丁聲一

(國家信息中心 公共技術服務部，北京 100824)

1 引言

投資是我國經(jīng)濟增長的重要引擎，大力推進投資便利化是近年來我國投資工作中的一項重要內容。習近平總書記強調，中國將實行高水平的貿(mào)易和投資自由化和便利化政策，大幅度放寬市場準入，營造法制化、國際化、便利化的營商環(huán)境。近年來，國際和國內層面有關或專門針對“投資便利化”的制度文件不斷出臺，我國各級政府部門采取了一系列做法促使投資效率和方便程度最大化，涌現(xiàn)出不少相關實踐，如自貿(mào)區(qū)通過完善企業(yè)“走出去”服務聯(lián)盟和“一站式”服務平臺建設，致力于境外投資一攬子服務[1]等。就“投資便利化”一詞，早期其廣泛應用于國際投資領域，在國際層面通常涉及投資設立和擴大以及在東道國運營的全部環(huán)節(jié)，投資者服務和程序的簡潔高效、協(xié)調合作以及能力建設是代表原則，主要是簡化協(xié)調國際投資活動中各種手續(xù)和程序，使跨國投資的環(huán)境更加透明，并且可預見，重點是使投資能夠高效流動，并獲得最大利益。隨著探索和實踐的深入，已有研究稱在我國話語體系下“投資便利化”一詞指積極轉變政府職能，加速投資的機制，包括簡化審批程序，建立“一口受理”、高效運作的服務模式；加快行政審批制度改革，多部門并聯(lián)辦事，實現(xiàn)不同部門的協(xié)同管理機制[2]。

綜合現(xiàn)有學界研究來看，投資便利化呈現(xiàn)以下三個特點：首先，相比貿(mào)易著眼創(chuàng)造現(xiàn)時的、直接的利潤，投資看重的是未來的、間接的價值，兩者延伸出的政策措施亦不相同。其次，投資便利化的核心特征是透明、高效；內容是實施和管理法規(guī)政策，簡化投資規(guī)則和程序，為投資者塑造良好的投資政策環(huán)境；任務是解決繁雜程序帶來的投資效率低下的問題。最后，其關鍵作用于體制性的改革，在于管理體系的改進和完善，不涉及實體內容上的改變。

由含義和特點可見“投資便利化”包括了一些投資過程中政府提供的服務支持，即“投資便利化服務”，其目的在于通過服務投資者便利投資者，其手段和方式也愈加趨于數(shù)字化，與“數(shù)字政府”“政務服務”等當下背景和學界實踐熱門議題息息相關。在當前我國大力推進服務型政府建設、加快推動投資項目落地背景下，“投資便利化服務”究竟包括了哪些內容？又有哪些影響因素？這些都是學界和實踐中亟待回答的問題。文章系統(tǒng)梳理了國際和國內層面主要投資便利化服務相關制度基礎，厘清服務的環(huán)節(jié)和內容，結合政務服務理論與實踐，探討當前投資者便利化服務的改進方向，以期營造良好的營商環(huán)境，提升投資便利化服務水平和投資者積極性，充分發(fā)揮我國投資在經(jīng)濟增長中的引領作用。

2 與“投資便利化服務”有關的制度基礎

2.1 國際和區(qū)域組織層面出臺有關規(guī)章

(1)在國際組織方面?！巴顿Y便利化”在國際文件中首次作為單獨概念出現(xiàn)是在2008年亞太經(jīng)濟合作組織APEC的《投資便利化行動計劃》(Investment Facilitation Action Plan，IFAP)中將其定義為“政府為吸引(或不阻礙)外資，并使其在整個投資周期中都能達到效益和效率最大化而采取的措施”，這為國際社會組織之后深入理解和發(fā)展這一概念奠定了基礎。有代表性的是2017年包括我國在內的金磚五國達成了《金磚國家投資便利化合作綱要》，該綱要為國際范圍內投資便利化的第一份專門文件，首次把投資便利化的核心要素在多邊層面、在國家間協(xié)調合作層面作為共識體現(xiàn)，在投資便利服務方面其內容包括“三個提高”：一是提高政策透明度。及時公布法律法規(guī)信息，提供政策咨詢等；二是提高行政程序效率。通過“一站式”服務簡化投資批準程序，降低企業(yè)投資成本；三是提升服務能力合作水平。傾聽投資企業(yè)意見建議等[3]。

