劉思佳 華東政法大學(xué)

一、德國(guó)金融穩(wěn)定立法和監(jiān)管體系

（一）德國(guó)金融市場(chǎng)的基本情況及金融監(jiān)管體系

受戰(zhàn)爭(zhēng)影響，德國(guó)金融業(yè)發(fā)展較為曲折，以兩次合并和戰(zhàn)爭(zhēng)為節(jié)點(diǎn)，德國(guó)金融體系的演進(jìn)大致可分為前期發(fā)展、兩次世界大戰(zhàn)后的重建、兩德統(tǒng)一后的發(fā)展轉(zhuǎn)型三個(gè)階段。

一是前期發(fā)展階段。德國(guó)銀行業(yè)于17世紀(jì)粗具雛形，繁榮于19 世紀(jì)，早期以私人銀行形式為主導(dǎo)，之后相繼出現(xiàn)了以股份制銀行、儲(chǔ)蓄銀行、合作銀行為主體，各自分工服務(wù)于不同領(lǐng)域的銀行體系。1870年前后，因普魯士統(tǒng)一德國(guó)和第二次工業(yè)革命的催化，加上德國(guó)政府給銀行提供全面金融業(yè)務(wù)的鼓勵(lì)和支持，以全能銀行為載體的金融混業(yè)發(fā)展模式應(yīng)運(yùn)而生。

二是戰(zhàn)后重建階段。兩次世界大戰(zhàn)嚴(yán)重沖擊了德國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)秩序。戰(zhàn)爭(zhēng)后，德國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)興，貨幣體系改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引入、稅收政策激勵(lì)等宏觀層面的政策陸續(xù)退出，在支持戰(zhàn)后重建的引導(dǎo)下，銀行體系迎來(lái)穩(wěn)定發(fā)展。

三是統(tǒng)一轉(zhuǎn)型階段。1990 年兩德統(tǒng)一后，宏觀經(jīng)濟(jì)增速漸漸陷入低迷，GDP 增速整體弱于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，監(jiān)管機(jī)構(gòu)探索發(fā)展資本市場(chǎng)，同時(shí)銀行業(yè)也加速并購(gòu)整合，疊加金融危機(jī)和歐債危機(jī)等影響，因此德國(guó)漸進(jìn)地放開(kāi)了各領(lǐng)域利率管制。

總體來(lái)說(shuō)，二戰(zhàn)后，作為戰(zhàn)敗國(guó)的德國(guó)，其金融系統(tǒng)用15年時(shí)間完成重建，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快恢復(fù)。2008年，在美國(guó)次貸危機(jī)的影響下，歐盟國(guó)家經(jīng)濟(jì)遭受重大沖擊，德國(guó)金融體系的穩(wěn)健性再次得到檢驗(yàn)。2010年后，德國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)反彈，GDP 增速達(dá)到3.6%，創(chuàng)下自1990年兩德統(tǒng)一以來(lái)最快的經(jīng)濟(jì)增速，成為此輪金融危機(jī)中第一個(gè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的歐盟國(guó)家。

目前，德國(guó)金融業(yè)監(jiān)管體系是由德國(guó)中央銀行和德國(guó)金融監(jiān)管局（Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht，BaFin）根 據(jù) 分工合作的原則對(duì)德國(guó)金融體系和金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)，聯(lián)邦審計(jì)院聯(lián)合獨(dú)立第三方審計(jì)師事務(wù)所對(duì)德國(guó)金融機(jī)構(gòu)的合法合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)。

德國(guó)中央銀行成立于1957年，1998年歐洲中央銀行成立后，德國(guó)中央銀行成為歐洲中央銀行的組成部分。2002年4月，根據(jù)《金融監(jiān)管一體化法案》，德國(guó)成立BaFin，取代原來(lái)的銀行監(jiān)管局、保險(xiǎn)監(jiān)管局以及證券監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對(duì)德國(guó)境內(nèi)包括銀行、證券以及保險(xiǎn)等所有金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管。

BaFin 的主要監(jiān)管職責(zé)包括：一是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的審查，負(fù)責(zé)新成立銀行及增設(shè)機(jī)構(gòu)的資格審查等，包括最低資本金、高層人員資格審查等，并發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證。二是對(duì)日常經(jīng)營(yíng)的檢查，對(duì)銀行自有資本、流動(dòng)性、大額貸款及風(fēng)險(xiǎn)大的經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行審查等。德國(guó)中央銀行和BaFin 相互協(xié)作，德國(guó)中央銀行在德國(guó)九個(gè)州都有分支機(jī)構(gòu)，利用自身網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)負(fù)責(zé)每天向BaFin傳送各銀行的集中數(shù)據(jù)，為BaFin 更好行使監(jiān)管職能提供依據(jù)。

