王統(tǒng)勛 安雯

摘要：黃河流域的生態(tài)問題和水環(huán)境治理問題一直以來備受決策者和沿岸居民的關(guān)注。近年來，黃河流域治理的協(xié)同性在流域綜合治理中扮演著越來越重要的角色。然而，在過去的研究中，關(guān)于“政策協(xié)同”和“協(xié)同治理”的研究大多集中在涉及公共管理學(xué)科的一些領(lǐng)域，諸多政策無法良好協(xié)同，導(dǎo)致黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理效果一直不盡如人意。通過文獻(xiàn)調(diào)研和梳理分析相關(guān)政策法規(guī)，針對黃河流域協(xié)同治理政策法規(guī)層面存在的現(xiàn)實(shí)困境，提出了黃河流域協(xié)同治理的對策路徑：加強(qiáng)各方溝通，建立健全協(xié)同機(jī)制；明確權(quán)責(zé)內(nèi)容，明晰主體責(zé)任邊界；有效發(fā)揮市場作用，引導(dǎo)企業(yè)參與治理；統(tǒng)一政策目標(biāo)和民眾價(jià)值，喚醒民眾參與意識。

關(guān)鍵詞：黃河流域；生態(tài)環(huán)境；政策協(xié)同；協(xié)同治理；對策路徑

中圖分類號：S273.2；F323.21? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ?文章編號：2097-2172（2023）08-0713-06

doi：10.3969/j.issn.2097-2172.2023.08.005

The Dilemmas and Countermeasures of Policies， Laws， and Regulations in the Synergistic Governance for the Yellow River Basin Ecological Environment

WANG Tongxun 1， AN Wen 2

（1. Institute of Agricultural Economics and Information， Gansu Academy of Agricultural Sciences， Lanzhou Gansu 730070， China;

2. Gansu Science and Technology Museum， Lanzhou Gansu 730070， China）

Abstract： Ecological issues and water environment management in the Yellow River Basin have always been of great concern to policy makers and coastal residents. In recent years， synergistic governance of the Yellow River Basin has been playing an increasingly important role in integrated watershed management. However， in the past， the research on 'policy synergy' and 'synergistic governance' has been mostly concentrated in some fields related to the discipline of public management， and many policies cannot be well synergized， which leads to the unsatisfactory effect of ecological and environmental governance in the Yellow River Basin. Through literature review and relevant policies and regulations analysis， we propose a countermeasure path for the coordinated governance of the Yellow River Basin in view of the practical dilemmas at the level of policies and regulations of the coordinated governance of the Yellow River Basin which includes strengthening communication among all parties to establish and to improve collaborative mechanisms， clarifying the content of rights and responsibilities to clarify the boundaries of subject responsibility， leveraging the role of the market to guide enterprises' participation in governance， and unifying policy objectives and public values to awake public participation awareness.

Key words： Yellow River Basin; Ecological environment; Policy synergy; Synergistic governance; Countermeasure pathway

收稿日期：2023 - 03 - 28；修訂日期：2023 - 06 - 23

基金項(xiàng)目：甘肅省社科規(guī)劃青年基金項(xiàng)目（2021QN049）；甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2021QN049）階段性研究成果。

作者簡介：王統(tǒng)勛（1990 — ），男，甘肅蘭州人，助理研究員，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究工作。Email：bruforeg@126.com。

通信作者：安? ?雯（1995 — ），女，甘肅天水人，主要從事公共管理研究工作。Email： 2890302354@qq.com。

河流流域治理具有典型的“跨界性”特征［1 ］，成功的河流治理離不開政府間橫向、縱向、不同部門間、不同領(lǐng)域間的良好溝通和配合。太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)之前，黃河流域治理一直面臨著“九龍治水”“各自為政”的局面，治理過程中的協(xié)同程度不高，導(dǎo)致產(chǎn)生治理投入很高而治理效率低下的局面。

