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內(nèi)控視角下預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建路徑

2023-09-23 03:59:51龐鳳云
中國集體經(jīng)濟(jì) 2023年27期
關(guān)鍵詞:預(yù)算績效管理層次分析法內(nèi)部控制

龐鳳云

摘要:提高內(nèi)控水平,加強(qiáng)預(yù)算管理,既可以防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化資金配置,同時(shí)還能夠?yàn)楦黜?xiàng)工作的順利開展提供充足的資金保障。為避免預(yù)算超支、資金挪用等問題的發(fā)生,有必要建立健全內(nèi)部管理體系,并完善預(yù)算績效管理體系,實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)制定、預(yù)算執(zhí)行過程和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果全過程監(jiān)控、監(jiān)督和考核,實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理有效監(jiān)督監(jiān)控,保障預(yù)算目標(biāo)順利達(dá)成,防止出現(xiàn)超預(yù)算情況?;诖?,文章首先分析了內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的共性,其次論述了內(nèi)控視角下預(yù)算績效管理體系的顯著特點(diǎn),最后提出了內(nèi)控視角下預(yù)算績效管理體系構(gòu)建路徑,為進(jìn)一步提升預(yù)算績效管理水平、更好發(fā)揮預(yù)算績效管理作用提供了理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞:內(nèi)部控制;預(yù)算績效管理;績效目標(biāo);層次分析法

一、引言

在業(yè)財(cái)一體化的深入推進(jìn)下,預(yù)算管理的重要性得到了進(jìn)一步凸顯。構(gòu)建預(yù)算績效管理體系,可實(shí)現(xiàn)預(yù)算方案編制、預(yù)算目的確定、預(yù)算執(zhí)行等過程的全過程管理、全面考核,并根據(jù)績效考核結(jié)果明確預(yù)算管理中存在的漏洞,進(jìn)而有針對性地進(jìn)行優(yōu)化、改進(jìn),實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理水平的漸進(jìn)式提升。同時(shí),內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理在多個(gè)方面具有密切聯(lián)系,以加強(qiáng)內(nèi)部控制作為切入點(diǎn),探究預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建策略和實(shí)施方法,從而達(dá)到預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn),對各項(xiàng)工作的高質(zhì)量發(fā)展都是大有益處的。

二、內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理的共性分析

(一)兩者的目標(biāo)具有一致性

預(yù)算績效管理的考核對象是圍繞預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)和實(shí)際執(zhí)行效果來開展的,通過發(fā)揮績效考核的過程管理、監(jiān)督、評價(jià)作用,保障預(yù)算管理目標(biāo)和預(yù)算方案順利達(dá)成,基于預(yù)算管理保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)有序開展。在內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上,通過提高預(yù)算資金的利用率,保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)的順利完成。由此可見,預(yù)算績效管理的目標(biāo)是防控因?yàn)轭A(yù)算資金浪費(fèi)而帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),以及確保既定工作計(jì)劃的順利開展。同樣的,內(nèi)部控制作為一種通過整合各類資源、制定各項(xiàng)計(jì)劃、采取各種方法,最終達(dá)到提高工作效率、達(dá)成既定目標(biāo)的戰(zhàn)略管理手段,在最終目標(biāo)上與預(yù)算績效管理有高度的一致性。

(二)兩者都要求全員參與

預(yù)算績效管理工作的開展,需要得到全體職工的配合與支持,全員參與是做好預(yù)算績效管理的必要前提。例如,在預(yù)算方案下發(fā)以后,各部門需要圍繞預(yù)算目標(biāo)、參考預(yù)算方案,在預(yù)算范圍內(nèi)將本部門的工作高質(zhì)量地完成。在這一過程中,每個(gè)部門的每一名職工,都要參與其中,相互配合、共同努力,確保預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制同樣如此,它需要財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門,以及內(nèi)部執(zhí)行部門等相互配合,才能讓內(nèi)控制度得到貫徹落實(shí),內(nèi)控目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。

(三)兩者都要貫穿全過程

預(yù)算績效管理的全過程開展主要針對的是績效考核,前期是確立預(yù)算目標(biāo)、編制預(yù)算方案,中期是預(yù)算貫徹執(zhí)行、預(yù)算績效考核,后期是考核結(jié)果的應(yīng)用及預(yù)算方案優(yōu)化等。與此同時(shí),要遵循全面性原則,讓績效考核能夠應(yīng)用于預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中,讓預(yù)算目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn);內(nèi)部控制也要貫穿到戰(zhàn)略決策、工作開展、資源配置等過程中,力求實(shí)現(xiàn)事前防范、事中控制、事后監(jiān)督的全過程管理。內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理的這一共性,為預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建創(chuàng)造了良好條件。

