóng)民的土地共同所有權(quán)產(chǎn)生的一種實(shí)現(xiàn)形式?！稗r(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是根據(jù)自己在集體中的成員權(quán)取得的地權(quán)。這個(gè)法律上的要點(diǎn)，或者法律理論的核心，與傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)完全不一樣?！雹陔S著城市化和農(nóng)民進(jìn)城的需要，農(nóng)民已不能親自實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，于是需要將其進(jìn)一步移轉(zhuǎn)，產(chǎn)生面向第三者的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這個(gè)過(guò)程實(shí)現(xiàn)了由特權(quán)到通權(quán)的制度變遷。特權(quán)是一種固化的身份權(quán)，而通權(quán)是一種開(kāi)放交易的契約權(quán)。身份權(quán)是被動(dòng)取得的，契約權(quán)是自愿取得的。

宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的分置，與土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)同構(gòu)，所有權(quán)歸集體所有，資格權(quán)是實(shí)現(xiàn)集體所有的形式，因?yàn)闆](méi)有集體成員的宅基地資格權(quán)，如何形成集體？如何維護(hù)集體？成員據(jù)此申請(qǐng)宅基地。但是，如果只有資格權(quán)，在特定成員離開(kāi)鄉(xiāng)村到外地謀生，或者自然死亡之后，其宅基地及宅基地上的房屋如何進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其權(quán)能，這就是使用權(quán)產(chǎn)生的邏輯成因。資格權(quán)是面向集體內(nèi)部成員的特權(quán)，而使用權(quán)面向所有第三者自由移轉(zhuǎn)。所以，這也是從特權(quán)到通權(quán)的一次重大制度變遷。

四、三權(quán)分置對(duì)產(chǎn)業(yè)振興的可能功能

規(guī)模經(jīng)營(yíng)與高科技農(nóng)業(yè)是中國(guó)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向。這個(gè)過(guò)程是一個(gè)迭代更新的社會(huì)變遷過(guò)程，也是一個(gè)不斷引進(jìn)資本、專(zhuān)利、技術(shù)和外來(lái)專(zhuān)業(yè)化公司的政府促進(jìn)過(guò)程。隨著1960后農(nóng)民逐漸退出一線農(nóng)牧漁林業(yè)生產(chǎn)，鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)生產(chǎn)難以為繼。這個(gè)趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)，一線生產(chǎn)的農(nóng)民越來(lái)越少，需要專(zhuān)業(yè)化公司下鄉(xiāng)入鄉(xiāng)，升級(jí)專(zhuān)業(yè)化種植、養(yǎng)殖、捕撈及深加工和生態(tài)林業(yè)發(fā)展。

這種升級(jí)，不可能是目前農(nóng)村承包戶(hù)2畝—10畝的生產(chǎn)規(guī)模，必須是100畝到500畝乃至上千畝的生產(chǎn)規(guī)模。有統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)民戶(hù)均經(jīng)營(yíng)9畝地，這個(gè)規(guī)模在目前農(nóng)作物價(jià)格水平上，只能維持溫飽，是沒(méi)法實(shí)現(xiàn)富裕的。但是如果有農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)幾千畝土地，又能利用農(nóng)業(yè)科技實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化種養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)育種、育苗、施肥、除草、收割、采摘、加工、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等等細(xì)分經(jīng)營(yíng)，逐漸實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的機(jī)械化、自動(dòng)化、智能化、專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化，這種細(xì)分農(nóng)業(yè)從農(nóng)業(yè)先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)狀看，是全球農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。相應(yīng)的機(jī)械生產(chǎn)、自動(dòng)化工藝、專(zhuān)業(yè)化設(shè)備、經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)非常成熟，我國(guó)政府只要允許引進(jìn)，加以本土化，就可以完成農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過(guò)程。另一方面，我國(guó)自主研發(fā)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工程成果，也逐漸應(yīng)用到實(shí)際生產(chǎn)中。一方面自主研發(fā)，一方面大膽引進(jìn)，兩條腿走路，會(huì)更穩(wěn)健。我國(guó)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平參差不齊，總起來(lái)，還是勞力替代式機(jī)械化，還沒(méi)有達(dá)到一體化、自動(dòng)化的水平。這是由我國(guó)的戶(hù)均經(jīng)營(yíng)土地過(guò)少?zèng)Q定的。

