陳 強(qiáng) 沈天添 賈 婷

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海 200092)

引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展,科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷碰撞、滲透、融合,呈現(xiàn)出數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新特征?？茖W(xué)技術(shù)不再是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工具,而是成為社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的重要驅(qū)動(dòng)力,帶來(lái)創(chuàng)新范式的演進(jìn)和系統(tǒng)規(guī)范的調(diào)整,對(duì)世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。與此同時(shí),國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)格局加速演變,科技創(chuàng)新外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻、不確定性增加,對(duì)我國(guó)科技治理理念和體系提出了更高要求。

2021年5月,習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)科學(xué)院第二十次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十五次院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)第十次全國(guó)代表大會(huì)上的講話中指出:“科技是發(fā)展的利器,也可能成為風(fēng)險(xiǎn)的源頭?！笨茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展一直處在動(dòng)態(tài)變化之中,衍變出多層次、多主體、多樣化的擴(kuò)散方式,迭代更新速度不斷加快。既要在技術(shù)創(chuàng)新中謀求發(fā)展,又要及時(shí)防范隨之帶來(lái)的多重風(fēng)險(xiǎn),需要科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新“齊頭并進(jìn)”而非“以逸待勞”。如何把握好科技創(chuàng)新與制度供給之間的互動(dòng)關(guān)系,使我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給能力與高質(zhì)量發(fā)展要求相適應(yīng),成為近年來(lái)學(xué)術(shù)研究關(guān)注的焦點(diǎn)。

制度供給是指決策者在給定條件約束下通過(guò)特定的程序和渠道進(jìn)行正式規(guī)則創(chuàng)新和設(shè)立的過(guò)程(1)臧樹(shù)偉、陳紅花、梅亮: 《能力演化、制度供給與企業(yè)突破性創(chuàng)新》,《科學(xué)學(xué)研究》2021年第39卷第5期,第930—939頁(yè)。。制度供給既在政策的形成過(guò)程中提供必要的程序和機(jī)制,也在政策實(shí)施中維護(hù)秩序、更新規(guī)則,體現(xiàn)使國(guó)家意志、目標(biāo)向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的能力(2)燕繼榮: 《制度、政策與效能: 國(guó)家治理探源——兼論中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)及效能轉(zhuǎn)化》,《政治學(xué)研究》2020年第2期,第2—13頁(yè)。。本文認(rèn)為,科技創(chuàng)新制度是一種為響應(yīng)、適應(yīng)科技創(chuàng)新活動(dòng)或使之與制度供給相適應(yīng)而形成正式規(guī)則的策略。科技創(chuàng)新制度的供給側(cè)涉及政策制定主體,制定、實(shí)施政策措施的目標(biāo)、過(guò)程和結(jié)果,需求側(cè)則主要針對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的主體或環(huán)節(jié),通常也是政策制定主體預(yù)期的政策作用對(duì)象?？萍紕?chuàng)新制度供給為科技創(chuàng)新活動(dòng)設(shè)立必要的約束性規(guī)則,在科技創(chuàng)新政策的形成、執(zhí)行過(guò)程中提供程序和功能。相關(guān)學(xué)者的研究聚焦于我國(guó)制度供給的形成和運(yùn)行,一方面,自上而下的行政分級(jí)治理仍是我國(guó)主導(dǎo)的治理模式(3)Gunter Schubert,Bj?rn Alpermann, “Studying the Chinese Policy Process in the Era of ‘Top-Level Design’: the Contribution of ‘Political Steering’ Theory,”Journal of Chinese Political Science, vol.24, no.2 (January 2019), pp.199-224.,“達(dá)成共識(shí)”是我國(guó)政策制定的目標(biāo)訴求和顯著特征(4)陳玲、趙靜、薛瀾: 《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國(guó)政策過(guò)程的一個(gè)解釋框架和共識(shí)決策模型》,《管理世界》2010年第8期,第59—72頁(yè)。。中央對(duì)政策目標(biāo)和施力方向擁有較高決定權(quán),地方及具體部門(mén)在跟進(jìn)政策過(guò)程時(shí)采取調(diào)整、細(xì)化、修訂等彈性手段保證一定的靈活性和自主性(5)薛金剛: 《中國(guó)政策過(guò)程的西方視角與本土化構(gòu)建——一個(gè)文獻(xiàn)述評(píng)》,《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第20卷第1期,第88—96頁(yè)。,通過(guò)局部的學(xué)習(xí)和試點(diǎn)機(jī)制總結(jié)了“摸著石頭過(guò)河”(6)徐湘林: 《“摸著石頭過(guò)河”與中國(guó)漸進(jìn)政治改革的政策選擇》,《天津社會(huì)科學(xué)》2002年第3期,第43—46頁(yè)。、政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)(7)楊志軍、歐陽(yáng)文忠: 《網(wǎng)約車改革實(shí)踐如何形成漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷?——基于政策學(xué)習(xí)與社會(huì)學(xué)習(xí)的雙維度分析》,《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第45卷第3期,第17—24頁(yè)。、政策試驗(yàn)(8)趙靜、薛瀾: 《探究政策機(jī)制的類型匹配與運(yùn)用》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第10期,第39—60頁(yè)。等經(jīng)驗(yàn)。另一方面,我國(guó)公共政策的決策過(guò)程和社會(huì)參與之間存在復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系,先后有學(xué)者提出強(qiáng)調(diào)社會(huì)集體決策和雙向運(yùn)作流程的“上下來(lái)去”政策過(guò)程模型(9)寧騷: 《中國(guó)公共政策為什么成功?——基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的政策過(guò)程模型構(gòu)建與闡釋》,《新視野》2012年第1期,第17—23頁(yè)。,將官僚體系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分別作為政策前臺(tái)和政策后臺(tái)的雙層互動(dòng)決策模型(10)鐘裕民: 《雙層互動(dòng)決策模型: 近十年來(lái)中國(guó)政策過(guò)程的一個(gè)解釋框架》,《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期,第53—61頁(yè)。來(lái)解釋我國(guó)的政策過(guò)程。多元社會(huì)主體存在不同的行為模式和參與進(jìn)路(11)張鋌: 《公眾參與科技決策探析》,《自然辯證法研究》2019年第35卷第6期,第45—49頁(yè)。(12)柏必成: 《智庫(kù)如何介入政策制定過(guò)程: 可能的路徑》,《理論與改革》2020年第6期,第119—131頁(yè)。(13)章昌平、錢(qián)楊楊: 《中國(guó)科技政策網(wǎng)絡(luò)分析: 行動(dòng)者、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)》,《社會(huì)科學(xué)》2020年第2期,第3—17頁(yè)。,其中的利益沖突可能帶來(lái)廣泛的正外部性,也可能對(duì)政策的決策過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果造成負(fù)面影響(14)文皓、池康偉: 《國(guó)際視野下的創(chuàng)新政策過(guò)程研究》,《科學(xué)學(xué)研究》2020年第38卷第1期,第34—44頁(yè)。。