(2)在國際區(qū)域組織層面。2020年11月《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP)[4]由東盟十國以及中國等15個國家正式簽署，第十章投資包含了：①為投資創(chuàng)造必要的環(huán)境；②促進投資規(guī)則、法律法規(guī)和政策；③簡化申請及批準程序。

將投資便利化的主要維度和內容進行清單化的是貿(mào)易區(qū)域組織-聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議(UNCTAD)在2016年達成了《投資便利化全球行動清單》，其中明確列出關于服務措施的有：提高制定投資政策及條例和程序的開放度，提升投資審批程序的效率，倡導建立利益相關方對話機制等。

2.2 我國在國際上積極推動或參與出臺有關法規(guī)政策和指導原則

近年來，我國作為上海合作組織主導國之一，積極推動貿(mào)易投資便利化。2011年，各國總理簽署了法律文件《關于開展區(qū)域經(jīng)濟合作的基本目標和方向及啟動貿(mào)易和投資便利化進程的備忘錄》，有關服務的內容包括制訂合作的專項規(guī)劃和投資項目，提高貿(mào)易和投資政策的透明度，加強法律法規(guī)信息交流等[5]，為區(qū)域貿(mào)易投資便利化的進一步發(fā)展提供了重要的法律依據(jù)。2021年，中國—上海合作組織國家金融合作與資本市場發(fā)展論壇在青島舉辦，青島市首只合格境內有限合伙人(QDLP)基金正式落戶上合示范區(qū)，這是上合示范區(qū)首只海外投資基金，全方位服務上合示范區(qū)投資貿(mào)易便利化。

2016年，在G20杭州峰會上促成《G20全球投資指導原則》，這些內容特別是投資便利化相關的簡化投資程序、消除阻礙投資流動的因素等，推動了通過行動方案具體落實到各國國內及國際投資政策制定中。為做好峰會成果轉化，近幾年來，中國不斷推動相關議題談判[6]。2017年4月，我國在世界貿(mào)易組織(WTO)發(fā)起成立“投資便利化之友”，率先提出“投資便利化”議題，為世界貿(mào)易組織推進全球投資便利化所提供的中國方案[7]。

2022年1月，為更好把握RCEP帶來的機遇，我國商務部等6部門印發(fā)的《關于高質量實施〈區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定〉(RCEP)的指導意見》出臺，包含專門條款針對提升國內外投資便利化服務水平，對內包括推動完善全國和自由貿(mào)易試驗區(qū)兩個版本的外商投資準入特別管理措施(負面清單)[8]，對外包括推廣使用電子證照等。

2.3 我國境外投資和利用外資有關法規(guī)政策

(1)境外投資相關政策：國家發(fā)展改革委發(fā)布《企業(yè)境外投資管理辦法》(2017年第11號令)，明確做好境外投資服務，投資主體可通過網(wǎng)絡系統(tǒng)履行核準和備案手續(xù)；可就境外投資向國家發(fā)展改革委咨詢政策和信息、反映情況和問題、提出意見和建議；發(fā)布境外投資有關數(shù)據(jù)，為主體提供信息服務；加強政策交流和協(xié)調，提供公平環(huán)境。

(2)利用外資相關政策：總體來說，2019年，國務院發(fā)布《國務院關于進一步做好利用外資工作的意見》，包含深化投資便利化改革，關于相關服務的內容包括優(yōu)化外資項目規(guī)劃用地審批程序，降低資金跨境使用成本，切實推進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)“審批不出區(qū)”“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”和“最多跑一次”改革，創(chuàng)新完善企業(yè)服務體系，構建一流營商環(huán)境[9]。對于其中的跨境資金使用，同年年底國家外匯管理局發(fā)布《關于進一步促進跨境貿(mào)易投資便利化的通知》，主要體現(xiàn)為外匯管理方式的優(yōu)化、辦事流程的簡化，如簡化小微跨境電商企業(yè)貨物貿(mào)易收支手續(xù)簡化，企業(yè)外債注銷登記可直接到銀行辦理，無須再經(jīng)外匯局，可節(jié)約企業(yè)單證準備和審核時間50%以上[10]。