習(xí)近平總書記2021年10月22日在山東濟(jì)南主持召開深入推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會時(shí)強(qiáng)調(diào)：在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上還存在一些突出矛盾和問題，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，再接再厲，堅(jiān)定不移做好各項(xiàng)工作［2 ］。黃河流域的協(xié)同治理是一個(gè)統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程，流域內(nèi)各個(gè)要素緊密相連，但因行政區(qū)劃的因素流域各部分又相對獨(dú)立，這種持續(xù)了數(shù)十年的狀況給黃河流域治理帶來了挑戰(zhàn)。另一方面，黃河流經(jīng)的9個(gè)省區(qū)各有不同的自然地理?xiàng)l件，需針對每段的不同自然稟賦因地制宜地制定治理方案和治理措施，“河長制”雖能解決部分問題，但無法從根源上克服黃河跨界生態(tài)治理的政策執(zhí)行悖論和協(xié)同難題。

21世紀(jì)初期，有研究者從資金投入、黃河流域庫區(qū)管理、水文監(jiān)測預(yù)警等方面深度研究了黃河流域區(qū)域面臨的洪澇問題以及防治措施［3 ］，2008年，國務(wù)院批復(fù)了《黃河流域防洪規(guī)劃》，并分2008 — 2015年、2015 —? 2025年兩個(gè)階段對黃河流域防洪治沙工作進(jìn)行了總體布局［4 ］。20世紀(jì)80年代至2000年以前就有學(xué)者針對黃河源頭的生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展問題進(jìn)行了討論［5 - 6 ］。在黃河流域水土保持方面，水利部、黃河流域各省區(qū)水利廳等各級水利相關(guān)部門曾于2000年初在西安召開水土保持基建會議［7 ］，水利部設(shè)立專刊《中國水土保持》（曾用名《水土保持》）以期匯總關(guān)于長江、黃河等國內(nèi)外河流流域水土保持的研究進(jìn)展和研究成果。這類研究雖在今天已流失了部分時(shí)效性，但也能充分說明前人對黃河流域的生態(tài)保護(hù)和治理已有了大量的理論積累和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。反觀黃河流域協(xié)同治理這一議題，現(xiàn)階段能看到的最早文獻(xiàn)在2017年（含）以后［8 ］，起步較晚，研究面較窄。我們通過系統(tǒng)的文獻(xiàn)調(diào)研，按時(shí)序梳理了近年來發(fā)布的黃河流域治理保護(hù)的相關(guān)政策法規(guī)，并結(jié)合對國內(nèi)外河流協(xié)同治理經(jīng)典案例分析，旨在破解黃河流域協(xié)同治理政策中的現(xiàn)實(shí)難題，提出黃河流域協(xié)同治理的對策路徑。

1? ?政策協(xié)同和協(xié)同治理的概念

1.1? ?政策協(xié)同

在理論分析與政策實(shí)踐中，政策協(xié)同（Policy Synergy）存在許多提法不同但實(shí)質(zhì)接近的概念。如“政策整合”（Policy Integration）、“跨界政策決策”（Cross-cutting Policy-making）、“聯(lián)合政策”（Joined- up Policy）以及“政策一致”（Policy Coherence）等，雖然術(shù)語各不相同，但基本內(nèi)涵可從目的和過程兩個(gè)角度來理解。綜合這兩個(gè)角度，政策協(xié)同的涵義可以概括為：不同政府及政府部門通過溝通對話使其公共政策相互兼容、協(xié)調(diào)、支持以解決復(fù)雜性問題和實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的方式［9 ］。政策協(xié)同是不同政策間沖突或競爭的結(jié)果，是解決政策沖突的有效途徑［10 ］，因此，政策協(xié)同也被定義為制定多元政策時(shí)的相互協(xié)調(diào)以提升政策執(zhí)行效率并取得最優(yōu)結(jié)果。

