岳宗福

新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者是指依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)從事外賣配送、網(wǎng)約車駕駛、同城貨運(yùn)、互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)銷、網(wǎng)絡(luò)主播等新興職業(yè)的勞動(dòng)者。截至2020年,新業(yè)態(tài)下服務(wù)提供者約為8400萬(wàn)人,平臺(tái)企業(yè)員工數(shù)約為631萬(wàn)人[1]。新業(yè)態(tài)以其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)在穩(wěn)崗穩(wěn)就業(yè)和增加居民收入方面發(fā)揮了積極作用[2]。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中,新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者的用工形式復(fù)雜多樣,既有建立勞動(dòng)關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)雇傭形式,也有非全日制用工、勞務(wù)派遣、業(yè)務(wù)外包等形式。為此,人力資源社會(huì)保障部、全國(guó)總工會(huì)等8部門于2021年7月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”),將新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者劃分為“符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的勞動(dòng)者”“個(gè)人依托平臺(tái)自主開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、從事自由職業(yè)的勞動(dòng)者”“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的勞動(dòng)者”三種類型,并分別對(duì)其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益維護(hù)提出了指導(dǎo)意見[3]。其中,第一類勞動(dòng)者與企業(yè)形成“標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系”,第二類勞動(dòng)者與企業(yè)形成“平等民事關(guān)系”,這兩類勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益維護(hù)已分別形成了比較成熟的政策框架。第三類勞動(dòng)者游離于前兩類勞動(dòng)者之間,依托平臺(tái)工作但又“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”,其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益維護(hù)面臨新的挑戰(zhàn)。目前,新業(yè)態(tài)下社會(huì)保險(xiǎn)問題已引起學(xué)界的廣泛關(guān)注,但關(guān)于新業(yè)態(tài)下失業(yè)保險(xiǎn)問題的討論并不多。本文以新業(yè)態(tài)中“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”的勞動(dòng)者(以下簡(jiǎn)稱“新業(yè)者”)為研究對(duì)象,重點(diǎn)分析其失業(yè)保險(xiǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)問題,并提出相應(yīng)的改革思路及政策優(yōu)化建議。

一、新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)的學(xué)理思辨

失業(yè)和工傷是人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代后面臨的兩種職業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。由此,失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)兩種風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制得以產(chǎn)生。當(dāng)數(shù)字化時(shí)代來(lái)臨后,以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為典型代表的新業(yè)態(tài)隨之而生,而新業(yè)者所面臨的職業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)與工業(yè)化時(shí)代的勞動(dòng)者相比有增無(wú)減。2018年的一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查顯示,“沒有社會(huì)保險(xiǎn)”“工作不穩(wěn)定、擔(dān)心失業(yè)”“工資收入偏低”并列為新業(yè)者所擔(dān)憂問題的前三名;在社會(huì)保險(xiǎn)的參保意愿上,27.1%的參與調(diào)查者選擇參加失業(yè)保險(xiǎn),這個(gè)數(shù)字僅次于工傷保險(xiǎn)[4]。然而,學(xué)界對(duì)新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)(或曰職業(yè)傷害保險(xiǎn))的關(guān)注度幾乎是“冰火兩重天”。從當(dāng)前文獻(xiàn)看,研究平臺(tái)從業(yè)者工傷保險(xiǎn)制度的成果較多,對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)制度的研究幾乎鮮有涉獵[5]。

1.觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴:“拆包暫緩說”與“優(yōu)化改造說”

雖然學(xué)界對(duì)新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)問題的研討比較冷清,但也形成了一些學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。相關(guān)觀點(diǎn)基本上可區(qū)分為陣線分明的兩派:一派主張“拆包暫緩說”,另一派主張“優(yōu)化改造說”。

“拆包暫緩說”主張?jiān)诰S護(hù)新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的過程中,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行險(xiǎn)種拆包,根據(jù)各險(xiǎn)種所對(duì)應(yīng)的不同基本權(quán)利類型采用分項(xiàng)處理辦法,而失業(yè)保險(xiǎn)不應(yīng)作為強(qiáng)制網(wǎng)約工參保的險(xiǎn)種。其理由有二:一是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)就業(yè)的特點(diǎn)是工作崗位不固定,平臺(tái)企業(yè)以招募方式征集就業(yè)人員,因此網(wǎng)約工無(wú)法接單的原因非常復(fù)雜,很難判定其系非自愿失業(yè)。二是共享經(jīng)濟(jì)就業(yè)系勞動(dòng)力市場(chǎng)供給的新形式,這個(gè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)中的就業(yè)本身就是一種就業(yè)促進(jìn)方式,與失業(yè)保險(xiǎn)的第二項(xiàng)功能(即“促進(jìn)就業(yè)功能”)有重合之處,因此不適宜在這一領(lǐng)域再引入失業(yè)保險(xiǎn)制度[6]。由此,“分險(xiǎn)種參?！焙汀白赃x險(xiǎn)種參?！眱煞N觀點(diǎn)被進(jìn)一步引申出來(lái)。前者認(rèn)為,考慮到新業(yè)態(tài)從業(yè)者的總體收入水平較低,如果同時(shí)參保各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn),則繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重,因此可以允許其優(yōu)先參加工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn),暫緩參加其他社會(huì)保險(xiǎn)[7];后者建議,在明確企業(yè)責(zé)任的基礎(chǔ)上,給予勞動(dòng)者選擇就業(yè)身份及參加社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的權(quán)利,重點(diǎn)完善不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)[8]。這兩者的基本共識(shí)在于,新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)要么在“暫緩參保之內(nèi)”,要么在“自選參保之外”,均不主張納入強(qiáng)制參保范圍。