自由貿(mào)易試驗區(qū)也是我國利用外資投資便利化探索的重點區(qū)域，其設立即是打造貿(mào)易投資自由化便利化經(jīng)濟特區(qū)。2021年9月，國務院印發(fā)《關于推進自由貿(mào)易試驗區(qū)貿(mào)易投資便利化改革創(chuàng)新的若干措施》，其中包括提升投資便利度的服務內容，如允許依法獲批的境外船舶檢驗機構對自貿(mào)試驗區(qū)國際登記船舶開展法定檢驗等[11]。

3 “投資便利化服務”主要環(huán)節(jié)和內容

綜合以上分析可見，投資便利化服務有多種維度、形式和措施，例如政策信息的公開透明、壓縮辦理時限、“一站式”受理，提供咨詢服務等，窮盡列舉這些服務手段并不現(xiàn)實，但可以明確的是，無論在國際層面或國內層面，投資便利化服務不直接作用于投資管理的深度實體內容，而是通過間接的機制性作用影響國內外的投資發(fā)展，其共性在于促進法規(guī)政策現(xiàn)有規(guī)定和程序在實踐應用中更為透明、高效，便捷。通過對制度法規(guī)的梳理，文章以國內提供的相關服務為軸心，梳理得出對于投資便利化服務主要包含以下六方面環(huán)節(jié)和內容。

3.1 指定機構承擔服務職責

在國際層面，在設置領導機構方面主要有設立委員會提供相關立法和規(guī)定的信息或負責處理投資者及其母國的建議和意見；我國各級政府部門指定負責投資審批的協(xié)調機構或成立行政審批政務服務大廳負責接收材料、受理事項、告知辦理進度、當場出證等。

3.2 促進投資信息的公開透明

國際上通過建立門戶網(wǎng)站公開各項法規(guī)政策、投資程序等信息，提高政策透明度，開通投資者交流對話機制和咨詢服務，答疑解惑或吸納意見建議；我國政府公開審批辦理事項目錄，針對部分事項編制辦事指南，公開辦事程序，列明審批所需材料清單，給投資者明確的指引。

3.3 提供“一站式”辦理服務

“一站式”機制也常出現(xiàn)在國際法規(guī)政策中，最早由撒切爾夫人引入政府工作模式，國際層面“一站式”機制通常包括了為投資者提供辦理信息、辦理事項、發(fā)布任務等，在南非、尼日利亞也有不少實踐；我國積極推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革，在線下通過服務中心或大廳統(tǒng)一受理相關辦理事項，投資相關多部門進駐一個中心或大廳集中辦理，普遍實行“前臺綜合受理、后臺分類審批、進展結果告知，統(tǒng)一窗口出件”服務；在線上完善推動服務平臺的建設，推動數(shù)據(jù)互認共享，實現(xiàn)一網(wǎng)通辦。

3.4 提升投資審批程序的效率

在國際層面有關做法包括縮短投資相關程序處理時間并簡化程序，推進投資機構間機構合作與協(xié)調；我國簡化投資審批程序的措施有下放審批權限，推進減材料、減環(huán)節(jié)，推行并聯(lián)辦理、多評合一，統(tǒng)一評審，部門集中會商等方式，提高審批效率。

3.5 建立溝通協(xié)調和咨詢的機制

在國際層面，有部分組織設立與投資利益相關方的定期對話機制，以及有關法規(guī)政策修訂的建議征求機制；我國各級政府建立投資問題的辦理和反饋機制，通過電話或網(wǎng)絡暢通投資政策或具體問題咨詢渠道，部分機構梳理形成統(tǒng)一答復口徑并向社會公布，部分部門建立了投資事宜溝通協(xié)商機制。

3.6 設立投資監(jiān)控和審查機制

在國際上相關做法包括開展各類活動和最佳實踐分享以促進和便利能力建設；確立監(jiān)管優(yōu)先事項，協(xié)調或審議程序和機制并進行監(jiān)管影響評估；我國建立了服務“好差評”機制，涵蓋了投資服務的評價，投資者對政府的服務管理行為進行監(jiān)督。

4 “投資便利化服務”的影響因素

當前，學界對“投資便利化”影響因素主要集中在金融環(huán)境、外資政策和基礎設施方面，具體到便利化服務，結合便利化服務的環(huán)節(jié)和內容，文章將投資便利化服務的影響因素總結為三個方面。

