魏含津

河海大學(xué)

引言

在我國的現(xiàn)代化進程中，土地問題始終具有全局性、根本性、戰(zhàn)略性的意義。近些年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，我國各地方、各行業(yè)對于土地資源的需求量不斷增加。與之形成鮮明反差的是我國土地資源盡管絕對數(shù)量較多，但是人均土地資源的占有量相對較少，開發(fā)和保護問題突出。據(jù)第三次國土土地調(diào)查顯示，我國人均耕地面積僅1.36畝，人地矛盾突出。同時，隨著現(xiàn)代化建設(shè)的深入推進、水利工程項目的不斷建設(shè)，原本匱乏的土地資源將呈現(xiàn)進一步減少的趨勢。對此，國家高度重視，強法治、嚴(yán)管控，通過逐步修正各行業(yè)土地配額和限制標(biāo)準(zhǔn)，強化重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的硬性土地利用約束，積極推進土地的集約性、節(jié)約性利用，嚴(yán)守耕地紅線。本文立足于這一形勢，梳理與總結(jié)了國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)土地集約節(jié)約利用的內(nèi)涵、路徑與評價的相關(guān)討論。

一、土地集約節(jié)約利用的概念與內(nèi)涵

要開展土地集約節(jié)約利用相關(guān)研究，首先應(yīng)明晰其概念與內(nèi)涵。土地集約利用的理念最早由大衛(wèi)·里卡多（David Ricardo）等古典政治經(jīng)濟學(xué)家提出。研究方向主要集中在農(nóng)業(yè)集約利用和控制城市擴散等方面。理查德.T部分學(xué)者從土地的投入程度、產(chǎn)出效益及利用強度等方面入手進行研究。也有一些學(xué)者依據(jù)土地報酬遞減的規(guī)律進行研究，認(rèn)為土地集約利用應(yīng)該是在加大投入生產(chǎn)資本的同時，必須要能獲得一定比例的生產(chǎn)產(chǎn)出。[1]

在此基礎(chǔ)上，各國學(xué)者提出了一些相對比較成熟的理論研究，主要包括精明增長理論、地租地價論、土地地域論和土地利用可持續(xù)發(fā)展論等。其中，1997年，美國馬里蘭州州長格蘭鄧寧所提出的“精明增長”（Smart Growth）一詞，于2000 年進一步由“美國精明增長聯(lián)盟”（Smart Growth America）確定其核心內(nèi)涵，并指導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)。英國政治經(jīng)濟學(xué)家李嘉圖等人發(fā)現(xiàn)并證明了土地集約耕作中的酬勞遞減現(xiàn)象，即級差地租產(chǎn)生是因為土地的集約節(jié)約利用，因此誕生了土地地租理論。[2]

國內(nèi)關(guān)于土地集約節(jié)約利用的研究展開相對較晚，主要集中在建設(shè)用地和開發(fā)用地方面，從土地節(jié)約與集約兩個層面展開。根據(jù)國土資源部相關(guān)規(guī)定與近年來學(xué)者們的研究表明，節(jié)約即最大限度地充分利用有限的資源，本質(zhì)是控制非農(nóng)建設(shè)用地的增加，建立更加合理的用地理念、用地方式。[3]

土地集約利用是一種有效的土地開發(fā)經(jīng)營模式，其在優(yōu)化土地空間布局、合理化土地利用結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過增加單位面積土地的投入、加強存量土地的價值發(fā)掘，以及改善經(jīng)營管理方式等途徑，最終實現(xiàn)土地的社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的綜合最大化。從土地集約利用的成效來看，我們認(rèn)為其應(yīng)涵蓋土地產(chǎn)出的高效、土地布局和結(jié)構(gòu)的合理性以及土地利用效益和諧統(tǒng)一三個層面的意義。若從空間尺度來看，土地集約利用的含義又可以分為宏觀、中觀、微觀三個層次[4]。

雖然學(xué)者們對土地集約節(jié)約利用概念與內(nèi)涵界定不完全相同，但是精明增長理論與我國建設(shè)用地集約節(jié)約利用理念具有相似性，并且眾多學(xué)者普遍認(rèn)為，通過節(jié)約集約的方式運用土地，可以提高土地的利用效率，更好地實現(xiàn)土地資源的利用效益，并確保不同方面的發(fā)展得到全面、有效的推進。保障土地的經(jīng)濟、社會及生態(tài)環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是節(jié)約集約利用土地的根本目的。

