胡洵瑀 王錚屹 錢逸凡 劉秀紅 許 焱 汪全勝 張現(xiàn)武

（國家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃院，浙江 杭州 310019）

我國自1992 年加入《濕地公約》以來，陸續(xù)頒布了《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》（2004 年）、《濕地保護管理規(guī)定》（2012 年）等重要文件。2023 年1 月，國家林業(yè)和草原局、自然資源部共同印發(fā)了《全國濕地保護規(guī)劃（2022—2030 年）》，我國濕地保護規(guī)劃工作穩(wěn)步推進。2022 年頒布的《中華人民共和國濕地保護法》是我國首部針對生態(tài)系統(tǒng)制定的法律（張明祥,2022），規(guī)定縣級以上地方人民政府林業(yè)草原主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門，依據(jù)本級國土空間規(guī)劃和上一級濕地保護規(guī)劃編制本行政區(qū)域內(nèi)的濕地保護規(guī)劃。

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型來看，國土空間規(guī)劃分為“五級三類”。“五級”對應(yīng)我國的行政管理體系，分別是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，其中，國家級規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實施性?！叭悺笔侵敢?guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)的專項規(guī)劃?？傮w規(guī)劃體現(xiàn)的是規(guī)劃的綜合性，詳細規(guī)劃強調(diào)實施性，相關(guān)的專項規(guī)劃著眼于專門性?？h級濕地保護規(guī)劃屬于縣級專項規(guī)劃，針對濕地這一生態(tài)系統(tǒng)，主要側(cè)重規(guī)劃內(nèi)容的可操作性（劉夢瑤等，2022）。本文以桐廬縣濕地保護規(guī)劃為例，就濕地保護規(guī)劃要點進行探討，為各地編制濕地保護規(guī)劃提供參考。

1 濕地保護規(guī)劃編制要點

濕地保護規(guī)劃需根據(jù)各地的自然稟賦和濕地資源，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，提出適宜地方保護和發(fā)展的具有可操作性的規(guī)劃內(nèi)容（夏舫等,2022）。編制要點可概括為濕地資源現(xiàn)狀、保護方式、生態(tài)修復、合理利用以及支撐體系等（圖1）。

圖1 濕地保護規(guī)劃編制要點分析框架Fig.1 Analysis framework for key points wetland protection planning

1.1 濕地資源現(xiàn)狀

濕地資源現(xiàn)狀是濕地保護規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。濕地的位置、面積、類型和權(quán)屬等信息確定了濕地的空間分布和基本信息，濕地的水質(zhì)水文特征、生物多樣性概況、受威脅情況和利用現(xiàn)狀等反映了濕地的生態(tài)狀況。濕地資源不僅要查清一定范圍內(nèi)的濕地底數(shù)，還需明確不同濕地斑塊的生態(tài)狀況和受脅迫程度。濕地資源值得探討的內(nèi)容主要有濕地分類、濕地生態(tài)狀況評價等。濕地的空間分布和基本信息可根據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，以第三次全國國土調(diào)查年度變更成果為基礎(chǔ)，結(jié)合《濕地公約》《中華人民共和國濕地保護法》的濕地分類體系，調(diào)查濕地資源現(xiàn)狀。濕地生態(tài)狀況評價是濕地資源現(xiàn)狀的重要內(nèi)容，一般性的評價指標包括濕地斑塊破碎度、水質(zhì)、水文狀況、土壤質(zhì)量、生物多樣性、植被覆蓋度、外來物種入侵程度和受脅迫因子等要素（錢逸凡等,2019;吳偉志等,2021）。實際工作中，評價指標的確定和評估標準需根據(jù)不同濕地類型，結(jié)合當?shù)貙嶋H進行針對性的設(shè)計研究，并開展專項調(diào)查。