三、內(nèi)控視角下預(yù)算績效管理體系的顯著特點(diǎn)

(一)戰(zhàn)略性

傳統(tǒng)的預(yù)算績效管理往往只關(guān)注績效目標(biāo)是否完成,片面注重結(jié)果而輕視過程,很容易因?yàn)榭冃繕?biāo)設(shè)置不合理、績效考核過程不透明等問題,導(dǎo)致最終的績效考核結(jié)果與實(shí)際情況出現(xiàn)較為嚴(yán)重的偏差。從內(nèi)部控制角度出發(fā),建立預(yù)算績效管理體系,能夠?qū)㈤L期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合,將整體目標(biāo)與部門目標(biāo)相統(tǒng)一。這樣一來,預(yù)算績效管理能夠服務(wù)于長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略,為資金和資源的調(diào)度、配置,以及各項(xiàng)工作的有序開展提供支持,讓預(yù)算管理更好地服務(wù)于業(yè)務(wù)開展,從而體現(xiàn)其戰(zhàn)略意義。

(二)系統(tǒng)性

內(nèi)部控制是為了實(shí)現(xiàn)運(yùn)營目標(biāo)、保護(hù)資產(chǎn)完整而采取的自我調(diào)整、規(guī)劃、評價(jià)、控制等一系列方法與措施的總稱,具有明顯的系統(tǒng)性特點(diǎn)?;趦?nèi)控視角構(gòu)建預(yù)算績效管理體系,并系統(tǒng)性地合理統(tǒng)籌,從預(yù)算目標(biāo)的確立、預(yù)算方案的編制、預(yù)算方案的執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行的績效考核等多個(gè)方面,發(fā)揮了績效考核對預(yù)算管理的保障和推動(dòng)作用。

(三)資源配置最優(yōu)化

預(yù)算管理的目的是通過編制預(yù)算方案、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行,讓有限的資金能夠得到最大化的利用、有限的資源可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置,從而以更低的成本確保既定的工作順利完成,力求達(dá)到投入最少、產(chǎn)出最高的效果。但是在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些問題、存在許多漏洞,導(dǎo)致預(yù)算超支、資金浪費(fèi)。為了最大程度上杜絕此類問題的出現(xiàn),必須要構(gòu)建預(yù)算績效管理體系,對預(yù)算管理進(jìn)行全過程的監(jiān)督、考核。利用績效考核結(jié)果來反映預(yù)算完成情況,同時(shí)也督促相關(guān)部門真正重視和支持預(yù)算管理。

四、內(nèi)控視角下預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建

(一)構(gòu)建預(yù)算績效目標(biāo)管理體系

績效目標(biāo)的制定對預(yù)算執(zhí)行實(shí)施具有導(dǎo)向作用,同時(shí)也是開展預(yù)算績效評價(jià)的前提?;趦?nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)需要確立科學(xué)、合理的預(yù)算績效目標(biāo),一方面可以提升預(yù)算的準(zhǔn)確性,有利于預(yù)算方案的實(shí)施,提高了預(yù)算資金的利用效率,保證了既定業(yè)務(wù)的順利完成;另一方面,則能夠方便預(yù)算執(zhí)行部門實(shí)時(shí)對照,保證超預(yù)算行為的早發(fā)現(xiàn)、早處理,嚴(yán)防因?yàn)橘Y金流失、濫用而帶來的不良影響。為體現(xiàn)出預(yù)算績效目標(biāo)的科學(xué)性,應(yīng)明確其設(shè)計(jì)原則,并做好績效目標(biāo)的審核工作。

