唐安然

行政爭(zhēng)議如何解決的問(wèn)題由來(lái)已久。自從《行政訴訟法》將“解決行政爭(zhēng)議”納入立法目的,行政訴訟在定紛止?fàn)幧系某绦蚩辙D(zhuǎn)和效果乏力就愈加受到關(guān)注。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決成為行政審判的指導(dǎo)理念之后,(1)參見(jiàn)江必新: 《以推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作為契機(jī)努力破解行政案件申訴上訪難題——在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上的講話》,載最高人民法院行政審判庭編: 《行政執(zhí)法與行政審判》(總第41集),中國(guó)法制出版社2010年版,第8頁(yè)。依法裁判、促進(jìn)調(diào)解、當(dāng)事人撤訴等相關(guān)司法文書(shū)開(kāi)始廣泛使用“實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議”的表述。(2)“行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解”有多種表述: 在《行政訴訟法》中被表述為“解決行政爭(zhēng)議”,在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上被表述為“行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決”,在司法裁判文書(shū)中被表述為“實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議”。筆者在本文中不作區(qū)分,視為涵義等同?！皩?shí)質(zhì)性”在司法中的標(biāo)準(zhǔn)變得模糊泛化,造成了解決爭(zhēng)議的形式化循環(huán): 一方面任意措施都被理解為有助于實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議,實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議本身變得不那么重要,日漸形式化;另一方面為避免程序空轉(zhuǎn),強(qiáng)調(diào)司法發(fā)揮能動(dòng)作用,終局地解決行政爭(zhēng)議,忽視了司法定位和訴訟職能的有限,理想目標(biāo)無(wú)法達(dá)成,反而催生形式化。在實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議日益泛用的情況下,厘清司法所能和所應(yīng)達(dá)到的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。

當(dāng)前研究在探討優(yōu)化、完善和協(xié)調(diào)既有的爭(zhēng)議解決機(jī)制時(shí),將實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議作為一個(gè)背景和視角,對(duì)實(shí)質(zhì)性本身缺少專門(mén)的論證。(3)參見(jiàn)郭修江: 《監(jiān)督權(quán)力 保護(hù)權(quán)利 實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議——以行政訴訟法立法目的為導(dǎo)向的行政案件審判思路》,載《法律適用》2017年第23期;程琥: 《解決行政爭(zhēng)議的制度邏輯與理性構(gòu)建——從大數(shù)據(jù)看行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的制度創(chuàng)新》,載《法律適用》2017年第23期;劉行: 《涉法行政信訪訴訟化與行政審判職能定位》,載《法律適用》2017年第23期;侯丹華: 《“解決行政爭(zhēng)議”背景下的訴前調(diào)解問(wèn)題探討》,載《法律適用》2017年第23期。只有少數(shù)學(xué)者解讀行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的內(nèi)涵,(4)參見(jiàn)江必新: 《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》,載《法律科學(xué)》2011年第6期;王萬(wàn)華: 《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》,載《法學(xué)研究》2019年第5期;章志遠(yuǎn): 《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀》,載《中國(guó)法學(xué)》2020年第6期。指出應(yīng)當(dāng)注意法院在實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議中的有限作用,不宜無(wú)限放大司法能動(dòng)。(5)參見(jiàn)章劍生: 《行政訴訟“解決行政爭(zhēng)議”的限定及其規(guī)則——基于〈行政訴訟法〉第1條展開(kāi)的分析》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。本文旨在通過(guò)分析行政裁判文書(shū)中實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性判斷,探究?jī)蓚€(gè)問(wèn)題: 其一,行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決是否對(duì)司法給予過(guò)多期待,以至于超過(guò)司法職能范圍,與司法審查有限性原則產(chǎn)生沖突;其二,在我國(guó)司法職能定位之下,行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決能夠達(dá)到何種程度,實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何。

一、 實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)維度

司法實(shí)踐一般認(rèn)為,行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決包含兩層意思:“一是案件已經(jīng)終結(jié),當(dāng)事人不再進(jìn)行上訴、申訴。二是當(dāng)事人之間的矛盾高效地一次性真正得以解決,防止反復(fù)爭(zhēng)訟,實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)?！?6)侯丹華、孫煥煥: 《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制實(shí)證研究——以A直轄市B法院行政案件集中管轄實(shí)踐為分析樣本》,載最高人民法院行政庭編: 《行政執(zhí)法與行政審判》(第71集),中國(guó)法制出版社2018年版,第200頁(yè)。當(dāng)事人主動(dòng)消解行政爭(zhēng)議,如行政機(jī)關(guān)按照原告訴請(qǐng)變更行政行為、原告撤訴等,無(wú)疑可歸為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。但多數(shù)情況是雙方仍有爭(zhēng)議,法院需要在審判程序及與審判外程序的銜接中,做出對(duì)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的認(rèn)定。結(jié)合司法案例,(7)截至2022年4月6日,在“北大法寶”上設(shè)置條件(全文: 實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議;案由: 行政;案件類(lèi)型: 行政案件)進(jìn)行檢索,共檢索到632篇文書(shū)。其中由最高人民法院審理的案件有29篇文書(shū),刪去重復(fù)的2篇,無(wú)關(guān)的1篇,共26篇;由高級(jí)人民法院審理的案件有164篇文書(shū),刪去重復(fù)的2篇,共162篇。本文以最高人民法院和高級(jí)人民法院審理的有效文書(shū)188篇為樣本,分析實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)性的司法判斷具有合理性審查、訴訟程序變通與審判外協(xié)商讓步等三個(gè)維度上的表現(xiàn)。

(一) 合理性審查: 不確定法律狀態(tài)的消滅

為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議,法院在合理性審查維度上,致力于消除不確定法律狀態(tài),多表現(xiàn)為限縮行政裁量,確定當(dāng)事人之間的實(shí)體權(quán)利義務(wù),偶爾也表現(xiàn)為尊重行政裁量,依賴行政作為。主要表現(xiàn)在以下四類(lèi)案件。

其一,土地等自然資源確權(quán)案件。既有要求法院對(duì)爭(zhēng)議地權(quán)屬確定到位的案件,如: 僅判決行政機(jī)關(guān)重新做出行政行為,并不到位;(8)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2019)最高法行申1486號(hào)。可以確認(rèn)林權(quán)證違法不予撤銷(xiāo)的,就不應(yīng)撤銷(xiāo),以免當(dāng)事人之間的林地權(quán)屬重新陷入不確定狀態(tài)。(9)參見(jiàn)最高人民法院行政判決書(shū),(2019)最高法行再28號(hào)。也有依賴行政渠道處理的案件,如: 由行政機(jī)關(guān)查明爭(zhēng)議地權(quán)屬的事實(shí),不撤銷(xiāo)行政復(fù)議決定,肯定行政裁決程序?qū)Φ谌街黧w權(quán)屬的確認(rèn),以及建議行政機(jī)關(guān)及時(shí)做出確權(quán)處理。(10)參見(jiàn)湖南省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2018)湘行終1175號(hào);江西省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2016)贛行終310號(hào);廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)桂行終1460號(hào)?？傊?法院是以實(shí)際確權(quán)作為實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)。除非是事實(shí)認(rèn)定不清或關(guān)乎第三方權(quán)益,才傾向于依賴行政機(jī)關(guān)專業(yè)能力,并尊重行政裁量。

其二,補(bǔ)償、賠償案件。多數(shù)涉及補(bǔ)償爭(zhēng)議的案件,法院支持盡可能確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),保障相對(duì)人實(shí)體權(quán)益。(11)參見(jiàn)安徽省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2021)皖行終219號(hào);北京市高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)京行申604號(hào)等。少數(shù)涉及強(qiáng)制拆遷賠償?shù)陌讣?法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)先行處理賠償標(biāo)準(zhǔn),更有利于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。(12)參見(jiàn)湖南省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2020)湘行終1486號(hào)。在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)訟類(lèi)案中,(13)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2019)最高法行申1240號(hào)、1242號(hào)、1243號(hào)、1245號(hào)、1248號(hào)、1249號(hào)。各級(jí)法院均認(rèn)可對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接做出判決,有利于案結(jié)事了,但當(dāng)事人依然申請(qǐng)了再審?？梢?jiàn),實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議原則上體現(xiàn)為法院直接回應(yīng)原告訴求: 在可以判決行政機(jī)關(guān)自行履行補(bǔ)償、賠償義務(wù)時(shí),直接確定行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和賠償范圍。例外是: 法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)先行處理賠償標(biāo)準(zhǔn)更有利于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議;或者法院認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)判決到位,但當(dāng)事人仍不滿意。