“優(yōu)化改造說”認(rèn)為傳統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度難以適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展的需要,其失業(yè)保險(xiǎn)功能尚待優(yōu)化[9],建議建立就業(yè)保障制度,將就業(yè)保障權(quán)擴(kuò)展到全體勞動(dòng)者,改造現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度,以適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代新業(yè)態(tài)的發(fā)展[10]。顯然,提出優(yōu)化和改造現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革方向并不難,關(guān)鍵性的難題在于如何設(shè)計(jì)和選擇一套切實(shí)可行的優(yōu)化改造方案。但是,學(xué)界在這方面提出的建設(shè)性意見并不多,目前僅能找到一種較為系統(tǒng)的優(yōu)化方案,其基本思路是將社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系脫鉤以革新理論,正確劃分平臺(tái)從業(yè)者以掃除參保障礙,在制度改革上合理界定非自愿失業(yè)、分類構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)機(jī)制、縮短失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)期限和完善失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付內(nèi)容[5]。

2.觀點(diǎn)辨析:“執(zhí)兩端用其中”的理性選擇

眾所周知,失業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)所有就業(yè)群體都無(wú)法回避的一種職業(yè)風(fēng)險(xiǎn),新業(yè)態(tài)下“工作崗位不穩(wěn)定”和“判定非自愿失業(yè)困難”是新業(yè)者所面臨的新型失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的典型特征?！安鸢鼤壕徴f”以此為由,主張區(qū)分基本權(quán)利類型,進(jìn)行拆包分項(xiàng)處理,允許新業(yè)者不參加、暫緩參加或自選參加失業(yè)保險(xiǎn)。“優(yōu)化改造說”同樣以此為由,主張對(duì)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行適應(yīng)性的優(yōu)化改造以應(yīng)對(duì)新業(yè)態(tài)下新型失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定,包括失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)是惠及全體公民的一項(xiàng)基本社會(huì)權(quán)利,雖然我國(guó)憲法具有的權(quán)利宣示功能決定了基本權(quán)利條款不能作為公民行使請(qǐng)求權(quán)的依據(jù)[6],但即便從上下位法的常識(shí)出發(fā),《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》)作為最終落實(shí)公民社會(huì)權(quán)利渠道的下位法,必須保護(hù)公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。如果不能做到這一點(diǎn),就應(yīng)該優(yōu)化改造之,而不應(yīng)不顧憲法規(guī)定,對(duì)某個(gè)或某些群體采用“打包”或“拆包”的辦法區(qū)別對(duì)待。

面對(duì)新業(yè)態(tài)帶來(lái)的新型失業(yè)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)際上可能存在兩種“各執(zhí)一端”的解決辦法:一種是最理想的辦法,即在新業(yè)態(tài)中強(qiáng)制推動(dòng)“參保擴(kuò)面”,將新業(yè)者統(tǒng)一納入現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍;另一種是最省事的辦法,即將新業(yè)者完全或暫時(shí)排除在現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍之外,并人為地將失業(yè)保險(xiǎn)從其社會(huì)保險(xiǎn)“權(quán)益包”中拆分出去,倡導(dǎo)或支持新業(yè)者不參加或暫緩參加失業(yè)保險(xiǎn)。前一種辦法忽視了新業(yè)態(tài)下新型失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的典型特征,可能抑制新業(yè)態(tài)創(chuàng)造及吸納就業(yè)的活力,并帶來(lái)新業(yè)者勞動(dòng)報(bào)酬下降、就業(yè)機(jī)會(huì)減少等一系列不理想的結(jié)果[8],最終可能得不償失;后一種辦法則無(wú)視新業(yè)態(tài)下存在新型失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的客觀事實(shí),破壞新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)“權(quán)益包”的完整性,導(dǎo)致其失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益完全缺失。鑒于此,在這兩端之間探索“第三條道路”應(yīng)是一種比較理性的選擇。