1. 績效目標(biāo)的設(shè)計(jì)原則

在確立預(yù)算績效目標(biāo)時(shí),應(yīng)遵循以下原則:第一是靈活性原則。由于各個(gè)部門的業(yè)務(wù)內(nèi)容不同,以及外部環(huán)境的復(fù)雜變化,決定了預(yù)算績效目標(biāo)必須要做到與時(shí)俱進(jìn)、靈活調(diào)整,這樣才能發(fā)揮出預(yù)算績效管理的實(shí)用價(jià)值,保證最終的績效考核結(jié)果客觀、有效;第二是針對性原則,在確立了總目標(biāo)以后,還應(yīng)結(jié)合各業(yè)務(wù)部門的實(shí)際情況,以及業(yè)務(wù)的開展需要,制定更加具體、更有針對性的分目標(biāo)。有了明確的目標(biāo)指引,才能讓預(yù)算管理工作按部就班地開展,從而降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率;第三是效率性原則,預(yù)算績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性、專業(yè)性的工作,從收集數(shù)據(jù)到開展數(shù)據(jù)分析,再到得出結(jié)果和改進(jìn)預(yù)算方案,整個(gè)過程需要投入較多的人力、物力和時(shí)間。在設(shè)計(jì)預(yù)算績效目標(biāo)時(shí),應(yīng)體現(xiàn)出效率性原則,用最低的成本、最快的時(shí)間,完成預(yù)算績效考核。

2. 績效指標(biāo)的選取

確立預(yù)算績效目標(biāo)是構(gòu)建預(yù)算管理績效體系的關(guān)鍵步驟,同時(shí)也是提高預(yù)算管理水平、開展預(yù)算績效考核的參考依據(jù)。在選擇績效指標(biāo)時(shí),應(yīng)從實(shí)際出發(fā),讓各項(xiàng)指標(biāo)能夠與預(yù)算執(zhí)行密切聯(lián)系,用明確的指標(biāo)客觀地反映出預(yù)算執(zhí)行情況,體現(xiàn)出預(yù)算績效考核結(jié)果的可信度、準(zhǔn)確性。可以設(shè)計(jì)三級預(yù)算績效指標(biāo),通過逐級劃分的方式,讓績效目標(biāo)有邏輯、更明確。

3. 績效目標(biāo)與指標(biāo)的審核

在初步確立了預(yù)算績效目標(biāo)與指標(biāo)后,還要由預(yù)算管理委員會(huì)開展審核。根據(jù)總體發(fā)展戰(zhàn)略、當(dāng)年重點(diǎn)工作安排、部門工作開展計(jì)劃、當(dāng)年預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、當(dāng)年資金安排情況等,對預(yù)算績效目標(biāo)加以審核。如果發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)不合理、不細(xì)致等問題,應(yīng)當(dāng)給出批復(fù)意見,重新作出調(diào)整;經(jīng)預(yù)算管理委員會(huì)批準(zhǔn)后,圍繞績效目標(biāo)和指標(biāo)編制詳細(xì)的預(yù)算績效管理方案,并將其下達(dá)給相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門,指導(dǎo)預(yù)算管理工作的開展,同時(shí)也為下一步績效考評工作的開展提供參考。

(二)構(gòu)建預(yù)算績效管理監(jiān)控體系

為保障預(yù)算績效管理工作得以順利開展,有必要融合應(yīng)用信息技術(shù),搭建預(yù)算績效管理監(jiān)控平臺,從而對整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)行動(dòng)態(tài)化、全面性的監(jiān)督?;谛畔⒒O(jiān)控平臺的預(yù)算績效管理監(jiān)控要點(diǎn)包括:

1. 收集預(yù)算績效信息。按照全面性、真實(shí)性、有效性的原則收集相關(guān)信息,這是開展預(yù)算績效監(jiān)控的必要前提。以業(yè)務(wù)為核心,對預(yù)算資金的具體流向、取得效益等展開調(diào)查,獲取海量的相關(guān)數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)收集方面,可以借助于大數(shù)據(jù)技術(shù),提高數(shù)據(jù)收集效率,并按照需求對數(shù)據(jù)進(jìn)行識別、篩選,保證所得數(shù)據(jù)的來源可靠、內(nèi)容可行。

2. 分析預(yù)算績效信息。對獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)展開加工、分析,并借助于信息化監(jiān)控平臺實(shí)現(xiàn)預(yù)警糾偏、通報(bào)披露等功能。其中,預(yù)警糾偏是預(yù)算績效監(jiān)控平臺的核心功能模塊,可根據(jù)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的智能分析完成自動(dòng)預(yù)警,保證了業(yè)務(wù)開展過程中超預(yù)算行為的第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)。

