孫 瑩 陳家剛

（1. 中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510275；2. 廣東行政職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510800）

一、引言

2024年是我國(guó)人民代表大會(huì)成立70周年。自成立以來，人大制度為我國(guó)法治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供了重要制度保障。

理論界一直不乏人大制度具有優(yōu)越性的論斷，相關(guān)闡釋散見于一些文章或著述，但是對(duì)于人大制度的優(yōu)越性究竟是指什么，為什么具有這些優(yōu)越性，缺乏較為系統(tǒng)的研究。如何尋找一個(gè)新的視角？如何搭建一個(gè)理論分析框架？本文希望進(jìn)行一些嘗試，從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來對(duì)人大制度優(yōu)越性的體現(xiàn)及其根源展開研究?；谝恍┣捌诘难芯堪l(fā)現(xiàn)，人大及其常委會(huì)的結(jié)構(gòu)組成和職權(quán)功能是探討人大制度優(yōu)越性的一個(gè)重要切入點(diǎn)。人大制度的運(yùn)行機(jī)制包括內(nèi)部運(yùn)行和外部運(yùn)行機(jī)制。內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制主要是指人大的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及其承擔(dān)的職權(quán)功能，這體現(xiàn)了我國(guó)人大制度運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，也蘊(yùn)藏著人大制度的優(yōu)勢(shì)潛力。

二、既有理論與新框架

（一）人大制度優(yōu)越性的現(xiàn)有解釋及其限度

歷史國(guó)情論歷史論或國(guó)情論認(rèn)為，人大制度是歷史和人民的選擇。這種解釋的價(jià)值在于解釋了人大制度的歷史和現(xiàn)實(shí)可行性，而局限在于，難以解釋其特殊性。因?yàn)槊恳粋€(gè)國(guó)家的政治制度都是一定歷史的產(chǎn)物，都是該國(guó)人民在歷史中博弈和選擇的結(jié)果。君主立憲制和議會(huì)制適合英國(guó)國(guó)情，是國(guó)會(huì)和王室長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的結(jié)果；總統(tǒng)制和聯(lián)邦制適合美國(guó)國(guó)情，是美洲殖民地在掙脫英國(guó)殖民統(tǒng)治和探索新國(guó)家政治體制的過程中的產(chǎn)物，各國(guó)的政治制度都可以用歷史論和國(guó)情論來解釋。因此，國(guó)情和歷史的視角可以解釋我國(guó)人大制度的生長(zhǎng)過程，可以解釋我國(guó)人大制度的特殊性，但是對(duì)于其優(yōu)越性的解釋力不強(qiáng)。

選舉民主論選舉民主論的觀點(diǎn)認(rèn)為，在人大制度的運(yùn)作中，代表由人民選出，對(duì)選民和選舉單位負(fù)責(zé)。但是很多國(guó)家的議員和代表，一般都是由選舉產(chǎn)生的，要對(duì)其選區(qū)、選民負(fù)責(zé)的。以議會(huì)之母英國(guó)議會(huì)為例，選區(qū)是下議院議員的權(quán)力基礎(chǔ)，每位下議院議員都設(shè)有選區(qū)辦公室，接待選民是其核心工作。[1](P117-118)所以，如果僅從選舉這一產(chǎn)生方式的角度來論證人大制度的優(yōu)越性，也是不夠的。其實(shí)，更重要的是我國(guó)人大代表不僅是由人民選舉產(chǎn)生，而且可以經(jīng)法定程序罷免，在這一制度設(shè)計(jì)意義上，我國(guó)人大制度比西方代議制度更具優(yōu)越性。

國(guó)家治理論隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)的建立和明確，學(xué)界開始探討人大制度在新時(shí)代國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。黃小鈁分析，人大制度在國(guó)家治理過程中，兼具民主性與集中性；在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，兼具監(jiān)督性與合作性；在國(guó)家治理程序中，兼具合法性與合理性。[2]江必新、蔣清華認(rèn)為，我國(guó)的人大制度有助于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、有益于國(guó)家生活法治化、人大制度有利于國(guó)家治理統(tǒng)一高效。[3]秦前紅等指出人民代表大會(huì)制度發(fā)展的方向在于推進(jìn)國(guó)家治理民主化、規(guī)范化、法治化、協(xié)同化，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。[4]韓旭認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度為全面深化改革提供了重要的制度基礎(chǔ)，并且蘊(yùn)含著現(xiàn)代國(guó)家治理所必需的重要功能，不斷增強(qiáng)治理體系的回應(yīng)性。[5]國(guó)家治理論的視角更側(cè)重解釋人大制度的功能優(yōu)勢(shì)，從一定角度揭示了人大制度優(yōu)越性的一些表現(xiàn)，而不是對(duì)人大制度優(yōu)越性的原因闡釋。

權(quán)力關(guān)系論首先，人大制度在橫向權(quán)力關(guān)系上的特征具備全權(quán)性和統(tǒng)一性。有觀點(diǎn)認(rèn)為人大是“全權(quán)性”的機(jī)關(guān)，具體表述為“在我國(guó)，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是全權(quán)性的機(jī)關(guān)。它不僅決定全國(guó)和地方的重大事項(xiàng)，而且還直接組織產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)。這些機(jī)關(guān)要對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”[6](P231)人大制度在橫向權(quán)力關(guān)系上的特征，除了全權(quán)性，還有統(tǒng)一性。

