王俊壽 國家金融監(jiān)督管理總局上海監(jiān)管局

黨的二十屆二中全會審議通過的《黨和國家機構(gòu)改革方案》提出“強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管”，為加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管指明了具體方向。近期，國家金融監(jiān)督管理總局和省市兩級派出機構(gòu)先后掛牌，標(biāo)志著金融監(jiān)管體制改革邁出重要步伐。作為一線的派出機構(gòu)，國家金融監(jiān)督管理總局上海監(jiān)管局（以下簡稱上海局）堅決貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署和上級黨委工作要求，結(jié)合上海實際，深刻理解強化“五大監(jiān)管”的內(nèi)涵要義，從基層監(jiān)管實踐出發(fā)，積極探索打造中國特色“矩陣式”監(jiān)管架構(gòu)，織密筑牢金融安全網(wǎng)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。

機構(gòu)監(jiān)管

機構(gòu)監(jiān)管強調(diào)以金融機構(gòu)為對象，對單體機構(gòu)的市場準(zhǔn)入、持續(xù)經(jīng)營、風(fēng)險管控、風(fēng)險處置和市場退出實施全生命周期的審慎監(jiān)管，是一種“風(fēng)險為本”的總體畫像，并遵照“法人——分支”的縱向模式實施聯(lián)動監(jiān)管。

我國金融業(yè)大體實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，銀行業(yè)總資產(chǎn)名列世界第一，保險市場規(guī)模位居世界第二，金融機構(gòu)眾多，機構(gòu)監(jiān)管是金融監(jiān)管的核心之一。目前，我國銀行保險機構(gòu)監(jiān)管已經(jīng)形成了較為成熟的監(jiān)管法規(guī)體系和監(jiān)管框架。與龐大的金融機構(gòu)體系相比，監(jiān)管資源始終是有限的。因此，實施有效的分類監(jiān)管是機構(gòu)監(jiān)管的重要途徑。從實踐看，分類監(jiān)管有兩個重點：首先，要準(zhǔn)確分類。針對不同類型金融機構(gòu)，根據(jù)其特點構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)的評價指標(biāo)體系，既全面、準(zhǔn)確地反映機構(gòu)的風(fēng)險和管理狀況，又通過監(jiān)管指揮棒引導(dǎo)機構(gòu)堅持主責(zé)主業(yè)，穩(wěn)健經(jīng)營和規(guī)范發(fā)展。其次，要措施得力。突出法人監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管，分類分級綜合運用機構(gòu)監(jiān)管工具箱，牽住公司治理“牛鼻子”，調(diào)動機構(gòu)自身嚴(yán)格內(nèi)控的積極性和內(nèi)生動力，守住風(fēng)險底線，維護好金融體系健康運行的微觀基礎(chǔ)。

近年來，上海局積極探索各類分類監(jiān)管和差別牌照管理的新路線。例如，開展異地城商行在滬分行分類監(jiān)管先行先試，制定上海保險專業(yè)中介機構(gòu)分類監(jiān)管規(guī)則等。在分類基礎(chǔ)上，按照“抓兩頭、帶中間”的工作原則，一手推動對“模范生”的培育，形成示范效應(yīng)，一手做好對“壞孩子”的懲戒，形成震懾效應(yīng)，與此同時，帶動其他機構(gòu)回歸本源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，努力實現(xiàn)差異化經(jīng)營、高質(zhì)量發(fā)展。

行為監(jiān)管

經(jīng)濟學(xué)中有一個說法，壞的制度會讓好人作惡，好的制度能讓壞人從良。行為監(jiān)管的對象是從事金融活動的機構(gòu)和人員，目的是通過對金融服務(wù)提供者的行為實施規(guī)范統(tǒng)一管理，促進公平交易，打擊違法違規(guī)行為，保護金融消費者合法權(quán)益。

2008年的國際金融危機，促使各國逐步認(rèn)識到金融消費者權(quán)益保護缺失是危機爆發(fā)的重要誘因，此后，行為監(jiān)管與金融消費者權(quán)益保護的重要性被擺到了突出位置。第五次全國金融工作會議首次強調(diào)“更加重視行為監(jiān)管”。本次機構(gòu)改革中，人民銀行、證監(jiān)會有關(guān)金融消費者、投資者保護的職責(zé)統(tǒng)一劃入國家金融監(jiān)督管理總局，將從體制上進一步優(yōu)化行為監(jiān)管框架體系，完善金融消費者權(quán)益保護，更好地踐行以人民為中心的發(fā)展思想。