已有研究結(jié)果表明,歷經(jīng)改革開(kāi)放后四十余年變遷,我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給與科技創(chuàng)新活動(dòng)之間存在復(fù)雜演化關(guān)系。楊瑞龍認(rèn)為,我國(guó)自改革開(kāi)放后長(zhǎng)期實(shí)行由政府主導(dǎo)、自上而下的供給主導(dǎo)型制度變遷方式,政府主體是決定制度供給方向、速度、形式和戰(zhàn)略安排的主導(dǎo)力量(15)楊瑞龍: 《論制度供給》,《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第8期,第45—52頁(yè)。。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會(huì)力量的主動(dòng)參與,我國(guó)科技創(chuàng)新制度變遷逐漸由供給主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向需求誘致型(16)陳強(qiáng)、敦帥: 《改革開(kāi)放40年上?？萍紕?chuàng)新制度環(huán)境變遷研究——政策演進(jìn)、總結(jié)評(píng)析與未來(lái)路向》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》2019年第5期,第60—67頁(yè)。,表現(xiàn)出“政府導(dǎo)向”和“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”協(xié)同發(fā)展、自下而上的制度變遷特征,制度供給與創(chuàng)新能力耦合發(fā)展(17)劉鳳朝、孫玉濤: 《我國(guó)科技政策向創(chuàng)新政策演變的過(guò)程、趨勢(shì)與建議——基于我國(guó)289項(xiàng)創(chuàng)新政策的實(shí)證分析》,《中國(guó)軟科學(xué)》2007年第5期,第34—42頁(yè)。。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,重大技術(shù)創(chuàng)新的應(yīng)用或重大商業(yè)模式的變革都需要相應(yīng)的制度供給(18)盧現(xiàn)祥: 《共享經(jīng)濟(jì): 交易成本最小化、制度變革與制度供給》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第9期,第51—61頁(yè)。,制度供給需要尊重科學(xué)技術(shù)的演化規(guī)律,針對(duì)演化的不同階段動(dòng)態(tài)適應(yīng),做到“有的放矢”(19)高峻峰: 《政府政策對(duì)新興技術(shù)演化的影響——以我國(guó)TD-SCDMA移動(dòng)通訊技術(shù)的演化為例》,《中國(guó)軟科學(xué)》2010年第2期,第25—33頁(yè)。。例如,在我國(guó)高鐵行業(yè),國(guó)家以制度供給的變革和創(chuàng)新直接推動(dòng)并支撐了高鐵技術(shù)進(jìn)步(20)嚴(yán)藹艷、唐方成: 《我國(guó)高鐵技術(shù)創(chuàng)新的制度邏輯及變革路徑》,《科研管理》2022年第43卷第2期,第1—8頁(yè)。。但與此同時(shí),需求側(cè)主體“上有政策、下有對(duì)策”的機(jī)會(huì)主義心態(tài)(21)楊瑞龍: 《論制度供給》,《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第8期,第45—52頁(yè)。,以及政策協(xié)調(diào)配套存在的政策脫節(jié)、政策缺失、政策擁擠、政策沖突等問(wèn)題(22)梁正: 《從科技政策到科技與創(chuàng)新政策——?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略下的政策范式轉(zhuǎn)型與思考》,《科學(xué)學(xué)研究》2017年第35卷第2期,第170—176頁(yè)。都有可能使制度供給的實(shí)際效果偏離制度供給目標(biāo),造成供給失靈。

整體來(lái)看,已有研究往往針對(duì)單一制定主體或參與主體的行為模式和參與途徑進(jìn)行分析,一定程度上弱化了不同主體尤其是社會(huì)主體所發(fā)揮的異質(zhì)性作用。此外,已有研究側(cè)重于就制度變遷動(dòng)因展開(kāi)研究,尤其關(guān)注政府和市場(chǎng)的關(guān)系,在供給側(cè)強(qiáng)調(diào)政府主體長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)制度供給的主導(dǎo)作用,缺乏以階段性的、動(dòng)態(tài)性的視角切入對(duì)多元主體作用及其互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行縱向比較的研究。隨著新一輪技術(shù)革命推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系的變革,在“需求—供給”的框架下,我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給時(shí)刻面臨內(nèi)外部環(huán)境變化而引致的新需求變化,越來(lái)越難以僅僅依靠路徑依賴延續(xù)制度供給的有效性和科學(xué)性,在發(fā)揮引導(dǎo)、激勵(lì)或規(guī)制作用的同時(shí),也受到來(lái)自科學(xué)技術(shù)進(jìn)步高速發(fā)展的反作用力,推動(dòng)自身嘗試做出適應(yīng)、調(diào)整,乃至預(yù)判。為使科技創(chuàng)新制度供給能夠更好適配、引導(dǎo)新興前沿技術(shù)的發(fā)展方向,有必要對(duì)我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給演進(jìn)歷程回顧分析,把握制度供給的作用邊界與“慣性”規(guī)律,從而更好滿足科技進(jìn)步需求、調(diào)整選擇方向和前進(jìn)路徑,進(jìn)而提升科技創(chuàng)新治理整體效能。

因此,本文將從邏輯、響應(yīng)和運(yùn)行三個(gè)層面入手,構(gòu)建我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給模式分析框架,以《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的出臺(tái)和兩次修訂過(guò)程為例,探明人大、政府、公眾和智庫(kù)等多方主體如何在不同時(shí)期背景下推動(dòng)政策的制定、執(zhí)行過(guò)程,總結(jié)我國(guó)科技創(chuàng)新領(lǐng)域制度供給演進(jìn)特征,并結(jié)合技術(shù)快速迭代的新形勢(shì)背景給出對(duì)策建議。本文旨在厘清我國(guó)科技創(chuàng)新制度演進(jìn)過(guò)程的內(nèi)在動(dòng)力,指引科技創(chuàng)新制度未來(lái)深化發(fā)展的可能方向,為科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新適應(yīng)技術(shù)快速迭代的新形勢(shì)環(huán)境提供決策支持。

一、 制度供給模式分析框架

本文綜合以往學(xué)者觀點(diǎn),從制度供給的邏輯起點(diǎn)出發(fā),將政策形成和運(yùn)行過(guò)程中的主體和響應(yīng)方式納入分析范圍,結(jié)合政策過(guò)程的具體環(huán)節(jié),構(gòu)建“邏輯—響應(yīng)—運(yùn)行”制度供給模式分析框架,如圖1所示。

圖1 制度供給模式分析框架

(一) 邏輯層面

技術(shù)快速迭代背景下,科技創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略屬性全方位凸顯,其與制度供給之間的天然聯(lián)系愈發(fā)密切,制度供給的邏輯成為引導(dǎo)或回應(yīng)科技創(chuàng)新活動(dòng)發(fā)展的基本思路。同時(shí),伴隨著技術(shù)進(jìn)步與社會(huì)變革,科技創(chuàng)新活動(dòng)始終處于動(dòng)態(tài)變化之中,與之相對(duì)應(yīng)的一系列科技創(chuàng)新制度干預(yù)行為的出發(fā)點(diǎn)也會(huì)基于整體背景分析和趨勢(shì)研判而不斷調(diào)整優(yōu)化,并對(duì)供給環(huán)境和主體施加影響,之后成為多主體采取響應(yīng)方式、一系列政策運(yùn)行過(guò)程的邏輯起點(diǎn)。以規(guī)律認(rèn)知為基礎(chǔ),以現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向,在特定的發(fā)展時(shí)期,科技創(chuàng)新制度供給的邏輯起點(diǎn)可能側(cè)重于確保國(guó)家安全,保障社會(huì)的健康發(fā)展;也可能側(cè)重于解決總體資源配置的機(jī)制問(wèn)題,打造適宜的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境;還可能側(cè)重于不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要,在不同情境下形成多層次的聚合,代表著制度供給的目的性和方向性,并始終與政策主體預(yù)期、政策目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。

(二) 響應(yīng)層面

從“系統(tǒng)思維”出發(fā),科技創(chuàng)新制度關(guān)注各主體之間互動(dòng)關(guān)系和協(xié)調(diào)作用(23)張海豐、王琳: 《第四次工業(yè)革命與政策范式轉(zhuǎn)型: 從產(chǎn)業(yè)政策到創(chuàng)新政策》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》2020年第3期,第109—115頁(yè)。。多個(gè)異質(zhì)性行為主體在科技創(chuàng)新政策的制定和運(yùn)行過(guò)程中做出響應(yīng),并推動(dòng)政策運(yùn)行,這其中涉及人民代表大會(huì)、中央和地方各級(jí)政府、公眾、智庫(kù)等主體,可采取的方法和工具包括調(diào)研、比較、預(yù)測(cè)、試驗(yàn)、情景模擬和推演、聽(tīng)證、座談等。

