余忠劍

提 要：新時代，中國共產(chǎn)黨不斷推動巡察創(chuàng)新發(fā)展。巡察在經(jīng)歷自發(fā)探索實踐期后，進入自覺推進發(fā)展期，黨的十九大后則進一步步入成熟提升期，不斷聚焦職能責任，完成政治巡察的定位。巡察雖然取得了重要成績，但毋庸諱言，也存在定位把握不準、主體責任落實不到位、發(fā)現(xiàn)問題的能力不足、政治信任不足、整改不到位等問題，對這些問題需要從完善協(xié)同工作機制、破解巡察中的權(quán)力共謀、強化規(guī)則思維等方面著手，不斷提升巡察的監(jiān)督和治理效能。

黨的十八大以來，黨中央高度重視把全面從嚴治黨向基層延伸，落實到基層。黨的二十大通過的新黨章，對市縣巡察作出了專門規(guī)定和要求。由于中央和省一級開展的巡視在覆蓋范圍上的特定性，市縣巡察是巡視工作的有效延伸和拓展，在提升超大型國家的超大規(guī)模治理效能和破解行政鏈條過長而導(dǎo)致的信息不對稱監(jiān)督困境上發(fā)揮著自身重要作用。

一、巡察的發(fā)展歷程及其特點

（一）自發(fā)探索實踐期，在積累經(jīng)驗中完成政治架構(gòu)設(shè)計

市縣巡察不是憑空產(chǎn)生的，而是在連續(xù)的歷史沿襲性和制度繼承性基礎(chǔ)上發(fā)展而來。在黨的十八大之前，一些地方黨委推進巡視監(jiān)督同時，也在市縣巡察上作出了不同探索。2004 年，浙江省少數(shù)市縣先行先試，模仿中央巡視制度，探索開展市縣級巡察，如：浙江省湖州市長興縣、寧波市江東區(qū)等。①參見王倩：《全面從嚴治黨背景下市縣巡察制度研究》，碩士學(xué)位論文，曲阜師范大學(xué)，2019 年，第11 頁。2006 年，陜西省城固縣在深入調(diào)研、先行試點的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出臺了《城固縣黨風廉政巡察制度（試行）》，該制度規(guī)定巡察的對象是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，重點是黨政一把手，同時還對巡察組成員的聘任資格、條件、期限，巡察組的職責、職權(quán)、工作原則，巡察工作實施的方法步驟、協(xié)調(diào)管理及工作紀律、結(jié)果運用作出了具體規(guī)定。①參見 《城固縣推行黨風廉政巡察制度》，陜西省紀律檢查委員會網(wǎng)站，2006 年3 月27 日。城固縣開展巡察的突出意義，是從制度建設(shè)層面構(gòu)建了巡察的規(guī)范、面象，是巡察走向規(guī)范化的有益探索。經(jīng)過4年多的探索實踐，2009 年9 月向全縣各級印發(fā)施行修訂完善后的《城固縣黨風廉政巡察制度》②參見吳曉軒：《城固縣黨風廉政巡察扎實推進》，陜西省紀律檢查委員會網(wǎng)站，2010 年3 月26 日。。城固縣的巡察制度不足之處：一是業(yè)務(wù)主要限于黨風廉政建設(shè)方面，二是開展巡察的主體沒有明確是“黨委”。在巡察制度上直接以“縣委”賦權(quán)的是湖南省湘潭縣。2007 年，湘潭縣制定出臺《中共湘潭縣委巡視工作暫行規(guī)定》，縣委巡視工作辦公室下設(shè)兩個巡視組，分別負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直機關(guān)的巡視工作。在各個地方開展各具特色巡察的同時，中央紀委關(guān)注巡察，2010 年《中國監(jiān)察》刊文正式介紹巡察。為解決紀檢監(jiān)察干部力量不足、部分基層紀檢監(jiān)察組織作用發(fā)揮不充分、同級監(jiān)督難等問題，四川省高縣出臺《縣紀委委員黨風廉政建設(shè)巡查工作暫行辦法》，并組織縣紀委委員成立三個巡查組，對9 個科級單位主要領(lǐng)導(dǎo)進行黨風廉政建設(shè)巡查。③參見黃曉玲：《四川省高縣建立縣紀委委員黨風廉政建設(shè)巡查制度》，《中國監(jiān)察》，2010 年第9 期?！吨袊O(jiān)察》的刊文，既是工作信息刊載，也是對一種新的工作形態(tài)的支持。在縣級巡察之外，市級巡察也起步實踐。2012 年7 月下旬開始至9 月底，山東省煙臺市首次開展巡察監(jiān)督，共巡察監(jiān)督單位302 個、領(lǐng)導(dǎo)干部1387 人、關(guān)鍵崗位中層干部2480 人。④參見《煙臺探索實施黨風廉政建設(shè)巡察監(jiān)督制度掃描》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2012 年11月21日。這是黨的十八大之前，在市級層面開展巡察的重大探索。

市縣巡察在自發(fā)實踐期主要有以下三個特點：一是巡察內(nèi)容不聚焦、重點不突出。巡察不僅僅巡“廉政”，而且也巡“勤政”，很多巡察除了紀律監(jiān)督外，還督查了解領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員團結(jié)協(xié)作、推動經(jīng)濟發(fā)展、工作績效等方面的情況，“把巡察工作同黨委、政府的階段性工作結(jié)合起來”的特點非常明顯。巡察指向性不明確，是巡察權(quán)威性不足和實施成效不明顯的重要原因。二是主體責任意識缺失。巡察與“黨風廉政”的區(qū)分度不高，很多巡察文件、制度名稱都是“黨風廉政巡察制度”“黨風廉政建設(shè)巡查”等。從實際情況來看，存在把巡察當成紀委內(nèi)部工作的一部分的情況，從屬性明顯，如：有的巡察是“為開展科級單位黨政負責人向縣紀委全委會述廉述勤打下堅實基礎(chǔ)”。黨委的主體責任，無論是工作意識、實踐機制上，還是實際效果上，總體上還處于遮蔽狀態(tài)。三是運行過程標準不一、規(guī)范不足。一方面在巡察組成員構(gòu)成上，存在非公職人員入組的情況，如：城固縣每年聘請30 名德高望重、公道正派的各界人士為巡察員；另一方面授權(quán)邊界不清，如：有的巡察組有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)，有的巡察組組長對存在問題的，可以對領(lǐng)導(dǎo)班子成員進行廉政談話或誡勉談話。無論是權(quán)力產(chǎn)生環(huán)節(jié)，還是權(quán)力運行環(huán)節(jié)，以及對巡察權(quán)力的閉環(huán)管理，巡察自發(fā)實踐期存在著不規(guī)范、不完善、不平衡問題，其政治論述并不充分，在公眾中的政治面向也不夠清晰和明確。雖然這一階段的局部探索還沒有上升為全黨的一項制度安排，也沒有在理論構(gòu)造和制度建設(shè)上取得實質(zhì)突破，但其積累的初始經(jīng)驗及觸發(fā)的模仿、導(dǎo)向作用，不僅探索了一項工作本身，同時也對中央進一步推動完善巡察這一歷史性、系統(tǒng)性的宏觀政治設(shè)計架構(gòu)預(yù)置了政治推動。