其次，人大制度在縱向權(quán)力關(guān)系上的特征有利于中央和地方“兩個(gè)積極性”的發(fā)揮。此觀點(diǎn)也符合我國(guó)人大制度的特點(diǎn)，具有一定程度的解釋力。以立法權(quán)為例，我國(guó)《立法法》允許民族自治地方可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定作“變通”規(guī)定?！读⒎ǚā吠瑯釉试S經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可作“變通”規(guī)定。

再次，從我國(guó)政治系統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系來看，人大制度有利于加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。這種解釋將人大制度與我國(guó)的黨政體制結(jié)合起來考慮，深刻揭示了我國(guó)人大制度的外部結(jié)構(gòu)特征。這不僅是學(xué)界的一種解讀，它也是領(lǐng)導(dǎo)人所認(rèn)可的人大制度優(yōu)勢(shì)所在。[7]該視角解釋人大制度優(yōu)越性，深刻把握了我國(guó)政治制度與西方的不同，揭示了人大制度權(quán)力結(jié)構(gòu)的總體特征，對(duì)人大制度優(yōu)越性的議題具有一定程度的解釋力，給人以啟發(fā)。其不足是側(cè)重外部權(quán)力結(jié)構(gòu)，而忽略了人大自身機(jī)構(gòu)組織內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制。上述國(guó)家治理的視角也是偏重人大制度運(yùn)行的外部效應(yīng)。所以，本文嘗試將視角轉(zhuǎn)向人大制度的內(nèi)部，從人大制度自身的組織結(jié)構(gòu)、功能定位和議事程序等內(nèi)部因素來找尋我國(guó)人大制度的優(yōu)越性體現(xiàn)及其根源，對(duì)既有的解釋予以豐富和完善。

（二）新解釋框架：結(jié)構(gòu)功能主義的啟示

我國(guó)人大制度的優(yōu)越性是一種價(jià)值判斷，這一判斷可以基于對(duì)事實(shí)的分析來進(jìn)行。結(jié)構(gòu)功能主義提供了一個(gè)分析框架，有助于指引我們開展理論分析。結(jié)構(gòu)功能主義的基本主張是，社會(huì)是一個(gè)系統(tǒng)，由一定的結(jié)構(gòu)以組織化形式構(gòu)成；構(gòu)成社會(huì)的各個(gè)組成部分相互關(guān)聯(lián),并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮功能。[8]比較政治學(xué)領(lǐng)域中，結(jié)構(gòu)功能主義的理論觀點(diǎn)可以簡(jiǎn)要概況如下：一是體系層面，即政治體系是由相互作用的結(jié)構(gòu)包括如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等構(gòu)成的。[9](P13)所以，從構(gòu)成的角度來說，政治體系就是一系列政治結(jié)構(gòu)的復(fù)合體，是對(duì)政治結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性放大。二是結(jié)構(gòu)層面，即政治角色是政治結(jié)構(gòu)的基本單位。簡(jiǎn)言之，政治結(jié)構(gòu)就是相互聯(lián)系的政治角色的復(fù)合體。三是政治功能，即一定的政治系統(tǒng)所發(fā)揮的作用。一定的政治結(jié)構(gòu)決定著一定的政治功能，盡管這并不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。政治結(jié)構(gòu)與政治功能的關(guān)系類型決定了一定政治體系的特征。[9](P58)結(jié)構(gòu)功能主義的理論觀點(diǎn)對(duì)于我們思考人大制度的優(yōu)越性問題可以提供一些參考。這是因?yàn)椋?）人大系統(tǒng)也是一個(gè)政治系統(tǒng)；2）人大系統(tǒng)也是由一系列的內(nèi)外政治結(jié)構(gòu)組成的；3）人大系統(tǒng)也發(fā)揮著一定的政治功能。人大制度的運(yùn)作是由人大系統(tǒng)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)的，人大制度的運(yùn)作也應(yīng)該從人大系統(tǒng)的運(yùn)行來觀察。人大系統(tǒng)運(yùn)行的結(jié)果就會(huì)體現(xiàn)為一定的功能，人大制度的優(yōu)越性可以通過觀察人大系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)來探索其體現(xiàn)和根源所在。從主體間運(yùn)行機(jī)制的視角來看，或者說從系統(tǒng)論、結(jié)構(gòu)功能的理論框架來看，特定的機(jī)構(gòu)組織承擔(dān)相應(yīng)的功能作用。人大代表是人大會(huì)議上的行權(quán)主體；人大常委會(huì)具備多重角色，其一是常委會(huì)會(huì)議上的行權(quán)主體功能，其二是在會(huì)議準(zhǔn)備階段召集會(huì)議的功能，其三是閉會(huì)期間組織和驅(qū)動(dòng)代表履職的功能；委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議的功能也是多重的，包括召集和主持會(huì)議的功能、主持常委會(huì)工作的職能、處理常委會(huì)日常重要工作等；大會(huì)主席團(tuán)的主要功能是主持大會(huì)會(huì)議；專門委員會(huì)是協(xié)助人大及其常委會(huì)行使相關(guān)職權(quán)（包括研究、審議和擬訂有關(guān)議案）的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)；工作委員會(huì)是負(fù)責(zé)常委會(huì)相關(guān)領(lǐng)域職責(zé)的工作機(jī)構(gòu)。人大及其常委會(huì)的各個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織各有分工、互相配合，共同構(gòu)成人大制度的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。如圖1所示，以結(jié)構(gòu)功能主義為基礎(chǔ)，本文的分析思路可以概括如下：

