孟 婕，趙立喜，李欣冉，張宇龍，譚 論，張 慧

（國(guó)家海洋信息中心，天津 300171）

近年來(lái)，我國(guó)海水養(yǎng)殖、港口航運(yùn)、臨海工業(yè)等海洋產(chǎn)業(yè)對(duì)海域空間需求不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致近海海域空間供需日益緊張[1]，海洋資源開(kāi)發(fā)逐步向深海、遠(yuǎn)海拓展[2]。隨著海上風(fēng)電、海洋油氣等行業(yè)用海項(xiàng)目的不斷增加，作為海上風(fēng)電、海洋油氣項(xiàng)目附屬設(shè)施的海底電纜管道，其數(shù)量也在不斷增加，各類(lèi)管線密集布置，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，與其他用?；顒?dòng)的矛盾日益激烈。國(guó)際海底光纜如同條條“大動(dòng)脈”，直接關(guān)系著國(guó)家重要會(huì)議的國(guó)際通信[3]，中國(guó)海警局和沿海地方海洋主管部門(mén)在重要會(huì)議期間組織進(jìn)行國(guó)際海纜巡護(hù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，以減少因海上活動(dòng)導(dǎo)致通信海纜中斷事故的發(fā)生，從而營(yíng)造穩(wěn)定的通信海纜運(yùn)行環(huán)境。然而，海底光纜電纜斷纜、海洋油氣管道泄漏等事故頻發(fā)，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成不可估量的經(jīng)濟(jì)損失，給海洋生態(tài)環(huán)境帶來(lái)極大破壞。從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)上，建立和完善海底電纜管道保護(hù)管理制度，對(duì)于維護(hù)我國(guó)國(guó)家主權(quán)和權(quán)益，保障海底電纜管道的安全運(yùn)行，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等具有重要意義。本文針對(duì)海底電纜管道保護(hù)管理工作中存在的問(wèn)題，結(jié)合保護(hù)主體的類(lèi)型和保護(hù)方式，提出完善海底電纜管道保護(hù)管理制度的建議。

1 國(guó)內(nèi)外海底電纜管道保護(hù)管理現(xiàn)狀

1.1 海底電纜管道保護(hù)管理政策

1.1.1 制定和出臺(tái)了法律法規(guī)等文件

我國(guó)在海底電纜管道保護(hù)方面出臺(tái)了多部法律法規(guī)和規(guī)范性文件，如《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海域使用管理法》）《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實(shí)施辦法》《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》等。上述文件在海底電纜管道的路由廊道選劃、路由調(diào)查勘測(cè)、鋪設(shè)施工、運(yùn)行維護(hù)、廢棄處置等環(huán)節(jié)均提到保護(hù)管理的要求[4]，明確了破壞海底電纜管道所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。近年來(lái)，我國(guó)高度重視海底電纜管道的安全運(yùn)行和維護(hù)，出臺(tái)了一系列文件，如《國(guó)家海洋局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理的意見(jiàn)》《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》等，均為海底電纜管道管理提供了依據(jù)。但目前現(xiàn)行有效的文件中涉及海底電纜管道保護(hù)管理的規(guī)定還比較粗略，不夠系統(tǒng)化、制度化，不能完全滿足現(xiàn)實(shí)管理的需要。

國(guó)外在海底電纜管道的保護(hù)管理方面也出臺(tái)了一系列公約、法律和法案。1884 年的《保護(hù)海底電纜公約》規(guī)定了損害海底電纜應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任和民事責(zé)任。1982 年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予了所有國(guó)家在其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架鋪設(shè)海底電纜管道的權(quán)利，也規(guī)定了破壞海底電纜管道應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！洞箨懠芄s》規(guī)定了沿海國(guó)可以在大陸架上敷設(shè)海底電纜管道的權(quán)利。法國(guó)頒布了《法國(guó)郵政和電子通信法》（2020年），其中第五章明確了保護(hù)海底電纜的規(guī)定。韓國(guó)頒布了《韓國(guó)電子通信事業(yè)法》（2020 年），其中第79 條第3 款明確了保護(hù)海底通信線纜及其附屬設(shè)備的規(guī)定。新西蘭頒布了《新西蘭海底電纜管道保護(hù)法》（1996 年），其中第2 部分明確了破壞海底電纜或管道應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。以上文件為我國(guó)制定符合我國(guó)國(guó)情的海底電纜管道保護(hù)管理制度提供了借鑒。

