吳 晗 朱 強

（河海大學法學院，江蘇 南京 211100）

自2013 年我國首次提出建立國家公園以來，后續(xù)頒布《建立國家公園體制總體方案》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等諸多政策性文件，為國家公園總體建設與分區(qū)規(guī)劃提供了指引，但對于實現(xiàn)國家公園的精細化分區(qū)管控仍遠遠不夠。分區(qū)管控制度是實現(xiàn)國家公園嚴格保護與合理利用多重目標的關鍵工具，更是國家公園權責、保護、治理與開發(fā)落實的重要手段。在理論研究中學者們多從國家公園建設的應然角度出發(fā)，主張結合域外成功經驗，探索具有我國特色的國家公園（李博炎等,2017）；或從國家公園法與自然保護地法體系的銜接出發(fā)，探尋國家公園法的立法價值與體系定位（吳凱杰,2022）。關于國家公園分區(qū)管控的法學研究難尋其蹤，其中有學者結合國家公園的立法模式與立法價值，提出應設計管控與功能二階結構（劉超,2020）；還有學者從梳理總結試點分區(qū)實踐出發(fā)，探索分區(qū)管控制度的進階（廖華等,2021）。

訴諸實踐，自2015 年開展國家公園體制試點，各國家公園受制于資源保護對象迥異、多層次發(fā)展需求等因素，分區(qū)標準不一。此外5 部國家公園地方立法中法律責任、動態(tài)調整機制規(guī)定各異。本文擬對國家公園實踐過程中出現(xiàn)的分區(qū)管控進行剖析，為國家公園分區(qū)管控法律制度的構建及完善提供管窺之見。

1 我國國家公園分區(qū)管控的實踐樣本與立法梳理

1.1 國家公園分區(qū)實踐樣本

2020 年國家林草局以國家代表性、生態(tài)重要性以及管理可行性為指標進行試點公園驗收，最終確立5 個國家公園。國家公園雖均采用二階分區(qū)結構，但由于管控目標不同，致使分區(qū)差異化顯著，如分區(qū)數(shù)量、名稱不同。此外，通過梳理相關管理條例，將國家公園的分區(qū)制度設計分為以下3 類（表1）。

表1 國家公園分區(qū)現(xiàn)狀Table 1 Status quo of zoning of National parks

1.2 國家公園分區(qū)有關立法梳理

由于我國國家公園法尚在規(guī)劃中，關于分區(qū)管控的制度多為政策性導向。但在國家公園試點過程中，發(fā)揮作用的5 部地方國家公園立法囿于個體差異與國家公園總體建設方案存在偏差。不難發(fā)現(xiàn)三江源國家公園試點立法忽略分區(qū)法律責任，其他地方立法雖列舉不同處罰方式，但受制于立法位階較低，因此，保守設置罰金標準、混同處罰違法主體個人與單位、條款設置簡化等，致使地方立法威懾力不足、分區(qū)法律責任流于形式（表2）。

表2 有關國家公園分區(qū)法律責任條款Table 2 Related to the National park zoning legal liability clause

2 國家公園分區(qū)管控實踐的問題審視與剖析

2.1 分區(qū)標準差異化

從表1 中不難發(fā)現(xiàn)，各國家公園分區(qū)表現(xiàn)多樣化，具體可歸納為2 個方面：1）功能分區(qū)形式不一。首先是分區(qū)數(shù)量不同，除少數(shù)國家公園僅有2 個功能分區(qū)外，大多數(shù)國家公園將園區(qū)規(guī)劃為3 個或4個分區(qū)；其次是分區(qū)名稱不同，對于一般控制區(qū)的命名各國家公園差異顯著；最后是分區(qū)表達方式不同，如海南熱帶雨林國家公園在一般控制區(qū)列出禁止性項目及例外情形，而三江源國家公園采用原則性規(guī)定。2）分區(qū)實質標準不一。如三江源國家公園的核心保育區(qū)是為提高水源涵養(yǎng)，其生態(tài)系統(tǒng)安全的短板在于江源河流，而大熊貓國家公園設置核心保護區(qū)是為營造適宜棲息地，即實質上的功能差異是基于不同生態(tài)系統(tǒng)的安全性、保護對象的特定性以及社區(qū)居民環(huán)境影響性的綜合考量（呂曉倩等,2019）。