具體而言,人民代表大會(huì)是我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),擁有制定科技創(chuàng)新領(lǐng)域法律和地方性法規(guī)的立法權(quán),人大代表通過(guò)調(diào)研等方式聽(tīng)取并反映人民群眾意見(jiàn)。我國(guó)具有從國(guó)務(wù)院到省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府層級(jí)關(guān)系結(jié)構(gòu),科技領(lǐng)域的垂直管理部門(mén)和地方政府之間形成條塊關(guān)系(24)陳振明、吳勇鋒: 《中國(guó)公共政策執(zhí)行的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)與制度邏輯》,《科學(xué)社會(huì)主義》2021年第4期,第113—118頁(yè)。。中央和地方各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)在決策過(guò)程中通過(guò)考察調(diào)研等方式獲取和交換信息,降低治理的不確定性,協(xié)調(diào)其他參與主體的行動(dòng)方向(25)田志龍、史俊、田博文等: 《新興產(chǎn)業(yè)政策決策過(guò)程中的不確定性管理研究——基于物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的宏觀政策決策過(guò)程的案例》,《管理學(xué)報(bào)》2015年第12卷第2期,第187—197頁(yè)。;亦可通過(guò)政策試驗(yàn)獲得實(shí)踐信息和政策知識(shí),即先由地方政府開(kāi)展改革和試驗(yàn),再將成功的治理經(jīng)驗(yàn)上升至國(guó)家層面進(jìn)行全國(guó)推廣(26)付正: 《海外視域下的中國(guó)治理研究》,《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2021年第4期,第102—110頁(yè)。(27)趙靜、薛瀾: 《探究政策機(jī)制的類型匹配與運(yùn)用》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第10期,第39—60頁(yè)。。在科技創(chuàng)新政策形成過(guò)程中,公眾的參與有利于將更多因素引入科技評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理,反映出制度供給的社會(huì)互動(dòng)和公共利益(28)張鋌: 《公眾參與科技決策探析》,《自然辯證法研究》2019年第35卷第6期,第45—49頁(yè)。。智庫(kù)憑借自身的專業(yè)知識(shí),運(yùn)用調(diào)研、比較、情景模擬和推演等方法工具為政策制定者提供決策咨詢支持,主要在倡導(dǎo)議題、界定問(wèn)題或設(shè)計(jì)方案等環(huán)節(jié)上參與政策過(guò)程(29)柏必成: 《智庫(kù)如何介入政策制定過(guò)程: 可能的路徑》,《理論與改革》2020年第6期,第119—131頁(yè)。,以客觀理性的視角對(duì)決策者和決策過(guò)程形成監(jiān)督。此外,企業(yè)、科研院所、金融機(jī)構(gòu)、科技中介、科技協(xié)會(huì)、媒體等主體也在響應(yīng)制度供給時(shí)發(fā)揮不同類型和不同程度的作用。

主體對(duì)制度供給做出響應(yīng)的方式可分為前瞻布局、事發(fā)應(yīng)急、事后總結(jié)三種。主體需要在有限的時(shí)間和信息內(nèi)參與完成決策,而由于個(gè)體的有限理性,主體或因來(lái)自內(nèi)外部的信息產(chǎn)生行動(dòng)變化,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、協(xié)商決策的過(guò)程中發(fā)生政策學(xué)習(xí)的微觀機(jī)制(30)操小娟: 《政策學(xué)習(xí)視角下地方科技政策與氣候政策協(xié)調(diào)——以武漢為例》,《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第18卷第2期,第39—45頁(yè)。,以回應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境,為制度供給賦予柔性并增強(qiáng)其適應(yīng)能力(31)鄭宇冰、楊洋、陳喜樂(lè): 《試論科技政策執(zhí)行的柔性模式》,《科學(xué)管理研究》2015年第33卷第5期,第13—16頁(yè)。。主體之間不可避免存在著價(jià)值沖突,從而影響科技創(chuàng)新制度供給的走向。

(三) 運(yùn)行層面

制度主義將政策看作制度的輸出,政策的形成過(guò)程是制度供給在運(yùn)行層面的最終落腳點(diǎn)和發(fā)揮作用的微觀系統(tǒng)。從理性發(fā)展的角度來(lái)看,公共政策通常按照一定的規(guī)則和程序演化、循環(huán),政策形成的過(guò)程可分為問(wèn)題界定、議程設(shè)置、方案評(píng)估、政策決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等六個(gè)環(huán)節(jié)(32)薛瀾、趙靜: 《轉(zhuǎn)型期公共政策過(guò)程的適應(yīng)性改革及局限》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第9期,第45—67頁(yè)。。也有學(xué)者根據(jù)所研究的政策類型設(shè)定大同小異的政策環(huán)節(jié)(33)王亞華、舒全峰: 《中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的政策過(guò)程與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》,《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第36卷第1期,第141—155頁(yè)。。本文結(jié)合科技創(chuàng)新政策特點(diǎn),將政策形成的過(guò)程分為議題提出、政策制定、政策執(zhí)行、政策反饋、政策修正(廢止)五個(gè)階段。立足于特定的供給邏輯,各階段之間的發(fā)展演進(jìn)需要主體通過(guò)一定的方法或工具推動(dòng),在科技創(chuàng)新等具體領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)與政策環(huán)境、政策目標(biāo)相適應(yīng)的內(nèi)容生產(chǎn)與輸出,不間斷的效果反饋又進(jìn)一步對(duì)主體產(chǎn)生不同程度的影響,由此形成運(yùn)行層面與響應(yīng)層面的雙向互動(dòng)關(guān)系。

從邏輯層面、響應(yīng)層面,再到運(yùn)行層面,這是科技創(chuàng)新制度供給逐步落實(shí)、遞進(jìn)和反饋的作用過(guò)程,也是其具象載體科技創(chuàng)新政策的形成過(guò)程。在邏輯層面,由邏輯起點(diǎn)出發(fā),基于對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)不同框架的考量,結(jié)合規(guī)律認(rèn)知和現(xiàn)實(shí)需求,為之后秩序和規(guī)則的形成確定需要遵循的一系列原則,并通過(guò)影響多主體的行為取向和行為方式,將作用擴(kuò)散到響應(yīng)層面和運(yùn)行層面;在響應(yīng)層面,多主體通過(guò)發(fā)揮協(xié)同作用,進(jìn)一步明確、豐富和落實(shí)相應(yīng)的原則規(guī)則,推動(dòng)運(yùn)行層面的政策過(guò)程,使制度供給盡可能響應(yīng)、適應(yīng)科技創(chuàng)新活動(dòng),或?yàn)榭萍紕?chuàng)新活動(dòng)適應(yīng)制度供給做準(zhǔn)備,提升制度供給的必要性和合理性;在運(yùn)行層面,圍繞科技創(chuàng)新政策過(guò)程的不同環(huán)節(jié),依托于響應(yīng)層面與運(yùn)行層面的雙向互動(dòng),制度供給持續(xù)釋放作用力并吸收反饋。實(shí)際上,制度供給的作用力不僅僅來(lái)自正式規(guī)則設(shè)立后的直接干預(yù),也源于設(shè)立過(guò)程中的價(jià)值導(dǎo)向,體現(xiàn)邏輯起點(diǎn)的奠基作用和深遠(yuǎn)影響。

二、 我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給模式——以《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》出臺(tái)和修訂過(guò)程為例

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》被稱為我國(guó)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“基本法”,對(duì)促進(jìn)我國(guó)科技進(jìn)步、指導(dǎo)建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系具有重要作用(34)李巖: 《科技基本法的“新步伐”》,《華東科技》2022年第5期,第5頁(yè)。。自1993年《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》出臺(tái)以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在三十年的發(fā)展歷程中,面臨的內(nèi)外部形勢(shì)、挑戰(zhàn)不同,對(duì)科技創(chuàng)新形成的認(rèn)知、提出的要求也不同。以政策手段介入科技創(chuàng)新活動(dòng)的施力點(diǎn)發(fā)生變化,而政策形成過(guò)程的方式方法也在不斷迭代,反映我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給模式的演變。

本文以《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》為例,圍繞其1993年出臺(tái)、2007年第一次修訂以及2021年第二次修訂的過(guò)程,分別剖析不同時(shí)期下的政策形成過(guò)程;結(jié)合制度供給模式分析框架,對(duì)比總結(jié)我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給模式演進(jìn)特征。