（二）自覺推進發(fā)展期，巡察進入規(guī)范化制度化建設(shè)階段

隨著黨的十八大以后巡視的良好政治效益和社會認同，經(jīng)過一段時間內(nèi)控性政治實驗，在制度模仿同構(gòu)基本效應(yīng)的發(fā)展路徑下，2013 年開始，各地紛紛效仿、自覺開展巡察。如：2013 年，廣西覃塘區(qū)相繼出臺《覃塘區(qū)黨風廉政建設(shè)巡查工作實施意見（試行）》《覃塘區(qū)關(guān)于開展黨風廉政建設(shè)巡查工作實施方案》等文件；同年，山東省桓臺縣等開始縣級巡察，安徽省宣州區(qū)出臺黨風廉政建設(shè)巡察制度。2014 年，四川省成都市制定《黨風廉政建設(shè)巡察工作辦法》，每年巡察3-5 個區(qū)（市）縣和15-20 個市級部門（單位）、市屬國有企事業(yè)單位。①參見陳碧紅等：《成都將啟動黨風廉政建設(shè)巡察》，《四川日報》2014 年1 月30 日。2015 年4 月，河南省委在先行試點的基礎(chǔ)上，出臺《關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的意見》《河南省市縣黨委巡察工作實施辦法》等其他文件，明確市、縣黨委巡察的主體責任，規(guī)定省轄市巡察縣級、延伸到鄉(xiāng)級，縣級巡察鄉(xiāng)級、延伸到有問題的行政村。河南省由此在全國第一個把市縣巡察制度落實到全省范圍，這一實踐在全國范圍有力推動了巡察朝著組織化、制度化和規(guī)范化的方向發(fā)展。截至2016 年7 月，31 個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全部開展了巡察，有10 個省區(qū)市所轄的地市一級黨委全部開展了巡察，16 個省區(qū)將巡察制度延伸到縣一級，17 個省區(qū)市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、11 個省區(qū)市對村（居、街道）開展了巡察。②參見黎曉宏：《完善巡視工作網(wǎng)絡(luò)格局 堅定不移深化政治巡視》，《中國紀檢監(jiān)察》，2016 年第13 期。由此，巡察在發(fā)展的面向上完成了態(tài)勢分布，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)布局的初級版全覆蓋。

巡察在自覺推進期的一個特點是，在各地做好不同探索并取得良好成果的同時，黨中央也關(guān)注到了這一實踐創(chuàng)新，巡察由基層的自發(fā)探索進入到中央推動、引領(lǐng)發(fā)展的階段。新時代巡察的發(fā)展，首先體現(xiàn)在規(guī)范化方面。2014 年11 月，中央紀委在安徽省安慶市召開巡視工作座談會，就開展巡察征求意見、進行研究，提出“市縣可以參考巡視的監(jiān)督方式，但不要叫‘巡視’，可稱之為‘巡察’”。2015 年12 月，在河南省信陽市舉行部分省市巡察工作調(diào)研現(xiàn)場會，對市縣巡察的規(guī)范化具有標識意義?！吨袊o檢監(jiān)察報》在報道時，正式明確這種監(jiān)督為“巡察”。在2015 年之前，對巡察有“巡視”“巡察”“巡查”等不同稱謂。對一項工作來說，稱謂不一致，必然不利于工作本身的開展，“巡察”稱謂的確立，有利于工作的積累性發(fā)展和進步。2016 年1 月，習近平總書記在聽取中央巡視工作情況匯報時指出，“不斷與時俱進，推動巡視向縱深發(fā)展，探索市縣巡察，完善巡視工作網(wǎng)絡(luò)格局”，巡察進入縱深推進、搭網(wǎng)聯(lián)動的快速發(fā)展期。2016 年1 月至2017 年7 月，連續(xù)召開的4 次省區(qū)市和部分中央單位巡視辦負責同志座談會，都對巡察作出部署，十八屆中央紀委六次、七次全會也均對巡察作出重要部署，在工作部署落實過程中不斷有力推動市縣巡察規(guī)范有序發(fā)展。

自覺推進期的另一個重大特點是，巡察的制度性基礎(chǔ)也在這一時期確立。黨的十八屆六中全會審議通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，在黨內(nèi)法規(guī)中首次明確規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度。”③《十八大以來重要文獻選編》（下），北京：中央文獻出版社，2018 年版，第445 頁。這是在黨內(nèi)法規(guī)層面，第一次對巡察制度建立作出規(guī)定，為基層黨組織開展巡察提供了法理依據(jù)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是當時唯一一部由中央全會審議通過的條例，條例的制定標志著市縣巡察從“探索開展”，變成了必須履行的硬性要求。根據(jù)巡視工作取得的新進展，2017 年中央政治局會議審議通過《關(guān)于修改〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉的決定》，第二條第三款規(guī)定，“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，設(shè)立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督”①《十八大以來重要文獻選編》（下），北京：中央文獻出版社，2018 年版，第768 頁。。如果說黨內(nèi)監(jiān)督條例是明確了市縣“需要”開展巡察，那么新修訂的巡視工作條例則是直接明確規(guī)定，巡察是黨內(nèi)監(jiān)督工作的一項必答題，巡察在黨內(nèi)法規(guī)體系里直接構(gòu)建了自身的法理性屬性。從歷史意義來說，市縣級政權(quán)在中國千年政治發(fā)展過程中，首次實現(xiàn)了自身的巡察權(quán)。隨后，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，這是以巡察為名、為巡察而設(shè)的第一部專門黨內(nèi)法規(guī)，充分體現(xiàn)了黨中央對巡察的高度重視和推進全面從嚴治黨向基層延伸的堅定決心，巡察的政治勢能不斷得到強化。與巡視在傳統(tǒng)文化和政治場域中具有政治設(shè)置的可塑性相比，巡察沒有直接性的傳統(tǒng)可比照物。從這個意義上，巡察更可以稱之為一種新時代的政治創(chuàng)制。巡察之所以能夠發(fā)展壯大，根本緣于科學(xué)的制度設(shè)計、持續(xù)的頂層推動和嚴格的運行規(guī)則，從而能夠真正發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，在契合本土語境的同時，構(gòu)筑起自身的屬性、特質(zhì)和鏡像。