三、功能維度：人大系統(tǒng)政治功能的多維觀察

雖然各國(guó)議會(huì)的功能都不是單一的，但其地位性質(zhì)無外乎立法機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)。我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)具備“四個(gè)機(jī)關(guān)”的復(fù)合型功能。[10]這是黨對(duì)人大制度不斷實(shí)踐和理論探索的成果。此定位既體現(xiàn)了人大系統(tǒng)的多元功能，也體現(xiàn)了其多方面的優(yōu)越性。從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來看，這些功能涉及體系層次的功能、過程層次的功能和政策層次的功能。所以，我國(guó)人大在體系、過程和政策層次的功能已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的立法機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)。

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的功能定位凸顯了人大機(jī)關(guān)區(qū)別于其他政治機(jī)構(gòu)的組織性質(zhì)?！皣?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”是我國(guó)人民代表大會(huì)制度建立之初就被確立的地位。1948年在晉綏干部會(huì)議上的講話里，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)人民代表會(huì)議是人民的權(quán)力機(jī)關(guān)。[11](P3)新中國(guó)成立初期，彭真同志也曾提道，“人民代表會(huì)議是權(quán)力機(jī)關(guān)”。[12](P223)[13](P56)1954年《憲法》明確人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)。1982年《憲法》再次重申這一點(diǎn)。需要指出的是，1982年憲法的表述是“國(guó)家權(quán)力”機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)履行著將人民主權(quán)合法化的功能。對(duì)比分析世界各國(guó)憲法文本中的國(guó)會(huì)職權(quán)，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)全國(guó)人大的職權(quán)是最廣泛的，這是其最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位決定的。在大多數(shù)國(guó)家，立法機(jī)關(guān)與行政、司法等機(jī)構(gòu)是平行的權(quán)力關(guān)系。我國(guó)《憲法》中關(guān)于全國(guó)人大最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)定，在各國(guó)憲法中都是少見的。各級(jí)人民代表大會(huì)代表人民行使國(guó)家權(quán)力，具有崇高的政治地位，可以就各方面各領(lǐng)域的重大問題進(jìn)行立法、做出決策。這在西方國(guó)家的議會(huì)是難以實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)了人大制度的優(yōu)越性。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)一方面體現(xiàn)了人民代表大會(huì)的權(quán)力來源，另一方面也體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)與“一府一委兩院”的政治地位的根本不同。從這個(gè)意義上，“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”也體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)在體系層面的功能。

工作機(jī)關(guān)人大及其常委會(huì)作為工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的提法稍晚于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。20世紀(jì)90年代初形成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的“三個(gè)機(jī)關(guān)”的提法，在人大系統(tǒng)流傳漸廣。[14](P279-280)對(duì)工作機(jī)關(guān)定位的理解，著重于人大及其常委會(huì)行使法定職權(quán)?！稇椃ā泛汀度珖?guó)人民代表大會(huì)組織法》《立法法》《地方組織法》《監(jiān)督法》等法律的制定和修改，細(xì)化和強(qiáng)化了人大及其人大常委會(huì)作為“工作機(jī)關(guān)”的職權(quán)。各級(jí)人大及其常委會(huì)不斷探索創(chuàng)新各項(xiàng)職權(quán)行使的方式機(jī)制。例如近些年的基層立法聯(lián)系點(diǎn)、民生實(shí)事項(xiàng)目票決制、代表“家站點(diǎn)”建設(shè)等人大工作實(shí)踐的創(chuàng)新。從這些權(quán)力行使的方式上，也體現(xiàn)了更多的創(chuàng)新性和實(shí)效性。這是可以體現(xiàn)人大及其常委會(huì)優(yōu)越性的地方。人大機(jī)關(guān)以民主集中制為原則，是“實(shí)干的”機(jī)構(gòu)，而不是“清談館”。[15]這體現(xiàn)了人大制度設(shè)計(jì)對(duì)效能方面的價(jià)值訴求。這些權(quán)力行使的過程當(dāng)中，既體現(xiàn)著利益表達(dá)、利益綜合、政策制定與實(shí)施，也體現(xiàn)著政策輸出、政策結(jié)果、政策反饋。所以，從這個(gè)意義上來說，工作機(jī)關(guān)既涉及到過程層面的功能，也涉及政策層面的功能。

代表機(jī)關(guān)人大及其常委會(huì)作為“代表機(jī)關(guān)”是人民代表大會(huì)制度的本意。代表機(jī)關(guān)在人大工作實(shí)踐中的核心內(nèi)容是人大代表工作，而人大代表工作的主要抓手是代表與人民群眾的聯(lián)系。習(xí)近平總書記在2021年10月召開的中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式”。[16]“代表機(jī)關(guān)”體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)體系層面的職能。

