董文燦 魚臺縣水利事業(yè)發(fā)展中心

引言

加快推動各類項目建設，是推動中國現(xiàn)代化發(fā)展的重要基礎，也是地方經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要支撐，對于加快地方經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。然而，項目建設的落地實施，需要大量的資金予以支持，隨著項目建設資金需求尤其是公共基礎設施建設資金需求規(guī)模的不斷增加，以及財政收入增速的逐步放緩，各地項目建設的資金缺口不斷加大，政府預算收支矛盾問題越發(fā)突出。一些地方為了解決項目投資資金來源不足的問題，采取發(fā)行地方政府專項債券的方式，彌補資金缺口，緩解資金壓力。為了更好地提高資金使用管理的規(guī)范性以及資金效益，近年來各級不斷強化對于政府專項債券的監(jiān)管力度，對于專項債券項目審計工作也提出了新的系列要求，強化研究型審計思維應用，落實專項債券項目跟蹤審計，已經(jīng)成為對于專項債券項目審計的重要方式，將審計工作貫穿于專項債券項目實施全過程，對于保障專項債資金得到規(guī)范使用，促進地方經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展也具有重要意義。

一、地方政府專項債券及跟蹤審計相關(guān)概念概述

地方政府專項債券項目，是地方政府為了某些特定項目主要是具有一定收益的公益性項目建設籌集資金，以政府對外部投資者的信用為基礎，約定到期日進行本息償付所發(fā)行的政府債券。地方政府專項債券本質(zhì)上是地方政府的一種融資工具，同時一定程度上扮演著財政政策工具的角色，發(fā)行地方政府債券項目，不僅可以較好地拓寬政府融資渠道、降低融資成本，也可以擴大有效投資，在拉動消費、擴大內(nèi)需以及穩(wěn)增長、促就業(yè)等方面也發(fā)揮著重要作用。在具體分類上，地方政府專項債券項目主要包括普通專項債券、項目收益專項債券等多種類型，其中項目收益專項債券包括了財政部試點的土地儲備、棚戶區(qū)改造以及收費公路等項目，以及軌道交通、高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生等其他非標準化品種。

地方政府專項債券項目跟蹤審計，主要應用于政府投資項目，是對地方政府專項債券項目所開展的持續(xù)性連貫性的審計監(jiān)督，由于傳統(tǒng)的事后審計主要是在被審計項目結(jié)束后開展審計，審計介入時間相對較晚，審計時間和項目實施在時間上存在脫節(jié)，對于被審計項目的運行過程缺少相應的監(jiān)督。而采取跟蹤審計的方式，不僅關(guān)注地方政府專項債券項目實施結(jié)果，同時將審計工作前移，主動獲取第一手的審計信息，及時發(fā)現(xiàn)項目實施過程中可能造成項目偏離預期目標或者影響項目效果的不良因素，并及時提出審計整改建議，促進及時落實整改措施，進而實現(xiàn)審計監(jiān)管范圍以及審計維度的擴展。同時，跟蹤審計還可以根據(jù)審計項目的實際需要，有效融合績效審計、政策落實審計以及經(jīng)濟責任審計等多種審計方式，進一步增強了審計工作的全面性。

二、當前地方政府專項債券項目審計方面存在的問題分析

（一）審計目標不夠系統(tǒng)明確

當前，一些地方對于政府專項債券審計工作還沒有足夠的重視，主要是按照常規(guī)的審計工作要求開展審計監(jiān)督，針對地方政府專項債券項目的審計目標仍然相對較為單一，審計工作重點主要是監(jiān)督方面，績效評價等方面的內(nèi)容相對缺乏。這與專項債券審計動因有著直接關(guān)系，一些地方進行專項債券審計主要是為了防范控制債務風險，更加側(cè)重于確保專項債券使用的合理合規(guī)，突出了合規(guī)性審計，而關(guān)于績效等審計評價方面還不夠系統(tǒng)完善，審計目標需要進一步拓展延伸。

（二）審計程序不夠規(guī)范標準

在地方政府專項債券項目的審計實施過程中，當前仍然主要是依托于傳統(tǒng)的政府投資項目審計體系，一般還沒有建立專門的針對專項債券的審計工作程序，因而審計工作一定程度上存在著泛化的問題，沒有針對專項債券項目的特性開展審計，審計程序的標準、尺度等方面還不夠統(tǒng)一，造成了審計工作的精細化和嚴謹性不足，在審計工作的具體實施過程中經(jīng)常出現(xiàn)不同程度的偏差，影響了審計實際效果。

（三）審計信息披露需要加強

地方政府專項債券審計信息披露不足是較為普遍的問題，審計信息披露機制不夠完善，信息披露體系仍然存在著不少缺陷，一些地方的專項債券項目審計信息披露主要是在專項債券項目的發(fā)行階段，很少關(guān)于后續(xù)環(huán)節(jié)相關(guān)的審計信息，尤其是對于專項債券項目的跟蹤運行狀況、專項資金使用狀況等方面的信息較為匱乏，關(guān)于專項債券審計信息主要出現(xiàn)于地方的預算執(zhí)行以及財務收支等審計報告中，披露的形式也相對單一，披露的信息量較為局限，不利于強化對于專項債券項目的審計監(jiān)督管理。