上海局高度重視金融消費者權(quán)益保護。近兩年在全轄相繼開展“消保專項治理年”和“消保深化治理年”，推動轄內(nèi)銀行保險機構(gòu)實施消保“一把手工程”，強化消保審查機制和適當(dāng)性管理，推進“浦江經(jīng)驗”“楓橋經(jīng)驗”的貫徹落實和多元糾紛化解機制建設(shè)，將行為監(jiān)管嵌入“全流程金融消費者權(quán)益保護體系”，取得一定成效。同時，也清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前相關(guān)工作還存在諸如缺乏健全的評價體系、監(jiān)管事前介入不夠、制度機制協(xié)同配套不足等問題。

2023年3月，《銀行保險機構(gòu)消費者權(quán)益保護管理辦法》開始施行，為行為監(jiān)管提供了重要制度依據(jù)。下階段，上海局將按照國家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一部署，督促轄內(nèi)機構(gòu)切實承擔(dān)保護消費者合法權(quán)益的主體責(zé)任，認(rèn)真落實11 項工作機制與管理要求；以問題為導(dǎo)向，著力發(fā)揮行為監(jiān)管的識別、分析、矯正、跟蹤效果，加強前瞻性干預(yù)，及時糾正機構(gòu)的行為偏差，嚴(yán)厲打擊“無證駕駛”類非法金融活動，努力消除相關(guān)風(fēng)險隱患，保障消費者權(quán)益，增強消費者信心，培育積極健康的金融倫理和文化。

功能監(jiān)管

功能監(jiān)管的對象是相同、類似的金融業(yè)務(wù)，強調(diào)按照同一業(yè)務(wù)同一標(biāo)準(zhǔn)的原則，對跨機構(gòu)、跨市場、跨行業(yè)的金融業(yè)務(wù)實施統(tǒng)一監(jiān)管。這種“橫向”監(jiān)管，有助于防范監(jiān)管套利，實現(xiàn)提高市場效率、促進公平競爭的目標(biāo)。

黨的十八大以來，我國對無序擴張的金融亂象進行了有力整頓，對野蠻生長的個人對個人（P2P）互聯(lián)網(wǎng)金融平臺進行了有力整治，大幅壓降類信貸等“影子銀行”規(guī)模，從根本上維護了金融體系的穩(wěn)定。這些復(fù)雜艱巨的“災(zāi)后重建”工作，也在一定程度上反映了前期功能監(jiān)管的重要性。近年來，上海局在內(nèi)設(shè)功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管部門基礎(chǔ)上，制定促進機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管高效協(xié)同工作意見，成立跨部門風(fēng)險和業(yè)務(wù)小組，努力掃除監(jiān)管盲區(qū)。

未來，伴隨金融創(chuàng)新與金融科技的持續(xù)發(fā)展，出現(xiàn)新的交叉領(lǐng)域金融業(yè)態(tài)和產(chǎn)品是勢所必然，我們要從三方面突出功能監(jiān)管，解決監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存的問題。一是突出統(tǒng)一性。不論表內(nèi)表外、機構(gòu)類型、持牌與否，只要業(yè)務(wù)實質(zhì)相同，原則上均應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求。實際操作中，可以由明確的功能監(jiān)管牽頭部門負(fù)責(zé)提供相關(guān)領(lǐng)域制度供給。二是突出協(xié)同性。即便是同一類業(yè)務(wù)，也不能單靠功能監(jiān)管部門“包打天下”。除了監(jiān)管內(nèi)部要加強功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管協(xié)同外，更需要加強央地監(jiān)管協(xié)同，積極依靠地方黨委政府力量，完善風(fēng)險識別和處置，依法將一切金融活動納入監(jiān)管。當(dāng)然，協(xié)同的基礎(chǔ)是權(quán)責(zé)清晰，對于新業(yè)態(tài)、新機構(gòu)，可參照“誰主管誰牽頭、誰為主誰牽頭、誰靠近誰牽頭”原則，迅速明確責(zé)任部門，避免出現(xiàn)“都管都不管”。三是突出靈活性。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是功能監(jiān)管的核心，但這種統(tǒng)一并非絕對一致，實踐中必須考慮不同類型機構(gòu)的特殊性，在標(biāo)準(zhǔn)出臺前充分聽取各類機構(gòu)的訴求，必要時給予相關(guān)領(lǐng)域合理靈活的調(diào)整，防止“一刀切”引發(fā)執(zhí)行難等新的問題和困境。

穿透式監(jiān)管

穿透式監(jiān)管是按照“實質(zhì)重于形式”原則，突破股東股權(quán)關(guān)系和層層業(yè)務(wù)交易的各種嵌套形式，深入識別股權(quán)控制和資金循環(huán)的實質(zhì)，既要看“表”，更要看“賬”，進而實施精準(zhǔn)有效監(jiān)管。