2008 年金融危機(jī)后，德國(guó)頒布了《金融穩(wěn)定法》（Gesetz zur überwachung der Finanzstabilit?t-FinStabG），并于2013 年1 月1 日在聯(lián)邦財(cái)政部設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(huì)（Ausschuss für Finanzstabilit?t），以加強(qiáng)在金融穩(wěn)定領(lǐng)域的合作，對(duì)德國(guó)金融體系進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管。新的金融穩(wěn)定委員會(huì)于2013 年3 月18 日開(kāi)始運(yùn)作，其職責(zé)包括：討論對(duì)金融穩(wěn)定具有關(guān)鍵意義的因素；在發(fā)生金融危機(jī)時(shí)加強(qiáng)金融穩(wěn)定委員會(huì)代表機(jī)構(gòu)之間的合作；對(duì)歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（European Systemic Risk Board）發(fā)出的警告和處理意見(jiàn)提出建議；每年向聯(lián)邦議院報(bào)告有關(guān)金融穩(wěn)定的情況以及其根據(jù)《金融穩(wěn)定法》開(kāi)展的活動(dòng)；根據(jù)《金融穩(wěn)定法》規(guī)定向金融機(jī)構(gòu)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警告和建議并視情況予以公布。

金融穩(wěn)定委員會(huì)由來(lái)自聯(lián)邦財(cái)政部（Federal Ministry of Finance）的三名代表、德意志聯(lián)邦銀行的三名代表和BaFin的三名代表組成，每季度召開(kāi)一次會(huì)議，如有必要可以選擇召開(kāi)額外的會(huì)議。作為德國(guó)金融穩(wěn)定的核心部門(mén)，金融穩(wěn)定委員會(huì)收集的有關(guān)重要信息和調(diào)查結(jié)果，不僅可以由委員會(huì)自身使用，也可以應(yīng)用在各組成機(jī)構(gòu)的工作中。該委員會(huì)還將確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的定期對(duì)話。德意志聯(lián)邦銀行和BaFin應(yīng)交換所有信息，特別是為履行《金融穩(wěn)定法》所規(guī)定的監(jiān)督職能而取得的意見(jiàn)、結(jié)論和評(píng)估結(jié)果，二者應(yīng)在雙方同意的情況下規(guī)定傳輸有關(guān)信息的細(xì)節(jié)。

（二）德國(guó)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置立法和監(jiān)管體系

德國(guó)保險(xiǎn)公司受BaFin監(jiān)管，《保險(xiǎn)監(jiān)管法》《保險(xiǎn)合同法》是德國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管制度的主要法律框架，為保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管提供了依據(jù)與指引。其中，《保險(xiǎn)監(jiān)管法》對(duì)保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)和重整進(jìn)行了規(guī)定。此外，歐盟的“償付能力Ⅱ（SolvencyⅡ）指令”“保險(xiǎn)調(diào)解與咨詢條例”“保險(xiǎn)分銷(xiāo)指令”也對(duì)德國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管有一定影響。除了以上法規(guī)條例之外，保險(xiǎn)監(jiān)管也要符合德國(guó)《民法典》《商法典》等法律的一般要求。

由于德國(guó)是歐盟成員國(guó)，其保險(xiǎn)業(yè)接受歐盟和德國(guó)的雙重監(jiān)管。在德國(guó)國(guó)內(nèi)，根據(jù)德意志聯(lián)邦共和國(guó)的聯(lián)邦制度，保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管由聯(lián)邦政府和聯(lián)邦各州政府負(fù)責(zé)。德國(guó)保險(xiǎn)業(yè)還受歐洲金融監(jiān)管體系的監(jiān)管，尤其是歐盟層面實(shí)施的各種金融方面的指令，對(duì)包括德國(guó)在內(nèi)的歐盟成員國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管都有重大影響。