1.2 濕地保護方式

濕地保護方式是濕地保護規(guī)劃編制的重要內(nèi)容，從濕地分級管理體系和自然保護地體系兩方面論述。濕地分級管理體系通過各級濕地名錄呈現(xiàn)。目前，我國已建成由國家重要濕地（含國際重要濕地）、省級重要濕地和市縣級重要濕地組成的濕地分級體系。我國國際重要濕地、國家重要濕地主要依托于其所在的自然保護地管理機構(gòu)進行日常管理，省級、市縣級重要濕地的保護責任單位為該濕地所在的自然保護地管理機構(gòu)或當?shù)厝嗣裾?。根?jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，自然保護地體系由國家公園、自然保護區(qū)、自然公園（濕地公園、森林公園、地質(zhì)公園、草原公園等）等構(gòu)成。在濕地保護規(guī)劃編制過程中，建議將具有明確管理機構(gòu)的濕地，即位于國家公園、自然保護區(qū)、自然公園內(nèi)的濕地納入自然保護地體系（張茂莎等,2022）。此外，將飲用水水源保護區(qū)、濕地種養(yǎng)殖示范點等歸為濕地多用途管理區(qū)，作為自然保護地體系保護方式的有效補充。

1.3 濕地生態(tài)修復

濕地生態(tài)修復是當前濕地保護規(guī)劃的重點內(nèi)容。修復方式以自然恢復為主、人工修復為輔（李春華等,2023）。若可以通過減少干擾、自主恢復的生態(tài)系統(tǒng)，一般首選自然恢復。若已發(fā)生一定程度的退化，僅依靠自然恢復難以達到原有狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，則采用人工干預下的自然恢復。人工干預行為主要發(fā)生在修復前期，如污染物質(zhì)、有害生物清除，補植復壯優(yōu)勢種群等。若生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化，則需論證是否重建生態(tài)系統(tǒng)，重建工作投入大、耗時長，需多方面綜合論證。濕地修復過程及修復后若干年內(nèi)，還需跟蹤監(jiān)測、評估修復效果（張悅等,2013）。濕地生態(tài)修復項目建議優(yōu)先安排在生態(tài)功能退化的國家重要濕地、地方重要濕地內(nèi)，在進行濕地生態(tài)修復時，可同時開展生物多樣性保護實踐等（劉德榮等,2022）。

1.4 濕地合理利用

濕地合理利用規(guī)劃是濕地保護規(guī)劃的特色內(nèi)容。我國濕地利用歷史悠久，以產(chǎn)品生產(chǎn)型為主的濕地農(nóng)業(yè)是主要的利用方式。其中，稻作、藕塘（李榮福等,2019）和坑塘漁業(yè)養(yǎng)殖（江興龍,2009）是濕地農(nóng)業(yè)的主要形式，由此形成的梯田（彭兆榮,2019）、?；~塘（陳彩霞等,2021）、稻魚共生生態(tài)系統(tǒng)已成為世界農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)（張燦強等,2021）。生態(tài)旅游（朱夢旗等,2018）、自然教育（張成龍等,2022）是濕地文化服務(wù)功能的重要組成部分，近年來各濕地公園進行了廣泛實踐（劉東煊等,2019;陳天琪等,2021）。利用濕地凈化水質(zhì)的功能，可在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用于處理農(nóng)村生活污水（倪潔等,2022）和面源污染（王一格等,2021）的人工濕地，發(fā)揮濕地的生態(tài)作用。在濕地保護規(guī)劃實踐中，濕地合理利用規(guī)劃可與濕地宣教相結(jié)合，針對濕地農(nóng)業(yè)、小微濕地、自然教育等，開展?jié)竦乩檬痉对圏c。

1.5 規(guī)劃支撐體系

濕地保護規(guī)劃支撐體系一般由監(jiān)測評估、管理體系和組織保障組成。濕地監(jiān)測評估體系的構(gòu)建結(jié)合國土調(diào)查年度變更、濕地生態(tài)狀況評價、重要濕地預警等項目，綜合各項常規(guī)指標和專項指標，通過建設(shè)“智慧濕地”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)歸總和共享。管理體系和組織保障可通過制度建設(shè)、能力提升、培訓交流和資金投入等方面進行建設(shè)。