1.1.2 編制了海底電纜管道管廊規(guī)劃

海底電纜管道的建設(shè)，需要經(jīng)過(guò)編制管廊規(guī)劃、路由調(diào)查勘測(cè)、鋪設(shè)施工等階段。由于海底海洋環(huán)境復(fù)雜，需要提前規(guī)劃設(shè)置管廊范圍，避免因缺少廊道規(guī)劃，海底電纜管道分布雜亂，從而引發(fā)用?；顒?dòng)沖突的問(wèn)題。如國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011—2020 年）的批復(fù)》中提到“漁業(yè)、鹽業(yè)、交通、旅游、可再生能源、海底電纜管道等行業(yè)規(guī)劃涉及海域使用的，應(yīng)當(dāng)符合海洋功能區(qū)劃”[5]，海底電纜管道等行業(yè)規(guī)劃要與海洋功能區(qū)劃相銜接；我國(guó)在編制海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃時(shí)也提到“要統(tǒng)籌規(guī)劃海底電纜管道路由，禁止在其附近區(qū)域從事底拖捕撈、挖砂等可能破壞海底電纜管道安全的海上活動(dòng)”。我國(guó)沿海地區(qū)在海底電纜管道路由廊道規(guī)劃方面先行先試，如浙江省自然資源廳印發(fā)了《浙江省海底路由“十四五”規(guī)劃》，通過(guò)建立以“點(diǎn)、線、面”為核心的空間分區(qū)體系，將全省海域劃分為海底電纜管道建設(shè)禁止區(qū)（點(diǎn)）、廊道區(qū)（線）和限制區(qū)（面）三類(lèi)，進(jìn)行分區(qū)管控，引導(dǎo)約束管道路由合理布置。這一規(guī)劃是統(tǒng)籌規(guī)劃海底電纜管道路由空間布局的專(zhuān)門(mén)安排，是管線建設(shè)和保護(hù)管理的重要依據(jù)，也是海域空間資源精細(xì)化管理的重要體現(xiàn)。

國(guó)外在編制“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃”時(shí)對(duì)海底電纜管道的廊道布局等進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。《全球海洋空間規(guī)劃》由聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)和歐盟委員會(huì)啟動(dòng)編寫(xiě)，明確了海底光纜鋪設(shè)的規(guī)范要求。另外，國(guó)際海底光纜的長(zhǎng)度一般較長(zhǎng)，范圍可能延伸到專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和國(guó)際公海的范圍。例如，德國(guó)的《波羅的海專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》《北海專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》規(guī)定，新鋪設(shè)海底電纜的路由應(yīng)盡可能地平行于已有電纜路由[6]。另外，這兩部規(guī)劃在海底管道和電纜管理方面作出規(guī)定，即劃定海底管道和電纜用海的區(qū)域，其他用海活動(dòng)不能與海底電纜管道的鋪設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)相沖突；海底管道和電纜鋪設(shè)橫跨航行區(qū)域時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用盡可能短的鋪設(shè)路線，這是控制用海面積、節(jié)約集約用海的表現(xiàn)。在規(guī)劃路線時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮周邊已確權(quán)海域用海主體的利益，規(guī)劃廊道時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能避開(kāi)海洋自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱敏感區(qū)、水下文化遺產(chǎn)遺址等。

1.2 保護(hù)主體及保護(hù)方式

1.2.1 海底電纜管道保護(hù)主管部門(mén)

海底電纜管道保護(hù)工作不僅是海洋管理部門(mén)的職責(zé)，而且涉及交通運(yùn)輸、工業(yè)和信息化、應(yīng)急管理等多個(gè)管理部門(mén)。具體來(lái)說(shuō)，自然資源部及其海區(qū)派出機(jī)構(gòu)、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）自然資源廳（或海洋局）、市縣自然資源主管部門(mén)（或海洋局）負(fù)責(zé)海洋國(guó)土空間規(guī)劃編制、海底電纜管道的海域使用許可、路由調(diào)查勘測(cè)和鋪設(shè)施工許可、國(guó)際海底光纜維修審批等。海事管理部門(mén)負(fù)責(zé)海底電纜管道路由調(diào)查勘測(cè)和鋪設(shè)施工船舶的水上水下作業(yè)許可。生態(tài)環(huán)境部、省市縣生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)海底電纜管道工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。中國(guó)海警局等海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海底電纜管道違法行為的監(jiān)督執(zhí)法。