第三條道路的基本方向應(yīng)是優(yōu)化現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度,以適應(yīng)新業(yè)者所面臨的新型失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在此基本方向下,新業(yè)者與傳統(tǒng)勞動(dòng)者在待遇標(biāo)準(zhǔn)方面可以有“高低”或“多少”之分,但在失業(yè)保險(xiǎn)基本權(quán)益方面不應(yīng)存“有無(wú)”之別。誠(chéng)然,前面引述的優(yōu)化方案在第三條道路上已經(jīng)進(jìn)行了可貴的探索,但依然存在一定的局限性:首先,其理論主張與改革對(duì)策之間不夠協(xié)調(diào)。在理論革新方面主張社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系脫鉤,而實(shí)際上在分類構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)機(jī)制的制度改革建議方面又將勞動(dòng)關(guān)系設(shè)定為關(guān)鍵的分類指標(biāo)。其次,退一步而言,即便忽略該方案內(nèi)部的不協(xié)調(diào)性,在廣泛存在的“工作不穩(wěn)定”與“工資收入偏低”的新業(yè)態(tài)圖景中,新業(yè)者參加失業(yè)保險(xiǎn)的意愿高并不能等同于其繳費(fèi)參保的意愿就高,這種分類構(gòu)建的以企業(yè)及勞動(dòng)者共同繳費(fèi)為主導(dǎo)、以從業(yè)者選擇自愿參加并繳費(fèi)為補(bǔ)充的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)機(jī)制,恐怕也難以對(duì)“低收入、高流動(dòng)”的新業(yè)者產(chǎn)生足夠的吸引力。

二、新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

我國(guó)學(xué)界通常將數(shù)字化時(shí)代產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者(新型職業(yè)者)視為傳統(tǒng)的非正規(guī)就業(yè)群體或靈活就業(yè)群體,并謂之“新自由職業(yè)者”[10]。在2021年《指導(dǎo)意見》頒行之前,實(shí)務(wù)部門對(duì)新業(yè)態(tài)中“個(gè)人依托平臺(tái)自主開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及從事自由職業(yè)”和“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”的兩類勞動(dòng)者并不加以嚴(yán)格區(qū)分,其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的維護(hù)也納入靈活就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)政策的調(diào)整范圍并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。《指導(dǎo)意見》頒行后,雖然對(duì)兩類新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者進(jìn)行了明確的區(qū)分,但其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益維護(hù)機(jī)制依然沒有改變。因此,需要在靈活就業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)的政策框架下考察新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)所面臨的問題和挑戰(zhàn)。

1.新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)的政策檢視

2017年4月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》,要求加快建設(shè)“網(wǎng)上社?！?為新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者參保及轉(zhuǎn)移接續(xù)提供便利,同時(shí)首次采用“兩分法”闡明了新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者的失業(yè)保險(xiǎn)政策,即從業(yè)者與新業(yè)態(tài)企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的,企業(yè)要依法為其參加職工社會(huì)保險(xiǎn)(含失業(yè)保險(xiǎn));對(duì)于未能簽訂勞動(dòng)合同的其他從業(yè)者,政府相關(guān)部門及企業(yè)需要為其探索適應(yīng)靈活就業(yè)人員的失業(yè)、工傷保險(xiǎn)保障方式。

此后,國(guó)務(wù)院辦公廳及國(guó)家發(fā)展改革委、人社部等部門相繼出臺(tái)一系列促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的政策性文件,分別從不同角度強(qiáng)調(diào)了研究完善適應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的靈活就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)措施[11],研究完善平臺(tái)企業(yè)用工和靈活就業(yè)等從業(yè)人員社保政策[12],研究制定平臺(tái)就業(yè)勞動(dòng)保障政策[13],但對(duì)新業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)問題均未給出具體的意見。2020年7月,國(guó)家發(fā)展改革委牽頭發(fā)布《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展 激活消費(fèi)市場(chǎng)帶動(dòng)擴(kuò)大就業(yè)的意見》,強(qiáng)調(diào)探索適應(yīng)跨平臺(tái)、多雇主間靈活就業(yè)的權(quán)益保障、社會(huì)保障等政策,同時(shí)提出了推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)金的線上便利化申領(lǐng)的要求[14],但并未明確提出推動(dòng)新業(yè)者參加失業(yè)保險(xiǎn)的路徑。