（三）成熟提升期，政治監(jiān)督職能作用不斷深化發(fā)展

巡察發(fā)展的一個主要路徑，是實踐探索在先，制度完善在后。黨的十九大以來，巡察在實踐探索與制度建設(shè)的雙重驅(qū)動下，不斷聚焦職能責任，進入高質(zhì)量發(fā)展新階段。在黨的十九大上，習近平總書記再次強調(diào)，要在市縣黨委建立巡察制度。這是巡察第一次寫入黨的全國代表大會報告。黨的十九大修訂通過的《黨章》，第十四條明確規(guī)定巡察制度，并要求黨的市縣委員會建立與完善巡察制度，從而第一次以黨內(nèi)根本大法的形式明確了在市縣黨委設(shè)立巡察制度。這兩個“第一次”，對巡察來說都是歷史性的進展，充分說明巡察已經(jīng)成為整個國家制度、國家治理體系治理能力的重要組成部分，是強化基層監(jiān)督的一項常態(tài)化、制度化安排，巡察在政治議程上完成了自身的形態(tài)建制。

巡察作為體系化政治創(chuàng)制，其成熟提升的主要表現(xiàn)是聚焦職能責任，堅守政治巡察定位，強化政治監(jiān)督。隨著中國以高質(zhì)量發(fā)展開啟中國式現(xiàn)代化新征程，巡察發(fā)揮政治監(jiān)督的利劍作用，構(gòu)建政策共識。如：“近年來重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨，一些重大政策改革執(zhí)行效果不如預(yù)想，基層治理與治理體系建設(shè)面臨若干困難，有時科學(xué)合理的政策設(shè)計與政策工具在實際使用時也并未發(fā)揮應(yīng)有效能”②趙靜、薛瀾：《探究政策機制的類型匹配與運用》，《中國社會科學(xué)》，2021 年第10 期。，巡察通過政治監(jiān)督，督促被巡察單位對“國之大者”心中有數(shù)，對自身的職責使命、地位作用等心中有數(shù)，堅持黨中央決策部署到哪里，巡察監(jiān)督就跟進到哪里，充分發(fā)揮保障執(zhí)行作用，確保了政治定位不變、政治方向不偏。隨著中國進入集中決策、信息流量大、應(yīng)付生產(chǎn)力波動能力需求越來越大的復(fù)雜社會，為避免社會群體決策失敗的災(zāi)難性后果，巡察緊緊圍繞以人民為中心的價值取向、緊緊圍繞組織建設(shè)基礎(chǔ)工程、緊緊圍繞正風肅紀反腐主線，越來越熟練和有效地從黨政結(jié)構(gòu)與功能機制方面，以政治監(jiān)督的形式規(guī)避政治風險和社會風險，增強治理韌性，為基層發(fā)展增加確定性。

巡察作為體系化政治創(chuàng)制，其成熟、提升不僅表現(xiàn)為自身的發(fā)展完善上，同樣也體現(xiàn)為一種制度擴散效應(yīng)。一方面，在《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》作為本位法產(chǎn)生后，2020 年12 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》，成為巡察的重要骨干法律。由本位法而產(chǎn)生骨干法，既是一種政治創(chuàng)制成熟、提升的必然要求，也是其內(nèi)在生命力的充分體現(xiàn)。以《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》為主體，再加上基層配套制定的各類巡察相關(guān)規(guī)定，是制度的縱向擴散。在縱向擴散外，巡察的橫向制度擴散也很明顯。近年來，《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》《中共中央關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《信訪工作條例》《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》等相繼推出，這些制度都包含了巡察條款或內(nèi)容，有的是對落實巡察任務(wù)提出明確規(guī)定，有的是要求在巡察中要檢查相關(guān)規(guī)定的落實情況，有的是對配合、保障巡察進一步提出工作要求。巡察擇取的模仿、規(guī)范和套制進路，及對方位的錨定，既是一種過程，也是一種狀態(tài)；既是一種路徑，也是一種理念；既是一種理論思想，也是一套實踐方法。其最終目的，都是為了優(yōu)化巡察實踐環(huán)境，提升工作效果。

綜上，巡察經(jīng)歷了如下三個階段。第一階段是各地基于實踐理性的自發(fā)探索，以巡視制度為藍本，巡察進入主體要件的模仿和構(gòu)建，初步形成了自身的工作內(nèi)容、程序和方式方法。第二階段是中央層面在總結(jié)各地先行探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動巡察進入自覺發(fā)展軌道，巡察不斷走向規(guī)范化和效力化。第三階段是中央和地方協(xié)力促提巡察，以制度的體系化建設(shè)為核心動力，以巡視巡察上下聯(lián)動為重要抓手，并充分挖掘和利用制度溢出效應(yīng)，在借鑒古代御史監(jiān)察制度智慧和吸收巡視政治績效的基礎(chǔ)上，進入成熟、提升的高位發(fā)展期，巡察在政治版圖和監(jiān)督體系中內(nèi)生性嵌入了自身坐標方位。三個歷史階段貫穿著一條主線，即推動巡察不斷向政治巡察聚焦，使巡察在“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進發(fā)展”上不斷聚焦核心職能，完成主要任務(wù)，在基層監(jiān)督中不斷演化為場域中的主導(dǎo)制度。