目前，我國(guó)海底電纜管道的保護(hù)工作既包括鋪設(shè)施工環(huán)節(jié)的保護(hù)，也包括日常運(yùn)行維護(hù)環(huán)節(jié)的保護(hù)。海底電纜管道保護(hù)工作還需要海上技術(shù)裝備力量，如需要配備檢測(cè)技術(shù)裝備的船只、隨船檢測(cè)的技術(shù)人員，對(duì)物力和人力都有一定要求。

1.2.2 海底電纜管道所有者（企業(yè)）

海底電纜管道的所有者（企業(yè)）在海底電纜管道鋪設(shè)施工活動(dòng)竣工驗(yàn)收后90 日內(nèi)，到縣級(jí)以上人民政府的海洋管理部門(mén)進(jìn)行海底電纜管道信息備案，備案信息包括海底電纜管道的路線圖、位置表等，以便管理部門(mén)可以掌握完整的信息資料，方便開(kāi)展海底電纜管道的保護(hù)工作。海底電纜管道的用海范圍呈線條狀，長(zhǎng)度一般較長(zhǎng)，用?；顒?dòng)涉及的相關(guān)利益者較多，因此海底電纜管道的所有者可以通過(guò)設(shè)置電纜管道標(biāo)識(shí)的方式，對(duì)海底電纜管道的安全運(yùn)行進(jìn)行維護(hù)。標(biāo)識(shí)包括電子標(biāo)識(shí)和物理標(biāo)識(shí)，電子標(biāo)識(shí)是指利用數(shù)字化信息系統(tǒng)，借助衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，通過(guò)線上方式對(duì)海底電纜管道的運(yùn)行維護(hù)進(jìn)行監(jiān)視監(jiān)測(cè)。物理標(biāo)識(shí)是指在海底電纜管道近岸登陸點(diǎn)附近建設(shè)固定標(biāo)志物[7]，對(duì)在周邊海域進(jìn)行捕撈或者通行的船舶進(jìn)行提示，以防其進(jìn)入電纜、光纜、管道的用海區(qū)域，以免造成海底電纜、光纜的斷纜事故。

在海底電纜管道棄置管理方面，所有者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的保護(hù)義務(wù)。海底電纜管道的棄置包括拆除原地棄置和拆除回收處置等方式?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?9 條規(guī)定海域使用權(quán)終止后，原用海項(xiàng)目的用海設(shè)施或構(gòu)筑物可能對(duì)周邊海域造成海洋環(huán)境污染等影響的，原海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)對(duì)該設(shè)施或構(gòu)筑物進(jìn)行拆除?！朵佋O(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實(shí)施辦法》第14 條規(guī)定了所有者實(shí)施海底電纜管道棄置應(yīng)當(dāng)履行的程序，包括提前60 日向管理部門(mén)提交書(shū)面報(bào)告，棄置過(guò)程中不得威脅和妨礙正常的海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)等?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第七章規(guī)定了向海洋傾倒廢棄物的程序、劃定傾倒區(qū)等規(guī)定。然而，我國(guó)目前海底電纜管道的棄置管理制度在棄置方式選擇、棄置費(fèi)用收取、棄置評(píng)估管理等方面還不夠完善，所有者履行棄置程序存在一定僥幸心理，執(zhí)行力不足、執(zhí)行效果欠佳[8]。

1.2.3 海底電纜管道施工作業(yè)者

海上施工作業(yè)存在各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)影響著項(xiàng)目的施工活動(dòng)和保護(hù)。海底電纜管道的項(xiàng)目投資大、風(fēng)險(xiǎn)高，作業(yè)環(huán)境為海上，其所處的環(huán)境復(fù)雜多變，出現(xiàn)問(wèn)題會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，且會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成一定污染，污染規(guī)?？刂坪秃罄m(xù)處理較為復(fù)雜。我國(guó)《水上施工作業(yè)安全管理規(guī)定》《水上水下作業(yè)和活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》等文件均對(duì)水上施工作業(yè)提出具體要求。在施工作業(yè)開(kāi)展前，海底電纜管道項(xiàng)目的施工作業(yè)者應(yīng)當(dāng)辦理《水上水下施工作業(yè)許可證》，施工船舶要求配備船機(jī)、通信、消防、救生、防污等各類(lèi)設(shè)備。施工作業(yè)過(guò)程中，施工船舶在施工航行時(shí)要與地面調(diào)度室保持通信暢通，按規(guī)定發(fā)布航行、停泊及作業(yè)信號(hào)，嚴(yán)格執(zhí)行船機(jī)設(shè)備安全操作規(guī)程，確保安全運(yùn)行。施工過(guò)程中如發(fā)生突發(fā)事故，應(yīng)當(dāng)立即停止海上作業(yè)，并向海洋、海事、交通、應(yīng)急管理等有關(guān)部門(mén)報(bào)告，及時(shí)化解安全風(fēng)險(xiǎn)。