（三）歐盟金融監(jiān)管法律體系

歐洲保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金管理局（The European Insurance and Occupational Pensions Authority，EIOPA）是歐洲金融監(jiān)管體系中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一。EIOPA 既是歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)的獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)，也是執(zhí)行特定法律、技術(shù)或科學(xué)任務(wù)并提供建議的歐盟機(jī)構(gòu)之一。EIOPA 的管理部門(mén)由各成員國(guó)保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金領(lǐng)域的有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局組成，提供有關(guān)保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金事務(wù)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和信息。

EIOPA 的核心職能是支持金融體系的穩(wěn)定性、保持市場(chǎng)和金融產(chǎn)品的透明度以及保護(hù)保單持有人、養(yǎng)老金計(jì)劃成員和受益人。EIOPA 受托負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)、識(shí)別跨國(guó)界和跨部門(mén)的微觀審慎水平的趨勢(shì)、潛在風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性。

在保險(xiǎn)領(lǐng)域，EIOPA 的任務(wù)是促進(jìn)在歐盟內(nèi)部建立高質(zhì)量的共同監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。EIOPA的權(quán)力包括發(fā)布指導(dǎo)方針和建議、制定監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)草案。EIOPA 還有權(quán)向歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)提供有關(guān)保險(xiǎn)相關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)。未來(lái)幾年，EIOPA 的主要目標(biāo)是：在歐盟償付能力Ⅱ的框架下，為保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)制定新的監(jiān)管制度，特別是為實(shí)施“歐盟償付能力監(jiān)管Ⅱ號(hào)指令：保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)業(yè)與經(jīng)營(yíng)”開(kāi)展所有必要的工作；就修訂“保險(xiǎn)調(diào)解指令”向歐盟委員會(huì)提供建議，并支持該領(lǐng)域行業(yè)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

二、德國(guó)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)處置

BaFin自2018年1月1日起依據(jù)德國(guó)《恢復(fù)與處置法》（SAG）成為德國(guó)的國(guó)家金融業(yè)處置機(jī)構(gòu)，擁有有序解決機(jī)構(gòu)問(wèn)題的廣泛權(quán)力。這些權(quán)力包括但不限于使用以下工具：股東和債權(quán)人自救、出售業(yè)務(wù)、轉(zhuǎn)讓給其他機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)讓給資產(chǎn)管理公司。BaFin 為機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備處置計(jì)劃并評(píng)估其可處置性，重大的機(jī)構(gòu)處置計(jì)劃將由BaFin和單一處置委員會(huì)共同制定。在單一處置機(jī)制下，處置費(fèi)用由單一處置基金（Single Resolution Fund，SRF）承擔(dān)，該基金的資金來(lái)源是對(duì)該地區(qū)銀行收取的年費(fèi)。

（一）風(fēng)險(xiǎn)處置的前提

在銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或可能破產(chǎn)的情況下（FOLTF：Failing or Likely to Fail），處置機(jī)構(gòu)可以采取處置行動(dòng)。此外，處置措施的執(zhí)行還需要滿足以下條件：一是公共利益，即為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)或多個(gè)目標(biāo)，采取風(fēng)險(xiǎn)處置措施是符合公共利益的，如果該機(jī)構(gòu)在正常的破產(chǎn)清算程序中，這些目標(biāo)無(wú)法同時(shí)實(shí)現(xiàn)；二是無(wú)替代措施，即無(wú)法通過(guò)商業(yè)行為或其他監(jiān)管行為在現(xiàn)有時(shí)限內(nèi)阻止該機(jī)構(gòu)倒閉或破產(chǎn)。

在滿足上述條件后，處置機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)布處置令并確定處置措施。根據(jù)德國(guó)《恢復(fù)與處置法》第一百三十七條，處置措施以一般行政行為的形式發(fā)布處置令，須公開(kāi)披露才能生效。

（二）風(fēng)險(xiǎn)處置措施

BaFin 將選擇最合適的處置權(quán)力和工具來(lái)實(shí)現(xiàn)處置目標(biāo)。德國(guó)《恢復(fù)與處置法》規(guī)定了以下處置目標(biāo)：確保關(guān)鍵功能的連續(xù)性；避免對(duì)金融穩(wěn)定造成重大不利影響；保護(hù)公共資金；保護(hù)受德國(guó)《存款擔(dān)保法》保護(hù)的存款人和受德國(guó)《投資者賠償法》保護(hù)的投資者；保護(hù)客戶資金和客戶資產(chǎn)。