(一) 1993年出臺(tái)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》

在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中,隨著科學(xué)技術(shù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域的覆蓋和滲透,科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的作用和重要性日益突出,但科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的問(wèn)題一直未能得到較好解決。20世紀(jì)80年代末到90年代初期,鄧小平同志提出的“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的科學(xué)論斷在全國(guó)深入人心,多地感應(yīng)到轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和科學(xué)管理改造國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門(mén)的迫切需求,逐步明確依靠科學(xué)技術(shù)振興地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略思想,如江蘇省于1989年1月明確提出實(shí)施“科技興省”戰(zhàn)略,并于1992年8月率先通過(guò)了《江蘇省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》,先行一步為全國(guó)科技進(jìn)步立法提供經(jīng)驗(yàn)。眾多科技、經(jīng)濟(jì)和法律領(lǐng)域的工作者實(shí)地調(diào)研地方科技進(jìn)步立法情況,著手分析科技進(jìn)步立法的法律原則,探討政府在科技進(jìn)步中的作用和責(zé)任,認(rèn)為有必要也有條件制定一部我國(guó)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的“基本大法”,總領(lǐng)我國(guó)科技工作的原則、方針和布局。

1990年3月,在七屆全國(guó)人大三次會(huì)議上,楊浚等172名全國(guó)人大代表聯(lián)合提出“關(guān)于抓緊制定《科技進(jìn)步法》的提案”,認(rèn)為科學(xué)技術(shù)進(jìn)步是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的希望所在,而科學(xué)技術(shù)進(jìn)步也需要社會(huì)主義法制的強(qiáng)大保障(35)參見(jiàn)《科技法學(xué)》1990年第3期所轉(zhuǎn)載的《關(guān)于抓緊制定〈科技進(jìn)步法〉的提案》。。這一提案受到黨和政府的高度重視。1990年8月,國(guó)家科委會(huì)同有關(guān)部門(mén),吸納科技界、法律界、經(jīng)濟(jì)界的專家,組成了科技進(jìn)步法工作小組,并委托中國(guó)科協(xié)和中國(guó)科學(xué)院、北大科技法研究中心等單位分別形成草案試擬稿。全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)也成立了科技進(jìn)步法研究小組開(kāi)展調(diào)查研究和分析論證工作。參與起草的工作人員深入全國(guó)20多個(gè)省市調(diào)研,多次召開(kāi)專家座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn),借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn),充分發(fā)揮集體智慧擬出科技進(jìn)步法草案初稿(36)參見(jiàn)李歷: 《科技進(jìn)步法即將出臺(tái)——人大常委會(huì)審議科技進(jìn)步法草案》,《瞭望周刊》1992年第47期,第22—23頁(yè)。。

1990年11月,全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)和國(guó)家科委在廣西桂林召開(kāi)“全國(guó)科技進(jìn)步法研討會(huì)”,來(lái)自全國(guó)的人大和政府代表以及法律界、科技界、經(jīng)濟(jì)界的150多名專家學(xué)者對(duì)一份大綱、兩份試擬草案進(jìn)行比較、分析和研究,提出1 000多條修改意見(jiàn)(37)參見(jiàn)夏承禹: 《全國(guó)科技進(jìn)步法研討會(huì)綜述》,《科技進(jìn)步與對(duì)策》1991年第1期,第42—43頁(yè)。,立法工作進(jìn)入起草階段。此后一年多的時(shí)間內(nèi),起草工作小組先后在宜昌和廈門(mén)召開(kāi)專題研討會(huì)和第二次全國(guó)性研討會(huì),來(lái)自各地區(qū)、各部門(mén)的人大、政府和高校代表積極貢獻(xiàn)所思所想,不斷對(duì)草案提出修改意見(jiàn)。1992年初,先后七易其稿的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(草案)》經(jīng)國(guó)家科委審議通過(guò),提交國(guó)務(wù)院審議,并于1992年11月提請(qǐng)七屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議審議。1993年7月2日,《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò),并于1993年10月1日起實(shí)施。

由于是我國(guó)第一部具有基本法性質(zhì)的科技大法,《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》在立法工作中面臨諸多難題。一方面,我國(guó)科技工作的法制基礎(chǔ)薄弱,對(duì)科學(xué)技術(shù)的戰(zhàn)略地位、科技進(jìn)步的主要力量、科技成果的商品屬性等理論問(wèn)題認(rèn)知不夠深入,尚未對(duì)這些基本問(wèn)題形成共識(shí),難以形成有效的理論支撐;另一方面,科技投入的資金缺口、科研人員的能動(dòng)性受限、科技管理體系和決策流程建設(shè)不完善、地方科技發(fā)展不平衡等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題擺在面前,是否要建立統(tǒng)籌科技工作的機(jī)構(gòu)、如何協(xié)調(diào)科技和經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的關(guān)系、如何引入和利用國(guó)外先進(jìn)技術(shù)知識(shí)等實(shí)踐操作上的具體問(wèn)題成為各方討論的焦點(diǎn)。

在政策制訂的過(guò)程中,黨和政府充分吸納專家學(xué)者意見(jiàn),結(jié)合地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)草案進(jìn)行多次修改,是制度決策民主化、科學(xué)化的體現(xiàn)。人大代表、政府官員、學(xué)者等相關(guān)領(lǐng)域工作者學(xué)習(xí)“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的科學(xué)論斷和戰(zhàn)略思想,梳理總結(jié)科技體制改革和科技戰(zhàn)線改革開(kāi)放的實(shí)踐成果,結(jié)合地方科技興省、科技興市和依靠科技振興行業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),吸收國(guó)際科技立法經(jīng)驗(yàn),經(jīng)反復(fù)交流、討論后對(duì)理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題形成基本判斷,使得《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》成為一部具有宣言性、綱領(lǐng)性,同時(shí)又具有實(shí)踐性、操作性的基本法。

1993年出臺(tái)的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》明確了我國(guó)推進(jìn)科技進(jìn)步工作的基本方針和基本原則,強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系,就發(fā)展高新技術(shù)研究、基礎(chǔ)研究,支持研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、科技工作者以及保障科技經(jīng)費(fèi)投入等提出明確措施,同時(shí)“獎(jiǎng)懲兼?zhèn)洹薄Ｔ摲ǔ浞煮w現(xiàn)“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的思想,確立了科學(xué)技術(shù)在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,通過(guò)規(guī)范我國(guó)科學(xué)技術(shù)活動(dòng)、調(diào)整科技活動(dòng)中的結(jié)構(gòu)關(guān)系、指引科技事業(yè)發(fā)展,為我國(guó)科學(xué)技術(shù)事業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展提供法制保障。在《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》制定和落實(shí)的過(guò)程中,全國(guó)多個(gè)省、市通過(guò)組織專家論證、征求社會(huì)意見(jiàn)等方式,制定、完善地方科技進(jìn)步條例,既與《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》配套,又能體現(xiàn)地方特色,提高實(shí)踐性和可操作性。各級(jí)人大常委會(huì)在全國(guó)各地檢查《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》實(shí)施情況,督促法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法工作(38)參見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)將檢查科技進(jìn)步法實(shí)施情況》,2003年10月30日,https://news.sina.com.cn/o/2003-10-30/06341019912s.shtml,2023年6月26日。。隨著時(shí)間的推移,正在執(zhí)行中的科技政策也需要不斷修改以適應(yīng)內(nèi)外部形勢(shì)的變化,為科技工作提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的有效保障。

(二) 2007年第一次修訂《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》

自《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》實(shí)施之后的十多年里,我國(guó)在改革創(chuàng)新中逐步建立科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的體制機(jī)制,既促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)事業(yè)自身的發(fā)展,又為經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展提供了穩(wěn)定支撐。隨著21世紀(jì)的到來(lái),科技發(fā)展日新月異,國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)演化為一場(chǎng)“創(chuàng)新戰(zhàn)”。數(shù)據(jù)顯示,到2007年,我國(guó)GDP已經(jīng)先后超過(guò)了法國(guó)、英國(guó)和德國(guó),成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體。彼時(shí)我國(guó)GDP占全球的比重達(dá)到6.1%,在短短六年中提升近2個(gè)百分點(diǎn),進(jìn)入強(qiáng)勁、穩(wěn)健的發(fā)展階段,我國(guó)通過(guò)技術(shù)貿(mào)易、參與國(guó)際合作研究等方式提升科技創(chuàng)新能力,快速縮小與世界先進(jìn)科技水平的差距。