2 造成海底電纜管道運(yùn)行安全危害的原因

2.1 自然因素

海上容易發(fā)生各種不可抗力的自然現(xiàn)象，如海嘯、地震、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮等，這些受自然力影響的各類(lèi)危害風(fēng)險(xiǎn)，給海底電纜管道的安全運(yùn)行帶來(lái)挑戰(zhàn)。海底地形和水沙動(dòng)力環(huán)境比較復(fù)雜，可能導(dǎo)致埋設(shè)于海床底土的海底電纜管道由于上覆泥沙不斷被侵蝕，繼而造成海底電纜管道的裸露或懸空，埋下安全隱患[9]。海底生物對(duì)海底電纜、光纜的破壞因素不容小覷。據(jù)了解，鯊魚(yú)很喜歡撕咬海底光纜，原因是鯊魚(yú)具有感應(yīng)磁場(chǎng)的能力，它們會(huì)誤以為海底光纜發(fā)出的磁場(chǎng)是獵物及攻擊對(duì)象，繼而對(duì)海底光纜撕咬和攻擊，導(dǎo)致海底電纜、光纜產(chǎn)生孔洞，給互聯(lián)網(wǎng)通信等造成障礙。

2.2 人為因素

除自然因素外，海底電纜管道的事故大多數(shù)由人為破壞導(dǎo)致，如漁船、船舶拋錨等事故[10]；也有少數(shù)不法分子故意切斷、破壞海底光纜，惡意攻擊全球網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，從中獲取不法利益。

2.2.1 受漁船拋錨、起航等活動(dòng)影響

現(xiàn)實(shí)中一些海底電纜管道并不是完全埋設(shè)于底土之下，很多是鋪設(shè)在海洋底土表面的，有時(shí)也會(huì)隨著洋流偏移出原鋪設(shè)范圍。隨著我國(guó)海洋養(yǎng)殖、海洋捕撈、海洋油氣勘探開(kāi)發(fā)、海上風(fēng)電等海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的不斷增多，海底電纜管道的斷纜、泄漏事故頻發(fā)。位于近岸海域埋設(shè)較淺的海底電纜、光纜，極易受到漁船拋錨、起航等活動(dòng)影響，從而造成斷裂事故。

2.2.2 所有者（企業(yè)）安全防護(hù)措施不到位

海底電纜管道的鋪設(shè)周期長(zhǎng)、投入大、設(shè)備復(fù)雜；同時(shí)又有工作環(huán)境惡劣、維護(hù)困難、受損影響大等一系列問(wèn)題。根據(jù)海水深度的不同，海底電纜鋪設(shè)分為埋設(shè)和敷設(shè)，淺海用埋設(shè)，深海用敷設(shè)。海底電纜管道的所有者在海底電纜管道鋪設(shè)的過(guò)程中，如果未采取安全防護(hù)措施，鋪設(shè)施工活動(dòng)會(huì)引起懸浮泥沙，帶來(lái)污染因子。在海底電纜管道的日常運(yùn)行和廢棄處置階段，海底電纜管道所有者如未進(jìn)行必要的防護(hù)措施，海水也會(huì)對(duì)海底電纜光纜材料產(chǎn)生腐蝕[11]，任意丟棄電纜管道會(huì)使其成為海洋垃圾，給海洋生態(tài)環(huán)境造成污染或破壞。