實踐中國家公園分區(qū)形式和實質上的差異本質是分區(qū)標準模糊、管控與保護目標的不同，溯及根源是國家公園總體規(guī)劃頂層設計缺失，“一園一法”模式大行其道。在尚未統(tǒng)一立法的前提下，對生態(tài)環(huán)境資源的不同價值取向催生了迥異的分區(qū)管控樣本，如東北虎豹國家公園雖細化分區(qū)，但由于嚴格限制資源的利用，忽視園區(qū)內耕地占比高的現(xiàn)狀（張星爍,2022），生態(tài)保護與利用嚴重失衡，致使社區(qū)居民對公園建設持消極態(tài)度。此外，一園一法試點難以結合各國家公園特點，缺乏創(chuàng)新性規(guī)定解決人地沖突（秦天寶等,2019），或過于保守無法實現(xiàn)其差異化管控目標。如大熊貓國家公園采取簡化分區(qū)（表1），忽略公園的自身特性，僅依賴設置正面清單試圖緩解人地矛盾，反而造成一般控制區(qū)內功能復雜化，毋庸置疑會提高管理的難度。面對不同的管控保護目標，分區(qū)管控的制度設計仍需進一步完善，以緩解生態(tài)環(huán)境資源保護與利用之間的張力與矛盾。

2.2 分區(qū)法律責任規(guī)定“虛化”

法規(guī)沒有任何“牙齒”，公共治理將無法有效進行（姜明安,2011）。其中，《三江源國家公園條例》未規(guī)定違反分區(qū)管控的法律責任（表2），不可否認的是在立法威懾力嚴重不足的情形下，單位或個人會突破法律的底線損害環(huán)境公益。海南熱帶雨林國家公園雖對分區(qū)法律責任采用舉輕以明重的方式，即違禁進入有關保護分區(qū)處罰金，但立法對破壞性更強的建設、建筑行為未設置適格罰金；除罰金外，該條例設置的處罰類型較少。此外，如《神農架國家公園保護條例》僅針對傳統(tǒng)利用區(qū)內的違法經營活動區(qū)分不同的處罰對象，而在其他分區(qū)未對單位或個人進行區(qū)分并設置不同梯度的罰金，無疑會導致管理機構自由裁量權過大。

造成地方國家公園法律責任規(guī)定虛化的原因主要有：1）過去我國追求經濟的高速增長，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取工業(yè)發(fā)展，具體表現(xiàn)為條例中相關規(guī)定不敢罰、罰得輕；2）國家公園園區(qū)面積涉及多個省市、相關執(zhí)法活動分屬不同部門，不可避免地會出現(xiàn)政出多門、職能重疊、推諉扯皮等問題，因此，條例中的處罰規(guī)定落實難；3）環(huán)境法律責任過分依賴懲罰性措施，忽視環(huán)境預防、補償機制的適用。國家公園實行分區(qū)管控的根本目的在于維持生態(tài)系統(tǒng)的原真性，一味強調事后懲罰顯然不能彌補已造成的環(huán)境破壞。

2.3 分區(qū)動態(tài)調整機制“真空化”

國家公園分區(qū)動態(tài)調整機制缺失，僅《云南省國家公園管理條例》中規(guī)定國家公園功能分區(qū)的變更由省人民政府林業(yè)行政部門提出意見，報省人民政府批準。但分區(qū)的設立及調整的規(guī)劃審批權實際上屬于國家林業(yè)和草原主管部門，地方立法若規(guī)定省政府有權對國家公園分區(qū)進行調整，則“國家”公園的頭銜名不副實?！秶夜珗@法（草案）》中雖規(guī)定創(chuàng)設、變更分區(qū)的基本流程，但對于分區(qū)動態(tài)調整的實質性要求，如不同分區(qū)間的調整原則未作規(guī)定。實踐中不少國家公園人口密度高、耕地或游憩利用區(qū)面積占比較大，人類活動強度增加，國家公園環(huán)境保護與生態(tài)保育的難度加大，使一般控制區(qū)的保護標準無法適配環(huán)境的受損程度。