4.1 組織機構

在國際或區(qū)域上，經(jīng)濟合作是基于不干涉別國主權的基礎上，各國需要有主導國家來組織推進，凝聚向心力，保護各國利益，約束投資行為。一些不成熟的國家經(jīng)濟共同體可能出現(xiàn)主導國家缺乏能夠制定有效戰(zhàn)略策略以及法律制度的能力；或在針對有爭議的議題上未能形成有力的組織、渠道或策略協(xié)調解決。

4.2 法規(guī)政策

各國政府可以通過發(fā)布法規(guī)政策對服務行為作出規(guī)范、監(jiān)督和評價，例如我國規(guī)定對外投資項目需經(jīng)過一個或多個部門的核準或備案，對當中的服務流程和內容作出規(guī)定。一般用政府法規(guī)決策的透明度、具體的執(zhí)行情況、咨詢服務支持效率、糾紛處理公平性來產(chǎn)生對投資相應的促進效果；也有可能產(chǎn)生阻礙的效果，如本國投資保護政策規(guī)定對國外資本比例有規(guī)定，或投資目的地的政策發(fā)生變化，投資政策手段約束不足等。

4.3 信息技術

各國提供的網(wǎng)上信息服務越完善，越有利于高效地進行服務，如建立統(tǒng)一的有效的信息公開、事項高效的辦理渠道、提供各部門間的協(xié)同服務，便于投資者第一時間掌握投資信息，快捷高效地辦理投資手續(xù)，避免信息的不完整性或不對稱性導致投資者錯過時機。比如許多投資行業(yè)都具有很強的時效性，投資開始申報的時候是滿足本國或投資國條件要求的，如果信息不暢通、在線辦理不便捷、咨詢渠道不暢通，等手續(xù)辦理結束的時候，可能已錯過了投資窗口期，影響了資本的流動和投資收益。

5 我國“投資便利化服務”的改進方向

5.1 建立“一體化”常態(tài)化統(tǒng)籌協(xié)調機制，促進高效協(xié)作

加強組織領導是推進投資便利化的重要保障，前期已有組織就某些專門事項成立臨時性的協(xié)調領導小組，而投資便利化服務涉及部門眾多，各組織內部以及組織間有必要持續(xù)就多部門在服務環(huán)節(jié)中的意見及口徑進行交流溝通以及組織協(xié)調，共同研究問題并制定解決措施，以成立領導小組等形式形成常態(tài)化協(xié)調機制，使投資主體在遇到問題時，有協(xié)調組織和渠道支持和協(xié)助，推進部門的高效協(xié)作、問題的有效解決、投資的及時落實。

5.2 構建“一致性”便利化服務規(guī)范標準，優(yōu)化營商環(huán)境

近年來我國在推進政務服務領域的標準化規(guī)范化方面做了不少嘗試，包括制定服務標準化指南、健全標準體系、優(yōu)化服務流程、規(guī)范辦事指引和開展服務評價等，其中涵蓋了固定資產(chǎn)投資項目服務等。具體到專門的投資便利化服務，前期上海自貿(mào)區(qū)投資便利化服務已進行了綜合標準化試點，依據(jù)我國《服務業(yè)組織標準化工作指南》制定了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)投資服務中心標準體系，建立了制定、修訂機構標準的工作程序及管理機制。下一步應加強對投資便利化服務領域標準的頂層體系設計，構建包括基礎通用標準、專項標準等在內的綜合化標準體系，實現(xiàn)包括從投資服務提供到運行管理各環(huán)節(jié)的高度規(guī)范統(tǒng)一。

5.3 建設“一站式”數(shù)字化服務平臺，提升服務效能

20世紀80年代，已有新加坡等國家建立了國家級的投資便利化平臺，聚焦貿(mào)易投資領域，將國家多個政府部門納入平臺，形成投資貿(mào)易的統(tǒng)一對外服務窗口[12]。在我國大力推進數(shù)字政府建設，發(fā)展平臺經(jīng)濟的大背景下，應充分利用信息化技術，借鑒各類國家級服務平臺建設經(jīng)驗，建設投資便利化服務領域的國家級平臺或在已有相關平臺上開設專門欄目，作為服務總樞紐，梳理便利化服務清單，重點發(fā)揮政策信息發(fā)布、電子化審批、在線互動交流、動態(tài)監(jiān)督監(jiān)管等作用，實現(xiàn)支撐各項服務一網(wǎng)通辦、數(shù)據(jù)信息資源交換共享等功能，提升投資便利化的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”水平。