1.2? ?協(xié)同治理

“協(xié)同治理”（Collaborative Governance）這一概念由兩個(gè)部分組成，一是“協(xié)同理論”，二是“治理理論”，是集政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等為一體的多維度學(xué)科概念，在西方的一些研究中，協(xié)同治理被稱作“一致性建設(shè)”（consensus building）或“協(xié)同網(wǎng)絡(luò)”（collaborative network）。其興起于20世紀(jì)中葉，彼時(shí)西方發(fā)達(dá)國家開始在各領(lǐng)域的治理中貫穿協(xié)同思想。在當(dāng)下的學(xué)術(shù)研究中，“協(xié)同治理”又被稱為“合作治理”或“協(xié)作治理”，有學(xué)者對“協(xié)同治理”下了如下定義：協(xié)同治理是政府與企業(yè)、社會組織或公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會問題，以比較正式的方式進(jìn)行互動和決策，并分別對結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任［11 - 12 ］。同時(shí)，協(xié)同治理也可被定義為在一個(gè)正式的、目標(biāo)一致的并經(jīng)過仔細(xì)考量實(shí)施公共政策或管理公共項(xiàng)目或財(cái)產(chǎn)的集體決策中的一項(xiàng)治理統(tǒng)籌，并有一個(gè)或多個(gè)非政府利益相關(guān)的公共機(jī)構(gòu)牽涉其中［13 ］。

2? ?相關(guān)政策法規(guī)梳理

為進(jìn)一步確保黃河流域生態(tài)保護(hù)和流域經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展，地方和中央出臺了一系列相關(guān)的政策法規(guī)。2021年10月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》［14 ］，從水土保持、濕地保護(hù)、生態(tài)治理等多個(gè)方面提綱挈領(lǐng)地對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了全局規(guī)劃。此前不久，河南省率先發(fā)布了《河南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的決定》，通過禁止在水土流失嚴(yán)重區(qū)域等開展生產(chǎn)建設(shè)活動，嚴(yán)禁在黃河干流新建“兩高一資”（即高能耗、高污染和資源性）項(xiàng)目等具體措施，保護(hù)黃河生態(tài)，促進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展。

甘肅、青海、山東等黃河流域各省也先后響應(yīng)國家政策，出臺了本省的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，這類規(guī)劃綱要貫徹國家規(guī)劃精神，緊扣地方實(shí)際，力求著力解決本省黃河流域治理中面臨的特殊問題。2022年10月30日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議通過了《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（下稱《保護(hù)法》），自2023年4月1日起施行，以立法的嚴(yán)肅形式對黃河進(jìn)行保護(hù)。作為保護(hù)黃河的最高法令，《保護(hù)法》的第一章第四條明確規(guī)定，黃河流域省、自治區(qū)可以根據(jù)需要，建立省級協(xié)調(diào)機(jī)制，組織、協(xié)調(diào)推進(jìn)本行政區(qū)域黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作［15 ］。2022年11月1日，科技部在互聯(lián)網(wǎng)上公布了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展科技創(chuàng)新實(shí)施方案》，以期更好發(fā)揮科技創(chuàng)新對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用。2022年，財(cái)政部制定出臺了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展獎補(bǔ)資金管理辦法》，設(shè)立專項(xiàng)資金用于支持黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展（表1）。