歷史上不少金融危機起源于“掛羊頭賣狗肉”的金融游戲，最終都是“搬起石頭砸了自己的腳”。但前車之鑒并未引起所有人的警醒，一些市場主體仍在利益的驅(qū)動下進行重重包裝，掩蓋真實交易目的，無序加杠桿。這類行為輕則引發(fā)風(fēng)險集聚，重則導(dǎo)致單體機構(gòu)風(fēng)險，甚至系統(tǒng)性風(fēng)險，必須查深查實查透，及早予以處置化解。

上海局在不少領(lǐng)域開展了穿透式監(jiān)管。例如，加強股東穿透監(jiān)管，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。強調(diào)金融創(chuàng)新“簡單、實用、透明”原則，打擊各類名實不符的“偽創(chuàng)新”。運用圖計算等技術(shù)開展現(xiàn)場檢查，串聯(lián)資金流向，精準(zhǔn)捕獲可疑關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，打斷金融領(lǐng)域黑產(chǎn)灰產(chǎn)鏈條?？梢哉f，機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管必須與穿透式監(jiān)管相結(jié)合，方能更好地發(fā)揮監(jiān)管的利器作用。

當(dāng)前，內(nèi)外部經(jīng)濟金融形勢復(fù)雜，各類風(fēng)險隱患暗潮涌動，必須從兩個方面增強穿透。一方面，要增強穿透嵌入。要將穿透監(jiān)管的理念全面嵌入監(jiān)管法規(guī)和市場準(zhǔn)入、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查等各類監(jiān)管手段，做到對風(fēng)險尤其是重點領(lǐng)域風(fēng)險底數(shù)清、情況明?！渡虡I(yè)銀行金融資產(chǎn)風(fēng)險分類辦法》等新出臺的法規(guī)都體現(xiàn)了這一導(dǎo)向。另一方面，要增強穿透能力。適應(yīng)金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，全面提升監(jiān)管數(shù)字化水平，強化對金融風(fēng)險相關(guān)線索快速發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)鎖定的技術(shù)支撐。同時，探索加強與其他政府部門的信息共享與協(xié)作，充分盤活可利用的數(shù)據(jù)資源。

持續(xù)監(jiān)管

持續(xù)監(jiān)管是對監(jiān)管對象實施的全周期、全過程、全鏈條的動態(tài)監(jiān)管，強調(diào)監(jiān)管行為和效果的連續(xù)性，以實現(xiàn)對風(fēng)險的有效識別、化解和處置。

巴塞爾委員會《有效銀行監(jiān)管核心原則》專門描述了“持續(xù)性銀行監(jiān)管”的基本方式、手段及其要求，包括實施現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管、與機構(gòu)管理層保持經(jīng)常性接觸、并表監(jiān)管、內(nèi)外審聯(lián)動等。我國金融監(jiān)管機構(gòu)在持續(xù)監(jiān)管方面有不少良好做法，例如，通過各類監(jiān)管會議、雙邊會談、現(xiàn)場督查檢查等保持與機構(gòu)的經(jīng)常性監(jiān)管交流；指定內(nèi)審、舉辦紀(jì)檢聯(lián)席會議與異地在滬分支機構(gòu)的法人通氣會等，對督促機構(gòu)自我糾錯具有促進作用；近期，還探索實施了高管持續(xù)監(jiān)管試點，以解決高管準(zhǔn)入“能上難下”“進后難出”的問題。

與其他監(jiān)管方式的空間維度相對應(yīng)，持續(xù)監(jiān)管是一種貫穿始終的時間維度概念。因此，把握住監(jiān)管的力度、節(jié)奏、方法顯得至關(guān)重要。在力度上，要尊重金融發(fā)展規(guī)律，正確處理秩序與活力的關(guān)系，讓市場“無形的手”和監(jiān)管“有形的手”各自更好地發(fā)揮效力。形象地說，好的監(jiān)管就像放風(fēng)箏，既能讓風(fēng)箏飛高，又不讓風(fēng)箏飛跑。在節(jié)奏上，尤其是在風(fēng)險處置方面，要抓住窗口期早識別、早介入、早處置，對于涉及面廣的風(fēng)險隱患，則要加強統(tǒng)籌、注重緩釋，防止出現(xiàn)處置風(fēng)險的風(fēng)險。在方法上，要充分借助地方黨委政府、紀(jì)檢監(jiān)察、審計巡視等各方力量，聚指成拳，互為支撐，形成金融監(jiān)管全方位有機整體。

下一步，在國家金融監(jiān)督管理總局的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，上海局將深入踐行金融工作的政治性和人民性，積極發(fā)揮搖旗吶喊、站腳助威、站崗放哨作用，寓服務(wù)于監(jiān)管之中，鐵心監(jiān)管與貼心服務(wù)并重，引導(dǎo)轄內(nèi)銀行保險機構(gòu)持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營，積極為上海國際金融中心建設(shè)貢獻力量。