（四）審計重點不夠突出有效

一些地方對于專項債券項目審計不夠重視，審計工作的重點不夠突出，缺少對專項債項目建設的真實性、資金使用及管理的合規(guī)性、資金支出進度的及時性、資金使用的績效性和還本付息的風險性的密切關(guān)注。比如，對于在專項債券項目實施過程中出現(xiàn)的違反采購招投標的行為，或者是資金使用管理不規(guī)范以及建設管理不規(guī)范等方面的問題，難以得到有效的審計和發(fā)現(xiàn)，因而影響了審計工作的實效性。

三、地方政府專項債券項目跟蹤審計實施策略

（一）建立完善專項債券項目跟蹤審計制度

確保地方政府專項債券項目跟蹤審計的正常有序開展實施，必須結(jié)合不同地方的實際情況，建立完善的政府專項債券審計制度，作為實施跟蹤審計工作的準則和規(guī)范。具體來說，在專項債券審計制度的具體設計方面，應該統(tǒng)籌考慮專項債券的項目業(yè)務、擔保方、債券購買方等實際情況，考慮不同主體之間的合作關(guān)系以及利益關(guān)系，綜合確定專項債券跟蹤審計的具體內(nèi)容，并進一步對專項債券項目的審計流程進行科學的整合，建立完善專項債券跟蹤審計工作實施細則辦法，重點充分體現(xiàn)跟蹤審計在階段性以及生命周期等方面的特性，形成更加標準、更加全面的審計規(guī)程，進一步提高審計工作的準確性和效率性。在地方政府專項債券項目跟蹤審計制度的制定過程中，應該注重推動跟蹤審計和預算執(zhí)行審計之間的深度融合，并對專項債券項目的儲備管理、資金撥付、項目質(zhì)量效益情況具體審計工作標準和要求等進行明確，還應該突出對于關(guān)于復審的規(guī)定，在保證跟蹤審計工作合法合規(guī)的基礎上，當審計制度與跟蹤審計實際不一致時，及時地予以調(diào)整審計內(nèi)容以及審計目標、審計策略，以確保跟蹤審計得到有效執(zhí)行，審計監(jiān)督的作用得到切實發(fā)揮。

（二）突出專項債券項目審計工作重點

在地方政府專項債券項目跟蹤審計實施中，為了確保審計工作質(zhì)量，應該注重突出審計工作重點，按照項目的實際情況等，科學合理地制定審計工作規(guī)劃。首先，應該組織開展深入的審前調(diào)查，結(jié)合不同地方的實際情況，及時摸清地方政府專項債券項目的總體規(guī)模，對專項債券的情況進行系統(tǒng)地掌握，將專項債券落實到具體的責任單位以及具體的項目之中，重點關(guān)注專項債券的資金及其所對應項目收入預算管理等實際情況，以及被審計對象的基本建設程序、結(jié)算和合同價款支付、財務管理等各個方面有關(guān)情況，增強跟蹤審計工作的針對性。其次，組織對債券資金的實際用途、項目進度與資金籌集銜接情況、項目的償債風險等進行審計分析，重點跟蹤審計專項債券資金使用管理中是否存在應用未用、資金沉淀在財政部門或者使用單位的情況，是否存在著自行改變用途跨項目或者超范圍支出的情況，以及債券資金支付不及時、后續(xù)配套融資不到位、違規(guī)舉債用于無收益項目等一系列的情況，對于存在的異常情況應該及時跟進分析、研究。最后，重點審計了解專項債券資金產(chǎn)生的績效情況，尤其是項目對于區(qū)域建設發(fā)展等方面所發(fā)揮的實際作用。既要審查專項債券項目投資完成情況、收益情況，還要關(guān)注項目帶動效應，結(jié)合項目實施方案、收入與融資資金平衡財務評價報告等相關(guān)信息，審查專項債券項目短期內(nèi)對擴大有效投資的帶動效益，全面分析一些項目未能落地見效的原因，從而有針對性提出審計意見建議。

（三）做好專項債券項目發(fā)行階段跟蹤審計

地方政府專項債券項目發(fā)行階段是項目的首要環(huán)節(jié)，在進行跟蹤審計過程中，重點是執(zhí)行好分析性審計程序。第一，對項目的投資情況執(zhí)行分析性審計，主要是關(guān)于項目所涉及單位主體、項目的基本類型、項目建設內(nèi)容、項目總投資以及項目所申請的債券金額等一系列的內(nèi)容，做好項目情況的核實，審計分析項目建設是否符合專項債券的使用要求等；第二，對項目的測算情況執(zhí)行分析性審計，專項債券的項目測算情況主要是依據(jù)債券發(fā)行前關(guān)于項目收支預測情況作為依據(jù)，對項目建設期間以及后續(xù)的現(xiàn)金流入流出情況等進行測算，評估專項資金使用規(guī)范性和效率性，尤其是突出項目業(yè)務活動現(xiàn)金變動情況、融資活動現(xiàn)金變動情況以及債券存續(xù)期內(nèi)資金平衡情況等內(nèi)容；第三，對專項債券資金使用單位執(zhí)行分析性審計，主要是對專項債券項目發(fā)行的擔保方以及運營主體的財務狀況等進行審計分析，特別是對運營主體的凈資產(chǎn)以及累計現(xiàn)金凈流量等進行審計評估，評價其盈利能力和償債能力。