2 杭州桐廬縣濕地保護規(guī)劃案例

2.1 桐廬縣濕地概況

桐廬縣位于杭州市西南部，錢塘江中游，濕地面積占總面積的3.72%。縣域內(nèi)水系發(fā)達，水資源豐富。富春江、分水江貫穿全境，山塘水庫多呈山溪性特征。桐廬縣濕地分為內(nèi)陸灘涂、河流水面、水庫水面、坑塘水面、溝渠5 類，其中河流水面、水庫水面、坑塘水面面積較大。全縣有小微濕地4 055處，面積1 344.16 hm2；從斑塊大小來看，93.19 %的小微濕地面積集中于200 m2～1 hm2。

2.2 規(guī)劃布局

桐廬縣濕地保護規(guī)劃總體布局為“一核、兩軸、十溪、多點”（圖2）?！耙缓恕睘橥]主城區(qū)濕地和富春江濱水風光帶濕地，地處富春江和分水江交匯處；“兩軸”為富春江、分水江；“十溪”由后溪、瑤溪、保安溪、前溪、羅溪等河流水系組成，分布于桐廬全境；“多點”為桐廬縣域內(nèi)濕地公園、飲用水源保護區(qū)、水庫、山塘、濕地保護小區(qū)和小微濕地等，是濕地保護修復和宣傳利用的主要節(jié)點。

圖2 桐廬縣濕地保護規(guī)劃總體布局Fig.2 Overall distribution of wetland protection planning in Tonglu

2.3 濕地保護體系規(guī)劃

桐廬縣現(xiàn)有自然保護地以優(yōu)化提升為主。規(guī)劃健全濕地分級管理和名錄制度，依托南堡省級濕地公園和蘿卜洲省級濕地公園，申報南堡省級重要濕地、蘿卜洲省級重要濕地，嚴格按照省級重要濕地要求管控。于“十溪”規(guī)劃建設(shè)瑤溪濕地保護小區(qū)和蘆茨溪濕地保護小區(qū)，并勘界立標、設(shè)立宣教標牌。結(jié)合河湖長制，探索PPP 治水模式，引入社會資本開展河道保潔、設(shè)施運維等常規(guī)濕地保護工作（表1）。

表1 桐廬縣濕地保護規(guī)劃主要內(nèi)容Table 1 Main content of wetland protection planing in Tonglu

2.4 濕地生態(tài)修復規(guī)劃

根據(jù)桐廬縣濕地現(xiàn)狀，規(guī)劃修復南堡庫尾濕地；在蘿卜洲省級濕地公園、南堡省級濕地公園內(nèi)依托現(xiàn)有的河灣、淺水區(qū)域和洲灘恢復不同類型的水禽棲息地。依托“多點”布局，結(jié)合綠化示范村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，開展小型庫塘濕地修復治理，重點打造小微濕地示范點。貫徹“美麗河湖+”理念，推動流域高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建平安、健康、宜居、富民的全域幸福河湖（表1）。

2.5 濕地合理利用規(guī)劃

桐廬縣濕地合理利用規(guī)劃主要依托于南堡省級濕地公園、蘿卜洲省級濕地公園和富春江—新安江國家級風景名勝區(qū)（桐廬段），分布于“一核、兩軸、多點”（表1）?！耙缓?、兩軸”內(nèi)濕地文化內(nèi)涵豐富，南堡印渚橋與分水烈士墓、富春江嚴子陵釣魚臺、桐廬富春山居圖等都是優(yōu)秀的濕地文化載體，在濕地公園、風景名勝區(qū)和濕地保護小區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)“南堡精神”文化和鄉(xiāng)土文化的科普宣教體系，記錄、傳承濕地非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，保護文化載體。