在2018年全國(guó)“兩會(huì)”期間,新業(yè)態(tài)下的勞動(dòng)保障問題引起了全國(guó)政協(xié)委員的關(guān)注和重視,當(dāng)年政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議專門提交了“關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)+下‘網(wǎng)約工’勞動(dòng)保障的提案”。針對(duì)提案中提出的失業(yè)保險(xiǎn)問題,國(guó)家人社部在隨后的答復(fù)中明確表示:結(jié)合《失業(yè)保險(xiǎn)條例》修訂工作,專題研究論證靈活就業(yè)人員參保的可行性,積極向司法部建議從法規(guī)層面將靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保障制度,從制度上確保兜住底線,為研究制訂具體參保辦法提供法律依據(jù)[15]。但此后,激勵(lì)靈活就業(yè)者參加失業(yè)保險(xiǎn)的可行性方案未見出臺(tái),關(guān)涉新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)的政策調(diào)整和制度改革也未見明顯進(jìn)展。

2.新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)面臨的挑戰(zhàn)

2021年7月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《指導(dǎo)意見》是新時(shí)代健全新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障制度的重要文件,其中主要從完善社會(huì)保險(xiǎn)政策、強(qiáng)化職業(yè)傷害保障和優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦三個(gè)方面完善了社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益維護(hù)的政策框架,并采用“三分法”的創(chuàng)新思路,對(duì)“符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形者”強(qiáng)調(diào)督促所屬企業(yè)依法參加社會(huì)保險(xiǎn),對(duì)“自主經(jīng)營(yíng)及自由職業(yè)者”強(qiáng)調(diào)放開參保的戶籍限制,并允許其在職工和居民的社會(huì)保險(xiǎn)之間選擇參保以做到應(yīng)保盡保,對(duì)“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形者”強(qiáng)調(diào)企業(yè)要引導(dǎo)和支持勞動(dòng)者根據(jù)自身情況參加相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)[3]。雖然新業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益整體上可以理解為包含于“社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益包”之中,但通讀《指導(dǎo)意見》的相關(guān)內(nèi)容,不難發(fā)現(xiàn),其在新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益維護(hù)方面并未給出針對(duì)性的指導(dǎo)意見,也未做出具體的安排部署。

不過,有的地方政府在貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》的過程中結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r明確提出了維護(hù)新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)施意見。譬如,湖南省要求強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)參保擴(kuò)面工作,積極推進(jìn)新就業(yè)形態(tài)企業(yè)依法參加失業(yè)保險(xiǎn);符合條件的企業(yè)和職工按規(guī)定享受失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還和技能提升補(bǔ)貼政策;在網(wǎng)站、手機(jī)app等開通失業(yè)保險(xiǎn)參保、停保、權(quán)益查詢、待遇申領(lǐng)全程網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)[16];廣東省要求探索實(shí)施靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)辦法,將新業(yè)者納入?yún)⒈７秶⑾硎芟鄳?yīng)待遇[17]。但是,這兩省的實(shí)施意見也只是點(diǎn)到為止,至于如何強(qiáng)化參保擴(kuò)面、運(yùn)用什么辦法將新業(yè)者納入?yún)⒈７秶?均未提出可行性方法或操作性方案。

目前,根據(jù)我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》確立的失業(yè)保險(xiǎn)制度框架,勞動(dòng)者參加失業(yè)保險(xiǎn)并享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇,需要同時(shí)具備3個(gè)條件:一是本人及所屬用人單位按照規(guī)定參保并累計(jì)繳費(fèi)滿1年;二是有證據(jù)證明中斷就業(yè)并非出于本人意愿;三是已辦理失業(yè)登記,表明本人有求職要求。顯而易見,我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)機(jī)制是建立在明晰的勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)之上的。但是,勞動(dòng)關(guān)系模糊或確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系困難幾乎是所有新業(yè)者共同面臨的職業(yè)性難題,這就使其很難跨越單位和個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)的第一道門檻。即便能夠跨越第一道門檻,就業(yè)崗位不穩(wěn)定的新業(yè)者依然很難跨越繳費(fèi)1年和證明非因本人意愿中斷就業(yè)這兩個(gè)障礙去領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金[9]。

毋庸諱言,數(shù)字化時(shí)代催生的新業(yè)態(tài),其經(jīng)營(yíng)模式迥異于傳統(tǒng)行業(yè),其就業(yè)方式也迥異于傳統(tǒng)勞動(dòng)者。在就業(yè)強(qiáng)流動(dòng)性和高彈性的狀態(tài)下,新業(yè)者在就業(yè)與失業(yè)狀態(tài)之間的轉(zhuǎn)換頻次高且界限模糊,無(wú)法按照傳統(tǒng)的失業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有效甄別其是否處于失業(yè)狀態(tài),這就意味著無(wú)法按照傳統(tǒng)的方法精準(zhǔn)識(shí)別誰(shuí)是應(yīng)享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的適格者。因此,在實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的新時(shí)代背景下,維護(hù)新業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益,不宜按照傳統(tǒng)失業(yè)保險(xiǎn)模式“強(qiáng)行參保擴(kuò)面”,而應(yīng)創(chuàng)新參保辦法和參保路徑,探索改造現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的新方案,以順應(yīng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展趨勢(shì)。