二、巡察運行過程中亟待解決的問題與困難

（一）政治巡察定位把握不準

市縣巡察承接中央和省區(qū)市巡視監(jiān)督功能，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度安排。雖然巡察與巡視的監(jiān)督對象不同，監(jiān)督的重點內(nèi)容也有所不同，但政治監(jiān)督的根本定位是一樣的，是絕對不能偏離的。在堅守政治巡察定位上，還不同程度存在各種疑惑甚至偏差。一方面是功能取向上存在泛化、發(fā)散現(xiàn)象，視巡察為“機動力量”“萬能補丁”，存在“巡察是個筐，什么都往里裝”的傾向，認為巡察是萬能的，可以包打天下，以“巡察有力度”為由，什么工作都依靠巡察去推動，時常出現(xiàn)安排巡察代替本地區(qū)職能部門職責的情況，如：有的地方安排巡察組與政府部門的督查組一起進行環(huán)保檢查等。①參見王金百：《市縣巡察制度研究——基于J 市的分析》，碩士學(xué)位論文，山西大學(xué)，2020 年，第24 頁。調(diào)查問卷也顯示，在聚焦巡察主責主業(yè)上，認為站位不夠高，為全局工作提供參考作用不大的33 人，占55%。②參見張玉方：《縣級巡察工作存在的問題及對策研究——以河北省X 縣為例》，碩士學(xué)位論文，河北師范大學(xué)，2021 年，第18 頁。另一方面是在巡察開展過程中，不能從政治高度發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、總結(jié)問題、報告問題。一線工作者容易把巡察混同于業(yè)務(wù)檢查、黨務(wù)檢查、專項治理，不聚焦黨的大政方針在基層落實情況。在巡察中，容易將聚焦“群眾身邊腐敗問題和不正之風”當成了財務(wù)資金管理大檢查；將聚焦“基層黨組織軟弱渙散，組織力欠缺”當成了黨務(wù)檢查，僅停留在簡單看形式、看痕跡、看黨費收繳、看“三會一課”記錄等工作上，沒有從深層次挖掘問題根源，①參見張玉方：《縣級巡察工作存在的問題及對策研究——以河北省X縣為例》，碩士學(xué)位論文，河北師范大學(xué)，2021 年，第25、20 頁。也不關(guān)注黨建是否和業(yè)務(wù)工作、黨員思想實際融合，沒有深入了解工作實效，忽視基層黨組織政治功能不健全、戰(zhàn)斗堡壘作用不發(fā)揮等重要問題。有的巡察報告中，反映黨建方面問題超過問題總篇幅的50%，個別達到70%。②參見韋鈺：《市縣巡察工作的現(xiàn)狀、問題及其對策研究——以Z 市為例》，碩士學(xué)位論文，吉林大學(xué)，2020 年，第23 頁。巡察在職能定位上的發(fā)散與偏離，是對其政治績效的耗散，既游離于傳統(tǒng)政治實踐與傳統(tǒng)的價值取向，也有悖于現(xiàn)代政治理念的實踐邏輯，是對政治巡察所內(nèi)含政治寓意的背離，不利于從政治監(jiān)督的角度推動形成中國特色社會主義政治發(fā)展的歷史合力。

（二）主體責任落實不到位

只有黨委重視，特別是書記重視，巡察才會更有權(quán)威、有效果。當前在落實主體責任中還存在虛化和空轉(zhuǎn)問題。一是學(xué)習貫徹黨中央關(guān)于巡察工作決策部署不及時、不到位。有的黨委對黨中央關(guān)于巡察工作決策部署不學(xué)習、不傳達、不貫徹；有的把中央精神停留在簡單學(xué)習上，沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H研究提出具體落實舉措，上面推一下就動一下。二是第一責任人意識不牢固。有的黨委書記沒有把巡察作為“書記工程”來抓，沒有做到重要工作親自部署、重大事項親自過問、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要問題親自督辦。有的黨委書記認為，巡察是紀委的事，日常工作僅停留在支持的層面，沒有親自抓、具體抓，甚至把巡察當成一種麻煩、負擔，不能及時組織研究、解決巡察面臨的困難和存在的問題。三是履行主體責任不規(guī)范。這方面的問題突出表現(xiàn)在聽取巡察匯報不規(guī)范上，有的黨委書記不聽巡察匯報，或聽取匯報不及時，個別地方是巡察組撤離駐地后一年多才聽取巡察報告；有的黨委不召開巡察領(lǐng)導(dǎo)小組會、書記專題會聽取巡察匯報，而是以傳簽方式代替會議決定；有的聽取匯報時，沒有真正做到點人點事，點個卯、表個態(tài)就完事，立場不鮮明，既沒有明確整改要求和處置意見，也沒有任務(wù)分工和時限要求；有的將一些巡察發(fā)現(xiàn)的具體問題，特別是一些正在處置的問題線索，也列入向常委會的匯報內(nèi)容中；有的地方采取“一輪次”劃分“多批次”，每批次“一拖N”的做法，直接導(dǎo)致聽匯報不及時、不充分，如：個別地方存在現(xiàn)場巡察結(jié)束后很長時間才聽取巡察報告，進而又導(dǎo)致反饋、移交、整改時間都滯后。落實主體責任既是一種政治態(tài)度，更是政治責任。主體責任不落實，影響的不僅是巡察領(lǐng)導(dǎo)體制、組織結(jié)構(gòu)，其最終影響的是巡察韌性的長遠構(gòu)建。