可能多數(shù)人會(huì)說(shuō)，這種現(xiàn)代化專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)不符合我國(guó)國(guó)情。這里，我想論證的是，農(nóng)村正在失去她的第三代農(nóng)民①，第四代農(nóng)民在某種意義上根本就沒(méi)形成過(guò)，即1990后這一代已經(jīng)失去了從事傳統(tǒng)鄉(xiāng)村職業(yè)的能力與興趣。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)村大約有1.2億農(nóng)戶(hù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，再過(guò)10年，能有0.6億農(nóng)戶(hù)就不錯(cuò)了。勞動(dòng)科學(xué)研究所2013年通過(guò)計(jì)算得出：我國(guó)各職業(yè)類(lèi)別的平均年齡最高的是農(nóng)林牧漁水利從業(yè)人員，約為43.5歲。②這批農(nóng)業(yè)從業(yè)人員到現(xiàn)在平均年齡是53.5歲。而根據(jù)2020年第七次人口普查，與2010年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個(gè)百分點(diǎn)，比上一個(gè)十年的增幅又上升了0.75個(gè)百分點(diǎn)。③以這個(gè)趨勢(shì)，到2030年，我國(guó)鄉(xiāng)村人口下降幅度只能提高不會(huì)降低。

人口城市化的趨勢(shì)一旦形成，這一趨勢(shì)不可阻擋。這個(gè)趨勢(shì)體現(xiàn)在歷年來(lái)的中央一號(hào)文件所規(guī)劃的政策體系上。農(nóng)戶(hù)手中占有的資源，主要是承包地與宅基地。如何貫徹黨的二十大報(bào)告部署的“賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”④？如何讓農(nóng)民從中獲得產(chǎn)權(quán)性收益？并且這種產(chǎn)權(quán)性收益途徑要適應(yīng)鄉(xiāng)村振興現(xiàn)實(shí)與未來(lái)的需求。應(yīng)該說(shuō)，這是一個(gè)客觀的社會(huì)情勢(shì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，必須據(jù)此設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)制度。

規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提是產(chǎn)權(quán)保障。如果獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)朝不保夕，沒(méi)有人會(huì)投巨資搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)和高科技精致農(nóng)業(yè)。農(nóng)村承包地分布分散，產(chǎn)權(quán)一體移轉(zhuǎn)，才具有規(guī)模經(jīng)營(yíng)的可行性。這就需要村委會(huì)統(tǒng)一動(dòng)員和協(xié)商。規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)不僅需要產(chǎn)權(quán)保障，而且需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)。這方面，國(guó)家通過(guò)民法典、農(nóng)村土地承包法的明文規(guī)定拿出了最大的誠(chéng)意，規(guī)定了耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年，而且規(guī)定承包期屆滿(mǎn)，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人繼續(xù)承包。這樣的規(guī)定，有利于保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利，鼓勵(lì)其對(duì)承包地持續(xù)地投入；同時(shí)也有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成，保障規(guī)模經(jīng)營(yíng)人的較長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期間。

規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一個(gè)條件是農(nóng)業(yè)科技的發(fā)達(dá)。歐美農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，都是經(jīng)過(guò)了工業(yè)化及后來(lái)金融化的改造，我國(guó)的工業(yè)化漸入佳境，是時(shí)候以工業(yè)科技反哺農(nóng)業(yè)了，何況我們可以引進(jìn)農(nóng)業(yè)科技，縮短研發(fā)周期。實(shí)際上，我們的農(nóng)業(yè)科技已經(jīng)具有一定基礎(chǔ)，只是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和方式，還是以小規(guī)模低成本運(yùn)作，應(yīng)用機(jī)械化和智能化農(nóng)業(yè)的廣度與深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

規(guī)模經(jīng)營(yíng)的另一個(gè)條件是經(jīng)營(yíng)人才的社會(huì)供給。掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)牧業(yè)林業(yè)漁業(yè)科技的專(zhuān)業(yè)人才和經(jīng)營(yíng)人才是現(xiàn)代鄉(xiāng)村振興的最重要條件。我國(guó)的農(nóng)業(yè)高校和職業(yè)院校亟需適應(yīng)現(xiàn)實(shí)與未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，培養(yǎng)大量愿意從事農(nóng)林牧副漁業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的人才，還有農(nóng)業(yè)科技、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)自動(dòng)化、數(shù)字農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等方面的各類(lèi)人才。這個(gè)方面也是以農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展需求為拉動(dòng)基礎(chǔ)，由于農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)限制，這方面還看不到讓人振奮的境況。也許隨著人口的老齡化和進(jìn)一步流動(dòng)，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的規(guī)范化，集中種養(yǎng)加工銷(xiāo)售的規(guī)?；?jīng)營(yíng)才能普遍實(shí)現(xiàn)。