除了廣泛的處置權(quán)力外，BaFin 可使用的處置機(jī)制工具還包括：一是相關(guān)資本工具的減記和轉(zhuǎn)換（Write-down and Conversion of Relevant Capital Instruments）。如滿足處置機(jī)制的相關(guān)條件，BaFin必須使用該工具，以確保相關(guān)資本工具（附加一級(jí)工具或二級(jí)工具）被減記或者轉(zhuǎn)換為股票或其他普通股。如此一來(lái)，該機(jī)構(gòu)的原始股東完全失去其法律地位，或者股權(quán)被稀釋。二是內(nèi)部紓困工具（Bail-in Tool）。該方法賦予BaFin 以減記機(jī)構(gòu)的全部或部分合格負(fù)債，或者將這些負(fù)債轉(zhuǎn)換為該機(jī)構(gòu)的股票或其他普通股的權(quán)利。如果處置機(jī)構(gòu)使用該工具對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資本重組，則必須準(zhǔn)備重組計(jì)劃。三是出售給第三方（Sale of Business Tool）。該工具是指BaFin能夠在未經(jīng)股東同意的情況下將機(jī)構(gòu)（或其部分業(yè)務(wù)活動(dòng)）轉(zhuǎn)讓給第三方。四是部分轉(zhuǎn)讓給過(guò)渡機(jī)構(gòu)（Transfer to a Bridge Institution）。該工具賦予處置權(quán)力機(jī)構(gòu)將被處置機(jī)構(gòu)的股份或資產(chǎn)、權(quán)利和負(fù)債轉(zhuǎn)讓給過(guò)渡機(jī)構(gòu)的權(quán)力。五是轉(zhuǎn)讓至資產(chǎn)管理公司（Transfer to an Asset Management Company）。該方法使BaFin能夠在未經(jīng)股東同意的情況下，將被處置機(jī)構(gòu)的全部或部分資產(chǎn)、權(quán)利和負(fù)債轉(zhuǎn)讓給資產(chǎn)管理公司。

借助上述工具，Bafin可以幫助修復(fù)被處置機(jī)構(gòu)或過(guò)渡機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表；或者可以將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給資產(chǎn)管理公司，最大限度地提高收益或防止破產(chǎn)程序?qū)鹑谑袌?chǎng)產(chǎn)生不利影響。

在保險(xiǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)處置措施上，EIOPA在歐盟償付能力Ⅱ的框架下，提出了對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)管，并及時(shí)開(kāi)展早期干預(yù)和風(fēng)險(xiǎn)處置。對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管被分為正常監(jiān)管、識(shí)別潛在問(wèn)題、加強(qiáng)監(jiān)管、問(wèn)題仍然存在、及時(shí)糾正措施、問(wèn)題依然存在—處置、清盤(pán)等階段。其中，對(duì)于處于問(wèn)題仍然存在、及時(shí)糾正措施階段的保險(xiǎn)公司，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將采取早期干預(yù)或恢復(fù)措施；對(duì)于處于問(wèn)題依然存在—處置、清盤(pán)階段的保險(xiǎn)公司，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需采取處置措施。

三、德國(guó)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制比較和借鑒

在金融監(jiān)管體系、金融穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制方面，德國(guó)主要有下列特點(diǎn)：

第一，為應(yīng)對(duì)歷次金融危機(jī)，德國(guó)通過(guò)金融穩(wěn)定立法、金融體系改革、設(shè)立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)等措施重塑金融監(jiān)管框架，特別是針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，加強(qiáng)審慎監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置，維護(hù)金融穩(wěn)定。第二，目前，德國(guó)的金融監(jiān)管體系主要由德國(guó)中央銀行、財(cái)政部、BaFin及金融穩(wěn)定委員會(huì)組成，涉及金融穩(wěn)定方面的職能主要由中央銀行、BaFin和金融穩(wěn)定委員會(huì)承擔(dān)。第三，在金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制方面，德國(guó)一般通過(guò)單一處置機(jī)制應(yīng)對(duì)銀行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

在保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置方面，德國(guó)主要有下列特點(diǎn)：

第一，德國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制與歐盟償付能力Ⅱ監(jiān)管框架全面接軌。目前，德國(guó)已構(gòu)建以償付能力監(jiān)管為核心的早期干預(yù)框架，建立分級(jí)管理機(jī)制，對(duì)償付能力不足、具有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和重大違法行為的保險(xiǎn)公司采取相應(yīng)監(jiān)管措施，從加強(qiáng)報(bào)告和檢查，到要求保險(xiǎn)公司進(jìn)行整改，對(duì)保險(xiǎn)公司的人員、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)提出要求或施加限制，再到最終采取停業(yè)、合并、接管、清盤(pán)等措施，與保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)退出機(jī)制緊密銜接。