(三)構(gòu)建預(yù)算績效管理評價(jià)體系

1. 績效評價(jià)對象

預(yù)算績效評價(jià)的對象主要是使用預(yù)算資金的業(yè)務(wù)部門和制定預(yù)算方案的預(yù)算部門。針對業(yè)務(wù)部門,通過實(shí)施預(yù)算績效管理評價(jià)制度,可以將業(yè)務(wù)各個(gè)流程中的資金花費(fèi)情況全部納入評價(jià)范疇,每項(xiàng)業(yè)務(wù)中支出了多少資金,以及資金的具體流向等,都是預(yù)算績效評價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容。

2. 績效評價(jià)流程

理清預(yù)算績效評價(jià)流程,能夠縮短評價(jià)周期、明確各方責(zé)任,通過整合各方力量發(fā)揮預(yù)算績效管理的價(jià)值。為此,內(nèi)控視角下預(yù)算績效評價(jià)流程主要包括以下步驟:

(1)準(zhǔn)備階段。負(fù)責(zé)預(yù)算績效評價(jià)的主管部門向被評價(jià)部門下達(dá)通知,包括績效評價(jià)的時(shí)間、內(nèi)容、要求等,要求通知內(nèi)容詳細(xì)、無誤,以便于被評價(jià)部門知悉并積極配合。成立預(yù)算績效評價(jià)專項(xiàng)小組,并結(jié)合被評價(jià)部門的業(yè)務(wù)范疇、工作要求等制定詳細(xì)的預(yù)算績效評價(jià)方案,為下一步預(yù)算執(zhí)行中落實(shí)好績效評價(jià)提供參考依據(jù)。

(2)實(shí)施階段。預(yù)算績效評價(jià)小組要全面收集被評價(jià)部門的各項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),全面掌握資金使用情況,在保證數(shù)據(jù)真實(shí)性、口徑一致性的前提下,還要開展現(xiàn)場勘查。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上撰寫預(yù)算管理的評價(jià)報(bào)告,并初步得到績效評價(jià)結(jié)論。

(3)評價(jià)報(bào)告形成階段。根據(jù)前期的初步結(jié)論和反饋評價(jià),針對反饋意見開展論證,最后得到最終的評價(jià)結(jié)果,以此為參照撰寫預(yù)算管理績效評價(jià)報(bào)告。

3. 績效評價(jià)方式

選擇科學(xué)的預(yù)算績效評價(jià)方法,有助于體現(xiàn)評價(jià)過程的透明性、公平性和評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、客觀性。目前常用的績效評價(jià)方法有平衡計(jì)分卡(BSC)、層次分析法(AHP)以及成本效益法等若干種。這里以層次分析法為例,作為一種定性與定量相結(jié)合的分析方法,它能根據(jù)既定的預(yù)算績效目標(biāo),以及預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題,將問題進(jìn)行層層分解,然后將不同層次的指標(biāo)重新聚合,得到一個(gè)多層次的分析結(jié)構(gòu)模型。以該模型作為分析對象,計(jì)算當(dāng)前層指標(biāo)相對于上一層指標(biāo)的優(yōu)先權(quán)重,最后采用加權(quán)平均法求得,計(jì)算出最優(yōu)權(quán)重,從而確定最優(yōu)的預(yù)算績效管理方案。

(四)構(gòu)建預(yù)算績效管理的反饋體系

1. 引入績效評價(jià)信息反饋機(jī)制

內(nèi)控力度的加強(qiáng),支出項(xiàng)目的增多,對預(yù)算績效管理的要求也更加嚴(yán)格。同時(shí),在預(yù)算執(zhí)行過程中也面臨諸多的問題,如預(yù)算超支等。這就需要構(gòu)建預(yù)算績效管理的反饋體系,通過對預(yù)算執(zhí)行過程的全面監(jiān)督,同時(shí)參考預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果,完成對預(yù)算績效管理的反饋,讓預(yù)算管理人員可以更加直觀地認(rèn)識到現(xiàn)階段的工作開展中還存在哪些短板,進(jìn)而在后續(xù)的工作開展中有針對性地補(bǔ)齊短板,推進(jìn)預(yù)算管理工作的高質(zhì)量開展。例如,根據(jù)績效評價(jià)的反饋,發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)置不夠合理,指標(biāo)權(quán)重不夠科學(xué),導(dǎo)致最終的預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況有較大出入。根據(jù)這一反饋結(jié)果,預(yù)算管理人員深入開展調(diào)查,結(jié)合各部門以往的預(yù)算完成情況、當(dāng)年的工作開展計(jì)劃、部門工作的具體內(nèi)容等,重新制定一套詳細(xì)實(shí)用的預(yù)算績效指標(biāo)體系,確??冃Э己私Y(jié)果與真實(shí)情況相符,從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理體系的實(shí)用價(jià)值。