三、新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)的改革思路

面向數(shù)字化時(shí)代,思考中國(guó)社會(huì)保障制度創(chuàng)新問題,必須轉(zhuǎn)變思路,不能要求社會(huì)去適應(yīng)原有的制度,而是要讓制度去適應(yīng)社會(huì)的變化[10]。面向數(shù)字化時(shí)代的社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新也必須遵行“守正創(chuàng)新”的原則。所謂“守正創(chuàng)新”,就是制度創(chuàng)新不能掉入“制度碎片化”的陷阱,必須以確保社會(huì)保險(xiǎn)體系的完整性和統(tǒng)一性為前提。具體到新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)問題,其改革思路應(yīng)是在堅(jiān)守我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等法規(guī)政策所確立的基本框架的前提下,發(fā)掘失業(yè)保險(xiǎn)體系的制度彈性,靈活運(yùn)用失業(yè)保險(xiǎn)體系的既有政策工具,為新業(yè)者探索新的參保路徑、設(shè)計(jì)新的繳費(fèi)參數(shù),進(jìn)而通過機(jī)制重構(gòu)實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

1.以“單方繳費(fèi)制”增強(qiáng)對(duì)新業(yè)者的吸引力

“單方繳費(fèi)制”就是由企業(yè)單方承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)責(zé)任,新業(yè)者個(gè)人不分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。這種“單方繳費(fèi)制”并非對(duì)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的顛覆性改革,當(dāng)然也算不上是創(chuàng)新性突破,而只是對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)體系中制度彈性的發(fā)掘和運(yùn)用。我國(guó)現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第6條規(guī)定,城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi),城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi);城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。這實(shí)際上設(shè)定了兩種參保繳費(fèi)機(jī)制:一種是“單位與個(gè)人雙方繳費(fèi)制”,另一種是“單位單方繳費(fèi)制”。前者普遍適用于所有用人單位及其職工,后者僅適用于城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人。

基于從制度上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的考量,人社部在2017年發(fā)布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例(修訂草案征求意見稿)》已明確提出取消農(nóng)民合同制工人參保和享受待遇的特殊規(guī)定以及統(tǒng)一農(nóng)民合同制工人和城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險(xiǎn)政策的改革方向[18]。雖然《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的修訂方案至今尚未正式公布實(shí)施,但隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快,統(tǒng)一農(nóng)民合同制工人和城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險(xiǎn)政策勢(shì)在必行。不過,這并不等于完全和徹底否定“單方繳費(fèi)制”的制度彈性,也不影響運(yùn)用“單方繳費(fèi)制”的政策工具化解新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)所面臨的現(xiàn)實(shí)困難?？陀^而言,“單位單方繳費(fèi)制”較之于“單位與個(gè)人雙方繳費(fèi)制”,在兩個(gè)方面具有天然的優(yōu)勢(shì):一是更有利于解除失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的依賴或捆綁;二是對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)參保人更加具有吸引力。因此,針對(duì)新業(yè)態(tài)靈活用工的特征,借鑒“單方繳費(fèi)制”的彈性和優(yōu)勢(shì),可以在不突破現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)制度框架的前提下,運(yùn)用既有的政策工具并擴(kuò)大其適用范圍,尋找并確定一個(gè)制度接口將新業(yè)者順利納入失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。

2.以“浮動(dòng)費(fèi)率制”激勵(lì)新業(yè)態(tài)創(chuàng)造就業(yè)的活力

黨的二十大報(bào)告在實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的目標(biāo)下,強(qiáng)調(diào)要支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài),并要求加強(qiáng)靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的權(quán)益保障[19]。但是,在勞動(dòng)關(guān)系與強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)掛鉤的要求下,若是一刀切地將新業(yè)者與企業(yè)之間的關(guān)系全部認(rèn)定為勞動(dòng)關(guān)系,絕大多數(shù)共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)將無(wú)力負(fù)擔(dān)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下規(guī)模龐大的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)[20]。因此,解決新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)問題,還必須遵行“統(tǒng)籌兼顧”的原則,要統(tǒng)籌兼顧新業(yè)態(tài)發(fā)展壯大的正當(dāng)性及新業(yè)者社會(huì)保護(hù)的適當(dāng)性。過當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保護(hù)會(huì)抑制新業(yè)態(tài)的發(fā)展壯大,不利于充分發(fā)揮其創(chuàng)造就業(yè)的潛能。但缺失社會(huì)保護(hù)底線的“裸奔”肯定也不利于新業(yè)態(tài)“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”。這就要求,新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)改革方案(以下簡(jiǎn)稱“新方案”)必須堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略目標(biāo),必須堅(jiān)持激勵(lì)新業(yè)態(tài)創(chuàng)造更多就業(yè)的政策導(dǎo)向。為此,建議新方案采用“低費(fèi)率起步的浮動(dòng)費(fèi)率制”。