3 海底電纜管道保護(hù)管理存在的問(wèn)題

3.1 海底電纜管道路由管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

國(guó)外一些國(guó)家，如德國(guó)，圍繞波羅的海和北海分地域編制了海洋空間規(guī)劃，海底管道周邊保留500 m 安全余量的區(qū)域，以確保海底管道的保護(hù)需求。我國(guó)《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》第七條明確了海底電纜管道保護(hù)區(qū)，海底電纜管道保護(hù)區(qū)的范圍分別是：“①沿海寬闊海域?yàn)楹５纂娎|管道兩側(cè)各500 m；②海灣等狹窄海域?yàn)楹５纂娎|管道兩側(cè)各100 m；③海港區(qū)內(nèi)為海底電纜管道兩側(cè)各50 m?！比欢把睾掗熀Ｓ颉薄蔼M窄海域”等術(shù)語(yǔ)的定義尚不明確，不具有實(shí)際可操作性。制定統(tǒng)一的海底電纜管道保護(hù)規(guī)劃，應(yīng)在綜合考量海洋生態(tài)環(huán)境、海域權(quán)屬管理和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等因素的基礎(chǔ)上，對(duì)海底電纜管道的保護(hù)管理進(jìn)行有針對(duì)的管控，實(shí)現(xiàn)海域資源的優(yōu)化配置。雖然我國(guó)在《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011—2020 年）》《全國(guó)海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃》《海洋生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)規(guī)劃》等規(guī)劃中均提到了海底電纜管道廊道劃定和保護(hù)的內(nèi)容，地方海洋管理部門(mén)也有編制海底路由規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但國(guó)家層面尚未出臺(tái)海底電纜管道管理的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

3.2 海底電纜管道的保護(hù)力度不強(qiáng)

目前我國(guó)海底電纜管道的保護(hù)力度不夠、保護(hù)方式比較單一，如遇國(guó)家重大活動(dòng)和重要會(huì)議，國(guó)家要求沿海省市做好海底電纜管道的保護(hù)工作，而各省市一般會(huì)采用派船巡邏的方式進(jìn)行保護(hù)，這種保護(hù)方式的時(shí)效性和技術(shù)性比較差。當(dāng)發(fā)現(xiàn)有損害海底電纜管道行為的船舶時(shí)，一般僅是通過(guò)喊話驅(qū)離的方式進(jìn)行驅(qū)趕，保護(hù)監(jiān)管的手段比較落后，威懾力度較小，再犯程度較高。2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，負(fù)有海洋監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)和人員轉(zhuǎn)隸到中國(guó)海警機(jī)構(gòu)，自然資源管理部門(mén)從事海洋自然資源監(jiān)管的執(zhí)法隊(duì)伍重建，在隊(duì)伍成員、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)管設(shè)備等方面均面臨著較大挑戰(zhàn)，保護(hù)海底電纜管道的力度不夠。

3.3 對(duì)海底電纜管道違法行為的處罰制度不夠完善

罰款的功能在于威懾，通過(guò)威懾潛在違法者，減少違法行為的發(fā)生?！逗５纂娎|管道保護(hù)規(guī)定》規(guī)定了行政主體對(duì)違反法律規(guī)定的單位和個(gè)人實(shí)施處罰，這屬于行政處罰中的財(cái)產(chǎn)罰。《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實(shí)施辦法》第二十條和《石油天然氣管道保護(hù)法》第五十二條均明確了行政處罰的處罰方式，如警告、罰款、責(zé)令停止海上作業(yè)等；同時(shí)根據(jù)不同違法行為的違法程度和違法類(lèi)型，明確了罰款的額度。然而雖然對(duì)破壞海底電纜管道的行為規(guī)定了財(cái)產(chǎn)罰處罰，但違法行為的處罰金額過(guò)低，如故意毀壞海底電纜管道及其附屬保護(hù)設(shè)施的罰款數(shù)額為1 萬(wàn)元以下，這與一次斷纜事故或者破壞管道行為造成的經(jīng)濟(jì)損失相比過(guò)輕。例如，中美海底光纜曾發(fā)生斷裂，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅維修一次的費(fèi)用就可高達(dá)上百萬(wàn)乃至上千萬(wàn)美元。如果是石油天然氣管道發(fā)生損害事故，可能發(fā)生漏油、漏氣等巨大風(fēng)險(xiǎn)，給海洋生態(tài)環(huán)境造成不可估量的影響。因此，我國(guó)在對(duì)破壞海底電纜管道等違法行為方面的行政處罰制度不夠完善，處罰的威懾力較小，違法行為再次發(fā)生的可能性較大。