在人大會(huì)議期間，代表提出的議案建議和討論發(fā)言要反映原選區(qū)選民或其選舉單位的意見和要求。在人大閉會(huì)期間，除了視察和調(diào)研等活動(dòng)形式，代表履職平臺(tái)的搭建也是加強(qiáng)代表與人民群眾聯(lián)系的重要方式和渠道，例如代表之家、人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等平臺(tái)建設(shè)，以及代表接待日、代表活動(dòng)月、代表下基層等主題活動(dòng)?！按頇C(jī)關(guān)”功能的實(shí)現(xiàn)除了人大代表個(gè)體要發(fā)揮其主動(dòng)性積極性，還有賴于各級(jí)人大常委會(huì)發(fā)揮作用。這是人大組織結(jié)構(gòu)對(duì)于人大制度運(yùn)行影響的明顯例證。顯而易見，上述代表履職平臺(tái)的建設(shè)和主題活動(dòng)的開展，都離不開本級(jí)人大常委會(huì)的組織和下級(jí)人大常委會(huì)的協(xié)助與支持。對(duì)代表活動(dòng)提供保障和支持，是各級(jí)人大常委會(huì)的職責(zé)所在。地方人大常委會(huì)的組織和激勵(lì)夯實(shí)了“代表機(jī)關(guān)”的功能。這就是學(xué)者歸納出的我國(guó)人大常委會(huì)具有驅(qū)動(dòng)代表履職功能。[17-18]當(dāng)然，西方議會(huì)也有代表功能，但是相比較而言，我國(guó)人大系統(tǒng)的代表功能更加充分。人大代表聯(lián)系選民的次數(shù)更為頻繁，形式更為多樣，組織保障更加充分。這體現(xiàn)了我國(guó)人大制度設(shè)計(jì)的深層邏輯：人民選舉產(chǎn)生的人大代表，就應(yīng)該積極履職，積極地代表民心民意。也可以說，這體現(xiàn)了一種積極作為的民主觀。

政治機(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中反復(fù)提到人大及其常委會(huì)是重要的政治機(jī)關(guān)。[19-20]人大及其常委會(huì)作為政治機(jī)關(guān)的主要涵義是“自覺堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”。這與人大“政治機(jī)關(guān)”的功能是一致的?！罢螜C(jī)關(guān)”體現(xiàn)了人大的政治功能，本質(zhì)上涉及到黨與人大的關(guān)系。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大工作順利開展的政治保障?！罢螜C(jī)關(guān)”的定位體現(xiàn)了黨的長(zhǎng)期執(zhí)政的價(jià)值訴求，也有利于黨的長(zhǎng)期執(zhí)政。所以，“政治機(jī)關(guān)”體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)體系層面的職能。政治機(jī)關(guān)的職能是人大系統(tǒng)作為一個(gè)體系維持和發(fā)展的根本所在。盡管“政治機(jī)關(guān)”這個(gè)提法是最后提出的，但是其重要性卻是不言而喻的。

“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能定位有何邏輯關(guān)系？毫無疑問，它們并不能說是簡(jiǎn)單的并列關(guān)系?！皣?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的定位體現(xiàn)了人大機(jī)關(guān)的本質(zhì)層面，是四個(gè)功能定位的核心所在；“工作機(jī)關(guān)”的功能定位，體現(xiàn)了人大機(jī)關(guān)的工作實(shí)效，是對(duì)“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”定位的進(jìn)一步落實(shí)和呈現(xiàn)；“代表機(jī)關(guān)”的功能定位也是實(shí)現(xiàn)人大機(jī)關(guān)作為“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”功能定位的一個(gè)重要途徑；而“政治機(jī)關(guān)”的功能定位是確保人大機(jī)關(guān)各項(xiàng)功能得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保障。概括而言，“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”是核心，“工作機(jī)關(guān)”是體現(xiàn)，“代表機(jī)關(guān)”是路徑，而“政治機(jī)關(guān)”則是根本政治保障。

綜上所述，我們可以將“四個(gè)機(jī)關(guān)”背后體現(xiàn)的政治功能屬性、政治關(guān)系以及相較于西方議會(huì)的優(yōu)越性等方面概括為表1所示。

表1 “四個(gè)機(jī)關(guān)”的政治功能及其優(yōu)越性

四、結(jié)構(gòu)維度：人大組織結(jié)構(gòu)的“一元二體”特征

從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來看，為什么我國(guó)人大機(jī)關(guān)能夠發(fā)揮這些功能，具有相較于西方國(guó)家議會(huì)更多的優(yōu)越性，這都與我國(guó)人大機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)的特征有關(guān)。也就是說，如表1所示，“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能是有其組織基礎(chǔ)的，只有這些組織基礎(chǔ)的存在，“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能也才能夠得以實(shí)現(xiàn)。

（一）機(jī)關(guān)功能的組織基礎(chǔ)

從人大的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)來看，中國(guó)人大的結(jié)構(gòu)特征是“一元二體”，一元是指人民主權(quán)，一切權(quán)力屬于人民；二體是指人大及其常設(shè)機(jī)關(guān)，“二體”結(jié)構(gòu)進(jìn)一步衍生出人大及其常委會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織。[10，21]這種特殊的機(jī)構(gòu)組織影響著人大的功能。本文之所以用“一元二體”，而不是一院雙層的概念，有兩個(gè)理由。其一，國(guó)外的議會(huì)制大多是一院制或兩院制，一院雙層容易讓國(guó)外觀察者誤認(rèn)為人大及其常委會(huì)是兩院制；其二，一元意指人民主權(quán)，一切權(quán)力屬于人民，這更有助于厘清人大及其常委會(huì)、代表與人大機(jī)關(guān)的憲法和法律定位。“一元二體”的組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置可以為我們理解人大系統(tǒng)如何履行政治功能，發(fā)揮人大制度的優(yōu)越性提供組織層面的解釋。換言之，這一組織結(jié)構(gòu)提供履行這些政治功能的組織基礎(chǔ)。