宅基地的三權(quán)分置，不僅有利于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，還有利于宅基地的回收，因?yàn)榇迕駪{著資格權(quán)可以獲得補(bǔ)償，也可以將其流轉(zhuǎn)給需要的人和其他主體。下一步農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)無(wú)論怎樣變革，一個(gè)要點(diǎn)是整合農(nóng)村資源，土地綜合整治，符合集約化經(jīng)營(yíng)的需求；第二個(gè)要點(diǎn)是遵循市場(chǎng)規(guī)律，促進(jìn)資源要素的流動(dòng)性實(shí)現(xiàn)；第三個(gè)要點(diǎn)是保障農(nóng)民收益。成功的變革一定是組織和經(jīng)濟(jì)模式的變革。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第12條規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，以鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)特色資源為依托，支持、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接?！比绻∞r(nóng)戶(hù)逐漸轉(zhuǎn)型為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體①，鄉(xiāng)村振興之路就會(huì)越走越寬。整部法律提供了鄉(xiāng)村振興的政策目標(biāo)體系和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。這里不再一一列舉。這些政策目標(biāo)體系應(yīng)以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的自由空間和權(quán)利配置為基礎(chǔ)，如果還是局限于土地與宅基地的“特權(quán)”配置，外來(lái)的或本地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者就沒(méi)有什么機(jī)會(huì)，就不能進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)駐地經(jīng)營(yíng)。

概括起來(lái)，三權(quán)分置對(duì)產(chǎn)業(yè)振興的可能功能主要有：第一，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)保障的規(guī)范化。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)由一個(gè)較為混沌的狀態(tài)，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)和三權(quán)分置改革，在物權(quán)上，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)分割和規(guī)范化保障。這是社會(huì)主義集體產(chǎn)權(quán)的重大進(jìn)步。農(nóng)村土地為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并不意味著必須由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，正如農(nóng)村土地大包干的經(jīng)驗(yàn)，采取承包經(jīng)營(yíng)是產(chǎn)權(quán)更清晰、權(quán)利責(zé)任主體更明確的有效體制。而隨著城市產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上的主導(dǎo)地位凸顯，傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營(yíng)的潛力和比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮殆盡，必須對(duì)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行進(jìn)一步的分割，才能讓農(nóng)村土地獲得新生產(chǎn)力，讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得進(jìn)一步解放。這個(gè)過(guò)程，必須以土地產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步劃分、流轉(zhuǎn)和登記確認(rèn)為基礎(chǔ)。

第二，促進(jìn)農(nóng)林牧漁所承載土地使用權(quán)的集中，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)、特色經(jīng)營(yíng)和高科技農(nóng)業(yè)奠定土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。這是主要功能，即集體土地產(chǎn)權(quán)改革的主要目的。零零散散、細(xì)細(xì)小小的承包地塊束縛了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的升級(jí)，通過(guò)土地和宅基地的三權(quán)分置，可以實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與集中，由此吸引更大的資本、技術(shù)、工藝、裝置等的投入，由此實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、特色經(jīng)營(yíng)和其他多元經(jīng)營(yíng)，由此才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。

第三，為農(nóng)民農(nóng)村的現(xiàn)代化提供契機(jī)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，又包括農(nóng)民農(nóng)村現(xiàn)代化。這是一個(gè)三化一體的綜合現(xiàn)代化過(guò)程。在小規(guī)模細(xì)碎化生產(chǎn)方式下，農(nóng)民以手工勞作為主，一家一戶(hù)，所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)全包，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化分工，效率很低，沒(méi)有商業(yè)經(jīng)營(yíng)，效益低下。只有在專(zhuān)業(yè)化細(xì)分作業(yè)的基礎(chǔ)上，才有效率可言，只有在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，才有效益提升。農(nóng)民不掌握現(xiàn)代種養(yǎng)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)和商業(yè)化技能，是無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。只有在土地獲得產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民才能進(jìn)一步細(xì)化分工，在各個(gè)環(huán)節(jié)上掌握現(xiàn)代技術(shù)。同時(shí)農(nóng)村的現(xiàn)代化也要通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃追求生態(tài)振興、文化振興、城鄉(xiāng)融合和產(chǎn)業(yè)振興，而通過(guò)產(chǎn)權(quán)的多元化和流動(dòng)性促進(jìn)這個(gè)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。