全國(guó)人大先后制定了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法、科學(xué)技術(shù)普及法等一系列科技法律,國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)也制定了配套的法規(guī)、規(guī)章和文件,全國(guó)各地形成的地方科技進(jìn)步條例和各具特色的地方性法律約兩百件,有力地推動(dòng)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》落地實(shí)施(39)參見(jiàn)羅暉: 《〈科技進(jìn)步法〉要“變臉”了》,《科技日?qǐng)?bào)》2007年8月26日,第1版。。進(jìn)入21世紀(jì)后,我國(guó)提出全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo),確立了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)入到完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新階段,對(duì)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》提出了與時(shí)俱進(jìn)的新要求。一些學(xué)術(shù)聲音認(rèn)為,《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的法律制裁手段單一,對(duì)新興技術(shù)的倫理準(zhǔn)則尚未提及,對(duì)環(huán)境危機(jī)等科技進(jìn)步帶來(lái)的負(fù)面影響也欠缺考慮,呼吁對(duì)其進(jìn)行修改以適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展、科技法制發(fā)展的需求和加入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要。此外,在《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》落實(shí)過(guò)程中,科技進(jìn)步的宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、科技投入不足、企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新主體地位尚未完全確立等長(zhǎng)期反饋存在的問(wèn)題亟待解決(40)參見(jiàn)路甬祥: 《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2004年4月4日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議上》,《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2004年第4期,第305—310頁(yè)。。

在2003年3月舉行的十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上,戴麗莉等100名代表提出關(guān)于修改科技進(jìn)步法的議案。從2004年初開(kāi)始,科技部、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)聯(lián)合牽頭成立了跨部門(mén)的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組。工作組深入基層,在全國(guó)各地和政府部門(mén)、企業(yè)、高等院校、科研院所、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、科技中介等機(jī)構(gòu)人員等進(jìn)行座談,開(kāi)展了大量調(diào)研工作(41)參見(jiàn)劉莉: 《六大建議完善科技進(jìn)步法》,《科技日?qǐng)?bào)》2006年3月13日,第5版。。2004年7月,來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)、科技部、教育部和中國(guó)科學(xué)院、清華大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)等單位的20余名官員和專家在清華大學(xué)圍繞《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》修訂展開(kāi)探討。2005年12月,科技部起草的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(修訂草案)(送審稿)》報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批,國(guó)務(wù)院法制辦公室先后三次征求中央單位、軍隊(duì)總部、省級(jí)人民政府、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的意見(jiàn)(42)參見(jiàn)萬(wàn)鋼: 《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(修訂草案)〉的說(shuō)明——2007年8月26日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上》,《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2008年第1期,第57—60頁(yè)。。當(dāng)月發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》也對(duì)進(jìn)一步完善和提升國(guó)家科技基本立法提出新的要求。

2007年3月22日,國(guó)務(wù)院法制辦公室全文公布了《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(修訂草案)(征求意見(jiàn)稿)》,在中央政府門(mén)戶網(wǎng)站和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)站公開(kāi)征求社會(huì)各界意見(jiàn)。這是國(guó)務(wù)院法制辦公室第一次就法律草案征求意見(jiàn),引起社會(huì)廣泛關(guān)注(43)參見(jiàn)羅暉: 《〈科技進(jìn)步法〉要“變臉”了》,《科技日?qǐng)?bào)》2007年8月26日,第1版。。在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)修訂草案,并由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)修訂草案進(jìn)行一審之后,2007年12月23日,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法修訂草案進(jìn)行二審,對(duì)建立規(guī)范的咨詢和決策機(jī)制、明確財(cái)政性資金資助范圍、進(jìn)一步明確利用財(cái)政性資金形成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬、完善企業(yè)技術(shù)進(jìn)步內(nèi)容和寬容科學(xué)家失敗五方面內(nèi)容進(jìn)一步修改完善(44)參見(jiàn)王以銘: 《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告——2007年12月23日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上》,《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2008年第1期,第61—63頁(yè)。。2007年12月29日,修訂后的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過(guò),自2008年7月1日起施行。

隨著國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的推進(jìn),我國(guó)在產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、科技服務(wù)體系建設(shè)等方面取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),具備了相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境和條件。但同時(shí),有少數(shù)企業(yè)忽視社會(huì)責(zé)任,發(fā)生研發(fā)“瘦肉精”造成食用者中毒等利用科學(xué)技術(shù)侵害社會(huì)公共利益和公民健康的社會(huì)事件,表現(xiàn)出科技的“雙刃劍”作用。在《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的修訂過(guò)程中,有關(guān)部門(mén)多次邀請(qǐng)高校、科研院所、企業(yè)代表等進(jìn)行座談,特別是依托網(wǎng)絡(luò)拓寬意見(jiàn)征求渠道,讓廣大民眾參與提出自己的建議,吸收了更多不同主體的觀點(diǎn)意見(jiàn);也在制度運(yùn)行的過(guò)程中,從社會(huì)事件的巨大反響中吸取教訓(xùn),認(rèn)識(shí)到科技進(jìn)步可能帶來(lái)的倫理風(fēng)險(xiǎn)并加以規(guī)制。

2007年修訂后的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》以創(chuàng)新為主線,將堅(jiān)持自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家寫(xiě)入法律總則;增設(shè)了企業(yè)技術(shù)進(jìn)步專章,強(qiáng)調(diào)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體作用,提出要建立企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系;提出國(guó)家要制定和實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略,特別是第二十條明確了利用財(cái)政性資金取得的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸授權(quán)項(xiàng)目承擔(dān)者所有,這也成為我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度的一個(gè)重要突破;鼓勵(lì)科研人員自由探索,首次將“寬容失敗”上升到法律層面,并對(duì)科技造假做出法律規(guī)定;此外,還明確規(guī)定以政府采購(gòu)手段支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù),結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制扶持自主創(chuàng)新。隨著我國(guó)新修訂《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的實(shí)施,我國(guó)科學(xué)技術(shù)法律體系初步完備。2010年,全國(guó)人大常委會(huì)首次開(kāi)展立法后評(píng)估試點(diǎn)工作,對(duì)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等多部法律制度通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、案例分析等多種形式進(jìn)行立法后評(píng)估,為制度供給的修改完善提供重要依據(jù)(45)《吳邦國(guó): 建立立法后評(píng)估工作機(jī)制》,2013年3月8日,http://news.cntv.cn/2013/03/08/ARTI1362731227994268.shtml,2023年6月26日。。

相較于1993年出臺(tái)的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》,本次修訂緊密聯(lián)系建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo),具有明確的體系建設(shè)導(dǎo)向,同時(shí)對(duì)科技發(fā)展可能為社會(huì)公共利益帶來(lái)的負(fù)面影響和潛在風(fēng)險(xiǎn)做出規(guī)制,從邏輯層面豐富制度供給的出發(fā)點(diǎn);在響應(yīng)過(guò)程中納入來(lái)自學(xué)界、業(yè)界等更多主體的不同聲音,利用座談會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)等形式拓寬社會(huì)主體的參與渠道,在響應(yīng)層面增強(qiáng)主體多元性及多元主體參與政策形成過(guò)程的工具手段;并在出臺(tái)后著手完善立法后評(píng)估機(jī)制,考察政策實(shí)施效果并形成政策反饋,以全生命周期的視角管理政策運(yùn)行。

(三) 2021年第二次修訂《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》

黨的十八大以來(lái),我國(guó)把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力,明確了加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。我國(guó)科技事業(yè)密集發(fā)力、加速跨越,取得一系列歷史成就。但與此同時(shí),隨著科技實(shí)力的擴(kuò)張,我國(guó)在越來(lái)越多的科技領(lǐng)域被美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而非合作伙伴,國(guó)際科技合作遭到嚴(yán)重政治干涉,面臨著來(lái)自國(guó)際科技領(lǐng)域的遏制與競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí),隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。站在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn),實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系對(duì)科技創(chuàng)新工作提出了新要求。