第二，在市場(chǎng)退出方面，德國(guó)保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)程序仍適用統(tǒng)一破產(chǎn)法律體系（一般規(guī)定在破產(chǎn)法或公司法中），但對(duì)保險(xiǎn)或金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)制定了特殊規(guī)則予以補(bǔ)充，就監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其中的角色和職權(quán)進(jìn)行特殊立法，這也便于與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的早期干預(yù)措施有序銜接，向破產(chǎn)清算階段有序過(guò)渡。

在金融穩(wěn)定和保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置方面，德國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有如下啟示：

第一，建議對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置和退出機(jī)制，包括但不限于保險(xiǎn)公司，作出單獨(dú)立法或?qū)ｉT(mén)規(guī)定，以適應(yīng)其與一般企業(yè)不同的風(fēng)險(xiǎn)特征，滿足維護(hù)金融穩(wěn)定、保護(hù)金融消費(fèi)者的目標(biāo)，同時(shí)為各類(lèi)處置措施和手段提供法律依據(jù)。

第二，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司的監(jiān)管，強(qiáng)化審慎監(jiān)管，建立特別處置機(jī)制，防范“大而不能倒”的風(fēng)險(xiǎn)；特別是在風(fēng)險(xiǎn)處置措施和參與機(jī)構(gòu)方面，針對(duì)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)與普通保險(xiǎn)公司有所區(qū)別。對(duì)于系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司，不僅由保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)保障基金參與處置，還應(yīng)適用對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的整體處置方案，加入人民銀行、財(cái)政部等機(jī)構(gòu)，對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)采取更加多元化的籌資和救助措施，優(yōu)先保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷。

四、德國(guó)保險(xiǎn)公司市場(chǎng)退出機(jī)制

（一）市場(chǎng)退出模式

由于德國(guó)保險(xiǎn)公司破產(chǎn)情況較少，更多情況下，其市場(chǎng)退出是根據(jù)企業(yè)自身業(yè)務(wù)決策作出的，體現(xiàn)了自營(yíng)主體較強(qiáng)的主動(dòng)性。投資者、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)接收方或服務(wù)提供方均可以主導(dǎo)此類(lèi)退出，為保險(xiǎn)公司創(chuàng)造了額外的機(jī)會(huì)，來(lái)改變保險(xiǎn)公司的策略或幫助保險(xiǎn)公司應(yīng)對(duì)困難的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

德國(guó)保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)退出采取以行政為主導(dǎo)的模式。在因合并、兼并導(dǎo)致的市場(chǎng)退出中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)審批職能。在因破產(chǎn)導(dǎo)致的市場(chǎng)退出中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能得以延伸，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅具有程序啟動(dòng)權(quán)，還對(duì)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理、重整計(jì)劃制定、資產(chǎn)核算、剩余資產(chǎn)分配等具有較強(qiáng)的主導(dǎo)權(quán)。法院負(fù)責(zé)主持司法程序及履行司法審查，作用相對(duì)有限。壽險(xiǎn)和健康險(xiǎn)保險(xiǎn)保障基金則作為重要參與方，在保險(xiǎn)公司救濟(jì)程序中履行法定義務(wù)。

（二）市場(chǎng)退出措施

在德國(guó)，市場(chǎng)退出一般是指清盤(pán)部分或全部保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)賬簿的各種相關(guān)情況。除了在某些業(yè)務(wù)線或地區(qū)停止承保之外，市場(chǎng)退出包括主動(dòng)退出和被動(dòng)退出兩種情形。