其三,行政行為效力確認(rèn)案件。法院傾向于在撤銷(xiāo)復(fù)議行政行為的同時(shí),一并確認(rèn)原行政行為效力,消除新?tīng)?zhēng)議產(chǎn)生的可能性。(14)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2020)最高法行申278號(hào)。有涉及審查行政復(fù)議決定的同時(shí),恢復(fù)對(duì)原行政行為效力的確認(rèn)。(15)參見(jiàn)甘肅省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2021)甘行終7號(hào);廣東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)粵行終225號(hào);廣東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)粵行終119號(hào);河北省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2019)冀行申1007號(hào);廣東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)粵行終1419號(hào)。也有對(duì)其他行政行為效力的肯定或否定評(píng)價(jià),譬如對(duì)行政機(jī)關(guān)履職提出更具體的要求,既確認(rèn)違法,又責(zé)令采取補(bǔ)救措施;或者撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)決定。(16)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2021)粵行終841號(hào);北京市高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2018)京行申244號(hào)。還有不予確認(rèn)行政行為效力,尊重行政裁量。多數(shù)情況下,法院尊重行政決定,依賴行政渠道實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議;(17)參見(jiàn)湖南省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)湘行終799號(hào);湖南省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)湘行終801號(hào),(2020)湘行終375號(hào)等。部分情況涉及過(guò)程性行政行為和重復(fù)起訴而不予審查。(18)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2020)粵行終1130號(hào);廣東省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2019)粵行終1507號(hào)。此類(lèi)案件中,行政爭(zhēng)議化解的程度有限,且存在悖論: 法院確認(rèn)或不予確認(rèn)行政行為效力,都可能被視為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。

其四,當(dāng)事人權(quán)益實(shí)體審查案件。當(dāng)訴訟程序?qū)Ξ?dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響時(shí),即使存在被告不適格、原告訴求不明或有誤等情形,也應(yīng)保障原告訴權(quán),審查實(shí)體問(wèn)題,以明確當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。(19)參見(jiàn)河南省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2019)豫行終1945號(hào);寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)寧行終208號(hào);黑龍江省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2017)黑行申184號(hào)。當(dāng)訴訟程序?qū)Ξ?dāng)事人權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響時(shí),即使存在瑕疵,也僅予以指出,不再作程序上的回返和重啟。(20)參見(jiàn)最高人民法院行政判決書(shū),(2018)最高法行再158號(hào);最高人民法院行政判決書(shū),(2018)最高法行再159號(hào)。對(duì)于行政協(xié)議案件,“人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)作出更為直接、具體的裁決,僅判令行政機(jī)關(guān)再行作出行政行為或者當(dāng)事人重新協(xié)商簽訂協(xié)議,極易導(dǎo)致裁決的無(wú)法執(zhí)行,當(dāng)事人的權(quán)利不能得到實(shí)質(zhì)性保護(hù)”。(21)最高人民法院行政裁定書(shū),(2017)最高法行申4718號(hào)。

(二) 訴訟程序變通: 權(quán)益保障和資源節(jié)約

法院不僅在實(shí)體審查方面推進(jìn)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議,而且在訴訟程序方面,采取多種變通方式保障原告權(quán)益與節(jié)約審判資源。主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

其一,對(duì)原告實(shí)質(zhì)訴求的解讀。有兩種形態(tài): 1. 法院承擔(dān)對(duì)受案范圍、受理?xiàng)l件、訴訟程序等的釋明,幫助調(diào)整或直接糾正原告訴求,在法定范圍內(nèi)最大限度地貼近與回應(yīng)原告實(shí)質(zhì)訴求。此時(shí),法院傾向于更好地保障原告訴權(quán)及實(shí)體權(quán)益: (1) 釋明應(yīng)當(dāng)提起撤銷(xiāo)之訴而非確認(rèn)無(wú)效之訴;(22)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2019)最高法行申7546號(hào)。(2) 將原告訴求解釋為不屬于重復(fù)起訴,從而進(jìn)行實(shí)體審查;(23)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2018)最高法行申1741號(hào);最高人民法院行政裁定書(shū),(2018)最高法行申532號(hào)。(3) 對(duì)適格被告及具體被訴行政行為的選擇進(jìn)行指導(dǎo)釋明;(24)參見(jiàn)遼寧省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2019)遼行終764號(hào)。(4) 在當(dāng)事人選擇了明顯不利于自己的訴請(qǐng)時(shí),法院就所訴事項(xiàng)超過(guò)起訴期限等問(wèn)題,進(jìn)行充分的指導(dǎo)和釋明。(25)參見(jiàn)遼寧省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2018)遼行終1502號(hào)。2. 法院通過(guò)解讀原告表面訴求背后的實(shí)質(zhì),刺破訴訟的泡沫,揭示原告在訴訟中聲東擊西,以實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議為借口表達(dá)不滿的本質(zhì)目的。原審原告在起訴不屬于受案范圍、(26)參見(jiàn)青海省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)青行終43號(hào)。超過(guò)起訴期限、(27)參見(jiàn)山西省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)晉行終429號(hào)。濫用訴權(quán)、(28)參見(jiàn)四川省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)川行終1807號(hào);四川省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)川行終1392號(hào)。無(wú)理要求信息公開(kāi)、(29)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2020)最高法行申8557號(hào)。不滿行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(30)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2020)最高法行申1532號(hào);安徽省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)皖行終1402號(hào)。時(shí)提起訴訟,被駁回起訴或訴請(qǐng)后,以法院未實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議而提起上訴。法院審理這類(lèi)案件時(shí),基本上均駁回上訴。

其二,審查范圍的突破。這主要涉及一行為一訴。(31)參見(jiàn)山東省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2021)魯行再21號(hào);江西省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2021)贛行終28號(hào)等。在被訴行政行為涉及多個(gè)彼此獨(dú)立的關(guān)聯(lián)性行政行為時(shí),法院原則上應(yīng)當(dāng)釋明,要求原告變更訴請(qǐng);原告不予變更時(shí),駁回起訴。但有時(shí)法院突破一行為一訴,將多個(gè)行政行為均納入審查范圍。原因是: 行政爭(zhēng)議總是涉及諸多關(guān)聯(lián)行政行為,單一行政行為難以被剝離出來(lái);即便可以,審查單一行政行為,通常不能終局地解決糾紛。另外,法院負(fù)有釋明義務(wù),在指導(dǎo)釋明之前,不可徑直駁回起訴或訴請(qǐng);倘若直接駁回,當(dāng)事人可能另案訴訟或進(jìn)入其他訴訟糾紛渠道,行政爭(zhēng)議仍然存在。在一起行政協(xié)議糾紛案件中,原告訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議,在審理過(guò)程中行政機(jī)關(guān)卻單方撤銷(xiāo)了行政協(xié)議。由于原告不愿變更訴請(qǐng),法院選擇一并審查行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)協(xié)議的行為。(32)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2020)最高法行申2796號(hào)。諸如變通重復(fù)訴訟程序、強(qiáng)化訴權(quán)保障、將案涉標(biāo)的物一并審理等案件則少一些,(33)參見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2018)黔行終818號(hào);廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2020)桂行終527號(hào);廣東省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2019)粵行終693號(hào);吉林省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)吉行終498號(hào)。但也都反映出司法審查的傾向: 突破有限性審查,盡可能多地對(duì)所有實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議事項(xiàng)直接審查,適當(dāng)?shù)睾鲆曉V訟程序規(guī)定,防止糾紛再次循環(huán)。

其三,判決類(lèi)型的選擇。將它歸結(jié)為訴訟程序的變通,是因?yàn)樗苯佑绊懙胶罄m(xù)是否會(huì)出現(xiàn)另案訴訟、循環(huán)訴訟之程序。涉及土地權(quán)屬爭(zhēng)議與補(bǔ)償金額爭(zhēng)議的案件,法院認(rèn)為應(yīng)做出變更判決,直接變更行政處理的內(nèi)容,以獲得更加實(shí)質(zhì)的判決內(nèi)容。(34)參見(jiàn)最高人民法院行政判決書(shū),(2021)最高法行再131號(hào);最高人民法院行政判決書(shū),(2019)最高法行再134號(hào)。涉及金錢(qián)給付爭(zhēng)議的,法院認(rèn)為應(yīng)直接做出給付判決,不宜做出履行判決;否則,法院的審理過(guò)程將毫無(wú)意義,行政爭(zhēng)議將回歸未處理的狀態(tài)。(35)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2019)最高法行申1507號(hào);最高人民法院行政裁定書(shū),(2019)最高法行申1509號(hào)?？梢?jiàn),在判決類(lèi)型的選擇上,法院傾向于盡可能明確行政義務(wù),限制行政裁量空間,保障權(quán)利歸屬與法律關(guān)系的確定。