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)功能的組織基礎(chǔ)如前所述，憲法規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)就是各級(jí)人民代表大會(huì)。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，既體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力的來源，也體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的完整性和至高性。因此，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織基礎(chǔ)。

工作機(jī)關(guān)功能的組織基礎(chǔ)人民代表大會(huì)每年召開一次會(huì)議，在它閉會(huì)期間，人民的權(quán)力應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)，這就成了一個(gè)重要的問題。各級(jí)人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立解決了人大機(jī)關(guān)經(jīng)常性地代表人民的問題，履行著憲法賦予的各項(xiàng)職權(quán)。從頻率上看，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)，包括其工作機(jī)構(gòu)，更多承載了人大閉會(huì)期間日常工作機(jī)關(guān)的功能，這樣就可以讓人大系統(tǒng)的履職更有效能。

代表機(jī)關(guān)功能的組織基礎(chǔ)人民代表大會(huì)，顧名思義，就是一個(gè)要代表人民的組織機(jī)構(gòu)。如何代表人民？是不是人大代表參加代表大會(huì)就可以了？顯然這還是不夠的。一個(gè)重要的前提就是，人大代表要保障能夠經(jīng)常地與選民開展聯(lián)系。而服務(wù)代表聯(lián)系選民的一個(gè)重要組織機(jī)構(gòu)就是選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工作委員會(huì)，他們負(fù)責(zé)聯(lián)系各級(jí)人大代表，并組織相應(yīng)層級(jí)的代表活動(dòng)。所以，從狹義的代表工作來說，選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工作委員會(huì)就是代表機(jī)關(guān)工作的組織支撐。不過，從廣義上的代表機(jī)關(guān)來說，各級(jí)人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)都要發(fā)揮這樣的功能，因而也是代表機(jī)關(guān)的組織基礎(chǔ)。2023年6月，全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立代表工作委員會(huì)，作為其新設(shè)工作機(jī)構(gòu)，凸顯了代表機(jī)關(guān)工作在新時(shí)代的重要性。

政治機(jī)關(guān)功能的組織基礎(chǔ)無論是各級(jí)人大，還是各級(jí)人大常委會(huì)，都需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是人大常委會(huì)的存在，讓人大系統(tǒng)得以經(jīng)常性運(yùn)轉(zhuǎn)，更加需要黨組織的經(jīng)常性領(lǐng)導(dǎo)，更加需要凸顯政治機(jī)關(guān)的功能。黨是如何領(lǐng)導(dǎo)人大機(jī)關(guān)的呢？黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)既是工作領(lǐng)導(dǎo)，也是組織領(lǐng)導(dǎo)。首先，黨在人大會(huì)議召開期間成立臨時(shí)黨組織“領(lǐng)導(dǎo)小組”，通過領(lǐng)導(dǎo)小組向召開中的人大會(huì)議傳達(dá)黨的意志，以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。[22](P280-281)其次，全國(guó)人大會(huì)議上各代表團(tuán)的團(tuán)長(zhǎng)一般由省級(jí)行政單位的黨委書記或省級(jí)人大常委會(huì)主任擔(dān)任。[23](P434)再次，有些地方人大常委會(huì)的主任由地方黨委書記兼任，這也是黨的組織領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。最后，各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立黨組，黨組向同級(jí)黨委請(qǐng)示、報(bào)告工作。黨領(lǐng)導(dǎo)人大，一個(gè)重要的制度設(shè)計(jì)就是黨組制。在人大系統(tǒng)中設(shè)立人大常委會(huì)黨組或人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組以及委員會(huì)分黨組等，通過這些黨組向黨委請(qǐng)示報(bào)告工作，從而實(shí)現(xiàn)黨委對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。從這個(gè)意義上來說，人大黨組是人大履行“政治機(jī)關(guān)”職能的重要組織基礎(chǔ)。當(dāng)然，從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的角度來看，整個(gè)人大及其人大常委會(huì)，包括工作委員會(huì)和辦事機(jī)構(gòu)等，都要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，因而，也都是政治機(jī)關(guān)功能的組織基礎(chǔ)。