（三）發(fā)現(xiàn)問題的能力不足

巡察能否真正取得成效，發(fā)現(xiàn)問題是基礎(chǔ)。巡察在發(fā)現(xiàn)問題方面，一是發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量存在不平衡。部分巡察組會出現(xiàn)違紀違規(guī)問題線索“零報告”的情況。而且，一些成效不理想的甚至是“零報告”的巡察組，也僅僅是被巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組批評幾句就交差完事，有的書記專題會議或領(lǐng)導(dǎo)小組聽取匯報后甚至批評都很委婉，沒有嚴格按照“應(yīng)該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)重大問題不如實報告就是瀆職”要求進行追責。③參見王金百：《市縣巡察制度研究——基于J 市的分析》，碩士學(xué)位論文，山西大學(xué)，2020 年，第23-24 頁。目前，無論是中央層面還是地方，都缺乏對“零報告”的檢查機制和相關(guān)安排，“零報告”作為一種事實性存在并不面臨剛性約束的制度性壓力。二是高質(zhì)量發(fā)現(xiàn)問題的能力偏弱，沒有發(fā)現(xiàn)當?shù)厝罕娮铌P(guān)心、反映最強烈的重點問題。河北省某縣問卷調(diào)查顯示，認為在巡察中發(fā)現(xiàn)有價值深層次問題一般的42 人，占70%，認為很容易的0 人，占0%。④參見張玉方：《縣級巡察工作存在的問題及對策研究——以河北省X縣為例》，碩士學(xué)位論文，河北師范大學(xué)，2021 年，第25、20 頁。高質(zhì)量發(fā)現(xiàn)問題能力不夠，直接導(dǎo)致移交領(lǐng)導(dǎo)干部問題線索成案率低。問題線索質(zhì)量不高，一定程度浪費了紀委監(jiān)委、組織等部門時間去核查，也影響巡察機構(gòu)自身形象。三是巡察中的官僚主義、形式主義加深了發(fā)現(xiàn)問題的難度。如：在某一縣級的巡察組安排中，一個組共有5 人，在某些情況下，該組2 個月需要巡察3 家甚至多到4 家單位，即便是簡單走過場來開展巡察，時間安排也較緊迫，并沒有對實質(zhì)性問題深層次糾察，工作人員也不會將所發(fā)現(xiàn)的問題具體化詢問，①參見王作臣：《市縣黨委巡察工作存在的問題及對策研究——以內(nèi)蒙古烏海市為例》，碩士學(xué)位論文，內(nèi)蒙古大學(xué)，2020 年，第26 頁。發(fā)現(xiàn)問題只能表面化。四是對問題的定性不夠精準。巡察組在對發(fā)現(xiàn)的問題定性時，容易出現(xiàn)就經(jīng)濟問題說經(jīng)濟問題，就社會問題說社會問題，就決策說決策，而沒有更多地從把握聯(lián)系、貫通規(guī)律出發(fā)，找到政治和經(jīng)濟、社會、作風不同方面的內(nèi)在機理，并變換成抓住政策轉(zhuǎn)化的能力。這就容易導(dǎo)致簡單將存在的個性問題描述為共性問題，將個人問題上升為整體問題的問題；對發(fā)現(xiàn)問題指向責任定得不準，把板子打錯了的問題。發(fā)現(xiàn)問題是巡察的生命線，如果發(fā)現(xiàn)問題能力不足，對問題邊界能力的把控能力不足，對問題的定性不精準，影響的不僅是巡察本身的權(quán)威，其更長遠的影響是造成國家整體效率的損失。

（四）政治信任不足

政治信任是公民與政治系統(tǒng)互動的產(chǎn)物，從信任的機理來說，在合作交往和互動的過程中，只有在不擔心對方的機會主義和自私行為的階段，才會更愿意分享資源和知識。并且隱性知識的轉(zhuǎn)移需要深入地接觸和交流，而接觸和交流的效果在很大程度上也會受到信任的影響。②參見張力、劉新梅：《“邊界巡視者 ”依賴還是 “信任 ”和 “一體化機制 ”取勝——來自產(chǎn)學(xué)合作機構(gòu)的證據(jù)》，《科學(xué)學(xué)研究》，2011 年第5 期。當前，群眾對中央巡視總體是信任的，如：2020 年年底國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示，95.8%的群眾對全面從嚴治黨、遏制腐敗充滿信心，這比2012 年提高了16.5 個百分點。③參見張洋、趙成：《堅定不移正風肅紀反腐——以習近平同志為核心的黨中央推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭述評》，《人民日報》2021 年11 月8 日。但對市縣巡察，群眾缺乏足夠的信任。一方面，巡察的知曉率不高。巡察組收集信息的渠道還是有限的，雖然公布了電話等，但是對群眾來說，有的聯(lián)系方式并不實用，比如：電子郵箱，群眾很少用到，而聯(lián)系信箱一般就設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)府院內(nèi)，老百姓也不容易看到。④參見陳磊：《高郵市委巡察工作中存在的問題及對策研究》，碩士學(xué)位論文，揚州大學(xué)，2018 年，第22 頁。巡察知曉率低，也造成群眾對巡察的誤解。如：很多人知曉巡察僅僅是通過掛在單位門口的巡察公告和意見箱，因此，不少群眾認為：“巡察只是一陣風，形式主義而已?！雹輩⒁妳羌o樹：《基層巡察的實踐邏輯及其制度完善》，《求實》，2017 年第10 期。從基本原理來說，知曉率都不高，就談不上信任高低的問題。群眾對巡察的不信任，也體現(xiàn)在向巡察組反映問題的積極性低。如：河南省濮陽市一輪巡察涉及35 個單位，僅受理各類信訪330 件。⑥參見王慶濤：《濮陽市巡察工作問題及對策研究》，碩士學(xué)位論文，河南大學(xué)，2016 年，第25 頁。以某市第九輪巡察為例，最后立案的問題線索中，絕大部分來自于查閱資料，通過信訪舉報渠道獲取的線索只占不到20%。⑦參見韋鈺：《市縣巡察工作的現(xiàn)狀、問題及其對策研究——以Z 市為例》，碩士學(xué)位論文，吉林大學(xué)，2020 年，第23 頁。也有極端情況出現(xiàn)，如：內(nèi)蒙古烏海市和廣東省某市在巡察期間，有的巡察組甚至沒有接到過一次反映問題的來電、來信。⑧參見王作臣：《市縣黨委巡察工作存在的問題及對策研究——以內(nèi)蒙古烏海市為例》，碩士學(xué)位論文，內(nèi)蒙古大學(xué)，2020 年，第28頁；鄭志成：《廣東省H 市市級巡察工作優(yōu)化研究》，碩士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2019 年，第26 頁。有人稱：“我才不敢說，說了他們又解決不了問題，‘一陣風’刮過，還會泄露我的信息，最后吃虧的還是我?！毖膊旄鞣较嗷バ湃问茄膊毂旧砟芊癞a(chǎn)生實效的理性基礎(chǔ)，群眾的參與度層層遞減，對巡察的信任度也在層層遞漏，必然會影響到市縣巡察組織運作績效和實踐能力的優(yōu)化和提升。

（五）存在權(quán)力“共謀”