其四,審判程序瑕疵容忍。其主要目的是節(jié)約審判資源,雖不構(gòu)成對(duì)原告權(quán)益的實(shí)質(zhì)損害,但也忽視了程序價(jià)值。在實(shí)體不得不依賴于程序保障時(shí),程序在法律上能夠助力最低限度的實(shí)體正義;在實(shí)體權(quán)益保障已然實(shí)現(xiàn),程序被從實(shí)體中剝離出來(lái)時(shí),程序價(jià)值讓位于實(shí)體價(jià)值。各級(jí)法院基本持相同主張: 原審程序中出現(xiàn)審判瑕疵,但不影響當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益的,二審或再審法院一般直接糾正,不再發(fā)回重審,避免糾紛再次循環(huán)。(36)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū),(2020)最高法行申4439號(hào);最高人民法院行政裁定書(shū),(2020)最高法行申4437號(hào);最高人民法院行政裁定書(shū),(2019)最高法行申1365號(hào);河北省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)冀行終325號(hào);湖南省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)湘行終2131號(hào);湖南省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2019)湘行申811號(hào)等。

(三) 審判之外: 協(xié)商讓步的促成

在化解行政爭(zhēng)議時(shí),法院充當(dāng)中介,參與其他解紛機(jī)制,促使一方或雙方當(dāng)事人在爭(zhēng)議中有所退讓。這是目前司法實(shí)務(wù)中倡導(dǎo)的訴訟外解紛機(jī)制,其包括協(xié)商調(diào)解和司法建議。

法院促進(jìn)當(dāng)事人調(diào)解結(jié)案的多是財(cái)產(chǎn)權(quán)糾紛案件,包括基于行政行為而產(chǎn)生的補(bǔ)償范圍的爭(zhēng)議,以及行政協(xié)議履行爭(zhēng)議。在前者中,當(dāng)事人只要對(duì)訴訟成本和調(diào)解后可節(jié)約的成本稍加評(píng)估,即可達(dá)成一致,免于訟累。后者通常是行政機(jī)關(guān)怠于履行,法院本可做出履行判決,但雙方當(dāng)事人仍然愿意調(diào)解,這使行政機(jī)關(guān)免于承擔(dān)敗訴責(zé)任,并減少訴訟成本。不過(guò),協(xié)調(diào)的功能有限。將協(xié)調(diào)視為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)舉措,但最終未能成功的案件不在少數(shù)。(37)參見(jiàn)浙江省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)浙行終1311號(hào);湖北省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2020)鄂行終23號(hào);吉林省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)吉行終21號(hào)等。法院應(yīng)分情況承擔(dān)職責(zé): 無(wú)需進(jìn)入訴訟時(shí),可為雙方當(dāng)事人提供協(xié)商平臺(tái);(38)參見(jiàn)何海波: 《行政訴訟法》(第2版),法律出版社2016年版,第508頁(yè)。不得不進(jìn)入訴訟時(shí),應(yīng)回歸為居中裁判者。

司法建議與其說(shuō)是法院對(duì)政府的監(jiān)督,不如說(shuō)是府院聯(lián)動(dòng)。(39)參見(jiàn)汪慶華: 《中國(guó)行政訴訟: 多中心主義的司法》,載汪慶華等編: 《中國(guó)基層行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)研究》,上海三聯(lián)書(shū)店2010年版,第140頁(yè)。主要包括三種情形: 其一,法院指出行政行為的不當(dāng)之處,并對(duì)后續(xù)行政工作提出司法建議,或建議行政機(jī)關(guān)后續(xù)應(yīng)合理行政,或建議上級(jí)行政機(jī)關(guān)積極作為,監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法合理行政。其二,法院不直接向行政機(jī)關(guān)發(fā)出建議,而是建議當(dāng)事人申請(qǐng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)予以處理,如土地權(quán)屬裁決案件。(40)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2020)粵行終675號(hào);廣東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2020)粵行終678號(hào)。其三,由于超過(guò)起訴期限、不屬于受案范圍、尊重行政裁量等事項(xiàng),司法無(wú)法直接處理行政爭(zhēng)議時(shí),建議行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作為,進(jìn)一步化解行政爭(zhēng)議。(41)參見(jiàn)安徽省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)皖行終671號(hào);廣東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)粵行終1203號(hào);海南省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2019)瓊行終317號(hào)等。司法建議不具有強(qiáng)制拘束力,但對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)、上下級(jí)行政機(jī)關(guān)以及行政相對(duì)人均產(chǎn)生柔性影響。鑒于司法建議的最終執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān),可視其為法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的提醒或督促手段,發(fā)揮著府院聯(lián)動(dòng)式實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議的作用。

二、 實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)的泛化及價(jià)值沖突

法院從立案、審理、裁判到訴訟外調(diào)解、司法建議等的全部環(huán)節(jié)均可適用實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的表述,但價(jià)值支撐并不相同。一方面,完全相反的舉措,如對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的判決到位與由行政機(jī)關(guān)重新確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),均被視為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。另一方面,裁判文書(shū)中出現(xiàn)的“實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議”,多具有宣誓性,沒(méi)有實(shí)質(zhì)性作用。(42)參見(jiàn)山東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū),(2020)魯行終1723號(hào);云南省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2020)云行終435號(hào);廣東省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū),(2019)粵行終600號(hào)等。實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)被泛化,易引發(fā)價(jià)值沖突。

(一) 實(shí)質(zhì)性泛化為形式

法院愈廣泛地追求實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議,就會(huì)產(chǎn)生愈多的形式化風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題。

在實(shí)質(zhì)性判斷的第一個(gè)維度上,法院對(duì)實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議目標(biāo)設(shè)置過(guò)高,反而造成司法對(duì)審查的回避。當(dāng)法院的合理性審查延伸至爭(zhēng)議較大、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜的案件中時(shí),法院對(duì)法律狀態(tài)的確定就讓位于行政專業(yè)能力與裁量,依賴行政渠道解決爭(zhēng)議。除此之外,在歷史遺留問(wèn)題案件中,直接依據(jù)當(dāng)下法律規(guī)范予以裁判,會(huì)松動(dòng)已經(jīng)確定的法律狀態(tài),有損社會(huì)秩序穩(wěn)定。在情況復(fù)雜的案件中,當(dāng)事人訴求具有多方因素的牽連,需要調(diào)整一系列相關(guān)行為以及權(quán)衡多方利益。這些或是行政權(quán)擅長(zhǎng)的領(lǐng)域,或需要雙方彼此妥協(xié)。法院確定法律狀態(tài)的能力有限,僅能在爭(zhēng)議不甚明顯的確權(quán)、補(bǔ)償和賠償案件中發(fā)揮較好作用。若一切案件都要求消滅不確定法律狀態(tài),將導(dǎo)致法院對(duì)司法審查棄而不用,轉(zhuǎn)向協(xié)商調(diào)解。

在實(shí)質(zhì)性判斷的第二個(gè)維度上,法院實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的表現(xiàn)過(guò)于多樣,產(chǎn)生裁判到位的主觀化認(rèn)定。即使法院在立案階段突破訴訟程序,讓原告起訴更多地進(jìn)入法院,還是不能保證原告訴求最終會(huì)獲得支持。法院對(duì)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的判斷,會(huì)在訴權(quán)保障和實(shí)體權(quán)益保障之間來(lái)回?fù)u擺。審查范圍的調(diào)整、判決類(lèi)型的選擇等,都面臨著實(shí)體權(quán)益保護(hù)與程序價(jià)值維護(hù)之間的價(jià)值選擇。這造成司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)不一。反過(guò)來(lái),這也將導(dǎo)致任何司法判斷標(biāo)準(zhǔn)在不同角度上都可被解釋為裁判到位。

在實(shí)質(zhì)性判斷的第三個(gè)維度上,法院實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議時(shí)過(guò)于注重形式表征,無(wú)形中導(dǎo)致尊重當(dāng)事人意志的異化。其一,很多糾紛是由于行政機(jī)關(guān)懈怠或不當(dāng)履職等過(guò)錯(cuò)而引發(fā)的。司法裁判本就應(yīng)支持原告,判決行政機(jī)關(guān)依法履職或糾正違法。若以調(diào)解方式結(jié)案,雖為行政機(jī)關(guān)所喜聞樂(lè)見(jiàn),卻在無(wú)形中減損原告權(quán)益。尤其是原告基于不信任司法、忌憚行政權(quán)、節(jié)約訴訟成本等原因同意調(diào)解,所謂協(xié)商同意、尊重當(dāng)事人意志就變相限制了原告意志,是原告權(quán)衡利弊后的被迫選擇。其二,在原被告雙方都有過(guò)錯(cuò)的行政糾紛中,協(xié)商和解使被告不再履行相應(yīng)職責(zé),原告不再承擔(dān)被執(zhí)行要求,雙方達(dá)成了以彼此過(guò)錯(cuò)為籌碼的交易。(43)見(jiàn)前注〔38〕,何海波書(shū),第508頁(yè)。尊重一定程度上變成了合謀。其三,有些協(xié)商調(diào)解機(jī)制在實(shí)務(wù)中發(fā)展為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的標(biāo)志。無(wú)論是否有必要,法院都傾向于將審判程序轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商調(diào)解程序,以此為糾紛解決的實(shí)質(zhì)性加碼。(44)參見(jiàn)柯橋法院: 《柯橋法院發(fā)布行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解八大典型案例》,載微信公眾號(hào)“柯橋法院”2021年3月2日,https://mp.weixin.qq.com/s/GzkkBWSm4SdDzzqG_2LmMQ。