二、土地集約節(jié)約利用路徑有關(guān)研究

為了實現(xiàn)土地的集約和節(jié)約利用，各國采取了多種措施優(yōu)化土地利用方案，以提高土地的利用效率?？紤]到大多數(shù)發(fā)達(dá)國家土地資源相對人口稀少，人地矛盾不太明顯，所以國外學(xué)者的研究多集中于城市規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展、耕地保護、生態(tài)環(huán)境等方面。[5]

在美國，區(qū)劃制和城市精明增長理論的制定與實施是推動土地集約節(jié)約利用的主要措施。為應(yīng)對城市邊界快速擴張對土地和生態(tài)資源的危害，20 世紀(jì)60 年代，美國提出城市精明增長理論，最終制定了規(guī)范保護公共空間、農(nóng)業(yè)用地、自然景觀等方方面面的城市精明增長原則，并引入?yún)^(qū)劃制，從規(guī)劃城市發(fā)展、實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用等方面加以實施。此外，美國還開發(fā)了三種規(guī)劃和管理工具，即控制、引導(dǎo)和配套，以實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用并保護土地和生態(tài)環(huán)境。

日本制訂了明確的法規(guī)和深入的技術(shù)措施，以促進農(nóng)田、農(nóng)業(yè)區(qū)、城市周邊地區(qū)和林地的高效集約利用。舉例而言，城市的立體化發(fā)展方式是延用日本一種典型的方法，可有效控制城市擴張的速度，更好地利用城市土地；此外，日本也正在籌建技術(shù)性的小型地下城市，以增進土地的有效利用，節(jié)省城市的土地資源。

英國的集約和節(jié)約用地政策是建立在相關(guān)法規(guī)和制度基礎(chǔ)上的，具體措施包括土地使用控制和政府審批制度，此外，公眾參與監(jiān)督也起到了至關(guān)重要的作用，最終目的是實現(xiàn)用地的集約和節(jié)約。值得一提的是，英國公眾參與監(jiān)督制度要求大多數(shù)城市開發(fā)用地都必須經(jīng)過政府審批并獲得公眾的同意。這樣的制度大大保護了公眾利益，同時也保護了礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境及能源系統(tǒng)，極大程度促進土地集約節(jié)約利用。[6]

我國學(xué)者多以建設(shè)用地、開發(fā)區(qū)用地和農(nóng)用地的典型節(jié)地案例作為基礎(chǔ)，總結(jié)出較多具體的節(jié)地模式。湖北省對工業(yè)梯田、遷村騰地、非生產(chǎn)性設(shè)施共享、二次開發(fā)等模式開展試點；譚俊以北京市為例總結(jié)了農(nóng)村居民點節(jié)地方案[7]；董國良基于緊縮城市理論提出JD 模式，改變城市平面擴張的趨勢，將土地進行立體開發(fā)，實現(xiàn)人車分流[8]；廣東省的“三舊改造”模式，通過出臺各種政策，有效緩解了“舊城、舊廠、舊村”用地低效粗放的現(xiàn)象。

三、土地集約節(jié)約利用評價內(nèi)容、指標(biāo)體系有關(guān)研究

集約節(jié)約用地評價是土地績效監(jiān)測的重要內(nèi)容，構(gòu)建評價指標(biāo)體系更是開展土地集約節(jié)約利用評價中的重要環(huán)節(jié)。

國外學(xué)者們對于土地集約節(jié)約利用評價的研究對象從最初單一的農(nóng)用地逐步拓展到城鎮(zhèn)用地、工業(yè)用地、旅游用地等。研究的內(nèi)容涵蓋土地利用模式的內(nèi)涵、功能、結(jié)構(gòu)，土地產(chǎn)權(quán)，土地配置效益以及相關(guān)法律法規(guī)等方面。

土地集約節(jié)約利用評價的指標(biāo)方面，西方發(fā)達(dá)國家在評價土地利用效率時，往往牽涉到更為復(fù)雜的利益關(guān)系，土地利用評價往往選擇總體評價和多指標(biāo)體系的折中。對土地利用程度及利用方式是否合理就由土地利用的某種“有效性”來判斷，集約就意味著“最有效”。[9]如Davidson D Aetal 曾使用地理信息系統(tǒng)并以農(nóng)作物生長、污水接受等為指標(biāo)評估希臘的農(nóng)用地[10]。