一是保險(xiǎn)公司主動(dòng)退出，包括保險(xiǎn)公司努力以盡可能有利可圖的方式結(jié)束相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)——或者至少盡可能地減少損失。為此，保險(xiǎn)公司可以與外部各方合作，范圍從合并、兼并，到分拆經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、轉(zhuǎn)讓投資組合等。如果保險(xiǎn)公司的整個(gè)投資組合都處于停止?fàn)顟B(tài)，則會(huì)對(duì)其進(jìn)行出售；主動(dòng)自愿退出可以進(jìn)一步分為內(nèi)部退出和外部退出。內(nèi)部退出一般是指客戶保留與原公司的合同關(guān)系或在同一保險(xiǎn)集團(tuán)內(nèi)轉(zhuǎn)換。在此情況下，是否會(huì)正式宣布停止新業(yè)務(wù)或?qū)Ρ巫鞒鰧?shí)質(zhì)性的改變，很大程度上取決于個(gè)案的情況。外部退出則意味著與其他保險(xiǎn)公司合并或保單組合被出售給其他投資者，后者一般包括目前的保險(xiǎn)集團(tuán)出售整個(gè)業(yè)務(wù)（所有權(quán)變更）或投資組合被全部轉(zhuǎn)讓給另一家保險(xiǎn)公司（投資組合轉(zhuǎn)讓或合并）。

轉(zhuǎn)讓保單組合和合并有很多共同點(diǎn)。在這兩種情況下，客戶都會(huì)收到新保險(xiǎn)人的保單，盡管保險(xiǎn)合同本身沒(méi)有其他變化。轉(zhuǎn)讓或合并需要獲得BaFin 的批準(zhǔn)，以確?？蛻舻臋?quán)益得到良好的保障。如果獲得額外合同的保險(xiǎn)公司已經(jīng)有保險(xiǎn)組合，則其保單持有人也不得以任何方式被置于不利地位。

二是保險(xiǎn)公司被動(dòng)退出，根據(jù)德國(guó)《保險(xiǎn)監(jiān)督法》（VAG），保險(xiǎn)公司通過(guò)自愿停止（恢復(fù)授權(quán)）或BaFin 的干預(yù)（撤銷(xiāo)授權(quán)或禁止運(yùn)營(yíng)）來(lái)終止，隨后進(jìn)入清算階段。在此情況下，保險(xiǎn)公司不得簽訂新的保險(xiǎn)合同，不得延長(zhǎng)現(xiàn)有合同期限或增加保險(xiǎn)金額?，F(xiàn)有合同繼續(xù)有效，直到合同終止。

對(duì)于人壽保險(xiǎn)和健康保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，被動(dòng)退出的運(yùn)營(yíng)終止可能需要幾十年的時(shí)間。只有在極少數(shù)情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)宣布保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，只有到那時(shí)，現(xiàn)有合同才會(huì)提前終止。截至目前，德國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在近年來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)保險(xiǎn)公司停止經(jīng)營(yíng)甚至破產(chǎn)的情況，故可忽略不計(jì)。

在外部退出情況下，如果承接保單的保險(xiǎn)公司或新保險(xiǎn)集團(tuán)沒(méi)有適當(dāng)?shù)耐顿Y管理保單的能力，轉(zhuǎn)讓或合并保單的交易將被禁止?？蛻舯蔚陌踩?，不僅取決于單個(gè)保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)資源，還取決于該保險(xiǎn)公司支持陷入困境的險(xiǎn)企的能力。當(dāng)然，轉(zhuǎn)讓或合并組合的條件不同，意味著投保人的安全性也不盡相同。如果預(yù)計(jì)安全水平會(huì)下降，BaFin將要求作為收購(gòu)方的保險(xiǎn)公司采取保障措施。例如，必須承諾在一定期限內(nèi)，其資本需要明顯高于法定最低要求的水平。為了確保此類(lèi)承諾能夠履行，該保險(xiǎn)公司必須證明其有足夠的資金支持。

另一種可能的保護(hù)措施包括（通過(guò)新保險(xiǎn)集團(tuán)內(nèi)的合同關(guān)系）防止客戶承擔(dān)比以前更高的行政費(fèi)用，這也要求保險(xiǎn)集團(tuán)的資本充足率達(dá)標(biāo)。BaFin 這些保障措施在適用德國(guó)《保險(xiǎn)監(jiān)督法》（VAG）并受其監(jiān)督的企業(yè)（如德國(guó)的控股公司）中得到實(shí)施。

一個(gè)可以用來(lái)判斷外部退出機(jī)制是否會(huì)使義務(wù)的持續(xù)履行明顯更不確定的重要標(biāo)準(zhǔn)是交易前后的自有資金狀況。這需要進(jìn)行廣泛而復(fù)雜的計(jì)算，保險(xiǎn)公司必須和BaFin 就此保持密切聯(lián)系。上述保障措施也需要被監(jiān)管機(jī)構(gòu)深入審查，這就意味著保險(xiǎn)公司應(yīng)留出足夠的時(shí)間來(lái)決定和實(shí)施外部退出措施。