總之，“四個(gè)機(jī)關(guān)”的政治功能是在這種“一元二體”組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上得以實(shí)現(xiàn)的。這種“一元二體”的結(jié)構(gòu)是獨(dú)特的。一般而言議會(huì)結(jié)構(gòu)只有兩種形態(tài)，“一院制”或“兩院制”?？傮w而言一院制占大多數(shù)，大約60%。①Rod Hague and Martin Harrop. Comparative Government and Politics[M]. New York: Palgrave Macmillan, 2010: 296.也有研究認(rèn)為一院制國(guó)家占所有議會(huì)制國(guó)家的70%，參見李林. 立法機(jī)關(guān)比較研究[M]. 北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，1991：122.采用兩院制議會(huì)架構(gòu)的國(guó)家雖然絕對(duì)數(shù)量較少，但是有影響力的西方國(guó)家大部分都采取了兩院制，如英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大等國(guó)。一院制和兩院制各有其優(yōu)劣。相比兩院制，一院制的優(yōu)勢(shì)是相對(duì)效率高、責(zé)任較為明確；相比一院制，兩院制的優(yōu)勢(shì)是設(shè)置了制衡機(jī)制、防止草率的和過度的立法。不管是兩院制還是一院制，全體會(huì)議之下都設(shè)有各種專責(zé)委員會(huì)。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度本質(zhì)上屬于一院制。各級(jí)人大常委會(huì)的設(shè)置，是對(duì)一院制的發(fā)展補(bǔ)充，并且在我國(guó)的語境下使人民代表大會(huì)的功能得到更好的發(fā)揮。各級(jí)人大常委會(huì)的設(shè)置，使我國(guó)的人大制度兼顧了代表性和專業(yè)性。從代表性而言，我國(guó)人口眾多，全國(guó)人大代表常年維持在近3000人的規(guī)模，龐大的規(guī)模是為滿足充分體現(xiàn)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)廣泛性代表性的需要。3000人是《選舉法》規(guī)定的上限，法律限定人數(shù)之前，在實(shí)踐中某屆全國(guó)人大代表的規(guī)模還曾突破這個(gè)數(shù)額。[23](P148-149)顧及了廣泛性代表性，就難以同時(shí)顧及議事效率和質(zhì)量，也就是學(xué)者指出的人大會(huì)議的“規(guī)模困境”。[24]常委會(huì)制度的設(shè)立克服了規(guī)模難題，也彌補(bǔ)了人大全體會(huì)議短會(huì)期制的缺陷。人大常委會(huì)建立后，實(shí)際上行使了大部分的人大立法、監(jiān)督、決定、人事等權(quán)力。[25]因此，從這個(gè)意義上來說，人大常委會(huì)的存在，讓人大系統(tǒng)的過程功能和政策功能更加豐富。而且從實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)來看，這一趨勢(shì)還在不斷得到加強(qiáng)。這從常委會(huì)的專業(yè)化甚至專職化的發(fā)展方面得到有效支撐。全國(guó)人大組織法和地方組織法的歷次修改使常委會(huì)向?qū)Ｂ毣姆较虬l(fā)展完善。1979年《地方組織法》規(guī)定地方人大常委會(huì)組成人員“不兼任本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的組成人員”。1982年《地方組織法》進(jìn)一步明確“不兼任”條款的內(nèi)涵。2022年《地方組織法》增加常委會(huì)組成人員不得兼任監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)的規(guī)定。1982年和2021年《全國(guó)人大組織法》都做了類似的規(guī)定。

人大常委會(huì)的設(shè)置，使人大制度除了專職化方向，還有專業(yè)化方向的發(fā)展。這主要體現(xiàn)在人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置上。1982年《全國(guó)人大組織法》規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立辦公廳，并且可以根據(jù)需要設(shè)立工作委員會(huì)。1983年全國(guó)人大常委會(huì)成立法制工作委員會(huì)，1998成立預(yù)算工作委員會(huì)，1997年成立香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)，1999年成立澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)以及最近設(shè)立的代表工作委員會(huì)。①2021年《全國(guó)人大組織法》修改，進(jìn)一步規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)設(shè)立法制工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)和其他需要設(shè)立的工作委員會(huì)”。隨著時(shí)間的推移，地方各級(jí)人大常委會(huì)都設(shè)立了工作機(jī)構(gòu)，并且根據(jù)需要不斷地調(diào)整發(fā)展。目前，地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立的工作委員會(huì)包括法制、預(yù)算、外事、選舉聯(lián)絡(luò)人事任免、教科文衛(wèi)、監(jiān)察和司法、環(huán)境與資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、社會(huì)建設(shè)等對(duì)口的工作委員會(huì)。這些工作委員會(huì)，主要承擔(dān)服務(wù)性、輔助性、技術(shù)性、研究性的工作，可以協(xié)助人大及其常委會(huì)開展專業(yè)化的工作，為專業(yè)性強(qiáng)的工作提供輔助和支撐。例如，在立法工作領(lǐng)域，根據(jù)《立法法》規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)包括對(duì)列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案進(jìn)行各方面意見的聽取和整理；擬定法律解釋草案；對(duì)有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)等等。學(xué)者們將其總結(jié)為“立法輔助職能”“立法后職能”和“法律研究職能”，即所謂“隱性立法者”[26]。地方人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)向著專業(yè)化的方向發(fā)展，這為地方人大及其常委會(huì)的功能發(fā)揮提供了組織保障。

（二）機(jī)關(guān)職能與議事規(guī)則

各級(jí)人大及其常委會(huì)落實(shí)工作的過程，就是實(shí)踐人民民主、保障人民有序參與政治、行使國(guó)家權(quán)力的過程。作為代議機(jī)關(guān)，各級(jí)人民代表大會(huì)的主要運(yùn)行方式就是會(huì)議，而人大議事規(guī)則就是關(guān)于人大會(huì)議制度和議事程序的規(guī)則。人大和人大常委會(huì)議事規(guī)則，對(duì)召開會(huì)議、提出動(dòng)議、審議動(dòng)議、表決決議等程序進(jìn)行規(guī)定，確保人大和人大常委會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，程式化、固定化、規(guī)范化、公開化開展各項(xiàng)工作。人大議事規(guī)則對(duì)于充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)有著基礎(chǔ)性的意義。制度化的議事程序?yàn)槿舜髸?huì)議的正常有效運(yùn)行提供了行為框架，增添了法治保障。通過制定和有效實(shí)施人大議事規(guī)則，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和會(huì)議制度得以有章可循，為人大及其常委會(huì)更好地發(fā)揮職權(quán)起著基礎(chǔ)性的制度保障作用。