第四，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等提供土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的幾個(gè)方面：依法編制村莊規(guī)劃、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等，都與土地產(chǎn)權(quán)上一方面保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益一方面推動(dòng)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)化直接相關(guān)，“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)功能就是要促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)向規(guī)模化、組織化轉(zhuǎn)化。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)仍然以農(nóng)村資源的規(guī)?；M織化經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，透過(guò)建立新組織、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式實(shí)現(xiàn)資源重組，資源重組是規(guī)?；?jīng)營(yíng)、特色化經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的必要環(huán)節(jié)，是推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)林牧漁生產(chǎn)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的必經(jīng)環(huán)節(jié)，是傳統(tǒng)資源供給型升級(jí)為自主全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵變革。

一言以蔽之，三權(quán)分置的實(shí)質(zhì)功能在于解放土地生產(chǎn)力，解放農(nóng)村勞動(dòng)者生產(chǎn)力，解放農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)力。由此，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

五、我國(guó)農(nóng)村耕地與宅基地三權(quán)分置改革的法治保障

如何在國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)中，從內(nèi)生制度上為鄉(xiāng)村振興大局提供內(nèi)生動(dòng)力，這是中國(guó)法治建設(shè)的主要任務(wù)。從黨和政府的政策，到法律制度上的轉(zhuǎn)化，再到現(xiàn)實(shí)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，即“制度—功能—實(shí)效”三者之間的轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)，并不是一個(gè)自然而然的過(guò)程。

基層自治組織和各級(jí)政府的誠(chéng)信要依靠健全的法治解決。誠(chéng)信問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)的一個(gè)仍未解決的基本問(wèn)題。在耕地三權(quán)分置中，農(nóng)村居民首先擔(dān)心的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否得到保障？我國(guó)民法典物權(quán)編規(guī)定了一章即第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體與內(nèi)容、期限。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第21條耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)三十年，草地、林地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)一個(gè)承包期。民法典第333條規(guī)定登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一章后面的條文規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償。根據(jù)最高人民法院民一庭的解釋?zhuān)邪趦?nèi)，即使承包戶(hù)家庭成員中有考入國(guó)家公務(wù)員或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，發(fā)包方也不能收回承包地。①

其次是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在民法典中確認(rèn)的重要產(chǎn)權(quán)制度。（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。（3）流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。（4）通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書(shū)的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。（5）在適用范圍上，國(guó)家所有的土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，也同樣適用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。這些規(guī)定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了制度框架。用足用好這個(gè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度框架，發(fā)揮其流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)、振興經(jīng)濟(jì)的功能，是各地政府、土地所有者、承包戶(hù)與土地經(jīng)營(yíng)者努力協(xié)作的結(jié)果。

至于宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)€需要明晰的法律法規(guī)保護(hù)。盡管2018年中央一號(hào)文件提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，但是關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式，迄今尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界等，各界人士的認(rèn)識(shí)還不一致。②另一方面，在實(shí)踐中，宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓已經(jīng)較為普遍。所以，建議容許各省自治區(qū)直轄市作出自己的立法探索，以結(jié)合地方特點(diǎn)補(bǔ)充上述相關(guān)法律的規(guī)定。

論證至此，我們已經(jīng)清楚，僅有這些制度框架或者政策依據(jù)是不夠的，必須制定更加詳細(xì)可直接操作的法規(guī)。這種法規(guī)可以是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，也可以是國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章，還可以是地方法規(guī)、地方政府規(guī)章。