3? ?黃河流域協(xié)同治理面臨的政策法規(guī)困境

3.1? ?政策主體的多重性與決策模糊性

上述政策、法規(guī)、方案和辦法是由不同層級的部門制定頒布，其中所牽涉的政策主體有數(shù)十甚至上百個(gè)。盡管頒布機(jī)構(gòu)之間存在一定程度的相互聯(lián)絡(luò)，可以為政策實(shí)施的協(xié)同化提供一些便利，但龐大的政策主體數(shù)量還是會導(dǎo)致信息交換不暢，協(xié)同治理困難。同時(shí)，也因?yàn)檎咧黧w的多元化，很容易導(dǎo)致主體功能的重疊和模糊［1 ］。這些政策中，多數(shù)明確規(guī)定了各大部委、各職能部門所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和所管轄的范圍，但每個(gè)政策主體都有自己相對明確的職能邊界。對于分工不是十分明晰的政策內(nèi)容，各政策主體也會有各自的解讀方式，這些因素都會導(dǎo)致政策的模糊性。源于緊湊型的政府結(jié)構(gòu)，我國政策擴(kuò)散的基礎(chǔ)是建立在聯(lián)系緊密和紛繁復(fù)雜的各個(gè)機(jī)構(gòu)部門之上的，因此，政策的模糊性是難以避免的［16 ］。

3.2? ?政策目標(biāo)相對獨(dú)立

在政策執(zhí)行過程中，一致的政策目標(biāo)是完成政策內(nèi)容的一大保障。而在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展諸多政策中，必然會產(chǎn)生不同政策主體間的目標(biāo)差異。各地黃河流域面臨的問題不同。如青海省主要是生態(tài)破壞、植被退化［17 ］，而甘肅省則是水土流失、水體污染等。這種彼此不同的情況會導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐狞S河治理政策目標(biāo)具有一定的獨(dú)立性，從而對黃河全流域的協(xié)同治理產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響。不同部委也會因?yàn)樾姓毮懿煌?，產(chǎn)生不同的政策目標(biāo)。如水利部對于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的政策目標(biāo)之一是通過對黃河流域水文水利情況的監(jiān)測和對河流上水利設(shè)施的控制，達(dá)到控水調(diào)沙的目的，環(huán)境部則是要通過法律、政策的手段達(dá)到保護(hù)黃河河流水生生態(tài)和周邊環(huán)境的目的。

3.3? ?政策目標(biāo)相對復(fù)雜

因政策主體多元，政策目標(biāo)多樣，導(dǎo)致政策目標(biāo)相對復(fù)雜。不同于金融業(yè)、交通行業(yè)等一些其他行業(yè)領(lǐng)域，河流治理政策中的“跨界性”、不同地域面臨的自然環(huán)境的“多樣性”都會直接導(dǎo)致政策內(nèi)容的差異性［18 ］，從而產(chǎn)生不同的政策目標(biāo)，導(dǎo)致整體上政策目標(biāo)的復(fù)雜化。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際案例中，《中華人民共和國黃河保護(hù)法》和《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》處于最高政策層級，而各省市和各部委各自制定或聯(lián)合制定的相關(guān)政策就會出現(xiàn)政策目標(biāo)不一致的情況。復(fù)雜的政策目標(biāo)極有可能形成統(tǒng)籌行動時(shí)的混亂局面，從而影響黃河流域協(xié)同治理的進(jìn)程。

3.4? ?政策目標(biāo)和民眾價(jià)值觀的差異性

在政策制定的過程中，決策者通常會首先考慮政府、國有大中型企業(yè)等主體，而民眾這一重要政策主體往往會被忽略，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程很難使民眾獲得滿足感和幸福感。例如，有研究者在嘉陵江治理過程中做了調(diào)研，結(jié)果顯示僅有不到一半的調(diào)查對象認(rèn)為自己能從參與治理嘉陵江河流的過程中獲得滿足感和價(jià)值感［19 ］，在黃河流域治理過程中也存在類似情況。民眾的環(huán)境意識和參與程度在河流流域治理中有至關(guān)重要的作用，因?yàn)橹挥忻癖姺e極參與和配合，政府等主要政策主體才能在有限的時(shí)間內(nèi)有效實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。