各國(guó)代議機(jī)關(guān)都有其議事規(guī)則，對(duì)中外代議機(jī)關(guān)的議事規(guī)則進(jìn)行對(duì)比，我國(guó)人大議事規(guī)則的獨(dú)特性就得到凸顯。我國(guó)人大議事規(guī)則的獨(dú)特性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，人大議事規(guī)則的性質(zhì)是法律、法規(guī)。國(guó)外的通行做法是議院自身制定內(nèi)部規(guī)范性質(zhì)、非法律性質(zhì)的議事規(guī)則。議會(huì)議事規(guī)則不是法律的組成部分，而是屬于議會(huì)自治范疇的內(nèi)部文件，議事規(guī)則草案及修正案經(jīng)議院多數(shù)表決通過，議院的常設(shè)委員會(huì)中有專門的議事規(guī)則委員會(huì)研究和檢討議事程序的發(fā)展。[21](P9)我國(guó)的全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則是法律，屬于人大組織法范疇。省市的人大議事規(guī)則和人大常委會(huì)議事規(guī)則，有很大一部分屬于地方性法規(guī)。

其次，人大議事規(guī)則規(guī)定了總則部分。我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則以及地方各級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則的開篇基本都是總則部分。此外，盡管全國(guó)人大議事規(guī)則未設(shè)置總則，一些地方人大議事規(guī)則規(guī)定了總則部分。一般而言，人大或人大常委會(huì)議事規(guī)則的總則，包涵議事規(guī)則的立法目的、立法依據(jù)、指導(dǎo)思想和原則。其他國(guó)家議會(huì)議事規(guī)則一般沒有設(shè)置總則，也不會(huì)規(guī)定原則。我國(guó)各級(jí)人大議事規(guī)則總則中的原則包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、堅(jiān)持全過程人民民主、為人民服務(wù)、嚴(yán)格依法辦事等。

再次，人大議事規(guī)則的內(nèi)容結(jié)合了人大職權(quán)。全國(guó)人大議事規(guī)則的章節(jié)框架對(duì)應(yīng)的是人大會(huì)議上需要討論和通過的各種事項(xiàng)，同時(shí)也反映了人大的各項(xiàng)職權(quán)。全國(guó)人大議事規(guī)則的章節(jié)框架結(jié)構(gòu)得到各省市區(qū)的地方人大議事規(guī)則的遵循。

綜上，我國(guó)人大議事規(guī)則的獨(dú)特制度特征提供了三個(gè)衡量尺度來考察各級(jí)人大及其常委會(huì)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。第一個(gè)維度是議事規(guī)則總則在具體規(guī)則中的落實(shí)程度；第二個(gè)維度是人大及其常委會(huì)法定職權(quán)是否充分發(fā)揮；第三個(gè)維度是人大會(huì)議前和會(huì)議中的各個(gè)行為主體是否符合其法定的角色定位。

五、結(jié)語：進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)我國(guó)人民代表大會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)

綜上所述，我國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)功能和組織結(jié)構(gòu)特征是鮮明的，可以視為我國(guó)人大制度優(yōu)越性的體現(xiàn)和根源所在。我們由此可以來概括人大制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，來分析人大制度優(yōu)越性的根源。

（一）制度優(yōu)越性

第一，“四個(gè)機(jī)關(guān)”集中概括了人大系統(tǒng)的政治功能?！皣?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”既體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)在體系層面的功能，也體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)在政策層面的功能；“工作機(jī)關(guān)”既涉及到過程層面的功能，也涉及政策層面的功能；而“代表機(jī)關(guān)”和“政治機(jī)關(guān)”都體現(xiàn)了人大系統(tǒng)在體系層面的職能。

第二，“四個(gè)機(jī)關(guān)”集中體現(xiàn)了人大制度的優(yōu)越性。人大制度的優(yōu)越性體現(xiàn)于人大及其常委會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)中。“四個(gè)機(jī)關(guān)”也是對(duì)人大系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)和性質(zhì)的集中概括?！皣?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的定位既體現(xiàn)了人大系統(tǒng)權(quán)力的合法性來源，體現(xiàn)了它與人民的深厚聯(lián)系，也反映出人大機(jī)關(guān)相比于西方議會(huì)在權(quán)力方面的全面性?！肮ぷ鳈C(jī)關(guān)”的定位反映出人大系統(tǒng)要在各項(xiàng)職能方面切實(shí)發(fā)揮作用，不做不解決實(shí)際問題的“清談館”?！按頇C(jī)關(guān)”要求人大系統(tǒng)和人民群眾要保持更加密切更加多樣化的聯(lián)系。而“政治機(jī)關(guān)”則要求人大機(jī)關(guān)要始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這為人大系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供根本保障。這些都體現(xiàn)了人大制度的優(yōu)越性。