在生態(tài)旅游方面，規(guī)劃打造桐廬南堡“天溪十景”，建設(shè)2～3 條濕地旅游精品路線。規(guī)劃建設(shè)富春江濕地康養(yǎng)基地，以詩路文化、中醫(yī)藥文化、村落文化為特色，以水為軸連接大奇山旅游度假區(qū)、富春山景區(qū)、美麗鄉(xiāng)村等，推動桐廬城區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)向養(yǎng)生度假方向轉(zhuǎn)型升級。在蘆茨溪打造慢生活體驗區(qū)，將自然山水和鄉(xiāng)村慢游、生態(tài)度假有機融合，打造富春慢游生活新家園和濕地生態(tài)康養(yǎng)示范區(qū)。在南堡省級濕地公園、蘿卜洲省級濕地公園規(guī)劃建立濕地植物“收割—儲運—資源化利用”體系，探索濕地植物資源化利用方式。

2.6 濕地支撐體系規(guī)劃

濕地支撐體系規(guī)劃主要由監(jiān)測防治體系和各項濕地管理制度構(gòu)成（表1）。濕地外來入侵物種防治體系以信息化調(diào)查系統(tǒng)支撐的地面調(diào)查為主，以衛(wèi)星及無人機遙感調(diào)查為輔，通過內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)整合和標本整理，建立濕地外來入侵物種信息數(shù)據(jù)庫，開展外來入侵物種風險和危害評估。中華秋沙鴨（Mergus squamatus）棲息地保護和遷徙動態(tài)監(jiān)測以遷徙通道保護、越冬地保護與修復、遷徙動態(tài)監(jiān)測、種群調(diào)查為基礎(chǔ)，旨在提升棲息地質(zhì)量。

濕地資源調(diào)查監(jiān)測體系以固定樣地為單元，以圖斑監(jiān)測為基礎(chǔ)，開展?jié)竦貎α亢徒Y(jié)構(gòu)調(diào)查，獲取各類濕地資源數(shù)據(jù)；建立濕地調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，分析濕地資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、保護利用方式及其變化情況。同時，建立由多部門參與、分工協(xié)調(diào)、相互補充的濕地資源監(jiān)測體系，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享共用。在濕地監(jiān)測調(diào)查的基礎(chǔ)上，將該體系融入“數(shù)智杭州”及桐廬智慧城市建設(shè)系統(tǒng)，接入省市智慧濕地應(yīng)用場景，深入推進數(shù)字化改革。

桐廬縣濕地考核評價制度將濕地面積、濕地保護率、濕地生態(tài)狀況等保護成效指標納入桐廬縣林長制考核體系，建立健全獎勵機制和終身追責機制，落實濕地面積總量管控制度，確保濕地保有量不下降、功能不降低。濕地生態(tài)補償機制將以濕地環(huán)境資源有償使用為核心，以政府為主導，增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度?，積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補償方式，推動建立省、市、縣三級生態(tài)補償機制。

3 結(jié)語

《全國濕地保護規(guī)劃(2022—2030 年)》的印發(fā)為各地濕地保護規(guī)劃提供了指引。在新一輪濕地保護規(guī)劃編制過程中，需重點研究當?shù)貪竦孛娣e總量管控方式和濕地分級管理體系，開展?jié)竦乇Ｗo修復工程和濕地資源調(diào)查監(jiān)測工作，進一步研究完善濕地保護率等指標的統(tǒng)計方法，鼓勵新方法、新技術(shù)在濕地修復、水環(huán)境提升中的應(yīng)用。濕地保護規(guī)劃在編制過程中不僅需要與上級規(guī)劃、總體規(guī)劃相銜接，嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)發(fā)展邊界3 條控制線，落實國土空間用途管制要求，同時也要與流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃等專項規(guī)劃做好銜接。