動態(tài)調整機制真空化的原因主要有：1）地方實驗性立法位階低，地方國家公園管理條例作為實驗性立法僅能在眾多上位法夾縫中“生存”（沈壽文,2017），對于分區(qū)管控調整的程序性事項規(guī)定受立法層級限制，導致實踐中出現(xiàn)九龍治水、越權管理的局面。地方立法機關在制定地方性法規(guī)時必須遵循“不得抵觸上位法”的原則，而分區(qū)調整審批程序實質上涉及其他法律和行政法規(guī)的內容，這些內容可能就是政出多門的起源，亦是地方試驗性立法局限的具象化。2）立法超前性不足。地方在進行試驗立法時，未能結合社會發(fā)展規(guī)律和趨勢對立法的核心架構進行前瞻性設計（秦天寶,2018）。分區(qū)動態(tài)調整機制的缺失不能靈活適應當前乃至未來的不同管控目標，立法質量有待提高。

3 國家公園分區(qū)管控制度的問題回應

3.1 規(guī)范管控—功能的二階分區(qū)標準

政策試驗的起點在于地方的政策試點，政策試驗的目標在于將試點過程中的政策上升到國家層面的法律法規(guī)（劉超,2020）。上文提到地方試點素材多采取管控功能二階分區(qū)結構，但囿于各公園資源特性與保護利用程度差異，管控功能區(qū)域劃分的內核標準模糊，衍生出3 種不同類型的國家公園（表1）。雖然3 類國家公園分區(qū)管控制度設計類別不同，但共同之處在于，無論管控目標是實現(xiàn)最嚴格保護還是資源保護與利用的平衡，均依賴人類行為的禁限規(guī)定。因而反推禁限規(guī)定可作為分區(qū)的簡單化標準，將資源保護的強度外化具象為禁限人類相關行為，以簡明的條文確立不同分區(qū)的構建依據(jù)。因此，國家公園法應統(tǒng)一規(guī)范設計以限制人類行為為起點的管控—功能二階分區(qū)結構，即通過設置禁限規(guī)定，以實現(xiàn)不同分區(qū)的資源保護強度目標。

首先，管控階層中核心保護區(qū)主要以禁止性規(guī)定為主，嚴格限制人類行為；一般控制區(qū)通過設置負面清單形式合理限制人類活動。其次，地方立法應嚴格遵循上位法，針對人類行為實行功能進階劃分。具體而言，在國家公園生物生態(tài)特色自然景觀最為突出的區(qū)域，禁止人類進入與建設活動，設置核心保育區(qū)；在生態(tài)系統(tǒng)脆弱、需重點恢復的區(qū)域，規(guī)定環(huán)境修復等正面清單行為，為實現(xiàn)修復功能設置生態(tài)保育區(qū)；在科研監(jiān)測功能區(qū)內以設置正面清單方式，以便于開展生態(tài)環(huán)境研究及相關監(jiān)測行為；在休憩、宣傳功能區(qū)內，在資源承載范圍內允許實施科普教育設施、普及美學觀賞旅游行為，合理利用自然資源；為實現(xiàn)國家公園原社區(qū)居民的生活功能，傳統(tǒng)利用區(qū)應兼顧自然資源的可持續(xù)發(fā)展與社區(qū)的經濟發(fā)展，可通過設置負面清單減少約束人類行為。

3.2 法律責任的脫虛向實

為適應不斷增強的環(huán)境治理力度，國家公園的法律責任制度構建應以不同分區(qū)為起點，全過程多主體協(xié)調共治，主要包括以下3 個方面。

首先，在分區(qū)責任設計中納入生態(tài)環(huán)境損害預防機制，預防生態(tài)損害的發(fā)生是第一要務。國家公園管理機構應與當?shù)卣嚓P部門共建環(huán)境資源綜合執(zhí)法隊伍，進行環(huán)境影響評估、核準與監(jiān)測。通過對分區(qū)內可能造成環(huán)境損害的事件或行為事前進行評估，最大限度降低危險發(fā)生的可能性（王金鵬,2022）。在園區(qū)內突發(fā)環(huán)境事件中，行為人無法及時履行義務時，行政機關可以代履行方式清除可能會造成損害的障礙物或污染物，因代履行而產生的預防費用原則上由損害行為人承擔。

其次，在環(huán)境責任懲罰機制中，國家公園法應以行為人性質、所保護法益受威脅程度設階梯式法律責任：針對在一般控制區(qū)內未經環(huán)境影響評估進行建設的行為，應配置行政處罰、行政強制等法律責任（焦艷鵬,2023）。行為人造成生態(tài)損害應承擔民事責任，設置適宜的懲罰性賠償，核心保護區(qū)的違法建設活動與一般控制區(qū)的行為活動分別設置最高和最低的賠償數(shù)額區(qū)間；造成環(huán)境嚴重損害情節(jié)嚴重的行為，應依法追究相應的刑事責任。