在推行“單方繳費(fèi)制”的條件下,為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)并降低其參保阻力,新方案需選擇合理的低費(fèi)率作為初始費(fèi)率。鑒于我國(guó)大部分地區(qū)目前實(shí)際的失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率為1%(單位為0.7%、個(gè)人為0.3%),建議將企業(yè)負(fù)擔(dān)的初始費(fèi)率設(shè)定為0.3%。為激發(fā)新業(yè)態(tài)創(chuàng)造就業(yè)的潛能,需同時(shí)設(shè)置上下各兩個(gè)檔次的“浮動(dòng)費(fèi)率”,形成“初始費(fèi)率”和“浮動(dòng)費(fèi)率”相結(jié)合的機(jī)制,具體為:一是在新方案實(shí)施之年,統(tǒng)一執(zhí)行0.3%的初始費(fèi)率,然后以當(dāng)年企業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)為基數(shù),若次年就業(yè)人數(shù)(去掉依法退休人員,下同)維持未變,則仍執(zhí)行初始費(fèi)率。二是若次年就業(yè)人數(shù)減少則費(fèi)率開始浮動(dòng),減員在10%以下(含10%)費(fèi)率上浮1檔至0.4%,減員在10%以上費(fèi)率則上浮2檔至0.5%的封頂線;反之亦然,即增員在10%以下(含10%)費(fèi)率下浮1檔至0.2%,增員在10%以上費(fèi)率則下浮2檔至0.1%的保底線。三是企業(yè)進(jìn)入浮動(dòng)費(fèi)率軌道后,每年比對(duì)其上年的就業(yè)人數(shù),按照“增員下浮”和“減員上浮”的規(guī)則,在0.1%的保底線和0.5%的封頂線之間逐年調(diào)整其實(shí)際費(fèi)率。

3.以“一次性待遇制”適應(yīng)新業(yè)者就業(yè)的流動(dòng)性

按照“單方繳費(fèi)制+浮動(dòng)費(fèi)率制”的新方案改造現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度,同時(shí)也必須適應(yīng)新業(yè)者的職業(yè)特性改革失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付辦法。按照現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定,農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行有別于城鎮(zhèn)職工的特殊辦法,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是農(nóng)民合同制工人個(gè)人不繳費(fèi),二是農(nóng)民合同制工人失業(yè)后領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)助[18]。既然新業(yè)者籌資機(jī)制借鑒“單方繳費(fèi)制”,那么與此相對(duì)應(yīng),在待遇方面也可以參照其中的“一次性待遇制”,為新業(yè)者提供一次性生活補(bǔ)助待遇?？紤]到失業(yè)是一種非黏性的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn),推行“一次性待遇制”更能順應(yīng)新業(yè)者流動(dòng)性強(qiáng)的職業(yè)特性,因?yàn)樾聵I(yè)者在不承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的條件下,失業(yè)后如果跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)就業(yè),其申領(lǐng)一次性生活補(bǔ)助后即可“人走賬清”,而不需要再考慮失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系和資金的“轉(zhuǎn)遷”問題。

新業(yè)者的“一次性待遇制”可以以當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)金的月標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn),同時(shí)從如下方面進(jìn)行適應(yīng)性改革:首先,鑒于新業(yè)者工作崗位的不穩(wěn)定性,可以將其享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的基本條件設(shè)定為連續(xù)從業(yè)3個(gè)月及以上即可,無(wú)須再?gòu)?qiáng)調(diào)繳費(fèi)滿1年,也不必再要求其證明非因本人意愿中斷就業(yè)。其次,企業(yè)須定期(以一個(gè)季度為周期)向當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)主管部門報(bào)告本單位新業(yè)者增減的人員名單及身份信息,為離職人員提供離職證明并向其說明申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利和途徑。再次,新業(yè)者離職后如果超過1個(gè)月未能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)即可憑離職證明申領(lǐng)一次性待遇,領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為:連續(xù)從業(yè)滿3個(gè)月,即支付當(dāng)?shù)匕雮€(gè)月標(biāo)準(zhǔn)的失業(yè)保險(xiǎn)金,最多不超過4個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)。最后,失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)核對(duì)新業(yè)者的離職證明及其原就業(yè)單位提供的減員名單,只要身份信息統(tǒng)一即應(yīng)由失業(yè)保險(xiǎn)基金支付一次性待遇。但如果企業(yè)漏報(bào)或瞞報(bào)減員名單致使新業(yè)者無(wú)法申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇,企業(yè)則按照政策標(biāo)準(zhǔn)向其支付一次性待遇。