(二) 實(shí)質(zhì)性泛化為形式的原因

實(shí)質(zhì)性的泛化在一定程度上不可避免。盡管實(shí)質(zhì)和形式相對(duì)應(yīng),但最先被看見(jiàn)的是“形式”。在形式上,可以認(rèn)為上訴法院的審級(jí)高,對(duì)案件的處理理應(yīng)更加妥當(dāng),因此二審裁判比一審裁判更具有權(quán)威性;但在實(shí)質(zhì)上,上訴法院裁判未必比原審法院裁判更合理,更有利于保護(hù)原告權(quán)益。原告權(quán)益是否得到實(shí)質(zhì)保護(hù),不同主體會(huì)有不同看法。實(shí)質(zhì)性比形式更難被發(fā)現(xiàn)與界定。

與此同時(shí),法院面臨這樣的局面: 一方面,地方各級(jí)法院需要將行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決作為行政審判指導(dǎo)理念,并出于法院工作的需要,在裁判文書(shū)中普遍吸收“實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議”的表達(dá);另一方面,為回應(yīng)當(dāng)事人訴求,法院需要做得更多。從理論上說(shuō),絕對(duì)地解決爭(zhēng)議是不可及的理想,但法院需要凸顯自己為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議付出了努力,以更加可視化的標(biāo)準(zhǔn)向當(dāng)事人乃至社會(huì)公眾展現(xiàn)其在實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議中的擔(dān)當(dāng)。形式化表現(xiàn)應(yīng)運(yùn)而生。

值得注意的是,實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的邏輯起點(diǎn)是解決程序空轉(zhuǎn),(45)參見(jiàn)江必新: 《標(biāo)本兼治 推動(dòng)行政審判健康發(fā)展——在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上的講話》,載最高人民法院行政審判庭編: 《行政執(zhí)法與行政審判》(總第49集),中國(guó)法制出版社2012年版,第8頁(yè)。司法需要區(qū)分實(shí)質(zhì)性問(wèn)題難以解決導(dǎo)致的程序空轉(zhuǎn),和程序設(shè)計(jì)與運(yùn)行不當(dāng)問(wèn)題導(dǎo)致的程序空轉(zhuǎn)。法院不僅要適當(dāng)裁剪和變通不當(dāng)?shù)某绦?還要警惕不要為了展現(xiàn)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議再徒增程序壓力。當(dāng)司法高估程序價(jià)值,導(dǎo)致程序目標(biāo)因無(wú)法實(shí)現(xiàn)而被迫放棄,或者低估了程序價(jià)值,導(dǎo)致正義缺了一角時(shí),都會(huì)表現(xiàn)為對(duì)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的退而求其次。法院可能對(duì)程序價(jià)值產(chǎn)生誤判,可能并非有意為之,而是因?yàn)殡y以無(wú)懈可擊地權(quán)衡與評(píng)判價(jià)值沖突。對(duì)此,保證司法價(jià)值取向的邏輯自洽,是應(yīng)對(duì)實(shí)質(zhì)性泛化為形式的關(guān)鍵。

(三) 實(shí)質(zhì)性泛化的價(jià)值沖突

實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議不具有唯一的價(jià)值追求,而是對(duì)司法與行政、程序與實(shí)體、剛性裁判與柔性協(xié)商之間的價(jià)值沖突予以評(píng)判。當(dāng)法院做出過(guò)于確定的價(jià)值評(píng)判時(shí),會(huì)折損裁判規(guī)則的廣泛適用性;當(dāng)法院做出過(guò)于靈活的價(jià)值評(píng)判時(shí),又會(huì)陷入裁判標(biāo)準(zhǔn)不一的困境,有損法的安定性。這在實(shí)質(zhì)性判斷的三個(gè)維度上,均有所體現(xiàn)。

1. 司法能動(dòng)對(duì)司法謙抑的改變

若法院當(dāng)然地將司法能動(dòng)作為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的唯一價(jià)值選擇,勢(shì)必引發(fā)司法能動(dòng)與謙抑之間的價(jià)值沖突。在實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議第一個(gè)維度,即消滅不確定法律狀態(tài)中,僅有少數(shù)案件法官秉持著司法謙抑的態(tài)度;大多數(shù)案件的法官一改司法謙抑,充分發(fā)揮司法能動(dòng)性,通過(guò)限制行政裁量,實(shí)現(xiàn)對(duì)原告權(quán)益的確認(rèn)和保護(hù)。這一改變背后涉及司法能動(dòng)與司法謙抑之間的價(jià)值沖突。司法謙抑事實(shí)上也是一種司法政策,行政法理論界和實(shí)務(wù)界均予以認(rèn)可。(46)參見(jiàn)何海波: 《論行政行為“明顯不當(dāng)”》,載《法學(xué)研究》2016年第3期;黃永維、郭修江: 《司法謙抑原則在行政訴訟中的適用》,載《法律適用》2021年第2期。目前司法實(shí)踐在“讓司法更像司法”的基礎(chǔ)上,兼顧“讓司法更能司法”,(47)顧培東: 《人民法院改革取向的審視與思考》,載《法學(xué)研究》2020年第1期,第3頁(yè)。有助于支持原告方的實(shí)質(zhì)權(quán)益。然而,若沒(méi)有行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職,即使法院支持原告訴請(qǐng),原告實(shí)體權(quán)益也無(wú)法最終得到實(shí)現(xiàn)。在無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)的情況下,可能會(huì)引發(fā)新一輪的爭(zhēng)議,從而無(wú)法實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。

2. 程序?qū)?shí)體和效率價(jià)值的讓位

法院變通審判程序,會(huì)引發(fā)程序和實(shí)體與效率價(jià)值之間的沖突。司法在審判程序上,被賦予相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán),可結(jié)合具體案情判斷是否應(yīng)當(dāng)立案、擴(kuò)大審查、糾正原審錯(cuò)誤等。在實(shí)質(zhì)性判斷的第二個(gè)維度上,法院傾向于認(rèn)為: 在審判程序的運(yùn)行中,應(yīng)側(cè)重于保護(hù)原告訴權(quán)和實(shí)體權(quán)益,且保護(hù)訴權(quán)的最終目的是保護(hù)實(shí)體權(quán)益,這更有助于化解糾紛。理論上如此,但在實(shí)踐操作中,行政審判是一個(gè)整體,涉及從立案到裁判的全過(guò)程。法院在某一個(gè)環(huán)節(jié)上幫助原告解讀實(shí)體訴求、放寬原告資格認(rèn)定、選擇判決類(lèi)型,并不意味著在裁判結(jié)果上,能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)原告權(quán)益的終局保障,更不意味著爭(zhēng)議得到了化解。目前法院實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議,在價(jià)值判斷上總體表現(xiàn)為程序讓位于實(shí)體和效率。但價(jià)值權(quán)衡并不絕對(duì): 一方面法院只能憑借自身對(duì)事實(shí)認(rèn)定和法律適用的理解做出價(jià)值評(píng)判,會(huì)導(dǎo)致法院認(rèn)為裁判到位,實(shí)則不然;另一方面程序價(jià)值與實(shí)體價(jià)值有時(shí)難以分割,忽視程序價(jià)值亦會(huì)對(duì)實(shí)體價(jià)值產(chǎn)生負(fù)面影響。