2018年11月,全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)和科技部牽頭成立科技進(jìn)步法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組并召開(kāi)第一次會(huì)議,對(duì)修法工作進(jìn)行了總體部署。2019年3月,全國(guó)人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)召開(kāi)科技界科技進(jìn)步法修改座談會(huì),聽(tīng)取科技領(lǐng)域有關(guān)單位和專家的意見(jiàn)建議(46)參見(jiàn)王晨: 《為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家提供有力法治保障——在科技界科技進(jìn)步法修改工作座談會(huì)上的講話》,《中國(guó)人大》2019年第8期,第14—16頁(yè)。。此后,相關(guān)部門(mén)和地方單位多次在全國(guó)各地召開(kāi)調(diào)研座談會(huì),了解現(xiàn)行《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》貫徹實(shí)施情況,掌握來(lái)自高校、科研院所、企業(yè)、科技協(xié)會(huì)等多方代表對(duì)修法的不同想法。

在2020年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上,來(lái)自浙江、廣東和福建代表團(tuán)的代表們分別提出關(guān)于修改科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法的議案(47)參見(jiàn)全國(guó)人民代表大會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì): 《全國(guó)人民代表大會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)關(guān)于第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》,《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第2期,第323—338頁(yè)。,而修改《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》也已被納入十三屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)立法規(guī)劃的重要項(xiàng)目。2021年8月,第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(修訂草案)》進(jìn)行初次審議,草案對(duì)提升原始創(chuàng)新能力、強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量、推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新布局、擴(kuò)大科學(xué)技術(shù)開(kāi)放與合作等做出規(guī)定(48)參見(jiàn)李學(xué)勇: 《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(修訂草案)〉的說(shuō)明——2021年8月17日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上》,《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第1期,第49—53頁(yè)。,并公開(kāi)向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)。2021年12月24日,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第二次修訂,增加了有關(guān)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)、中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃、科技領(lǐng)軍企業(yè)和實(shí)驗(yàn)室體系的四項(xiàng)規(guī)定(49)參見(jiàn)蔣向利: 《保障創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施 加速實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)——新修訂的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法呈現(xiàn)新思路新變化》,《中國(guó)科技產(chǎn)業(yè)》2022年第1期,第36—39頁(yè)。。修訂后的科技進(jìn)步法已于2022年1月1日起施行。

以制度調(diào)整與規(guī)則創(chuàng)新適應(yīng)科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵標(biāo)志(50)肖尤丹: 《全面邁向創(chuàng)新法時(shí)代——2021年〈中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法〉修訂評(píng)述》,《中國(guó)科學(xué)院院刊》2022年第37卷第1期,第101—111頁(yè)。。隨著科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域聯(lián)系更加緊密,新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命正在重塑全球創(chuàng)新版圖,我國(guó)科技創(chuàng)新治理體系面臨著一系列挑戰(zhàn)。越來(lái)越多的實(shí)踐觀點(diǎn)認(rèn)為,原始創(chuàng)新能力不足已經(jīng)成為制約我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)鍵因素。相比一些發(fā)達(dá)國(guó)家,我國(guó)基礎(chǔ)研究投入主要來(lái)自中央和地方財(cái)政,部分地方科技投入不到位,企業(yè)和社會(huì)力量參與不足,不利于攻克關(guān)鍵核心技術(shù)和開(kāi)發(fā)原創(chuàng)性科技成果。同時(shí),國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的變化使得創(chuàng)新發(fā)展中不穩(wěn)定、不確定性因素增加,我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的全球布局受到打壓,而國(guó)際科技合作形勢(shì)也更為緊張,對(duì)制度供給的保障和激勵(lì)作用提出更高要求。此外,人工智能、腦科學(xué)等新興領(lǐng)域的突破和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)的誕生在釋放巨大創(chuàng)新潛力的同時(shí),也在持續(xù)挑戰(zhàn)我國(guó)科技創(chuàng)新治理體系的深層次規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給既要為難以預(yù)估的巨大變化留好活口,也要牢牢把握應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的底線。

與2007年修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》相比,此次修訂由原來(lái)的八章七十五條改為目前的十二章一百一十七條,增加了基礎(chǔ)研究、區(qū)域科技創(chuàng)新、國(guó)際科學(xué)技術(shù)合作、監(jiān)督管理四章,對(duì)現(xiàn)行的科技基本性法律進(jìn)行了全面、系統(tǒng)地更新。不僅將“把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”等黨和國(guó)家的創(chuàng)新論斷寫(xiě)入法律,還將國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)提升為制度主線,在總則部分新增創(chuàng)新體系建設(shè)專門(mén)條款,全面升級(jí)我國(guó)科技治理體系。

在科技進(jìn)步法這一次的修訂過(guò)程中,隨著調(diào)研、座談的深入,各方不僅從現(xiàn)行治理體系的實(shí)施情況中汲取經(jīng)驗(yàn)、有的放矢,也綜合考慮我國(guó)當(dāng)下面臨的現(xiàn)實(shí)需要,積極回應(yīng)科技發(fā)展新趨勢(shì)可能帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。相較于上一次修訂過(guò)程,這次修訂過(guò)程在秉持多重制度邏輯的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)補(bǔ)齊“短板”、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力,有針對(duì)性地立足于當(dāng)下國(guó)家戰(zhàn)略需求與前瞻性系統(tǒng)布局來(lái)完善制度供給;通過(guò)廣泛調(diào)研論證,結(jié)合智庫(kù)、企業(yè)、公眾等多元主體的響應(yīng)內(nèi)容與政策運(yùn)行效果,在鞏固、深化響應(yīng)層面與運(yùn)行層面之間互動(dòng)關(guān)系的過(guò)程中,著眼于對(duì)國(guó)內(nèi)外秩序結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整的研判、預(yù)判,探索如何推陳出新地引領(lǐng)、規(guī)范、促進(jìn)和保障我國(guó)科技事業(yè)發(fā)展,以期應(yīng)對(duì)未來(lái)復(fù)雜競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的瓶頸制約與不確定性挑戰(zhàn)。

三、 我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給演進(jìn)特征

從1993年出臺(tái),到2007年第一次修訂,再到2021年第二次修訂,《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》綜合我國(guó)過(guò)去近三十年的科技創(chuàng)新制度成果,反映特定歷史時(shí)期的國(guó)情民情和世界科技發(fā)展的潮流趨勢(shì)。除了《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》這一科技領(lǐng)域的基本性法律外,不同級(jí)別的法規(guī)、規(guī)章和其他政策文件通過(guò)功能互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和配套協(xié)同,在改進(jìn)與更新中持續(xù)完善我國(guó)科技創(chuàng)新治理體系。與此同時(shí),我國(guó)科學(xué)技術(shù)在越來(lái)越多的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了從跟跑到并跑、再?gòu)牟⑴艿筋I(lǐng)跑的蛻變,從組裝零部件到打破核心技術(shù)壟斷,科技原始創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn),由點(diǎn)及面增強(qiáng)科技自立自強(qiáng)的發(fā)展新動(dòng)力。我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給跟隨科技創(chuàng)新的時(shí)代步伐與時(shí)俱進(jìn),在理論指導(dǎo)下進(jìn)步、在實(shí)踐探索中深化發(fā)展,表現(xiàn)出一定的演進(jìn)特征。

(一) 邏輯層面: 由單點(diǎn)推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S互補(bǔ)

早期,我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給主要針對(duì)科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”的矛盾,從科技活動(dòng)所需要的人才、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等入手,分析解決技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)中的具體問(wèn)題,例如以直接劃撥、合同化管理等方式運(yùn)營(yíng)科技資金投入,以政府之“手”引導(dǎo)資源配置方向,在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固之時(shí)致力于恢復(fù)和保障科研活動(dòng)的正常秩序,加快科學(xué)技術(shù)向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,我國(guó)在實(shí)踐探索中逐漸認(rèn)識(shí)、尊重市場(chǎng)。政府對(duì)科技創(chuàng)新的引導(dǎo)開(kāi)始更多地表現(xiàn)為謀定戰(zhàn)略、制定規(guī)劃和計(jì)劃,先后將科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略等寫(xiě)入科技基本法,在政策制訂中兼顧綱領(lǐng)性和可操作性的統(tǒng)一;同時(shí),以政府采購(gòu)手段支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù),結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制扶持創(chuàng)新,既要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用,也要探究解決如何讓政府更好發(fā)揮作用這一挑戰(zhàn)性問(wèn)題。