國內(nèi)現(xiàn)有的評價體系，主要包括土地利用結(jié)構(gòu)、程度、效益和可持續(xù)性指標(biāo)四個方面，針對不同應(yīng)用目的和研究區(qū)域，學(xué)者們構(gòu)建了不同的土地集約利用評價指標(biāo)體系。

曹飛從城鎮(zhèn)土地利用強度、城鎮(zhèn)土地利用效率、城鎮(zhèn)土地利用程度和城鎮(zhèn)土地利用可持續(xù)性4 個維度來衡量城鎮(zhèn)土地集約利用水平，姚成勝等從土地利用強度、投入產(chǎn)出效益、可持續(xù)性、經(jīng)濟實力和富裕程度五個層面對長三角16 個城市土地集約利用進行了測度，周璟茹等在探究關(guān)中城市群土地集約利用與碳排放關(guān)系時，從土地投入、土地的利用強度、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)3 個方面建立評價指標(biāo)體系。[3]

四、土地集約節(jié)約利用評價方法有關(guān)研究

土地集約節(jié)約利用評價的相關(guān)研究起于20 世紀(jì)30 年代，主要是針對農(nóng)用地而進行常規(guī)評價。 1976 年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織正式公布了《土地評價綱要》，并于1993 年進行補充和完善，該框架的主要目的是對土地的適宜性和適宜程度進行綜合評估，使各國的土地評價更為標(biāo)準(zhǔn)化，推動土地評價研究更為廣泛與成熟地發(fā)展。此后，英國土地資源開發(fā)中心與澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)組織等相關(guān)研究機構(gòu)積極探索非農(nóng)用地的評價技術(shù)，從而使得該研究領(lǐng)域從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用地逐漸擴展至工業(yè)用地以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地。[11]

為了更好地理解可持續(xù)土地利用變化的過程、機制和環(huán)境影響，研究人員開發(fā)了一系列來自不同學(xué)科的綜合研究模型，使得評級方式和方法更加科學(xué)化和準(zhǔn)確化，例如綜合了多種衡量指標(biāo)體系的MAGEI 模型、IMPEL模型、日本的LU/GEC 一1 模型、CLUE 模型等。

國內(nèi)學(xué)者則大多采用模糊理論評價法、主成分分析法、TOPSIS 綜合評價方法、層次分析法、特爾菲法、熵值法和多因素綜合評價法等傳統(tǒng)方法。

不過，近年來也有眾多學(xué)者也創(chuàng)新嘗試新評價方法的應(yīng)用，如：曲衍波等人基于“五量”協(xié)同模型對山東省建設(shè)用地集約利用水平進行評價[12]；任遠(yuǎn)輝等人基于層次分析法對建設(shè)用地集約利用的效益進行研究，同時研究了POI 數(shù)據(jù)挖掘在建設(shè)用地集約利用評價中的應(yīng)用可行性[13]；余光英等人則將遺傳算法的投影尋蹤模型引入到建設(shè)用地的集約利用評價中[14]；呂曉等人則基于內(nèi)容分析法對建設(shè)用地集約利用的政策演進進行了分析[15]；侯微等人用全排列多邊形綜合圖示指標(biāo)法對沈陽土地集約利用開展評價[16]。

除了模型建立的不斷發(fā)展，采集數(shù)據(jù)的方法也變得豐富。遙感和GIS 技術(shù)的逐步應(yīng)用,為土地測量和評估提供了有效的手段，也為促進土地的可持續(xù)和集約利用以及開展評估研究提供了重要的技術(shù)保障。 比如Rodriguez R 等就采用了衛(wèi)星影像技術(shù)對城區(qū)農(nóng)用地分布進行了形態(tài)學(xué)的研究；Lee J , Wong D 則利用 GIS 模擬俄亥俄州的土地利用現(xiàn)狀開展節(jié)約集約利用規(guī)劃評估；[17]柯新利等人引入GIS、ESDA 等地理信息模型進行建設(shè)用地集約利用評價。這些研究方法和測量模型為土地保護和土地集約利用的定量研究以及有效測量提供了重要的技術(shù)工具。

五、評述與展望

綜上所述，學(xué)術(shù)界對土地的集約節(jié)約利用相關(guān)理論及其實踐均展開了研究，在理論方面，主要闡釋了土地集約節(jié)約利用的概念與內(nèi)涵與土地節(jié)約集約效益評價的基本框架；在實踐方面，則對具體節(jié)地路徑進行總結(jié)歸納，并對具體地區(qū)土地集約節(jié)約利用效益進行評價分析，可以為我國進一步推進土地集約節(jié)約利用提供借鑒。