2. 注重績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

預(yù)算績效管理是以績效考核為基礎(chǔ)、以考核結(jié)果為參考,在結(jié)果分析的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識不足,然后提出改進(jìn)方案,最終讓預(yù)算績效管理的方法、模式、體系都能得到持續(xù)性的改善,循序漸進(jìn)地提升預(yù)算管理水平。因此,在預(yù)算績效管理體系中,考核只是手段,考核結(jié)果的應(yīng)用才是關(guān)鍵。依托預(yù)算績效管理的反饋機(jī)制,可以從以下兩個(gè)方面應(yīng)用績效評價(jià)結(jié)果:第一,對于預(yù)算方案制定、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)取得的成功經(jīng)驗(yàn)要及時(shí)總結(jié),并在今后的預(yù)算管理中推廣開來。相應(yīng)的,如果預(yù)算執(zhí)行情況不理想,則要剖析問題原因,及時(shí)尋求對策,對今后的預(yù)算管理加以改進(jìn)。第二,將內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理相結(jié)合,進(jìn)一步提升內(nèi)部管理水平,讓管理人員能夠?qū)Y金的使用情況做到全面、動(dòng)態(tài)地掌握,并且能夠在今后的工作開展中合理分配預(yù)算資金,實(shí)現(xiàn)資金利用效率的最大化。

3. 根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果實(shí)施激勵(lì)措施

開展預(yù)算績效管理評價(jià),一方面是以量化結(jié)果的方式更加直觀地展示預(yù)算績效管理體系的應(yīng)用情況,另一方面也能以評價(jià)結(jié)果為依據(jù),采取相應(yīng)的激勵(lì)措施,進(jìn)一步提高績效管理人員的責(zé)任心和使命感,切實(shí)杜絕預(yù)算超支等問題的發(fā)生。在實(shí)施激勵(lì)措施時(shí),要兼顧正面獎(jiǎng)勵(lì)和負(fù)面懲處。對于設(shè)定的各項(xiàng)預(yù)算目標(biāo)都能夠順利實(shí)現(xiàn),或者是預(yù)算方案能夠落實(shí)到位,應(yīng)當(dāng)對預(yù)算執(zhí)行部門及人員給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì),這樣才能發(fā)揮示范引領(lǐng)作用;相反,對于那些未能實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo),則要按照相關(guān)規(guī)定實(shí)行必要的懲處,以維護(hù)預(yù)算績效評價(jià)的權(quán)威性和約束力,讓預(yù)算執(zhí)行部門及人員產(chǎn)生緊迫感和危機(jī)感,這對于反思和整改預(yù)算績效管理中存在的不足也有一定的幫助。另外,根據(jù)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果,對于因?yàn)閭€(gè)人操作不當(dāng)、決策失誤等原因?qū)е碌念A(yù)算超支、資金浪費(fèi),還應(yīng)追究當(dāng)事人的責(zé)任,最大限度追回資金,降低負(fù)面影響。

五、結(jié)語

基于內(nèi)部控制體系,加強(qiáng)預(yù)算績效考核管理,在預(yù)算方案編制、績效管理評價(jià)、預(yù)算目標(biāo)制定、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算結(jié)果等方面進(jìn)行全面評價(jià),可實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理事前預(yù)防、事中控制和事后評價(jià),可在客觀反映預(yù)算管理水平的基礎(chǔ)上,及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理不足,督促預(yù)算部門整改,實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理糾偏,確保預(yù)算管理方案高質(zhì)量落實(shí),在順利實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的同時(shí),實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的最優(yōu)化利用。同時(shí),隨著內(nèi)部控制要求的日益嚴(yán)格和預(yù)算管理水平的不斷提升,現(xiàn)行的預(yù)算績效管理體系必須與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整、創(chuàng)新、優(yōu)化,才能更好地發(fā)揮對預(yù)算管理的促進(jìn)作用。

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(作者單位:山東教育電視臺)

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