第一，建議結(jié)合鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法制定法規(guī)規(guī)章，落實(shí)扶持措施，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展夯實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。像《民法典》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》這類(lèi)國(guó)家立法，很難結(jié)合地方特點(diǎn)與需求。在耕地與宅基地的三權(quán)分置上，這些全國(guó)性立法或者前文的中央政策確立了基本的制度框架。但是制度的細(xì)則、操作和本土化是缺位的。因此，應(yīng)該允許制定地方政府規(guī)章，細(xì)化、操作化和本土化這個(gè)三權(quán)分置的制度。實(shí)行“三權(quán)分置”的目的在于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。①農(nóng)村中的四分之三人口已離開(kāi)了鄉(xiāng)村，如何讓閑置下來(lái)的宅基地、耕地得到善加利用，這是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。這一問(wèn)題的關(guān)鍵是其產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)S著城市戶(hù)籍的逐步放開(kāi)，鄉(xiāng)村人口逐年下降，如何將分片承包的土地匯集到少數(shù)經(jīng)營(yíng)主體，走規(guī)模經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)、特色經(jīng)營(yíng)的高附加值道路？地方政府規(guī)章應(yīng)助力于這個(gè)經(jīng)營(yíng)方式的形成。這就需要制定相應(yīng)的補(bǔ)償制度、補(bǔ)貼制度、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)金融、農(nóng)業(yè)工人勞動(dòng)保護(hù)制度等等。還需要將70歲以上的空巢老人集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院養(yǎng)老，她們的養(yǎng)老費(fèi)用由她們的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地資格權(quán)、房屋及其他設(shè)施作價(jià)支付。對(duì)于那些已經(jīng)在外地落戶(hù)的人家的承包地和宅基地房屋，在尊重其意愿的前提下，同樣采取轉(zhuǎn)讓和補(bǔ)償方式。這個(gè)制度實(shí)施下去，不出5年，農(nóng)村中的大部分土地就會(huì)集中起來(lái)。

集中起來(lái)之后就要引進(jìn)專(zhuān)門(mén)人才經(jīng)營(yíng)，為了引進(jìn)專(zhuān)門(mén)人才，需要建立省級(jí)農(nóng)協(xié)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，從全產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)保障農(nóng)業(yè)從業(yè)人員利益，同時(shí)建立農(nóng)田平整標(biāo)準(zhǔn)體系、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系、農(nóng)業(yè)技術(shù)和機(jī)械支持體系、農(nóng)村用水保障、農(nóng)村養(yǎng)老體系、鄉(xiāng)村就業(yè)市場(chǎng)等等，這些方面都需要地方立法保障。

第二，建議對(duì)土地的權(quán)屬證書(shū)和登記制度作出更詳細(xì)和多元化的規(guī)定，將其做成產(chǎn)權(quán)交易的信用機(jī)制，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村的發(fā)展來(lái)自于農(nóng)村土地的靈活交易。建議在健全土地的權(quán)屬證書(shū)和登記制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將農(nóng)村的公用土地、建設(shè)用地、可墾荒地、山林、灘涂、濕地、山嶺、草原、島嶼、湖泊等全部納入產(chǎn)權(quán)登記范圍，同時(shí)納入產(chǎn)權(quán)交易范圍。既有的公共生態(tài)資源與公共建設(shè)用地不得納入交易范圍。

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。所有土地資源都可以委托其交易。公開(kāi)交易，公開(kāi)移轉(zhuǎn)登記，建立信用機(jī)制。土地的所有權(quán)不變，參加交易的農(nóng)民通過(guò)交易獲得權(quán)益實(shí)現(xiàn)；沒(méi)有參加交易的農(nóng)民也會(huì)感受規(guī)模經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、智能農(nóng)業(yè)的壓力，也會(huì)想方設(shè)法提高生產(chǎn)率；對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、綜合性經(jīng)營(yíng)、全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)等有能力的人通過(guò)交易所，拿到想要的土地，同時(shí)獲得政府、銀行的補(bǔ)貼和貸款，可以盡快開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。如果哪一年，這樣的農(nóng)場(chǎng)主不想經(jīng)營(yíng)了，他再通過(guò)交易所轉(zhuǎn)讓其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第三，保護(hù)交易安全和促進(jìn)共同富裕應(yīng)該成為制度設(shè)計(jì)和各級(jí)政府履職的主要目標(biāo)。在我們這樣一個(gè)人口大國(guó)，在我們這樣一個(gè)世界人口已突破80億的時(shí)代，農(nóng)業(yè)種養(yǎng)、加工和銷(xiāo)售是永不退色的第一產(chǎn)業(yè)，比爾·蓋茨就購(gòu)買(mǎi)了26.9萬(wàn)英畝②土地，說(shuō)明他看到了農(nóng)業(yè)的這一優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)主義中國(guó)，我們通過(guò)保護(hù)交易安全，同時(shí)促進(jìn)共同富裕，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”③，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