3.4 海底電纜管道監(jiān)管體系尚未形成

海底電纜管道的監(jiān)管主要依靠海洋管理部門(mén)或者海洋執(zhí)法部門(mén)。目前海底電纜管道的監(jiān)管工作面臨一定阻礙，特別是2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，新組建的自然資源部不再具有海洋行政執(zhí)法的職責(zé)，在海底電纜管道的監(jiān)管中如發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，自然資源主管部門(mén)只能要求違法主體停產(chǎn)停工、限期整改，或者將違法線索移交給有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處。這在一定程度上導(dǎo)致了自然資源主管部門(mén)行政監(jiān)管的權(quán)威性和威懾力不足[12]。海底電纜管道鋪設(shè)施工完畢后的備案制度不完善，一些企業(yè)鋪設(shè)完畢后并未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將路由信息進(jìn)行報(bào)備，海底電纜管道管理部門(mén)掌握的海底電纜管道信息不全，數(shù)據(jù)格式參差不齊，不便于管理機(jī)關(guān)后續(xù)實(shí)施有效的監(jiān)管[13]。

4 完善我國(guó)海底電纜管道保護(hù)管理制度體系的建議

4.1 編制出臺(tái)我國(guó)海底電纜管道廊道專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

國(guó)內(nèi)現(xiàn)行有效的空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中涉及海底電纜管道路由廊道選劃的規(guī)定比較籠統(tǒng)。海洋空間規(guī)劃對(duì)海上風(fēng)電、海洋油氣等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃具有指導(dǎo)性作用，但海洋空間規(guī)劃存在多規(guī)并存的問(wèn)題，規(guī)劃部門(mén)職能交錯(cuò)重疊，嚴(yán)重制約海洋空間規(guī)劃的管理作用[14]。編制海底電纜管道廊道規(guī)劃時(shí)要合理確定規(guī)劃廊道的范圍，應(yīng)當(dāng)在保障海底電纜管道項(xiàng)目用海需求的基礎(chǔ)上，最大限度地縮減用海范圍。后鋪設(shè)的海底電纜管道要盡量與已鋪設(shè)的海底電纜管道路由線路保持相對(duì)一致，避免雜亂交叉鋪設(shè)。由于水下環(huán)境比較復(fù)雜，需要對(duì)海上施工作業(yè)的施工船舶和施工作業(yè)人員的安全作業(yè)提出要求。海底電纜管道一般埋設(shè)于海底或者敷設(shè)于海床底土，其對(duì)水面、水體、海床的影響較小，因此建議在編制廊道規(guī)劃時(shí)鼓勵(lì)對(duì)海底電纜管道用海實(shí)行海域使用權(quán)立體確權(quán)，體現(xiàn)節(jié)約集約利用海域資源的原則。

4.2 依法采取“多主體、多樣化”的保護(hù)措施

鑒于海底電纜管道事故原因的多樣性，國(guó)家重大會(huì)議召開(kāi)期間有關(guān)部門(mén)開(kāi)展巡護(hù)檢查，在一定程度上可以有效減少破壞海底電纜管道行為的發(fā)生，但是在其他時(shí)間比較容易出現(xiàn)巡護(hù)的空白期，因此日常監(jiān)督管理也不可或缺。沿海地方人民政府有關(guān)部門(mén)、海底電纜管道的所有者（企業(yè)）等應(yīng)當(dāng)定期開(kāi)展海底電纜管道的巡護(hù)和檢查，重點(diǎn)對(duì)港區(qū)、海灣或者船舶活動(dòng)比較密集的區(qū)域開(kāi)展巡查。海底電纜管道的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)海底電纜管道的工程質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，不得對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行違法發(fā)包。肢解發(fā)包，在勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理過(guò)程中履行管理職責(zé)，杜絕出現(xiàn)降低工程質(zhì)量、損害生態(tài)環(huán)境或者違法違規(guī)作業(yè)等情況的發(fā)生。

另外，政策的落地執(zhí)行應(yīng)當(dāng)建立在社會(huì)公眾充分知曉和了解的基礎(chǔ)上。我國(guó)一些沿海地方政府的有關(guān)部門(mén)對(duì)海底電纜管道保護(hù)的宣傳教育工作不夠重視，在日常管理中應(yīng)當(dāng)加大對(duì)護(hù)纜的重要性，以及破壞海底電纜管道等違法行為后果的宣傳，發(fā)揮非政府組織、社會(huì)公益團(tuán)體、社區(qū)、公民個(gè)人等在海底電纜管道保護(hù)中的作用，加強(qiáng)公眾參與程度，共同保護(hù)海底電纜管道。