3. 對(duì)協(xié)商調(diào)解機(jī)制的合理性質(zhì)疑

對(duì)協(xié)商調(diào)解機(jī)制的合法性質(zhì)疑可告一段落,合理性和妥當(dāng)性問(wèn)題卻日漸凸顯,表現(xiàn)為協(xié)商調(diào)解機(jī)制的濫用。雖然協(xié)商調(diào)解成為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議強(qiáng)有力的訴訟外渠道,回應(yīng)著人口眾多、爭(zhēng)議不能全部涌入法院的現(xiàn)實(shí)需求;但協(xié)商調(diào)解機(jī)制展現(xiàn)出的當(dāng)事人意志與當(dāng)事人真實(shí)意志之間并不總是等同。出現(xiàn)差距時(shí),協(xié)商調(diào)解機(jī)制的合理性就受到質(zhì)疑。在實(shí)質(zhì)性判斷的第三個(gè)維度上,可能出現(xiàn)“身處弱勢(shì)地位的原告迫于高壓而屈服”(48)章志遠(yuǎn): 《作為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決補(bǔ)充機(jī)制的司法調(diào)解》,載《學(xué)習(xí)與探索》2021年第12期,第70頁(yè)。,以及讓協(xié)商調(diào)解淪為法院實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的形式化標(biāo)志等問(wèn)題,扭曲尊重當(dāng)事人意志的價(jià)值觀。

三、 實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程正義與結(jié)果正義之爭(zhēng)

糾紛解決、政策實(shí)施、形塑訴訟、改變社會(huì)等司法功能,(49)See Abram Chayes, The Role of the Judge in Public Law Litigation, 89 Harvard Law Review 1281, 1282-1284 (1976); Owen Fiss, The Law as It Could be, New York University Press, 2003, p.18-19.需以公正為基礎(chǔ)。實(shí)質(zhì)性判斷,不可避免地涉及司法實(shí)現(xiàn)正義的面向與程度。理論上,純粹過(guò)程正義關(guān)注過(guò)程,對(duì)實(shí)體結(jié)果在所不問(wèn)。(50)參見(jiàn)周佑勇: 《行政法總則中基本原則體系的立法構(gòu)建》,載《行政法學(xué)研究》2021年第1期,第19頁(yè)。其所隱含的正義模式前提預(yù)設(shè)是: 經(jīng)過(guò)法定過(guò)程的結(jié)果必然正義或視為正義。(51)參見(jiàn)[美] 約翰·羅爾斯: 《正義論》,何懷宏等譯,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第82頁(yè)。這表現(xiàn)為對(duì)訴訟程序的遵循,只要經(jīng)過(guò)法定訴訟程序,即推定裁判結(jié)果正當(dāng)。純粹結(jié)果正義關(guān)注結(jié)果,旨在實(shí)現(xiàn)良好社會(huì)秩序,保障公民的應(yīng)得利益。(52)參見(jiàn)張國(guó)清: 《分配正義與社會(huì)應(yīng)得》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第5期,第21頁(yè)。這表現(xiàn)為變通訴訟程序以保障當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益。純粹過(guò)程正義與結(jié)果正義的關(guān)注點(diǎn)不同,但并非完全對(duì)立。將其提純后,可分別作為正義鏈條的兩端,塑造實(shí)質(zhì)性認(rèn)定的理想型,如圖1所示?，F(xiàn)實(shí)中的實(shí)質(zhì)性介于二者之間,對(duì)過(guò)程正義與結(jié)果正義均有關(guān)照,但有所偏向。司法在不同正義觀下實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的程度不同,但只有在職能范圍內(nèi)能達(dá)到長(zhǎng)期穩(wěn)定解紛的標(biāo)準(zhǔn),才構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的核心意涵。

圖1 過(guò)程正義與結(jié)果正義的理想型各執(zhí)一端

(一) 過(guò)程正義下的程序即為“實(shí)質(zhì)”

在純粹過(guò)程正義觀下,“實(shí)質(zhì)”被隱身了,但程序是可視的。換言之,過(guò)程正義將實(shí)質(zhì)要素吸收進(jìn)程序之中,程序要素能夠自然推導(dǎo)出實(shí)體結(jié)果。司法所追求的實(shí)質(zhì)結(jié)果,也是程序正義的當(dāng)然結(jié)果。

1. 實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的相對(duì)性

對(duì)“實(shí)質(zhì)”的慣常理解,與“形式”相對(duì),指向?qū)嶓w上的結(jié)果。該結(jié)果可依托實(shí)體或程序事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)。(53)參見(jiàn)周佑勇: 《行政法基本原則研究》(第2版),法律出版社2019年版,第94—95頁(yè)。同時(shí),實(shí)體和程序不可完全分割,對(duì)程序的實(shí)施和保障能夠產(chǎn)生實(shí)體效果。(54)參見(jiàn)張永泉: 《“二元正義”的誤區(qū)及反思》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2012年第4期,第137頁(yè)。比如聽(tīng)證程序具有程序價(jià)值,也保障了公民的聽(tīng)證權(quán),反過(guò)來(lái)對(duì)被聽(tīng)證事項(xiàng)的決策結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響。故此,實(shí)質(zhì)的概念具有相對(duì)性,純粹程序的剝離在實(shí)踐中幾乎不可能。

我們從程序的角度觀察實(shí)質(zhì),通過(guò)區(qū)分程序和實(shí)質(zhì)的主從地位,來(lái)辨析實(shí)質(zhì)性的概念。在實(shí)質(zhì)為主、程序?yàn)檩o的語(yǔ)境下,實(shí)質(zhì)性具有獨(dú)立價(jià)值,程序無(wú)法構(gòu)成實(shí)質(zhì)性,只能產(chǎn)生影響;在程序?yàn)橹?、?shí)質(zhì)為輔的語(yǔ)境下,程序具有獨(dú)立價(jià)值,實(shí)質(zhì)性取決于程序的實(shí)現(xiàn)程度。(55)參見(jiàn)[日] 谷口安平: 《程序的正義與訴訟》,王亞新、劉榮軍譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版,第7—8頁(yè)。后者與達(dá)瑪什卡教授構(gòu)建糾紛解決型程序的理想型時(shí),提出的“作為實(shí)質(zhì)的程序”異曲同工,亦即當(dāng)事人糾紛解決程序的執(zhí)行決定了糾紛解決實(shí)質(zhì)的實(shí)現(xiàn)。(56)參見(jiàn)[美] 米爾伊安·R.達(dá)瑪什卡: 《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔: 比較視野中的法律程序》(修訂版),鄭戈譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版,第131頁(yè)以下。這構(gòu)成最極端意義上的程序正義。它等同于糾紛解決,也等同于實(shí)體正義。但此處糾紛解決和實(shí)體正義只是推定結(jié)果,本身沒(méi)有獨(dú)立的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。只要程序正義得到實(shí)現(xiàn),無(wú)論當(dāng)事人是否再次申訴、案件實(shí)體判決結(jié)果是否統(tǒng)一,都推定糾紛得到了解決。解決糾紛的過(guò)程即為正義,除此之外,別無(wú)其他。

2. 實(shí)質(zhì)性判斷的原則和方向

純粹過(guò)程正義中的程序即具有“實(shí)質(zhì)性”。程序價(jià)值具有終局性,不受限制,尤其不能以法律結(jié)果正當(dāng)與否反推程序正當(dāng)與否。程序價(jià)值具有獨(dú)立性,實(shí)體結(jié)果只是程序的折射和影子。在此價(jià)值觀之下,實(shí)質(zhì)性判斷應(yīng)當(dāng)遵循以下原則和方向,如圖2所示。

圖2 過(guò)程正義下實(shí)質(zhì)性的司法判斷原則和方向

首先,要遵守司法有限審查原則,維持法律適用的可預(yù)期性、穩(wěn)定性。其次,司法在裁量空間內(nèi)對(duì)法律狀態(tài)確定程度做出的選擇,都是合理的。再者,司法變通訴訟程序要受到限制,可預(yù)期性成為更重要的價(jià)值,不能隨意打破。在法律授予司法裁量空間之處,法院有權(quán)對(duì)原告訴求進(jìn)行解釋,即使最后對(duì)原告勝訴不產(chǎn)生實(shí)際影響,只要解讀的程序本身是有價(jià)值的,保障了原告訴權(quán),就足以達(dá)到實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。最后,就訴調(diào)銜接機(jī)制而言,程序的有效銜接和轉(zhuǎn)化異常重要,不能基于結(jié)果令雙方當(dāng)事人滿意而反推協(xié)商調(diào)節(jié)機(jī)制的合法性和合理性,而要關(guān)注從審判轉(zhuǎn)向協(xié)商調(diào)節(jié)機(jī)制本身的程序是否合法,至少應(yīng)防止尊重當(dāng)事人意志的異化。

(二) 結(jié)果正義下的實(shí)體利益方為“實(shí)質(zhì)”

結(jié)果正義關(guān)注“實(shí)質(zhì)”,并暗含著實(shí)質(zhì)與形式分離、結(jié)果與過(guò)程區(qū)分的意蘊(yùn)。迥異于過(guò)程與形式,結(jié)果與實(shí)質(zhì)蘊(yùn)含著以實(shí)在標(biāo)的為要素的實(shí)體利益。