最后，強化環(huán)境損害救濟機制，法律責任的落實不能只停留在執(zhí)法機關上，對于當事人承擔生態(tài)環(huán)境修復義務或有關費用的訴訟主要依靠司法機關（徐以祥等,2022）。國家公園管理機構應與當?shù)貦z察院、法院建立司法合作機制，通過建立國家公園環(huán)境資源庭、專門環(huán)境檢察組等形式，充分發(fā)揮司法權在環(huán)境損害救濟機制中的主導作用，確保當事人及時履行生態(tài)修復義務。

3.3 分區(qū)動態(tài)調整機制的進階

首先，國家公園的分區(qū)設立、調整本質上是國土空間的規(guī)劃問題。國家公園法應根據(jù)自下而上的審批流程，規(guī)定國家公園所在地的省政府只能依據(jù)國土空間布局方案享有創(chuàng)建申請權，國務院林草主管部門對申請進行評估后交由國務院審批。即國務院享有最終的批準權，地方立法僅能在上位法授權范圍內規(guī)定分區(qū)調整規(guī)劃的編制事務，嚴明各分區(qū)的界限、分區(qū)的保護強度及評估標準，避免程序空轉。央地協(xié)力確保分區(qū)動態(tài)調整審批程序的科學性。

其次，對于分區(qū)調整的原則性規(guī)定也應納入國家公園法的考慮。一般控制區(qū)的承載功能多元化背后代表著人類行為的復雜化，過于頻繁的行為活動會造成環(huán)境損害的持續(xù)化、擴大化。當損害達到一定程度時，該分區(qū)的游憩生活功能已喪失，一般控制區(qū)的保護程度顯然不能適配環(huán)境保護的需求，亟需將其調整為核心保護區(qū)實行最嚴格保護。在此情形下應“寬進”，分區(qū)調整應由國家公園管理機構組織有關專家出具評估專家建議，由國務院主管部門會同國家公園所在地的省政府編制評估，經國務院批準實施，通過縮減審批程序以提高行政效率，避免生態(tài)系統(tǒng)損害的不可逆；核心保護區(qū)作為國家公園內自然生態(tài)系統(tǒng)最獨特性的區(qū)域，對其應實行最嚴格的保護標準，因此，原則上不能任意調整分區(qū)，嚴格實行“嚴出”。此外，若核心保護區(qū)內部分區(qū)域存在明顯的季節(jié)性變化規(guī)律，應設置季節(jié)緩沖區(qū)，實現(xiàn)不同季節(jié)的差別化管控。

最后，動態(tài)調整的依據(jù)在于國家公園內部環(huán)境的監(jiān)測與評估報告。應對分區(qū)內資源狀況、環(huán)境要素、游客瀏覽人次等進行重點監(jiān)測并設置合理波動區(qū)間，同時專門人員應按期監(jiān)測并將有關數(shù)據(jù)整理共享至公園管理機構及省政府相關部門。有關部門應重視監(jiān)測數(shù)據(jù)，如分區(qū)內所監(jiān)測數(shù)據(jù)若嚴重超出合理波動區(qū)間，應及時報告至省政府有關部門，由相關部門向省政府提出調整建議。

4 結語

國家公園分區(qū)管控作為國家公園建設中至關重要的部分，是實現(xiàn)自然資源嚴格保護與合理利用的重要路徑，更是化解人地矛盾的關鍵手段。現(xiàn)階段對于國家公園分區(qū)管控的實踐雖多，但通過梳理總結國家公園試點樣本、立法實踐，不難發(fā)現(xiàn)分區(qū)標注差異化、法律責任虛化、動態(tài)調整分區(qū)程序真空化諸多問題層出不窮。因此，為進一步完善分區(qū)管控制度，從加快國家公園立法進程出發(fā)，規(guī)范設計以約束人類行為為起點的二階分區(qū)結構；完善預防懲罰機制，實現(xiàn)法律責任的脫虛向實；分類確立分區(qū)動態(tài)調整原則及程序，打破動態(tài)調整機制的真空狀態(tài)。