（四）做好專項債券項目建設實施階段跟蹤審計

建設實施階段的跟蹤審計是專項債券項目全過程跟蹤審計的關(guān)鍵，其中，在項目建設準備階段的跟蹤審計方面，重點查閱項目申報資料、項目批復文件、招投標文件、項目施工合同、項目建設內(nèi)容設計、支付憑證等，審查項目單位是否存在用已完工或達到預定可使用程度的項目申報地方政府專項債券資金，對項目招標信息是否公開透明、中標單位是否具備相應資質(zhì)、合同價格和中標價格一致性以及招標環(huán)節(jié)是否存在利益輸送等，進行重點審計監(jiān)督；在項目施工階段的跟蹤審計方面，要嚴格審查項目建設的真實性，審查項目是否按發(fā)行債券申報的內(nèi)容組織實施，審查應開工未開工、應完工未完工的項目或近期無法實施的項目，了解項目不能按計劃推進的原因，分析研判地方政府專項債券項目建設的真實性；在項目竣工驗收階段的跟蹤審計，重點對項目建設準備階段以及施工階段審計證據(jù)和實際工程之間進行對比分析，分析建設成果與合同目標是否具有一致性，對竣工結(jié)算價格的真實性進行審計，對項目建設中成本控制以及效益提升等進行評價。

（五）優(yōu)化專項債券項目運營階段跟蹤審計

一般來說，由于政府專項債券項目的時間跨度相對較長，因而實施全過程的跟蹤審計往往存在較大的難度，因此在項目運營階段應該主要執(zhí)行階段性的跟蹤審計。在審計重點上，應該突出對于項目運營主體財務狀況的跟蹤審計，這方面可以參照財務報表等相關(guān)的審計方式，重點對運營主體的收支情況、資產(chǎn)負債情況和整體項目實施的效果進行審計，對項目成本及收益進行合理測量。合理計算項目績效，在項目運營過程中，跟蹤審計有助于提高項目績效。同時，還應該注重做好項目運營階段的盈余資金管理，做好相應的審計計劃安排，并充分考慮累計盈余資金不斷變動的實際情況，對于盈余資金的審計頻率應該超過項目績效審計，并將項目績效審計與過往累計盈余資金審計底稿之間進行相互印證，進一步提高審計質(zhì)量。

（六）提高專項債券項目跟蹤審計整體質(zhì)量

當前，一些地方在專項債券項目跟蹤審計實施過程中出現(xiàn)問題，與項目發(fā)行和建設運營階段數(shù)據(jù)的準確性、真實性不足有著直接的關(guān)系。因此，提高跟蹤審計工作質(zhì)量，必須嚴格控制審計數(shù)據(jù)來源質(zhì)量，在專項債券項目實施跟蹤審計時，應該做好項目的實地調(diào)查分析，對專項債券項目申報時所提交的數(shù)據(jù)等進行系統(tǒng)的評估分析，尤其是充分考慮不同專項債券項目的類型、項目規(guī)模、項目經(jīng)營年限等。對于跟蹤審計中所涉及的測算數(shù)據(jù)等，應該增加數(shù)據(jù)附注，對數(shù)據(jù)的具體來源進行明確，進一步明確數(shù)據(jù)來源的渠道及方式等關(guān)鍵要素，以便于在審計過程中進行信息的溯源，進一步提高審計來源數(shù)據(jù)的質(zhì)量，確保跟蹤審計的可靠有效。同時，確保提高跟蹤審計質(zhì)量，還應該注重強化審計結(jié)果的有效應用，在對政府專項債券項目全過程跟蹤審計過程中發(fā)現(xiàn)的各種問題，應該及時督促各級相關(guān)部門以及項目實施單位采取有效措施加以解決，督促加快專項債券項目的建設進度，進一步規(guī)范債券資金的使用管理，進而更好地提高跟蹤審計工作質(zhì)量，充分發(fā)揮跟蹤審計在防范化解債務風險以及推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的實際作用。

結(jié)語

對于地方政府專項債券項目實施跟蹤審計，應該根據(jù)專項債券項目的實際情況，建立完善項目跟蹤審計制度，結(jié)合專項債券項目發(fā)行階段、建設實施、項目運營期落實完善跟蹤審計機制，優(yōu)化跟蹤審計方式，提高審計數(shù)據(jù)來源質(zhì)量，進而促進提高跟蹤審計水平，確保專項債券項目建設管理運營的規(guī)范有序，提高專項債券資金使用效益。