隨著科技對(duì)社會(huì)影響的深度和廣度不斷加大,新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)倫理造成沖擊,引發(fā)新的社會(huì)矛盾(51)胡志堅(jiān)、盧陽(yáng)旭、趙延?xùn)|等: 《重視新技術(shù)可能導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn) 及時(shí)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾》,《科技中國(guó)》2018年第8期,第1—3頁(yè)。?？萍紕?chuàng)新制度供給也在不斷強(qiáng)化對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理,如推進(jìn)以人工智能技術(shù)助力老年人跨越“數(shù)字鴻溝”等適應(yīng)性技術(shù)發(fā)展,或是探索將科技與法律結(jié)合從而對(duì)用戶隱私保護(hù)形成規(guī)制,將治理范疇拓展到科技創(chuàng)新對(duì)社會(huì)治理所帶來(lái)的負(fù)面損害和韌性考驗(yàn)上。

近年來(lái),我國(guó)所面臨的科技內(nèi)外部環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜,科技領(lǐng)域統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要性凸顯,依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并不能充分?jǐn)[脫我國(guó)自主創(chuàng)新能力不足的現(xiàn)實(shí)困局(52)張杰、李榮: 《政府主導(dǎo)與市場(chǎng)決定的有機(jī)融合——基于對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策的反思》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期,第45—53頁(yè)。。如何對(duì)依靠創(chuàng)新解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大科技瓶頸問(wèn)題的“舉國(guó)體制”和依靠市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)、檢驗(yàn)創(chuàng)新成果的市場(chǎng)模式進(jìn)行兼顧和平衡,被越來(lái)越多地納入制度供給的考量范圍。2021年,《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》將強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量、推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等寫(xiě)入修改內(nèi)容,明確提出了“健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制”等措施。相較于傳統(tǒng)舉國(guó)體制,科技創(chuàng)新新型舉國(guó)體制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依靠國(guó)家力量發(fā)揮優(yōu)勢(shì),統(tǒng)籌社會(huì)資源,表現(xiàn)出基于國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三方面有機(jī)協(xié)調(diào)的多重制度供給導(dǎo)向(53)朱春奎: 《科技創(chuàng)新新型舉國(guó)體制的多重制度邏輯與發(fā)展路徑》,《求索》2023年第2期,第137—143頁(yè)。,對(duì)我國(guó)科技創(chuàng)新治理體系形成重要戰(zhàn)略支撐。

結(jié)合不同時(shí)期的背景分析,我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給表現(xiàn)出政策目標(biāo)更多維、決策依據(jù)更完善、思考方式更全面的演變趨勢(shì)。以《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》為例,從推動(dòng)科技為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、為社會(huì)發(fā)展服務(wù)再到關(guān)注具體的倫理風(fēng)險(xiǎn)與科研誠(chéng)信問(wèn)題,供給導(dǎo)向由“國(guó)家需要”“市場(chǎng)需要”擴(kuò)展到“社會(huì)需要”,形成不同的出發(fā)點(diǎn)并在不同的時(shí)期各有所側(cè)重。以國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)分別作為制度供給的邏輯起點(diǎn),我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給具有三種不同的政策形成邏輯,分別對(duì)應(yīng)運(yùn)用國(guó)家手段建立起突破瓶頸、防范風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定秩序,將市場(chǎng)機(jī)制作為激發(fā)國(guó)家創(chuàng)新體系活力的動(dòng)力源泉和及時(shí)化解新的社會(huì)矛盾為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提質(zhì)增效。三者在發(fā)展順序上具有承接關(guān)系但并不互斥,呈現(xiàn)出由單一邏輯推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N邏輯互補(bǔ)的演進(jìn)思路。隨著我國(guó)科技事業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新能力的提高,混合使用三種邏輯起點(diǎn)的復(fù)雜邏輯將更能滿足應(yīng)對(duì)復(fù)雜化、多元化的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的需要。

(二) 響應(yīng)層面: 由單向傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾交?dòng)

我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給的響應(yīng)范圍與國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)歷程密不可分。在我國(guó)科技事業(yè)建制化發(fā)展之初,人們的知識(shí)水平普遍不高,精英群體成為參與科技政策制定的諫言主體,黨和政府吸納專家學(xué)者意見(jiàn)推出科技政策,依靠行政機(jī)關(guān)的層級(jí)關(guān)系結(jié)構(gòu)自上而下傳遞和執(zhí)行政策。隨著我國(guó)加快建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系的步伐,參與制定科技政策的主體范圍逐漸擴(kuò)大,除人大和政府部門(mén)外,企業(yè)、高校、公眾、智庫(kù)、科技中介、科技協(xié)會(huì)等多方主體都不同程度地參與其中,科技政策制定主體向公眾主體發(fā)生變遷(54)李俠、邢潤(rùn)川: 《論科技政策制定主體的變遷與模型選擇》,《自然辯證法研究》2001年第11期,第27—31頁(yè)。。制度供給不再單單體現(xiàn)國(guó)家意志,而是依靠不同主體的分工、合作、互動(dòng),以盡可能開(kāi)展協(xié)商、達(dá)成共識(shí)的方式尋求出路,并在推出政策的后續(xù)環(huán)節(jié)中加強(qiáng)檢查與反饋,以在不斷變化的新形勢(shì)下提升制度供給的效率和質(zhì)量。

我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給經(jīng)歷了從單向傳導(dǎo)模式到多方互動(dòng)模式的轉(zhuǎn)變,在一定意義上展現(xiàn)了科技創(chuàng)新制度供給民主化、科學(xué)化的演進(jìn)歷程,這與科學(xué)知識(shí)生產(chǎn)方式和政府治理方式的共同改變相同步。一方面,科學(xué)知識(shí)生產(chǎn)的情境化、精細(xì)化促使決策者向差異化的多元主體尋求更多維的知識(shí)視角來(lái)充實(shí)決策依據(jù)。在政策形成和運(yùn)行過(guò)程中,現(xiàn)有政策有可能因?yàn)榄h(huán)境變化帶來(lái)的不確定性因素而面臨政策失靈的風(fēng)險(xiǎn),決策者需要足夠的科學(xué)知識(shí)來(lái)確保政策過(guò)程的責(zé)任性與透明性?？茖W(xué)技術(shù)的快速迭代推動(dòng)知識(shí)生產(chǎn)方式的更新,在有限理性的視角下,政府、專家的“理性”因?yàn)樾畔⒉煌耆⒗鏇_突等原因顯現(xiàn)出越來(lái)越多的局限性,因而需要在發(fā)揮其作用的同時(shí),進(jìn)一步擴(kuò)大制度供給的響應(yīng)范圍從而形成知識(shí)互補(bǔ)。伴隨著知識(shí)社會(huì)的形成,制度供給主體統(tǒng)籌各界智力資源、積極借助組織外部力量獲得智力支持,公眾、智庫(kù)等其他多元主體通過(guò)知識(shí)擴(kuò)散對(duì)政策過(guò)程施加影響,集聚碎片化的社會(huì)力量為科學(xué)決策填補(bǔ)“地方性知識(shí)”的空白(55)蘇竣、郭躍、汝鵬: 《從精英決策到大眾參與: 理性視角下的科技決策模式變遷研究》,《中國(guó)行政管理》2014年第3期,第90—94頁(yè)。,以避免技術(shù)性思維的狹隘,并盡可能降低政策失靈的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,上下級(jí)政府間在互動(dòng)中形成跨層級(jí)的知識(shí)流動(dòng),并推動(dòng)政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。當(dāng)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用日漸受到重視,政府也轉(zhuǎn)為發(fā)揮更隱形的作用,通過(guò)政策學(xué)習(xí)和政策試驗(yàn)機(jī)制及時(shí)調(diào)整科技政策的內(nèi)容和科技發(fā)展的方向。中央政府賦予地方政府更多決策權(quán),使地方政府著眼于自身話語(yǔ)體系設(shè)計(jì)地方細(xì)則,而地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也能夠?yàn)檎畱?yīng)對(duì)科技問(wèn)題提供學(xué)習(xí)選項(xiàng),如科技進(jìn)步法制定之初汲取了多地以科技進(jìn)步振興地方經(jīng)濟(jì)的治理經(jīng)驗(yàn),并收集各地落實(shí)情況以便進(jìn)一步修正,具有自下而上的輸入特征。