1. 實(shí)質(zhì)是利益衡量的理想狀態(tài)

純粹結(jié)果正義關(guān)注的結(jié)果,是當(dāng)事人權(quán)益保障結(jié)果、第三人權(quán)益保障結(jié)果,還是社會(huì)影響效果,并不明確。(57)參見(jiàn)陳柏峰: 《社科法學(xué)及其功用》,載《法商研究》2014年第5期,第71頁(yè)。公共政策的實(shí)施落到具體相對(duì)人之上,影響其權(quán)益,引發(fā)相對(duì)人對(duì)公共政策的制定者或執(zhí)行者(通常是執(zhí)行者)的不滿與質(zhì)疑。這產(chǎn)生了公共政策執(zhí)行所代表的公共利益與行政具體執(zhí)行行為所影響的個(gè)體利益之間的沖突,進(jìn)入行政訴訟。此時(shí),爭(zhēng)議解決的“實(shí)質(zhì)性”主要關(guān)涉各方利益,(58)參見(jiàn)張明楷: 《論實(shí)質(zhì)的法益概念——對(duì)法益概念的立法批判機(jī)能的肯定》,載《法學(xué)家》2021年第1期;王方玉: 《新興權(quán)利司法證成的三階要件: 實(shí)質(zhì)論據(jù)、形式依據(jù)與技術(shù)方法》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第1期。需要法院處理好行政機(jī)關(guān)執(zhí)行公共政策所維護(hù)的秩序利益與相對(duì)人打破該秩序所追求的私人利益之間的平衡。

司法實(shí)踐中利益衡量存在公眾不信任、司法無(wú)能力和司法主觀化三項(xiàng)難題,如果處理不當(dāng),不僅系爭(zhēng)糾紛無(wú)法解決,還會(huì)產(chǎn)生新?tīng)?zhēng)議。(59)參見(jiàn)汪慶華: 《政治中的司法: 中國(guó)行政訴訟的法律社會(huì)學(xué)考察》,清華大學(xué)出版社2011年版,第68—70頁(yè)。第一,公眾不信任司法,不斷開(kāi)啟訴訟程序。尤其在司法基于支持公共政策而支持行政決定時(shí),原告會(huì)質(zhì)疑司法公正,不斷上訴、申請(qǐng)?jiān)賹徱约皩で笤V訟外救濟(jì)渠道。第二,司法對(duì)行政的監(jiān)督受限于行政專業(yè)能力,無(wú)法判斷公共政策的執(zhí)行措施是否合理,難以在實(shí)體層面上對(duì)相對(duì)人權(quán)益應(yīng)否受到保護(hù)予以評(píng)價(jià),只能進(jìn)行程序性審查,容易導(dǎo)致案結(jié)事不了、爭(zhēng)議持續(xù)不斷。第三,法院基于司法裁量而對(duì)利益衡量產(chǎn)生不同見(jiàn)解和觀點(diǎn),造成法律適用不統(tǒng)一、司法裁判標(biāo)準(zhǔn)有出入,損害司法的可預(yù)期性和法的安定性。

欲實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義之“實(shí)質(zhì)”,就要對(duì)何種利益應(yīng)予保護(hù)進(jìn)行評(píng)價(jià),實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人、利害關(guān)系人、社會(huì)公眾等相關(guān)主體的最佳利益平衡狀態(tài)。不過(guò),純粹結(jié)果正義下實(shí)質(zhì)性是實(shí)體利益權(quán)衡的理想國(guó),只能無(wú)限趨近,而無(wú)法實(shí)際到達(dá)。

2. 實(shí)質(zhì)性判斷的原則和方向

實(shí)質(zhì)性判斷取決于利益衡量偏好。不同時(shí)代和場(chǎng)域?qū)娴膬r(jià)值評(píng)判不同。有案例表明美國(guó)曾經(jīng)嚴(yán)禁在國(guó)家公園中修路通行,但后來(lái)出于經(jīng)濟(jì)因素的考量,允許符合一定條件時(shí),在國(guó)家公園中修筑道路。(60)See Organized Village of Kake v. U.S. Dept. of Agriculture, 795 F. 3d 956 (2015).我國(guó)從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治發(fā)展,在行政訴訟法中加入了解決行政爭(zhēng)議的立法目的,并強(qiáng)調(diào)法律的統(tǒng)一適用,追求行政審判法律效果、政治效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一,亦是一種訴訟價(jià)值觀的變化,影響了結(jié)果正義?，F(xiàn)階段的司法,更加重視維護(hù)社會(huì)秩序、保障公共利益,致力于通過(guò)解決行政爭(zhēng)議來(lái)回應(yīng)社會(huì)需求。在此價(jià)值觀下,實(shí)質(zhì)性判斷應(yīng)當(dāng)遵循以下原則和方向,如圖3所示。

圖3 結(jié)果正義下實(shí)質(zhì)性的司法判斷原則和方向

首先,要遵循司法能動(dòng)原則,法院比當(dāng)事人更有能力維護(hù)社會(huì)秩序和控制訴訟程序走向,實(shí)現(xiàn)利益平衡。其次,在實(shí)質(zhì)性判斷的三個(gè)維度上,要在合理性審查范圍和程度的擴(kuò)展與深入、訴訟程序的組織與形塑,以及法院對(duì)當(dāng)事人意志的良性引導(dǎo)三個(gè)方向上著手。法院能夠在既有權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)一步消滅不確定法律狀態(tài),確定當(dāng)事人利益的可保護(hù)程度;還可以高屋建瓴地組織訴訟程序的運(yùn)行,并就各種實(shí)踐情況靈活變通,更好地保護(hù)權(quán)益。長(zhǎng)此以往,訴訟程序得以塑造,能更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化。對(duì)于當(dāng)事人意志,無(wú)論是相對(duì)人還是行政機(jī)關(guān)的,法院均可發(fā)揮調(diào)和功能,分析利弊,良性地引導(dǎo)當(dāng)事人做出可接受的、有利于秩序維護(hù)的選擇。

(三) 效率價(jià)值與正義偏向的關(guān)系

就實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議而言,效率是影響司法選擇過(guò)程正義和結(jié)果正義的重要因素。

1. 爭(zhēng)議解決效率與司法正義觀相互影響

看不見(jiàn)的成本外顯為效率因素,影響著正義的偏向。不考慮成本和效率,會(huì)使社會(huì)陷入停滯,公正就無(wú)從實(shí)現(xiàn),這是及時(shí)審判成為公正審判構(gòu)成要素與基本內(nèi)涵的主要原因。(61)參見(jiàn)劉練軍: 《司法效率的性質(zhì)》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2011年第11期,第69頁(yè)。

在法經(jīng)濟(jì)學(xué)者看來(lái),效率本身也是一種正義,只不過(guò)是一種功利的正義,追求利益最大化。(62)參見(jiàn)[美] 波斯納: 《法律的經(jīng)濟(jì)分析》(上),蔣兆康譯,中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版,第31—32頁(yè)。法院追求何種利益最大化,需要結(jié)合過(guò)程正義與結(jié)果正義來(lái)看。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的審判理念,要求法院追求化解行政爭(zhēng)議的利益最大化,亦即案結(jié)事了、程序不再重啟。尤其應(yīng)避免程序的無(wú)效重啟與循環(huán),同時(shí)要盡可能防止期限、步驟等程序要素不當(dāng)設(shè)置,耗費(fèi)司法資源,加劇法律狀態(tài)的不確定?？梢哉f(shuō),越追求效率,對(duì)程序事項(xiàng)的重視程度越低;越追求效率,促進(jìn)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議,對(duì)結(jié)果事項(xiàng)的重視程度越高。畢竟行政爭(zhēng)議化解不了的主要原因是當(dāng)事人實(shí)體訴求未能得到滿足,而非程序違法。

2. 效率與司法正義觀之間的相關(guān)性

在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的需求下,效率與程序要素維護(hù)之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān);效率與結(jié)果要素維護(hù)之間,在部分范圍內(nèi)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān),部分范圍內(nèi)呈現(xiàn)正相關(guān)。程序要素維護(hù)與結(jié)果要素維護(hù)在化解行政爭(zhēng)議的實(shí)踐中,通常處于相反的處境。注重維護(hù)訴訟程序的完整性,就會(huì)將實(shí)體訴求擋在法院門(mén)外,易引發(fā)新?tīng)?zhēng)議、循環(huán)爭(zhēng)議,相應(yīng)地,結(jié)果的實(shí)現(xiàn)就會(huì)遙遙無(wú)期。在實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議中,對(duì)過(guò)程正義與結(jié)果正義的偏向,取決于對(duì)效率價(jià)值的重視。要想快速化解爭(zhēng)議,就偏向結(jié)果正義;若堅(jiān)守程序價(jià)值,就偏向過(guò)程正義。但過(guò)程正義與結(jié)果正義并非始終對(duì)立,也有同時(shí)實(shí)現(xiàn)的情形。