四、新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)的政策優(yōu)化

按照新方案的構(gòu)想,推行“單方繳費(fèi)制”無(wú)疑會(huì)得到新業(yè)者的積極支持,推行“低費(fèi)率起步的浮動(dòng)費(fèi)率制”既可以降低企業(yè)的繳費(fèi)阻力,又能夠激勵(lì)其想方設(shè)法通過“算法留人”或“待遇留人”避免更大的繳費(fèi)壓力,最終有助于達(dá)成新業(yè)者、企業(yè)與政府“三方共贏”的格局。但研究也發(fā)現(xiàn),我國(guó)一些企業(yè)或多或少可以通過降低工資的方式將單位的繳費(fèi)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給員工,對(duì)于技能越低的員工,企業(yè)轉(zhuǎn)嫁社保繳費(fèi)責(zé)任的能力越強(qiáng)[21]。因此,新方案的推行尚需對(duì)相關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)政策進(jìn)行適配性調(diào)整優(yōu)化。

1.調(diào)整繳費(fèi)基數(shù),盡量避免企業(yè)向新業(yè)者轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)

在“分成取酬”的新業(yè)態(tài)中,新業(yè)者勞動(dòng)報(bào)酬波動(dòng)較大且不易測(cè)算,現(xiàn)行基于勞動(dòng)報(bào)酬確定失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的機(jī)制難以推行。學(xué)界也有建議以新業(yè)者個(gè)人或家庭的收入為基礎(chǔ)[10],或以企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為基礎(chǔ)確定基數(shù)[7],但在復(fù)雜的算法系統(tǒng)中,如何精準(zhǔn)測(cè)定企業(yè)的利潤(rùn)額度或個(gè)人(家庭)的收入金額并非易事。為此,建議按照“抽成者抽責(zé)”的原則,以上一年度企業(yè)的月均抽成金額確定其當(dāng)年失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)。以外賣送餐行業(yè)為例,假定企業(yè)(含雇主、平臺(tái)等,下同)設(shè)定的抽成比例為20%,其下屬外賣騎手有100人,假定每個(gè)騎手上一年度累計(jì)全部接單金額均為10萬(wàn)元,則企業(yè)上年度的抽成金額合計(jì)為200萬(wàn)元(10萬(wàn)×20%×100),那么約16.67萬(wàn)元(200÷12≈16.67)即為企業(yè)當(dāng)年的月繳費(fèi)基數(shù)。

按照“抽成者抽責(zé)”的原則,在繳費(fèi)比例確定的前提下,企業(yè)的抽成比例和金額越高,則需要其承擔(dān)的繳費(fèi)金額也就越多,這樣可以在一定程度上抑制其通過降低勞動(dòng)報(bào)酬轉(zhuǎn)嫁繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的沖動(dòng)。同時(shí),為避免給企業(yè)造成較重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān),按照“抽成者抽責(zé)”原則確定的繳費(fèi)基數(shù)應(yīng)允許突破“本省全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的60%”的低限,而僅遵守“本省全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的300%”的高限。仍以上述外賣騎手為例,如果其所屬企業(yè)上一年度月均抽成金額未達(dá)到60%的低限,則按照實(shí)際的月均抽成金額確定當(dāng)年的月繳費(fèi)基數(shù);如果上一年度月均抽成金額超過300%的高限,則超出部分不再計(jì)入當(dāng)年的繳費(fèi)基數(shù)。這樣可以在基本遵守繳費(fèi)基數(shù)“保低限高”原則的前提下,提升新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)政策的彈性,既能減輕企業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān),又能調(diào)動(dòng)其吸納更多低收入者就業(yè)的積極性。

2.優(yōu)化社保補(bǔ)貼,切實(shí)減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)