4? ?破解黃河流域協(xié)同治理政策法規(guī)困境的對策

4.1? ?加強(qiáng)各方溝通， 建立健全協(xié)同機(jī)制

在多元化主體的黃河流域協(xié)同治理中，各層級政府、不同部門間的行政職能和所處環(huán)境不同，決定了政策目標(biāo)的差異性。不同區(qū)域不同部門的行政職能不同也會形成行政壁壘，從而阻礙協(xié)同治理的進(jìn)程。其原因之一就是各主體間溝通不暢，信息不對稱可能導(dǎo)致的一大問題便是政府或某些部門也許投入了大量技術(shù)和資金區(qū)治理河流流域，但如果還有社會主體源源不斷地向河流排污或從河流索取資源，流域破壞事態(tài)將更加嚴(yán)重，造成所謂的“公地悲劇”（tragedy of the commons）。萊茵河（Rhine River）是西歐第一大河，也是歐洲航運(yùn)的黃金水道，但曾因嚴(yán)重的污染被人們稱為“歐洲的下水道”［20 ］。1950年，荷蘭不堪萊茵河污染，聯(lián)合瑞士、德國、法國、盧森堡成立了“保護(hù)萊茵河抗污國際委員會”（ICPR），由各成員國環(huán)境部部長輪值擔(dān)任主席。1963年，ICPR五大成員國簽訂了《保護(hù)萊茵河抗污國際委員會協(xié)定》，確立了其合法地位。1976年，歐洲共同體加入該協(xié)定，使ICPR在歐洲有了更廣泛的影響力。除政府之間的協(xié)同合作外，被聯(lián)合的力量還有各水環(huán)境保護(hù)組織。1986年，由各國共同制定的《萊茵河行動計(jì)劃》正式出臺，對1987 — 2000年的萊茵河生態(tài)保護(hù)恢復(fù)工作做出了明確規(guī)劃。直至今日，ICPR仍然在發(fā)揮作用，而萊茵河早已恢復(fù)了曾經(jīng)清澈的河水和旖旎的風(fēng)光。萊茵河流域水環(huán)境的協(xié)同治理充分體現(xiàn)了不同主體間建立良好溝通機(jī)制的重要性和優(yōu)越性，由此可見，解決協(xié)同治理問題的關(guān)鍵途徑之一就是要保持不同主體間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和良好溝通，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化的通訊手段進(jìn)行溝通，積極構(gòu)建各主體間的溝通網(wǎng)絡(luò)，通過加強(qiáng)信息共享實(shí)現(xiàn)信息的開放性和透明性，切實(shí)保證各方所持信息完整性和時(shí)效性，建立健全協(xié)同作業(yè)機(jī)制。

4.2? ?明確權(quán)責(zé)內(nèi)容， 明晰主體責(zé)任邊界

政策主體的職能邊界的模糊性會對政策協(xié)同產(chǎn)生負(fù)面的影響，要在實(shí)際操作中解決這一問題，就要在政策制定和執(zhí)行的過程中須明確各主體的權(quán)責(zé)內(nèi)容，明晰政策主體的責(zé)任邊界，使各主體權(quán)責(zé)分明，各司其職。對于主體責(zé)任邊界不明晰的，應(yīng)積極組織協(xié)商，形成一致意見。對協(xié)商之后仍無法確定明確邊界的，要及時(shí)呈報(bào)上級部門進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。泰晤士河（River Thames）是英國人的“母親河”，泰晤士河之于英國人就如黃河之于中國人民，有十分重要的生態(tài)地位和象征意義。19世紀(jì)初期，泰晤士河曾面臨嚴(yán)重的污染問題，世界著名物理學(xué)家、化學(xué)家邁克爾·法拉第（Michael Faraday）甚至致信《泰晤士報(bào)》，反映泰晤士河令人難以忍受的污染狀況［21 ］。在泰晤士河治理初期，因英國政府缺乏治理經(jīng)驗(yàn)，各地方政府和不同部門間責(zé)任不明晰，對治理任務(wù)推諉扯皮，治理收效甚微。但不久之后，英國政府意識到泰晤士河污染問題嚴(yán)重性，并開始以立法（世界上首部水環(huán)境保護(hù)法——《河流污染防治法》）、建立流域管理機(jī)構(gòu)等手段措施強(qiáng)效治理泰晤士河水環(huán)境，分1852 — 1891年整治排污、1891 — 1955年鞏固成效、1955 — 1975年全流域治理3個(gè)階段，使泰晤士河水質(zhì)重新回到了干凈狀態(tài)。泰晤士河流域的治理是西方發(fā)達(dá)國家早期探索河流流域協(xié)同治理的先例，也為黃河流域的治理保護(hù)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。泰晤士河治理的經(jīng)驗(yàn)說明，出臺明確的法律政策和建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅能避免大而化之的“一刀切”模式，也能避免因政策邊界模糊導(dǎo)致的政策主體“無作為”或“政策打架”現(xiàn)象，還能使各個(gè)主體利用各自原有職能特點(diǎn)充分發(fā)揮作用，真正讓各主體在發(fā)揮自身作用，達(dá)到協(xié)同治理的效果和目標(biāo)。