如圖4所示,可分別描述效率和過(guò)程正義與結(jié)果正義之間的線性關(guān)系。大體而言,越追求效率價(jià)值,就越忽視建立在較為完整程序之上的程序正義價(jià)值,效率與過(guò)程正義之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。效率與結(jié)果正義之間并非完全正相關(guān),正義的結(jié)果也依賴事實(shí)認(rèn)定,同樣需耗費(fèi)較大成本?？蓪點(diǎn)視為一個(gè)程序設(shè)置相當(dāng)合理的臨界狀態(tài),按照該程序推進(jìn),能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)果正義與成本效率上的平衡。若要再提高結(jié)果的合理性,有兩個(gè)方法: 其一,在維持程序正義的基礎(chǔ)上,耗費(fèi)巨大的成本,即m點(diǎn)之前的狀態(tài)。此時(shí),越追求結(jié)果正義,查明事實(shí)所耗費(fèi)成本越高,效率反而越低。其二,適當(dāng)?shù)睾鲆暢绦蛘x,通過(guò)變通既定程序,節(jié)約僵化的程序成本,實(shí)現(xiàn)有效結(jié)果,即為m點(diǎn)之后的狀態(tài)。此時(shí),越追求結(jié)果正義,就越需要提高效率。

圖4 效率與程序正義、結(jié)果正義之間的關(guān)系

實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議主要在m點(diǎn)之后的情形中被強(qiáng)調(diào)。在m點(diǎn)之前,是沖突較少、爭(zhēng)議不大,法院依法裁判就能實(shí)現(xiàn)司法正義的情形。此時(shí),程序正義和結(jié)果正義都能較好地實(shí)現(xiàn),不至于案結(jié)事不了和程序空轉(zhuǎn)。實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議主要面臨司法效率低下、難以實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義的問(wèn)題;對(duì)策是突破程序困境,強(qiáng)化司法能力,通過(guò)法院多作為,提高效率,實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義。這顯然需要司法投入更多資源。

對(duì)司法實(shí)現(xiàn)正義的要求不能過(guò)高或過(guò)低。當(dāng)司法在m點(diǎn)之后追求效率價(jià)值,一方面不能減損程序正義,低于p1;另一方面不能強(qiáng)求結(jié)果正義,超出q1。低于p1,可能舍本逐末,導(dǎo)致司法功能實(shí)現(xiàn)不足;而超出q1,則對(duì)司法要求過(guò)高。司法在實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議上可作為的空間,其實(shí)在m-n之間。此時(shí),法院根據(jù)司法資源與社會(huì)需求,適當(dāng)調(diào)整訴訟程序、助推當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益保障,既不會(huì)過(guò)于嚴(yán)苛,也不會(huì)懈怠乏力。

四、 實(shí)質(zhì)性判斷的三層應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)質(zhì)性既具有結(jié)果正義的內(nèi)涵,也具有過(guò)程正義的內(nèi)涵,只要其落在圖4兩條曲線的m-n區(qū)間之內(nèi),即守住了司法公正,實(shí)質(zhì)化解了行政爭(zhēng)議。需要探究的是在我國(guó)司法情境下,該區(qū)間代表什么函數(shù),由哪些因素決定,各因素之間是何種關(guān)系。此即實(shí)質(zhì)性的司法判斷應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)。

(一) 第一層標(biāo)準(zhǔn): 司法實(shí)體裁判的能力

在實(shí)質(zhì)性判斷的第一個(gè)維度——合理性審查上,司法正義的偏向取決于司法能力,即法院能否降低解紛成本、增加社會(huì)效益。(63)參見(jiàn)[美] 波斯納: 《法律的經(jīng)濟(jì)分析》(下),蔣兆康譯,中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版,第678頁(yè)。如果偏向過(guò)程正義,法院應(yīng)根據(jù)具體情況尊重行政裁量,不強(qiáng)求消滅不確定法律狀態(tài)或做出確權(quán)裁判。如果偏向結(jié)果正義,則要求法院盡可能擴(kuò)大審查范圍和增加審查程度,以厘清行政法律關(guān)系中的實(shí)體權(quán)利義務(wù),做出行政機(jī)關(guān)能夠直接執(zhí)行的裁判結(jié)果。從降低解紛成本的角度來(lái)說(shuō),結(jié)果正義要求法院在案件審理過(guò)程中確認(rèn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系,直接裁判,以節(jié)省行政機(jī)關(guān)再次確權(quán)的成本。從增加社會(huì)效益的角度來(lái)說(shuō),行政爭(zhēng)議不絕的主要原因是裁判結(jié)果過(guò)于形式化,原告對(duì)此不滿意。尤其是裁判行政機(jī)關(guān)重新做出行政行為,一旦行政機(jī)關(guān)不及時(shí)履行或者拒絕履行,原告實(shí)體訴求就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此時(shí),法院直接針對(duì)原被告之間的實(shí)體權(quán)益做出確權(quán)判決,能夠避免原告就同一爭(zhēng)議未獲得實(shí)體解決而反復(fù)尋求救濟(jì)。不過(guò)節(jié)約成本和增加效益,都需建立在法院具有妥當(dāng)?shù)刈龀鰧?shí)體裁判之能力的前提之上。(64)參見(jiàn)[美] 克里斯托弗·沃爾夫: 《司法能動(dòng)主義: 自由的保障還是安全的威脅》,黃金榮譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版,第207—210頁(yè)。故需區(qū)分情況: 法院有實(shí)體裁判的能力,則能節(jié)約成本和增加效益;否則,則不能。

在合理性審查的維度上,需在同一案由下比較下列四項(xiàng)數(shù)據(jù),得出實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn),如表1所示。(65)比較a1與a2,能夠反映某一類(lèi)案由下,司法裁判的總體趨勢(shì)是保持謙抑還是強(qiáng)化能動(dòng)。比較b1與b2,能夠反映在某一類(lèi)案由下,當(dāng)事人的需求是強(qiáng)化司法能動(dòng),還是退回司法謙抑。當(dāng)a1>a2且b1a2且b1>b2時(shí),司法在申訴中未滿足當(dāng)事人需求,司法能動(dòng)無(wú)助于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。無(wú)論司法采用何種態(tài)度進(jìn)行合理性審查,均無(wú)法消解當(dāng)事人的不滿,同一事項(xiàng)引發(fā)的后續(xù)爭(zhēng)議不斷。此時(shí),僅靠法院一己之力,無(wú)法真正化解行政爭(zhēng)議,即應(yīng)回歸司法謙抑,尊重行政裁量。當(dāng)a1b2時(shí),司法能動(dòng)在申訴中不僅未能滿足當(dāng)事人需求,而且產(chǎn)生了負(fù)面效果,無(wú)益于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。法院進(jìn)一步做出確認(rèn)裁判,對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)進(jìn)行確認(rèn)反而產(chǎn)生負(fù)面影響,未有效降低當(dāng)事人繼續(xù)申訴的可能性。此時(shí),法院應(yīng)在過(guò)程正義的取向下,遵循司法有限審查原則,并尊重行政裁量。

表1 司法能動(dòng)與否對(duì)糾紛解決的影響

(二) 第二層標(biāo)準(zhǔn): 原告權(quán)利保護(hù)的必要性

在實(shí)質(zhì)性判斷的第二個(gè)維度——訴訟程序變通上,行政爭(zhēng)議得不到解決,既有原告訴求得不到回應(yīng)的原因,也有當(dāng)事人濫訴、纏訴等原因。實(shí)質(zhì)性判斷面臨著原告權(quán)利是否有必要保護(hù)的識(shí)別問(wèn)題。(66)參見(jiàn)王貴松: 《論行政訴訟的權(quán)利保護(hù)必要性》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期,第133頁(yè)。

1. 程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利并重

在不存在原告濫訴、纏訴的情況下,對(duì)原告的訴求可適當(dāng)?shù)赜枰詳U(kuò)展。司法實(shí)踐中,訴訟程序的價(jià)值附屬于原告實(shí)體權(quán)益保障之上,尤其是一審裁判出現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定、法律適用瑕疵或錯(cuò)誤,發(fā)回重審并不會(huì)對(duì)原告實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生影響時(shí),二審法院就直接予以糾正,而非撤銷(xiāo)原判、發(fā)回重審。對(duì)審判程序的變通,有利于保障審判效率。這同時(shí)也反映了法院系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督秩序以及法院對(duì)行政裁量的尊重讓位于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的司法政策目標(biāo)。但程序價(jià)值并不都附屬于實(shí)體性的價(jià)值,程序事項(xiàng)的去留不能只取決于其對(duì)實(shí)體權(quán)益的影響。(67)參見(jiàn)[美] 伯納德·施瓦茨: 《行政法》,徐炳譯,群眾出版社1986年版,第3頁(yè)。當(dāng)事人的程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利同樣重要,對(duì)原告權(quán)利的保護(hù),不可偏廢任何一方。