保護(hù)交易安全是政府監(jiān)管的第一責(zé)任。這是現(xiàn)代國(guó)家的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民主、文明、和諧的最基本條件。立法制度設(shè)計(jì)和各級(jí)政府履職的主要目標(biāo)首先要締造一個(gè)交易安全的社會(huì)，交易越多，財(cái)富越多。在兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)大師看來(lái)，政府的三個(gè)職能是效率、平等與穩(wěn)定。④保護(hù)交易安全就是實(shí)現(xiàn)三種職能的基礎(chǔ)條件。沒(méi)有交易，不會(huì)有效率；交易不安全，效率得不到保障；只有安全的交易，才能支撐起一個(gè)有效率且內(nèi)部平等的經(jīng)濟(jì)體。我國(guó)的政府體系努力地通過(guò)法治建設(shè)提高交易安全保障水平，另一方面社會(huì)中的交易安全必須有相關(guān)機(jī)制保障。農(nóng)村市場(chǎng)交易還有一些陷阱、欺詐和壟斷的現(xiàn)象，一方面，需要加強(qiáng)誠(chéng)信教育和事先防范機(jī)制。另一方面需要糾紛解決機(jī)制，特別是仲裁、調(diào)解機(jī)制。同時(shí)，從基層群眾自治組織、鄉(xiāng)村社區(qū)，到各級(jí)政府、政府部門(mén)都需要加強(qiáng)誠(chéng)信，這方面的工作正在加強(qiáng)，但是還需要從干部素質(zhì)上下大力氣，特別是如何選用正氣、誠(chéng)信和有能力的干部，建立換屆前后一體信用體制機(jī)制。

共同富裕是社會(huì)主義的生產(chǎn)目的。在鄉(xiāng)村振興背景下，共同富裕的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是多種途徑的。農(nóng)村發(fā)展需要規(guī)模經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)等，農(nóng)民可以為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)者打工，一天工資可能是50元到300元不等，加上自身土地轉(zhuǎn)讓的收益，還有集體收益分配等等，這樣下來(lái)，他們的收入比個(gè)人經(jīng)營(yíng)自己的承包地所得要高。同時(shí)，農(nóng)業(yè)工人也要逐漸享有五險(xiǎn)一金和勞動(dòng)保護(hù)。這樣的話(huà)，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格的逐漸提高，通過(guò)這些組合方式，農(nóng)民的平均收入可能超過(guò)城市產(chǎn)業(yè)工人，這在日本、美國(guó)、荷蘭等國(guó)早已實(shí)現(xiàn)。農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者或者其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，依托規(guī)模經(jīng)營(yíng)與專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等制度的保障，帶動(dòng)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)富裕。畢竟我國(guó)是農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)最大國(guó)家，隨著人們生活質(zhì)量的提高，市場(chǎng)需求高質(zhì)量的多元化的綠色農(nóng)產(chǎn)品?？梢哉f(shuō)，農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本現(xiàn)代化是未來(lái)十幾年內(nèi)必須完成的基本任務(wù)。只有農(nóng)業(yè)全面現(xiàn)代化，才能滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

On the Industrial Revitalization Function and Its Legal Guarantee of the Three Rights of Rural Land

QIN Li-li

（Faculty of Law，Liaocheng University，Liaocheng 252059，China）

Abstract：With the continuous reduction of the rural population and the aging of the 1960s generation of farmers， the management of rural land must move towards scale management and characteristic management. The separation of three rights of cultivated land and the separation of three rights of homestead provided by the current laws and policies are the institutional supplies that contribute to this trend. The legal standpoint of the separation of three rights is to change the land property rights from “privileges”to“common rights”， and from closed membership rights to open property rights for free trade. The virtual function of the three rights is to liberate land productivity， rural laborersproductivity and agricultural industrialization productivity. Therefore， in order to realize the revitalization of rural industries， it is necessary to provide legal protection for the transaction and use of such land property rights， so as to achieve transaction security and operational stability. It is suggested to lay a solid land property foundation for the large-scale and characteristic management of land through local legislation and the full implementation of the land property right registration and ownership certificate system.

Key words：separation of three rights; privilege；common right；industrial revitalization；legal guarantee

[責(zé)任編輯? 治平]