4.3? ?有效發(fā)揮市場作用， 引導(dǎo)企業(yè)參與治理

在黃河流域協(xié)同治理的過程中，一方面會牽涉到多個(gè)不同領(lǐng)域的政策主體，另一方面還會需要有充分的動機(jī)投入大量的時(shí)間和資金?？沙掷m(xù)的自然資源治理要求其中的每個(gè)主體都應(yīng)有協(xié)同視角，包括市場中的各個(gè)企業(yè)。以川渝地區(qū)的銅缽河治理為例。銅缽河屬長江四級支流，發(fā)源于四川省達(dá)州市，流經(jīng)重慶市梁平區(qū)，干流長度95 km，流域面積916 km2，是達(dá)州、梁平一帶水系最為復(fù)雜、聯(lián)系最為緊密的河流。流域內(nèi)分布著多家高排放、高污染企業(yè)，沿岸的工業(yè)排污和居民生活使銅缽河岸邊曾堆滿工業(yè)和生活垃圾，水質(zhì)一度為“劣V類”，即按照國家24項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測之后，水質(zhì)最差的一類。銅缽河水網(wǎng)密集、涉及多個(gè)行政區(qū)域，其污染對沿岸居民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了極其不利的影響，也極大地阻礙了流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展［22 ］。2020年9月，四川、重慶兩省市環(huán)境部門聯(lián)合達(dá)州市、梁平區(qū)有關(guān)部門人員對銅缽河流域進(jìn)行了細(xì)致巡查，分析梳理相關(guān)問題后多方共同簽署了《銅缽河聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議》。在該協(xié)議下，經(jīng)過川渝兩省市的協(xié)同治理，對流域內(nèi)排污企業(yè)實(shí)施整治、關(guān)停處理等措施，對環(huán)保企業(yè)進(jìn)行政策引導(dǎo)和積極鼓勵，在政府、企業(yè)、民眾等多個(gè)主體的共同努力下，銅缽河再現(xiàn)清波，水質(zhì)連續(xù)穩(wěn)定在“Ⅲ類”以上，即達(dá)到集中生活飲用水平。對銅缽河的協(xié)同治理是我國通過“府際協(xié)同”治理河流流域的成功案例，是打破地域和部門限制進(jìn)行流域治理的范例。從銅缽河治理的經(jīng)驗(yàn)我們不難看出，面對黃河流域內(nèi)利益相關(guān)的企業(yè)，政府應(yīng)積極引導(dǎo)、獎懲分明，并充分發(fā)揮市場作用，發(fā)揮激勵機(jī)制，激活市場內(nèi)生動力，建立政府牽頭，企業(yè)配合的高效聯(lián)動模式。同時(shí)，市場各主體應(yīng)開放互信，利用企業(yè)主體間的內(nèi)生聯(lián)系，達(dá)到協(xié)同效果。企業(yè)逐利而行，參與利益相關(guān)的生態(tài)治理一能充分調(diào)動全社會的生產(chǎn)積極性，二能有效減輕其他各主體的治理負(fù)擔(dān)，在達(dá)到政策目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)多方共贏，并有助于形成長效治理機(jī)制。在實(shí)際執(zhí)行中，一些市場主體會與相關(guān)政策目標(biāo)背道而行，政府也應(yīng)發(fā)揮作用，建立協(xié)同治理“黑名單”制度，讓“有形的手”和“無形的手”在政策協(xié)同中共同發(fā)揮作用。