基于自身的構(gòu)造和特點，權(quán)力普遍存在“共謀”現(xiàn)象。政府“共謀行為”是政府組織設(shè)計和運行的逆向選擇，對中央巡視來說，巡視干部是從全國各地抽調(diào)而來，巡視干部發(fā)現(xiàn)問題是“查找別人的問題”；而巡察只在本轄區(qū)內(nèi)實施，且只能在本地區(qū)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道抽調(diào)巡察工作人員，巡察組與被巡察對象共處于一個緊密的生態(tài)系統(tǒng)之中，一定意義上巡察發(fā)現(xiàn)問題都是“查找自己人的問題”，甚至是“查找自己的問題”。作為一種規(guī)制俘獲，在中國熟人社會環(huán)境下巡察更容易出現(xiàn)“共謀”。巡察“共謀”，通常會導(dǎo)致在發(fā)現(xiàn)問題的源頭上出現(xiàn)政治泄密的風險；在發(fā)現(xiàn)問題過程中出現(xiàn)一些“指向不清晰、責任主體不明確，成為法不責眾的集體問題”，以致在發(fā)現(xiàn)問題上陷入“目標替代”；在問題處理上，存在大事化小、小事化了，甚至故意不處理的問題。實踐表明，巡察權(quán)是可能被濫用的，巡察組成員出現(xiàn)腐敗分子不是孤例和個案。巡察治理在本質(zhì)上就是各級黨組織與相關(guān)主體在既有法規(guī)制度框架下政策溝通、交換和檢查的過程，巡察“共謀”造成執(zhí)行巡察政策過程中的政策附加、政策敷衍和政策替換，是對運用政治權(quán)威破除庇護關(guān)系的背離，其危害具有政治性和深遠性。

（六）整改不到位

巡察工作落腳點，一定是推動被巡察黨組織解決問題。如：一份問卷顯示，有15%的被巡察單位人員認為巡察過后，本單位的行風政風轉(zhuǎn)變不明顯。①參見楊陽：《巡察整改“后半篇”：巡察督查問題研究——以河南省 S市為例》，碩士學(xué)位論文，鄭州大學(xué)，2019 年，第26、26 頁。另一項問卷顯示，對巡察成果運用總體情況評價為一般及以上的有74.3%。②參見陳磊：《高郵市委巡察工作中存在的問題及對策研究》，碩士學(xué)位論文，揚州大學(xué)，2018 年，第27 頁。巡察整改不到位表現(xiàn)在：一是整改主體責任落實不到位。有的黨委履行整改主體責任不積極，把上級巡視整改任務(wù)簡單交給巡察辦辦理，偏離巡察辦日常工作職責，有的片面把整改工作交給副職甚至派駐紀檢監(jiān)察組去抓，甚至還有的黨委讓掛職干部任巡視整改第一責任人。二是監(jiān)督合力沒有形成。一方面是監(jiān)督責任沒有完全落實到位，紀檢監(jiān)察機關(guān)對巡察移交的問題線索存在辦理不到位，有的重要問題線索不作初核以簡單函詢方式了結(jié)；有的辦理時限拖得較長，很多線索往往是一年后才有相關(guān)結(jié)果報過來，③參見鄭志成：《廣東省H 市市級巡察工作優(yōu)化研究》，碩士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2019 年，第28 頁。如：某問卷也反映，有89%的巡察機構(gòu)工作人員認為巡察移交問題線索辦理進度比較滯后。④參見楊陽：《巡察整改“后半篇”：巡察督查問題研究——以河南省 S市為例》，碩士學(xué)位論文，鄭州大學(xué)，2019 年，第26、26 頁。另一方面，紀委、巡察、組織、審計等沒有真正做到貫通融合，形成整改合力。紀委和巡察機構(gòu)之間存在一定程度上的治理鴻溝，如：有的巡察組成員認為，“一些監(jiān)督檢查室的同志有時會抱怨我們巡察為什么查處這么多問題，增加了他們監(jiān)督整改的工作量”；而有的紀委同志則認為，“巡察辦每輪巡察只是將問題書面通報給我們，沒有召開問題通報會議，溝通不夠，造成我們辦案時需要多次到巡察辦、巡察組了解情況”。⑤參見黃德枝：《A 市巡察反饋問題的整改現(xiàn)狀及其對策研究》，碩士學(xué)位論文，廣西師范大學(xué)，2021 年，第20 頁。有的組織部門對巡察建議組織處理的問題線索簡單以談話、批評教育方式了結(jié)等，處置力度不夠。整改監(jiān)督上存在的各種不足，導(dǎo)致巡察整改諸多亂象。如：有的單位滿足于整改方案上報、整改情況上報和臺賬制定，實際上沒有進行整改或者只是表面整改，到了需要提交整改材料時，才臨時將整改方案改頭換面變?yōu)檎慕Y(jié)果，敷衍應(yīng)付。①參見劉馬華：《縣級黨委巡察工作優(yōu)化研究》，碩士學(xué)位論文，湘潭大學(xué)，2017 年，第29 頁。有的單位將起草制度、召開會議、提供材料，作為整改舉措，將計劃謀劃替代整改措施，會議一開就算整改完事。有的單位整改存在回避問題、“短斤缺兩”“少項漏項”現(xiàn)象，如：曾某表示，“我們之前看個別單位的整改方案，發(fā)現(xiàn)比反饋問題少了2 個整改事項，這2 個事項又正好是2 項整改難度較大的關(guān)鍵項目”②參見黃德枝：《A 市巡察反饋問題的整改現(xiàn)狀及其對策研究》，碩士學(xué)位論文，廣西師范大學(xué)，2021 年，第19 頁。。巡察作為一種“政治設(shè)置”，越來越以“標準”的形式出現(xiàn)，也越來越被認為是“必須接受的和不可忤逆的”。這種“政治強制”如果脫離了環(huán)節(jié)閉端可懲罰性的確定性，出現(xiàn)驗收機制的空轉(zhuǎn)，逐漸淪為“自我滿足”和邊際效應(yīng)遞減的制度陷阱，就必然不能將戰(zhàn)術(shù)上的勝利，轉(zhuǎn)化為持久的政治收益。