2. 權(quán)利不值得保護(hù)時(shí)的行政審判退出

在原告基于某種并非自己真正所需的請(qǐng)求而提起訴訟,嚴(yán)格來(lái)說(shuō)甚至構(gòu)成濫訴、纏訴的情形中,法院本應(yīng)直接駁回原告起訴或訴請(qǐng)。但為防止原告不斷申訴,糾紛得不到解決,法院往往會(huì)采取額外的措施,諸如促進(jìn)當(dāng)事人之間協(xié)商、調(diào)解或者發(fā)出司法建議,建議行政機(jī)關(guān)做出妥協(xié)或補(bǔ)償?shù)取５@些措施已經(jīng)超出了司法審判的職能范圍。司法對(duì)原告權(quán)利保護(hù)的程度是有限的,應(yīng)適時(shí)退出,促使行政爭(zhēng)議轉(zhuǎn)向其他渠道。這是對(duì)訴訟程序的形塑。長(zhǎng)此以往,行政爭(zhēng)議當(dāng)事人會(huì)主動(dòng)尋求其他解紛機(jī)制,而非只訴諸行政審判。

(三) 第三層標(biāo)準(zhǔn): 協(xié)商調(diào)解與府院合作并非實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)質(zhì)性判斷的第三個(gè)維度——審判外機(jī)制上,法院可通過(guò)旁敲側(cè)擊實(shí)現(xiàn)只依靠行政審判職能所無(wú)法達(dá)成的目的。法院發(fā)揮的間接作用,或作用于原告,為其分析利弊,促使其權(quán)衡后主動(dòng)退出行政爭(zhēng)議;或作用于被告,與行政機(jī)關(guān)達(dá)成合作,協(xié)助行政履職、修正不當(dāng)行政,并為將來(lái)行政提供建議,預(yù)防更多行政爭(zhēng)議;抑或作用于原被告之間,為二者提供對(duì)話和協(xié)商的平臺(tái),通過(guò)制定調(diào)解協(xié)議書(shū)等具有裁判效力的文書(shū)來(lái)鎖定原被告之間的協(xié)商結(jié)果,保護(hù)原被告協(xié)商調(diào)解的積極性。

1. 司法在審判外解紛機(jī)制中的有限性

審判外解紛機(jī)制主要涉及兩個(gè)問(wèn)題: 一是行政爭(zhēng)議當(dāng)事人是否享有完全自主的處分權(quán),法院能否或應(yīng)否干涉;二是若司法在其中發(fā)揮間接和助推作用,而非直接和決定作用,那么要求只具有間接推動(dòng)作用的主體實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議會(huì)否是一個(gè)悖論。審判外協(xié)商調(diào)解機(jī)制與府院合作的形式化弊端,正是因?yàn)檫@兩個(gè)問(wèn)題而得不到有效解決。在無(wú)法確定行政爭(zhēng)議當(dāng)事人有權(quán)主動(dòng)放棄的權(quán)利范圍時(shí),就會(huì)出現(xiàn)協(xié)商調(diào)解機(jī)制適用范圍之爭(zhēng)。不同法院對(duì)當(dāng)事人意志的尊重程度理解不同,亦會(huì)導(dǎo)致協(xié)商調(diào)解機(jī)制適用不統(tǒng)一: 該協(xié)商調(diào)解的,不予協(xié)商調(diào)解;不該協(xié)商調(diào)解的,卻過(guò)度協(xié)商調(diào)解。這反過(guò)來(lái)也使當(dāng)事人難以預(yù)期,無(wú)法充分信任協(xié)商調(diào)解,使該機(jī)制最終失去效力。若司法無(wú)法認(rèn)清這一點(diǎn),誤以為尊重當(dāng)事人意志等同于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議,就錯(cuò)判了實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn),不僅將架空司法功能,無(wú)力裁判,(68)見(jiàn)前注〔59〕,汪慶華書(shū),第156頁(yè)。使行政爭(zhēng)議解決只能依靠當(dāng)事人自己,而且會(huì)造成協(xié)商調(diào)解機(jī)制的濫用,過(guò)猶不及。

2. 協(xié)商調(diào)解和府院合作以有利于相對(duì)人為限

法院在審判外解紛機(jī)制中所能實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)性,取決于其助推協(xié)商調(diào)解的限度,以及其與行政機(jī)關(guān)合作的限度。首先,當(dāng)事人權(quán)利處分是立法決定事項(xiàng),法院僅能進(jìn)行法律適用,不應(yīng)為助推協(xié)商調(diào)解而隨意擴(kuò)大解釋。(69)參見(jiàn)蔣成旭: 《行政訴權(quán)處分的司法審查——以行政審判中的息訴承諾為例》,載《法學(xué)家》2019年第5期,第57頁(yè)。其次,協(xié)商調(diào)解本身不能成為實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的佐證,否則便是將“實(shí)質(zhì)性”形式化為協(xié)商調(diào)解,罔顧當(dāng)事人妥協(xié)或放棄的權(quán)利能否自由處分。再者,司法在審判之外只發(fā)揮間接作用。當(dāng)協(xié)商調(diào)解與府院合作的結(jié)果被推翻或引發(fā)新?tīng)?zhēng)議,不能視為司法未能實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。只要司法遵循訴調(diào)銜接機(jī)制的程序,實(shí)現(xiàn)了過(guò)程正義,就無(wú)可置喙。最后,審判外協(xié)商調(diào)解機(jī)制的實(shí)效,很大程度上取決于對(duì)原告訴求的偏向,以及法院與行政機(jī)關(guān)為解決行政爭(zhēng)議達(dá)成共識(shí)所形成的府院合作機(jī)制。追求良好行政的府院合作機(jī)制至關(guān)重要。只不過(guò),府院合作機(jī)制預(yù)設(shè)了行政爭(zhēng)議解決渠道,會(huì)進(jìn)一步提升后續(xù)爭(zhēng)議的司法審查難度。故其應(yīng)有一定的范圍限制,且合作事項(xiàng)應(yīng)有利于相對(duì)人權(quán)益保護(hù)。并且,法院還應(yīng)合理妥當(dāng)?shù)亟f(xié)商調(diào)解、府院合作與依法裁判之間的銜接機(jī)制,從訴前、訴中到訴后全過(guò)程地促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。既不因噎廢食,質(zhì)疑審判外解紛機(jī)制的合理性;也不墨守成規(guī),受制于司法有限審查,而是應(yīng)充分利用依法裁判的有限審查優(yōu)勢(shì)與靈活司法的社會(huì)回應(yīng)功能,彰顯司法的溫度與界限。(70)參見(jiàn)李廣宇: 《司法的溫度與界限: 行政裁判文書(shū)自選集》,法律出版社2019年版,第472—473頁(yè)。

五、 結(jié) 語(yǔ)

受制于司法職能,行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決不能被泛化和形式化,應(yīng)在司法能動(dòng)與司法謙抑之間尋求平衡,不片面地追求過(guò)程或結(jié)果正義。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解應(yīng)有兩條路徑: 其一,在司法層面上,優(yōu)化行政訴訟及其配套機(jī)制,如完善行政訴訟類(lèi)型化制度,讓更多樣的訴訟實(shí)踐及時(shí)得以歸類(lèi),形成規(guī)范、有序的制度構(gòu)造,反過(guò)來(lái)助力司法裁判統(tǒng)一性與法的安定性。又如合理設(shè)置行政審判績(jī)效考核機(jī)制,避免由于考評(píng)不合理,使行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決日益形式化。其二,在多元解紛機(jī)制的完善上,充分發(fā)揮審判外解紛渠道的作用;從訴源治理、行政復(fù)議等多渠道減輕司法裁判的負(fù)擔(dān)。司法功能存在多維度的面向,每一面向都嵌合于整個(gè)社會(huì)治理體系。對(duì)司法功能的發(fā)掘與改革,離不開(kāi)司法自身的定位與發(fā)展,也離不開(kāi)與其他社會(huì)單元的配合與互促。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵關(guān)聯(lián)著行政訴訟制度體系與社會(huì)治理體系,形塑著司法正義觀,亦被司法正義觀所形塑。