外部退出機(jī)制需要符合SolvencyⅡ技術(shù)指標(biāo)要求，同時(shí)BaFin 對(duì)自有資金和充足性也有基礎(chǔ)性要求。在保單組合轉(zhuǎn)移的情況下，自有資金情況變化更大，因?yàn)楝F(xiàn)有保單組合和新轉(zhuǎn)移保單組合之間的所有交互都必須在計(jì)算中表示出來(lái)。特別是BaFin的所有要求都必須在技術(shù)條款和償付能力資本要求中得到適當(dāng)反映，例如，將保單組合單獨(dú)維護(hù)一段時(shí)間，這通常在保單組合轉(zhuǎn)移的情況下進(jìn)行。這保證了保護(hù)投保人利益的要求始終得到充足的資金支持，并且無(wú)論是在正常情況還是在發(fā)生重大事件的情況下，都可以履行承諾。

BaFin 的規(guī)定和干預(yù)權(quán)力適用于參與退出機(jī)制的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，就像適用于所有其他保險(xiǎn)公司一樣。這些機(jī)構(gòu)同樣必須擁有充足的資本，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)并滿足監(jiān)管的報(bào)告要求。BaFin在獲取信息和對(duì)違規(guī)行為作出反應(yīng)方面有充足的選擇，對(duì)于帶利潤(rùn)的保險(xiǎn)合同，將適用德國(guó)最低分配條例（Mindestzuführungsverordnung-MindZV）。

（三）市場(chǎng)退出條件

本部分重點(diǎn)介紹保險(xiǎn)公司因破產(chǎn)導(dǎo)致市場(chǎng)退出的條件。德國(guó)《保險(xiǎn)監(jiān)督法》（VAG）規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以啟動(dòng)接管、重整或清算等破產(chǎn)管理程序的情形，大體分為以下幾類(lèi)：

第一，資不抵債或償付能力不足，指保險(xiǎn)公司無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)，或認(rèn)可資產(chǎn)低于其所有負(fù)債，或償付能力低于監(jiān)管要求，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其采取強(qiáng)制控制級(jí)監(jiān)管措施。第二，存在嚴(yán)重違法行為。一是保險(xiǎn)公司自身行為違法，如保險(xiǎn)公司拒絕服從監(jiān)管整改，毀壞公司財(cái)務(wù)賬簿，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)將不利于保單持有人、債權(quán)人或公眾的最佳利益，存在危及公司償付能力的違法行為，等等。二是與保險(xiǎn)公司相關(guān)的主體存在違法情形，如保險(xiǎn)公司的母公司或附屬公司轉(zhuǎn)移、廢棄、隱匿保險(xiǎn)公司財(cái)產(chǎn)，控制保險(xiǎn)公司的主體不誠(chéng)信或嚴(yán)重缺乏經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Γ鹊?。第三，其他事由，包括德?guó)《保險(xiǎn)監(jiān)督法》（VAG）規(guī)定的其他事由及各州法律規(guī)定的其他事由。

五、德國(guó)保險(xiǎn)公司市場(chǎng)退出機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒

在借鑒德國(guó)保險(xiǎn)公司市場(chǎng)退出機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)方面，筆者建議對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)公司破產(chǎn)重整制度進(jìn)行如下完善和細(xì)化：

第一，在立法模式方面，建議以現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》作為破產(chǎn)的基本規(guī)則，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定和完善適用于保險(xiǎn)公司的特殊規(guī)則，如與風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的銜接、整頓和接管、破產(chǎn)或重整的特殊條件、破產(chǎn)管理人、債權(quán)申報(bào)方式、資產(chǎn)評(píng)估變價(jià)和拍賣(mài)、破產(chǎn)清償順序、保險(xiǎn)保障基金的介入等。目前，《保險(xiǎn)法》對(duì)保險(xiǎn)保障基金、保險(xiǎn)公司接管和破產(chǎn)重整以及破產(chǎn)清償順序等作了基本規(guī)定，對(duì)于更加詳細(xì)的規(guī)則，可以考慮在《企業(yè)破產(chǎn)法》或《保險(xiǎn)法》中設(shè)立專(zhuān)門(mén)的章節(jié)，或制定單行法予以補(bǔ)充和明確。