三、新時代提升市縣巡察權(quán)威性的主要路徑

（一）完善工作機制，提升政治巡察的協(xié)同性

巡察監(jiān)督是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這要求巡察權(quán)的行使、巡察程序的設(shè)置、巡察思維的運用都要樹立合作思維，增強巡察系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的集成建設(shè)。一方面，巡察要做好與黨內(nèi)各項監(jiān)督制度和力量的協(xié)同。橫向上，巡察要在“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關(guān)專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”中，強化協(xié)同監(jiān)督，構(gòu)建巡察機構(gòu)與監(jiān)督檢查、黨風政風監(jiān)督、信訪舉報等會商會辦、溝通合作、督促落實方面的銜接協(xié)作機制。尤其是在巡察監(jiān)督與紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督的協(xié)調(diào)上，要打破各項監(jiān)督之間還存在的堵點、斷點、盲點，解決統(tǒng)籌不夠、銜接不暢的問題。巡前要突出信息溝通，有針對性提供和通報各方面情況；巡中要突出手段支持，強化巡察監(jiān)督與其他監(jiān)督在專業(yè)力量、事項查詢、政策咨詢、問題定性、線索移交、主動投案處理和突發(fā)事件處置等方面的支持配合；巡后要突出整改落實，強化整改日常監(jiān)督責任，共同壓緊壓實被巡察黨組織整改的主體責任。在縱向上，充分發(fā)揮《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》作用，既要不斷解決“聯(lián)什么”問題，也要持續(xù)解決“誰來聯(lián)”“怎么聯(lián)”問題，進而在謀劃任務(wù)、組織實施、成果共用、形成合力上不斷構(gòu)建形成巡視巡察“全國一盤棋”的監(jiān)督局面。

另一方面，巡察要與審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等聯(lián)手，充分發(fā)揮各種監(jiān)督資源的優(yōu)勢。目前來看，巡察與審計、統(tǒng)計的聯(lián)動積累了一定經(jīng)驗，取得一定成效，但在與人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督等方面的配合、協(xié)同上，基本還沒開題。國家治理體系和治理能力越是往深處走，就越是需要更廣闊的信息供給面。巡察機構(gòu)需要暢通與人大、民主黨派、司法機關(guān)、政法、金融、發(fā)改委等關(guān)系，如：市縣人大常委會可以將整改落實情況作為年度監(jiān)督測評的重要組成部分，市縣人民檢察院及時發(fā)出檢察建議書或提起公益訴訟等，形成以“發(fā)現(xiàn)問題，推動解決問題”為最終目的監(jiān)督合力。另外，巡察也可以與群團組織、非政府組織和咨詢機構(gòu)等形成良性互動。巡察與各種監(jiān)督力量目標任務(wù)是一致的，本質(zhì)都是為了實現(xiàn)治病救人的政治預(yù)警功能，巡察越是發(fā)揮監(jiān)督綜合平臺作用，政治穩(wěn)定性就越是能得到保障。

（二）破解巡察中的權(quán)力共謀

一方面要通過加強制度建設(shè)來壓縮巡察中關(guān)系運作的空間，破解關(guān)系行為時常突破公權(quán)力的規(guī)則邊界。巡察“共謀”形式多樣，歸根結(jié)底還是說情、打招呼。針對說情、打招呼的干預(yù)行為，中央紀委機關(guān)出臺了《中央紀委國家監(jiān)委機關(guān)工作人員之間打聽、干預(yù)監(jiān)督檢查審查調(diào)查工作和請托違規(guī)辦事的報備及責任追究規(guī)定》，貴州、河南、山西、陜西、黑龍江、云南等地紀委監(jiān)委也相繼出臺相關(guān)辦法。2020 年，中辦、國辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，對領(lǐng)導(dǎo)干部進行規(guī)范約束。雖然在破解“熟人社會”上，黨內(nèi)法規(guī)層面上已經(jīng)為巡視巡察設(shè)計了特定關(guān)系人回避制度、嚴格執(zhí)行“一次一授權(quán)”“三個不固定”等制度，但在硬性制度規(guī)定上仍然存在不足。目前，對巡視巡察出現(xiàn)的說情、打招呼情況，既沒有黨和國家層面的法律法規(guī)，也沒有內(nèi)部相關(guān)規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)說情、打招呼，也是“因人及事”的倒溯，而不是“因事及人”的主動規(guī)鎖。這就要求相關(guān)制度建設(shè)必須緊貼實際需要出臺，而且制度設(shè)計的技術(shù)上要充分做到，明示性規(guī)定要優(yōu)于推論性規(guī)定，禁止性規(guī)定要優(yōu)于警示性規(guī)定，不利后果規(guī)定要優(yōu)于倡議規(guī)定等。①參見周悅麗、金若山：《黨內(nèi)巡視的法治邏輯及其實踐路徑分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2022 年第5 期。

另一方面，要通過創(chuàng)新巡察方式方法來打破巡察對象行為的路徑依賴。在巡察方式上，目前主要是常規(guī)巡察、專項巡察、“機動式”巡察、點穴巡察、“回頭看”等，破解路徑依賴既要創(chuàng)新更多的方式，也要對已有方式進行多樣化組合。對同一家被巡察單位，常規(guī)巡視之外，可以針對重點人、重點事，不固定巡察方式，多次巡察，打破被巡察對象“一屆一巡”的固定程式，增加“共謀”成本，削弱“共謀”欲望。在巡察方法上，巡察基本是套用巡視“12+N”種，包括聽取工作、專題匯報，個別談話，商請有關(guān)職能部門或?qū)I(yè)機構(gòu)予以協(xié)助等。這些手段有的對基層來說適用性不強，有的方法對中央巡視來說是基本不可能出現(xiàn)的問題，巡察使用時就有可能出現(xiàn)問題，如：調(diào)閱資料，為了提高資料提供效率，巡察組往往提前把需要的資料以清單形式進行羅列并交被巡察單位辦理，在這個準備的過程中，黨組（黨委）會議記錄、黨建資料、財務(wù)資料等基礎(chǔ)性工作資料可能會被人為修改或損毀，致使巡察組獲得的一手資料失真。②參見周宇群：《縣級巡察制度功能提升研究——以湖南省N 縣為例》，碩士學(xué)位論文，廣西民族大學(xué)，2021 年，第29 頁。這就要求巡察必須在方法、手段上進行創(chuàng)新，如：在“12+N”方法之外，可以把與群眾召開座談會、走訪入戶等新的方法規(guī)定為必需方法，也可以調(diào)整工作程序，不提前向被巡察對象提供需要的資料清單等。創(chuàng)新方式方法的目的，是以方式方法的多變性切斷巡察者與被巡察對象之間可能存在的某種默契和關(guān)聯(lián)，盡可能讓被巡察對象無章可循，進而最終減少基于私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所導(dǎo)致的制度、法律、政策的可變通性，遏制與消除互動情境中的慣例和潛規(guī)則等“關(guān)系資源”對正式制度規(guī)則的消解作用，③參見黃毅、石路：《庇護式腐敗生成的“關(guān)系”機理及治理策略》，《湖湘論壇》，2021 年第5 期。從而盡可能提高巡察組精準發(fā)現(xiàn)政治屬性的深層次和高質(zhì)量的問題線索能力，減少巡察組成員的機會主義權(quán)力謀利。