第三，“一元二體”政治結(jié)構(gòu)是人大制度優(yōu)越性的根源。“四個(gè)機(jī)關(guān)”的定位是人大系統(tǒng)功能的直接體現(xiàn)，這些功能所以能夠?qū)崿F(xiàn)，其組織基礎(chǔ)就是人大及人大常委會(huì)“一元二體”的政治結(jié)構(gòu)。根據(jù)憲法規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)的權(quán)力直接來自于人民，所以各級(jí)人大是“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的直接載體；人大代表是各級(jí)人大的主體，也是發(fā)揮代表功能的主體力量，所以，各級(jí)人大也是“代表機(jī)關(guān)”的天然承載者；而“工作機(jī)關(guān)”的職能，沒有人大常委會(huì)的支撐，幾乎是不可能的。無論是人大還是人大常委會(huì)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度作為根本領(lǐng)導(dǎo)制度的背景下，都需要承擔(dān)“政治機(jī)關(guān)”的角色。

（二）進(jìn)一步思考

盡管結(jié)構(gòu)功能主義本身也存在著不足，受到過來自各方的批評(píng)，[8](P54)但是這并不意味著其沒有合理之處、可資借鑒之處。結(jié)構(gòu)功能主義作為一種方法論，可以幫助我們深化對(duì)一些問題的分析和認(rèn)識(shí)。從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來看，人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)，主要有以下路徑。

首先，從結(jié)構(gòu)的層面來看，要注重“一元二體”結(jié)構(gòu)邏輯下人大及其常委會(huì)組織和職權(quán)的均衡發(fā)展。黨的十八大以來，各級(jí)人民代表大會(huì)積極推進(jìn)工作制度的創(chuàng)新，這些創(chuàng)新充分激活了人民代表大會(huì)的制度潛能，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能；同時(shí)，有的制度創(chuàng)新也引發(fā)一些思考甚至爭(zhēng)議。例如，按照《立法法》的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)組織和職權(quán)屬于“法律保留”事項(xiàng)，鑒于此，一些地方人大探索機(jī)構(gòu)設(shè)置的創(chuàng)新，其合法性是存疑的。[27]再如，有的地方性法規(guī)對(duì)人大常委會(huì)主任會(huì)議的職權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張，與上位法的規(guī)定相沖突，其合法性也受到質(zhì)疑。①例如《某省實(shí)施〈代表法〉辦法》規(guī)定人大常委會(huì)閉會(huì)期間，緊急情況下，如需對(duì)人大代表采取限制人身自由措施時(shí)，可以由主任會(huì)議決定許可，報(bào)常委會(huì)下一次會(huì)議確認(rèn)。這與代表法和地方組織法的相關(guān)規(guī)定不符，參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室．規(guī)范性文件備案審查案例選編[M]．北京：中國(guó)民主法制出版社，2020：22-24．從“一元二體”的本源出發(fā)，就可以澄清人大代表、人大及其常委會(huì)、主任會(huì)議各自的角色定位，以及彼此之間的法理關(guān)系。

其次，從結(jié)構(gòu)的角度看問題，要注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展。這意味著我們不能僅看人大系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，還應(yīng)關(guān)注人大系統(tǒng)的外部結(jié)構(gòu)。在人大系統(tǒng)的外部結(jié)構(gòu)中，中國(guó)共產(chǎn)黨是決定性力量。上述各地地方人大工作創(chuàng)新，都離不開當(dāng)?shù)攸h委的支持保障、定調(diào)把關(guān)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度有著天然內(nèi)在的緊密聯(lián)系。黨的二十大報(bào)告指出“堅(jiān)持憲法確定的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持憲法確定的人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體不動(dòng)搖”。人大制度的運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)于黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政有著不可替代的基礎(chǔ)性作用。通過人民代表大會(huì)，黨的主張經(jīng)由法定程序成為國(guó)家意志，黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，黨通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大工作順利開展的政治保障。黨支持各級(jí)人大、各級(jí)人民政府、各級(jí)監(jiān)察委、各級(jí)人民法院、各級(jí)人民檢察院依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。

再次，從功能的層面來看，要注重“四個(gè)機(jī)關(guān)”復(fù)合職能下人大制度的均衡發(fā)展。人大及其常委會(huì)“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能是我國(guó)人大制度的特色，極具探索創(chuàng)新的潛力和空間。四個(gè)機(jī)關(guān)的功能是協(xié)調(diào)發(fā)展的。人大及其常委會(huì)作為工作機(jī)關(guān)，其運(yùn)行是以政治機(jī)關(guān)的站位為指引，以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位為根基，以代表機(jī)關(guān)的定位為導(dǎo)向。[28]

最后，從結(jié)構(gòu)功能互動(dòng)的層面來看，還應(yīng)注重結(jié)構(gòu)與功能的均衡發(fā)展。一定的功能需要一定的結(jié)構(gòu)支撐。賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的功能，就應(yīng)該在組織結(jié)構(gòu)層面給予相應(yīng)支持，完善人大的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和議事規(guī)則。另一方面，也應(yīng)該看到各級(jí)人大及其常委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)決定了其功能的特定性、法定性，既要避免職能空轉(zhuǎn)的問題出現(xiàn)，也要避免職能過載現(xiàn)象的發(fā)生。