第二，在被動(dòng)退出條件方面，我國(guó)現(xiàn)行法律主要包含兩部分。第一，撤銷(xiāo)保險(xiǎn)公司，其條件主要體現(xiàn)為監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)；第二，破產(chǎn)管理，其條件除《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的資產(chǎn)負(fù)債和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)外，還可能包含監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)，與償付能力監(jiān)管以及對(duì)保險(xiǎn)公司的行為監(jiān)管掛鉤。依據(jù)現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》，保險(xiǎn)公司可以通過(guò)下列途徑啟動(dòng)破產(chǎn)重整程序：一是在符合資產(chǎn)負(fù)債和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，保險(xiǎn)公司、債權(quán)人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以向法院申請(qǐng)重整或破產(chǎn)清算，此時(shí)保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)不包含監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)；二是保險(xiǎn)公司因償付能力嚴(yán)重不足或有嚴(yán)重違法情形而被整頓、接管的，則在進(jìn)一步符合資產(chǎn)負(fù)債或流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以由監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其申請(qǐng)重整或破產(chǎn)清算，此時(shí)保險(xiǎn)公司在《企業(yè)破產(chǎn)法》的要求之外先一步符合了監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，對(duì)于符合撤銷(xiāo)條件的保險(xiǎn)公司需要直接進(jìn)入清算階段的，監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立適用；對(duì)于被整頓或接管的保險(xiǎn)公司，無(wú)論是希望進(jìn)一步開(kāi)展重整，還是進(jìn)行破產(chǎn)清算，監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)都不能獨(dú)立適用，必須與《企業(yè)破產(chǎn)法》的要求相結(jié)合。

對(duì)此，可以借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確：第一，考慮到保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)具有公眾性的特點(diǎn)，從維護(hù)金融穩(wěn)定出發(fā)，應(yīng)注重對(duì)其正常經(jīng)營(yíng)的恢復(fù)，優(yōu)先對(duì)其進(jìn)行接管、重整，將破產(chǎn)清算作為最后手段；第二，允許單獨(dú)依據(jù)監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被整頓或接管的保險(xiǎn)公司啟動(dòng)破產(chǎn)管理程序，特別是重整程序，通過(guò)及時(shí)重整、采取保險(xiǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓等促進(jìn)有序化解金融風(fēng)險(xiǎn)，而不必等到保險(xiǎn)公司完全陷入資不抵債、無(wú)力償還到期債務(wù)的境地；第三，明確監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)惡化到何種情形時(shí)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)破產(chǎn)管理程序，例如，償付能力指標(biāo)的底線或重大違法情形作進(jìn)一步列舉和細(xì)化，加強(qiáng)可操作性；第四，對(duì)于以償付能力不足為由對(duì)保險(xiǎn)公司作出撤銷(xiāo)決定的情形，建議進(jìn)一步明確該償付能力的具體標(biāo)準(zhǔn)。

第三，在市場(chǎng)退出的主導(dǎo)模式方面，考慮到保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的特殊性和金融風(fēng)險(xiǎn)處置的復(fù)雜性，建議我國(guó)采取以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的模式。除撤銷(xiāo)、整頓、接管等具有明顯行政監(jiān)管性質(zhì)的措施外，應(yīng)在保險(xiǎn)公司破產(chǎn)管理程序中進(jìn)一步明確和強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)，例如，對(duì)破產(chǎn)管理人的指定權(quán)或?qū)ζ淙蚊耐鈾?quán)、接管組與破產(chǎn)管理人之間的銜接方式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)破產(chǎn)管理程序的參與權(quán)和意見(jiàn)發(fā)表權(quán)、對(duì)處置方案的審批權(quán)、對(duì)破產(chǎn)管理程序中重要事宜的知情權(quán)和接受定期匯報(bào)的權(quán)力等。保險(xiǎn)保障基金應(yīng)當(dāng)參與接管、重整和破產(chǎn)清算工作，與接管人、破產(chǎn)管理人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持合作，履行其法定職責(zé)。

第四，建議在保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)管理程序中確保投保人的知情權(quán)，并允許其參與過(guò)程或由保險(xiǎn)保障基金代表其參與，對(duì)重整或破產(chǎn)方案提出意見(jiàn)，并以一定方式行使表決權(quán)，從而更好地保障其權(quán)益。