（三）強化規(guī)則思維，推動進一步實現(xiàn)巡察的工具作用和價值追求

規(guī)則思維和原則思維，是巡察法治化的重要思維和實踐要求。巡視中的規(guī)則思維，指的是巡視過程中，巡視工作人員以規(guī)則為準繩，對被巡視黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負責人的一種衡量和評價。巡視中的原則思維則是巡視過程中，致力于實現(xiàn)原則的價值，用該價值去衡量和評價被巡視黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負責人。①參見周悅麗、金若山：《黨內(nèi)巡視的法治邏輯及其實踐路徑分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2022 年第5 期。治理必治權(quán)，治權(quán)必監(jiān)督。巡察強化規(guī)則的作用，首先需要從巡察權(quán)的授權(quán)開始。從運行模式來看，授權(quán)主要目的是使巡察具有更大權(quán)威性和實效性，是一種政治態(tài)度的宣示和政治儀式的彰顯。事實上，高質(zhì)量的巡察權(quán)授權(quán)應(yīng)該是“權(quán)威的樹立”與“行為的明示”的平衡統(tǒng)一，巡察授權(quán)不僅是“授予權(quán)力”，而且也要從“限權(quán)”的角度明示授權(quán)的內(nèi)容。“限權(quán)”從另外一個角度來說，也是保護“授權(quán)”，一項權(quán)力越是有限定性的限制，就越是具有明確的剛性效力。下一步，應(yīng)該結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整，適時把巡察授權(quán)從工作流程中的一個環(huán)節(jié)，確立為一項獨立的專門程序，對授權(quán)內(nèi)容、方式、時限、保障、約束等作出清晰和明確的要求，從而把授權(quán)變成中性的政治程序和政治方法，從程序源頭上樹立“巡察監(jiān)督，監(jiān)督巡察”的理念。強化巡察規(guī)則思維，還需要強化責任機制。無責任就無權(quán)力，從管理學(xué)角度來說，最好的管理手段是責任制和責任評估，當一項工作責任約束不強和不能被評估的時候，就沒有辦法進行有效管理。巡察規(guī)則責任的不健全突出體現(xiàn)在權(quán)辦分離的制衡性不夠。權(quán)辦分離是指巡察組在巡察過程中聚焦于發(fā)現(xiàn)問題，而非查處問題；紀檢監(jiān)察機關(guān)則運用其調(diào)查權(quán)，根據(jù)移交的問題線索類型進行查處。紀檢監(jiān)察機關(guān)對巡察的監(jiān)督不足，突出體現(xiàn)在沒有明確的制度依據(jù)對“巡察責任”進行監(jiān)督，如：即使在巡察“回頭看”中發(fā)現(xiàn)了上一輪巡察本應(yīng)發(fā)現(xiàn)問題卻沒有如實報告問題的，怎么去追究責任、由誰來追究責任既沒有相關(guān)依據(jù)，也沒有公開處理處置的案例。同時，巡察機構(gòu)的“巡察事權(quán)”也存在閉環(huán)不足的問題，如：移交問題線索后，對問題線索的辦理，現(xiàn)實中發(fā)生過紀檢監(jiān)察機關(guān)對巡察移交問題線索“有案不辦”的情況。無論是缺乏對巡察結(jié)果的逆向復(fù)查，還是缺乏對結(jié)果處置的逆向監(jiān)督，都是對權(quán)力運作受限性的背離，是對權(quán)力運行后果責任性的逃逸，對巡察安全長遠發(fā)展構(gòu)成運行風險和不良政治后果。加強相關(guān)規(guī)則建設(shè)，既包含工具理性的各項實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，也包括相應(yīng)的價值引領(lǐng)。這種價值引領(lǐng)，既有精準巡察、效能巡察、透明巡察的政治要求，也必然還需要實事求是、人民性和集體理性的融入與融合。這樣，才能避免巡察陷入“言者諄諄，聽者藐藐”的尷尬情景，才能筑牢巡察保障的長遠根基，真正實現(xiàn)巡察高質(zhì)量發(fā)展，才能不斷形成依靠黨自身力量發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、推動創(chuàng)新的良性循環(huán)。

新時代，市縣巡察的功能越來越聚焦于如何實現(xiàn)黨對各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力監(jiān)督制約和民眾對中國共產(chǎn)黨權(quán)威認同的宏大工程，巡察也越來越需要做好方位管理，將監(jiān)督優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。這對巡察發(fā)展在理念層面提出總的要求是，要秉持包容、審慎、多元、精準的治理理念。包容意味著不因創(chuàng)新所內(nèi)含的試錯過程而讓巡察的有關(guān)創(chuàng)新“動輒得咎”；審慎則要求出臺進一步規(guī)范化、監(jiān)督性政策要審慎，講究科學(xué)的方式，不能草率采取措施和出臺政策制度，盡量減少不必要的政策成本；多元是指提升巡察權(quán)威性的方法、手段要具有多樣性；精準則要求出臺政策和采取措施的時機、方式和力度都要精準合理。只有這樣，巡察才能不斷展示是生態(tài)契合度高的制度，是內(nèi)生性制度、漸生性制度、自驅(qū)性制度，從而不斷增強巡察發(fā)展的政治認同、政治參與和政治號召，推進國家敘事，在自驅(qū)的政治進程中助力政治需要，為促進中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)執(zhí)政能力整體性提升、推進中國式現(xiàn)代化提供有力服務(wù)和充分貢獻。