(三) 運(yùn)行層面: 由響應(yīng)性治理轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶灾卫?/h3>

科技創(chuàng)新制度供給源于對(duì)我國(guó)科技事業(yè)發(fā)展的需求,通過(guò)搭建信息傳遞渠道、及時(shí)應(yīng)對(duì)技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的形勢(shì)變化,實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與科技創(chuàng)新的交互,使科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相適應(yīng),形成一種由事件觸發(fā)互動(dòng)的響應(yīng)性治理模式。隨著科學(xué)技術(shù)迭代周期大大縮短、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的不確定性增強(qiáng),決策者了解新興科技成果的時(shí)間有限、了解方式被動(dòng),以往響應(yīng)性的制度供給需要一定時(shí)間才能在實(shí)踐層面見(jiàn)效,難以跟上科學(xué)技術(shù)快速革新的步伐,科技領(lǐng)域所面臨的決策風(fēng)險(xiǎn)加大。

伴隨著國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的推進(jìn),各方主體逐漸對(duì)制度供給如何更好應(yīng)對(duì)新技術(shù)變革形成共同訴求。我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給既著眼于當(dāng)前遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,也立足于縱觀全局的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。2021年第二次修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》強(qiáng)調(diào)規(guī)劃部署原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的重要性,著眼于通過(guò)完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制,對(duì)具有前瞻性、戰(zhàn)略性的新興科學(xué)技術(shù)進(jìn)行有組織有策略的超前布局,把握創(chuàng)新發(fā)展主動(dòng)權(quán)。

我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給越來(lái)越多地將前瞻式分析納入政策過(guò)程的全周期當(dāng)中。在議題提出、政策制定的環(huán)節(jié)中,通過(guò)搜集以往政策反饋中存在的各類問(wèn)題,分析潛在風(fēng)險(xiǎn)和趨勢(shì)變化,使政策越來(lái)越接近科技創(chuàng)新的規(guī)律,以更高的前瞻性和包容性為新事物構(gòu)建能夠突破現(xiàn)有制度和可能產(chǎn)生矛盾的政策空間,以開(kāi)放包容的政策導(dǎo)向完善對(duì)前沿項(xiàng)目和技術(shù)的支持、管理和監(jiān)管機(jī)制;在政策執(zhí)行中承認(rèn)自身認(rèn)知程度的不足,在理解政策初衷的前提下,及時(shí)根據(jù)環(huán)境變化調(diào)整組織、項(xiàng)目和計(jì)劃,并以自省和學(xué)習(xí)的態(tài)度推動(dòng)政策反饋和政策修正。以動(dòng)態(tài)化的視角應(yīng)對(duì)創(chuàng)新和變革,以預(yù)警研判機(jī)制應(yīng)對(duì)可能帶來(lái)的顛覆性影響,我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給正由響應(yīng)性治理向前瞻性治理轉(zhuǎn)變。

四、 結(jié)論與對(duì)策

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)科技創(chuàng)新制度隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步持續(xù)發(fā)展革新,通過(guò)提高制度供給的效率和質(zhì)量,對(duì)生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行主動(dòng)自覺(jué)的變革以適應(yīng)生產(chǎn)力不斷發(fā)展的要求。本文將政策形成和運(yùn)行過(guò)程中的主體和響應(yīng)方式納入分析范圍,結(jié)合政策過(guò)程的具體環(huán)節(jié),從邏輯、響應(yīng)和運(yùn)行三個(gè)層面構(gòu)建我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給模式分析框架;以科技進(jìn)步法的出臺(tái)和兩次修訂過(guò)程為例,總結(jié)我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給的演進(jìn)特征,認(rèn)為我國(guó)科技創(chuàng)新制度供給呈現(xiàn)出由單點(diǎn)推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S互補(bǔ)、由單向傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾交?dòng)以及由響應(yīng)性治理轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶灾卫淼娜矫嫜葸M(jìn)特征。

當(dāng)前,全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命呈加速趨勢(shì),新發(fā)現(xiàn)、新技術(shù)、新產(chǎn)品的迭代周期越來(lái)越短。不斷涌現(xiàn)的技術(shù)創(chuàng)新和業(yè)態(tài)創(chuàng)新在相互融合中升級(jí)以往的資源依賴關(guān)系,擴(kuò)大資源配置和分工協(xié)作的空間范圍,使創(chuàng)新組織方式向多元化、網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)化演變。信息技術(shù)的飛速發(fā)展和日漸細(xì)化、專業(yè)化的社會(huì)分工在一方面拉開(kāi)了制度決策者認(rèn)知和實(shí)際科技創(chuàng)新活動(dòng)的差距,使政策的制定者和執(zhí)行者面臨越來(lái)越多顯性或隱形的知識(shí)壁壘;另一方面,也為制度供給的多元主體提供了便于溝通的基礎(chǔ)設(shè)施,如信息平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)反饋渠道,以確保政策過(guò)程中不同主體學(xué)習(xí)內(nèi)容的時(shí)效性。

通過(guò)研究,立足“邏輯、響應(yīng)、運(yùn)行”三個(gè)層面,本文認(rèn)為,新形勢(shì)下提高科技創(chuàng)新制度供給質(zhì)量與效率可以有以下路徑:

首先,制度供給應(yīng)積極接納和融入新技術(shù)影響下的社會(huì)治理體系。當(dāng)數(shù)據(jù)和計(jì)算成為推動(dòng)變革、引領(lǐng)創(chuàng)新的關(guān)鍵要素,網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化的技術(shù)趨勢(shì)使得社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)緊密且穩(wěn)定,使用政策手段解決某一問(wèn)題可能會(huì)帶來(lái)一系列連鎖反應(yīng),宜從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和戰(zhàn)略層面進(jìn)行綜合考量,避免陷入盲目的數(shù)據(jù)崇拜。面對(duì)新興技術(shù)可能帶來(lái)的顛覆性影響,要勇于擯棄局部改進(jìn)的機(jī)械式思維,運(yùn)用立足全局的前瞻性分析從而更好地把握發(fā)展主動(dòng)權(quán)。應(yīng)從更廣闊的視角評(píng)判政策效用,而非對(duì)政策目標(biāo)與結(jié)果做簡(jiǎn)單比較,使我國(guó)國(guó)情與制度供給相互適應(yīng)、相互支撐。

其次,制度供給側(cè)要進(jìn)一步加強(qiáng)與需求側(cè)的有效互動(dòng)。盡管參與我國(guó)科技創(chuàng)新政策過(guò)程的主體范圍日漸擴(kuò)大,但企業(yè)、公眾等社會(huì)主體仍主要在政策制定的后端環(huán)節(jié)通過(guò)聽(tīng)證、座談等方式發(fā)揮作用,對(duì)政策內(nèi)容影響力有限。以技術(shù)賦權(quán)拓展制度供給側(cè)與需求側(cè)主體的互動(dòng)渠道、以治理與技術(shù)結(jié)合推動(dòng)治理體系轉(zhuǎn)型升級(jí),有利于不同主體間加強(qiáng)信息往來(lái)和意識(shí)交流,形成相互學(xué)習(xí)、相互影響的共進(jìn)局面,使科技創(chuàng)新制度供給適應(yīng)形勢(shì)快速變化的需要。

最后,要及時(shí)審視政府各部門(mén)之間、科技創(chuàng)新活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)之間的政策協(xié)調(diào)性。對(duì)于與科技創(chuàng)新政策關(guān)聯(lián)較多的科技、教育和經(jīng)濟(jì)等部門(mén),建立完善以需求為導(dǎo)向的常態(tài)化評(píng)估、反饋工作機(jī)制,在及時(shí)把握政策運(yùn)行動(dòng)向的基礎(chǔ)上,通過(guò)定期會(huì)商等方式加強(qiáng)多部門(mén)間的信息溝通和經(jīng)驗(yàn)交流,提升協(xié)同治理能力。發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌作用,以科技創(chuàng)新的規(guī)律視角加強(qiáng)對(duì)政策協(xié)調(diào)性、配套性的審視,打好制度供給的“組合拳”。