由于新方案是按年度統(tǒng)計(jì)企業(yè)減員和增員的數(shù)量的,且新業(yè)者若從業(yè)不足3個(gè)月無(wú)法享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇,這就為企業(yè)規(guī)避費(fèi)率浮動(dòng)留下了一個(gè)明顯漏洞,即企業(yè)可以在年度內(nèi)通過定期定量的增員與減員規(guī)避繳費(fèi)責(zé)任。一方面,企業(yè)頻繁地“以新?lián)Q舊”,造成大量減員,導(dǎo)致新業(yè)者因不能滿足連續(xù)從業(yè)滿3個(gè)月的條件而無(wú)法獲取一次性待遇,從而加劇就業(yè)的短期性和不穩(wěn)定性;另一方面,企業(yè)可以保持全年人員總量不變或略有增加,從而規(guī)避費(fèi)率上浮。為堵塞這一漏洞,政府需要用好社保補(bǔ)貼這一政策工具。首先,對(duì)于守規(guī)矩的企業(yè),政府部門可以按照政策給予失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還和技能提升補(bǔ)貼,或按一定比例返還其繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi),同時(shí)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好或經(jīng)營(yíng)遭遇困難的時(shí)候,政府部門應(yīng)按政策給予社保補(bǔ)貼或允許其緩繳費(fèi),以切實(shí)減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān),幫其渡過難關(guān)。其次,對(duì)于不守規(guī)矩的企業(yè),其不能享受政府部門提供的社保補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還和技能提升補(bǔ)貼等政策待遇。再次,對(duì)于連續(xù)多年(比如3年及以上)鉆漏洞的企業(yè),政府部門可以按照0.5%的封頂費(fèi)率一次性追繳在此期間的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)予以懲戒。最后,對(duì)于新業(yè)態(tài)行業(yè)遭遇的政策性減員,政府部門應(yīng)為相關(guān)企業(yè)提供社保補(bǔ)貼或承擔(dān)政策性減員的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。

結(jié) 語(yǔ)

展望后疫情時(shí)代,國(guó)際勞工組織總干事蓋·萊德(Guy Ryder)指出,“這場(chǎng)危機(jī)不僅凸顯了社會(huì)保護(hù)的不可或缺性,而且從根本上重構(gòu)了決策者的思維方式”,使其“無(wú)法再對(duì)疫情期間發(fā)揮重要作用的一線勞動(dòng)者們和經(jīng)常被排除在社會(huì)保護(hù)制度之外的非正規(guī)勞動(dòng)者們的不安全處境視而不見”,“現(xiàn)在正是各地要加強(qiáng)并投資于包括最低標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的社會(huì)保護(hù)體系的時(shí)刻,以便我們更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的任何危機(jī)”[22]。

在新業(yè)態(tài)發(fā)展與面對(duì)危機(jī)的場(chǎng)景中,我國(guó)新業(yè)者作為非正規(guī)勞動(dòng)者始終是重要的一線勞動(dòng)者,他們“被排除在社會(huì)保護(hù)制度之外的不安全處境”已引起政府和學(xué)界的高度關(guān)注。但是,對(duì)于新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)問題的關(guān)注依然不夠,甚或有“拆包暫緩說”主張將失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益從新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)“權(quán)益包”中拆分出去,倡導(dǎo)其暫緩參保?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中,有的地方政府對(duì)新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)雖有“參保擴(kuò)面”的想法,但苦于并無(wú)良策。

新方案的提出是試圖在“強(qiáng)行參保擴(kuò)面”方案與“拆包暫緩”方案之間尋找一條中間道路,以應(yīng)對(duì)新業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。新方案雖不能為新業(yè)者提供如正規(guī)就業(yè)者一樣完整的失業(yè)保險(xiǎn)待遇,但至少可以推動(dòng)其失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有的躍升,并能夠?yàn)槠涮峁┳畹蜆?biāo)準(zhǔn)的失業(yè)保護(hù)待遇。當(dāng)然,“始生之物,其形必丑”。新方案只是一種理論構(gòu)想和政策推演,其現(xiàn)實(shí)可行性及具體參數(shù)設(shè)計(jì)仍需通過實(shí)證研究和精算分析予以檢驗(yàn)和完善。

眾所皆知,現(xiàn)代失業(yè)保險(xiǎn)制度有保障基本生活、促進(jìn)就業(yè)、合理配置勞動(dòng)力三大功能,但是其促進(jìn)就業(yè)的功能尚未得到充分發(fā)揮。在數(shù)字化催生的新業(yè)態(tài)中,尤其需要發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的促進(jìn)就業(yè)功能。因此,在實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的進(jìn)程中,應(yīng)更加凸顯促進(jìn)就業(yè)的政策導(dǎo)向,失業(yè)保險(xiǎn)基金除向新業(yè)者提供一次性待遇外,還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)新業(yè)者職業(yè)教育與培訓(xùn)的支持力度,通過職業(yè)技能開發(fā)與訓(xùn)練、職業(yè)安全與風(fēng)險(xiǎn)防范教育、勞動(dòng)保障法規(guī)培訓(xùn),使其成為職業(yè)技能高、安全意識(shí)強(qiáng)、熟悉勞動(dòng)保障政策的行業(yè)能手,這對(duì)企業(yè)及新業(yè)者而言都是一種雙贏的格局。