4.3 提高對(duì)海底電纜管道違法行為處罰的力度

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及物價(jià)水平的提高，我國(guó)海底電纜管道管理的法律法規(guī)中關(guān)于海底電纜管道違法行為的罰款金額較低，已不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，損害后果發(fā)生后的威懾力度較小。建議結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，以及海底電纜管道經(jīng)濟(jì)損失等綜合考慮，由財(cái)政部、自然資源部、交通運(yùn)輸部、應(yīng)急管理部、中國(guó)海警局等多部門(mén)聯(lián)合成立研究團(tuán)隊(duì)，系統(tǒng)全面了解我國(guó)海底電纜管道在前期規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)行、突發(fā)事故、損害影響等方面的實(shí)際情況，梳理海底電纜管道損害后果的情節(jié)嚴(yán)重程度，編制海底電纜管道違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)依據(jù)，適當(dāng)提高違法行為的罰款額度，加大財(cái)產(chǎn)罰的處罰力度，提高違法行為受到法律懲罰的威懾力，以減少和杜絕破壞海底電纜管道行為的發(fā)生。

4.4 建立海底電纜管道保護(hù)管理的監(jiān)管機(jī)制

建議建立我國(guó)海底電纜管道保護(hù)管理的監(jiān)管體系，從監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式等方面制定具體管理制度。從監(jiān)管主體上來(lái)說(shuō)，2017 年實(shí)施的《國(guó)家海洋局關(guān)于鋪設(shè)海底電纜管道管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，屬于建設(shè)項(xiàng)目配套設(shè)施且長(zhǎng)度小于2 km 的海底電纜管道，在取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)和海域使用批準(zhǔn)文件后，可以暫時(shí)不單獨(dú)辦理路由調(diào)查勘測(cè)、鋪設(shè)施工審批手續(xù)。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，海底電纜管道監(jiān)管工作的主管機(jī)關(guān)除自然資源部及其三個(gè)海區(qū)局外，還包括批準(zhǔn)項(xiàng)目用海的地方人民政府，具體由地方人民政府自然資源（海洋）主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管。在監(jiān)管內(nèi)容上，要對(duì)海底電纜管道申請(qǐng)的用海主體、用海方式、用海范圍等進(jìn)行監(jiān)管，核實(shí)是否存在未批先建、超范圍建設(shè)、到期未履行拆除棄置程序等行為。在監(jiān)管方式上，采用線上監(jiān)管和線下巡查相結(jié)合的方式，完善海底電纜管道的備案管理，將海底電纜管道位置、坐標(biāo)等信息錄入海底電纜管道信息系統(tǒng)后，借助衛(wèi)星遙感手段，及時(shí)通過(guò)信息系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)漁船捕撈、拋錨等信息，向有關(guān)部門(mén)提示發(fā)布違法線索。監(jiān)管部門(mén)可以定期開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)巡查，對(duì)于存在安全隱患和違法違規(guī)的情況，及時(shí)督促整改。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)海底電纜管道的保護(hù)管理工作可以追溯至《海域使用管理法》頒布之前，保護(hù)工作從前端的編制管道廊道規(guī)劃，中端的路由調(diào)查勘測(cè)、鋪設(shè)施工和運(yùn)行維護(hù)，到末端的拆除棄置，每一個(gè)環(huán)節(jié)均對(duì)海底電纜管道的保護(hù)提出要求。海底電纜管道的保護(hù)事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)民生產(chǎn)安全，海底電纜管道的管理部門(mén)、所有者、施工作業(yè)者，以及從事海上捕撈、航行的公民個(gè)人等保護(hù)主體，依據(jù)不同職責(zé)、義務(wù)和能力，采取具體的保護(hù)措施。從國(guó)家層面，要探索編制管道廊道規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化保護(hù)管理制度要求，不斷加強(qiáng)保護(hù)管理的手段，提高違法行為處罰力度，建立健全海底電纜管道的監(jiān)管機(jī)制，從而進(jìn)一步完善我國(guó)海底電纜管道的保護(hù)管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)海底電纜管道保護(hù)的精細(xì)化管理。