4.4? ?統(tǒng)一政策目標(biāo)和民眾價(jià)值， 喚醒民眾參與意識

在黃河流域治理中，應(yīng)統(tǒng)籌政策目標(biāo)和民眾價(jià)值，強(qiáng)調(diào)民眾在黃河流域治理中的重要主體作用。援引四川雅安青衣江治理實(shí)例。青衣江古稱平羌江或雅水，屬長、岷江、大渡河支流，干流全長289 km，是大渡河最長的支流。受河道地形限制，青衣江通航能力較差，但也因此擁有豐富的水利水電等資源。自古以來，青衣江是四川省雅安市最重要的河流，但由于城市的過度發(fā)展，青衣江水質(zhì)數(shù)年內(nèi)便惡化嚴(yán)重，受到當(dāng)?shù)孛癖姾屯獾赜慰偷囊恢略嵅?。在意識到時(shí)態(tài)的嚴(yán)重性之后，雅安市做出一系列保護(hù)性污染治理舉措，并出臺了《雅安市青衣江水環(huán)境保護(hù)條例》，在河流采砂、水生生物保護(hù)、流域內(nèi)水電站庫區(qū)管理、流域內(nèi)民眾行為規(guī)范等多個(gè)方面制定了保護(hù)措施。在政府和雅安民眾以及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的一致努力下，青衣江水環(huán)境治理取得了明顯效果，河流流域水質(zhì)發(fā)生了顯著改變。2019 — 2021年，雅安市連續(xù)3 a在國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量狀況排名中名列四川省前茅，亦排在全國前列。市管水域水質(zhì)均達(dá)到Ⅲ類以上，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。2021年，雅安市作為四川省唯一地級市受到國務(wù)院督查激勵，獲得河長制、湖長制激勵資金 2 000 萬元［23 ］。青衣江得以成功治理，政府的正確決策固然是一大原因，但在這一過程中，民眾的參與對江水治理產(chǎn)生的積極原因也不容小覷。政策協(xié)同本質(zhì)是在各主體良好的溝通中有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，而作為重要政策主體的民眾以及非政府組織，在河流流域綜合治理的過程中扮演著不可或缺的角色。黃河流域協(xié)同治理的過程亦是如此，既要讓民眾發(fā)揮本身的監(jiān)督作用，也要利用電話、網(wǎng)絡(luò)、政府職能部門APP等先進(jìn)手段，打開并拓展普通民眾建言獻(xiàn)策的渠道。

5? ?結(jié)語

黃河流域的協(xié)同治理是我國新時(shí)期面臨的一大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這一過程既能使我國的河流流域協(xié)同治理能力得到充分鍛煉，也會拓寬政策協(xié)同和協(xié)同治理的理論邊界和實(shí)踐意義。黃河流域協(xié)同治理面臨著政策法規(guī)方面的層層困境，而這些困境也將通過積極有效的溝通、政策全責(zé)的明晰、市場作用的發(fā)揮和民眾參與等路徑一一得到解決。“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”這一議題可以通過黃河流域的有效協(xié)同治理得到充分體現(xiàn)，民眾的普惠程度和國家軟實(shí)力也將因此得到進(jìn)一步提升［24 ］。

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