王 景 楊君祎

安徽省圖書館，安徽 合肥 230001

隨著現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的不斷向前推進(jìn)，我國(guó)的公共圖書館治理的政策法律也不斷完善健全，公共圖書館的建設(shè)主體也經(jīng)歷了由政府引導(dǎo)向政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的轉(zhuǎn)變。積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共圖書館治理，既符合文化體制改革發(fā)展的趨勢(shì)，又可以創(chuàng)新公共圖書館治理機(jī)制?！豆矆D書館法》作為公共圖書館領(lǐng)域的專門法律，在設(shè)立、管理和服務(wù)等方面，對(duì)引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共圖書館治理從不同層面作出了制度上的安排。文章依據(jù)《公共圖書館法》對(duì)有關(guān)社會(huì)力量參與公共圖書館治理的制度安排，按照設(shè)立、運(yùn)行和服務(wù)等不同治理單元進(jìn)行梳理和分析，希望能為《公共圖書館法》的修訂完善和貫徹實(shí)施提供一些可供參考的理論基礎(chǔ)，也為調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共圖書館事業(yè)建設(shè)與服務(wù)提供一些有益的參考依據(jù)。

一、公共圖書館治理

（一）公共圖書館治理的概念

“治理”是指一種公共管理活動(dòng)或過(guò)程，其不同于自上而下的行政管理，在于更加強(qiáng)調(diào)不同主體的共同參與、合作協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化［1］。就公共圖書館治理而言，它不同于傳統(tǒng)上單靠政府主導(dǎo)公共圖書館的建設(shè)與管理，更加強(qiáng)調(diào)公共圖書館發(fā)揮自己作為獨(dú)立法人的管理與服務(wù)職責(zé)，同時(shí)吸收公民、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與圖書館事務(wù)的運(yùn)營(yíng)管理活動(dòng)，涵蓋從圖書館設(shè)立、管理、運(yùn)行到服務(wù)的全過(guò)程。因此，圖書館治理是指政府、公共圖書館、社會(huì)力量等相關(guān)利益主體遵循一定的規(guī)則或制度，一起對(duì)圖書館事務(wù)進(jìn)行管理，提供社會(huì)公眾所需的文化服務(wù)和產(chǎn)品，滿足社會(huì)公眾基本文化權(quán)益的過(guò)程。

（二）公共圖書館治理的制度安排

公共圖書館治理涉及政府、圖書館，以及社會(huì)團(tuán)體、公民等利益相關(guān)方，必須在法律上做出適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，為他們以何種方式與途徑參與公共圖書館治理提供相應(yīng)的法律依據(jù)［2］。伴隨著國(guó)家治理體系的法治化發(fā)展，我國(guó)公共圖書館事業(yè)的治理，也經(jīng)歷了一個(gè)由國(guó)家政策管理向依法管理的轉(zhuǎn)變過(guò)程?！豆矆D書館法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著公共圖書館的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代，也即進(jìn)入了一個(gè)法治化的時(shí)代?！豆矆D書館法》從設(shè)置、運(yùn)行和服務(wù)等環(huán)節(jié)為公共圖書館確立了一系列的制度規(guī)范，成為國(guó)家管理圖書館事務(wù)的最高準(zhǔn)則。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共圖書館治理就是要運(yùn)用法律制度管理圖書館事務(wù)，將公共圖書館的設(shè)立、管理、運(yùn)行和服務(wù)進(jìn)行制度化安排，為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展提供法治化的環(huán)境，推進(jìn)公共圖書館事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

二、《公共圖書館法》確立的社會(huì)力量參與公共圖書館治理的制度規(guī)范

《公共圖書館法》作為我國(guó)第一部國(guó)家層面的公共圖書館立法，從公共圖書館工作實(shí)際出發(fā)，從設(shè)置、運(yùn)行、服務(wù)等方面進(jìn)行了改革和創(chuàng)新［3］，在總則篇規(guī)定了調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)的基本要求，并在設(shè)立、運(yùn)行和服務(wù)等環(huán)節(jié)構(gòu)建了社會(huì)力量參與公共圖書館治理的基本制度，為社會(huì)力量參與公共圖書館治理提供了法律依據(jù)。

（一）參與公共圖書館設(shè)立的法律制度

縣級(jí)以上人民政府是設(shè)立公共圖書館的主體，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與可以實(shí)現(xiàn)公共圖書館建設(shè)主體多元化，推動(dòng)公共圖書館社會(huì)化發(fā)展。

1.獨(dú)立設(shè)立公共圖書館

近年來(lái)，在農(nóng)村、社區(qū)等基層，個(gè)人、企業(yè)通過(guò)自籌資金、利用自有場(chǎng)所開辦面向社會(huì)公眾或是社區(qū)居民開放的圖書室或是新型閱讀空間不斷涌現(xiàn)，形成了獨(dú)具特色的社區(qū)圖書館。社會(huì)力量設(shè)立的圖書館，向社會(huì)公眾提供免費(fèi)開放服務(wù)，可以歸入公共圖書館的范疇。社會(huì)力量設(shè)立圖書館是公共圖書館社會(huì)化發(fā)展的一種趨勢(shì)，也是對(duì)國(guó)家公共文化事業(yè)的一種有益補(bǔ)充?！豆矆D書館法》在第四條規(guī)定了對(duì)公民、法人等社會(huì)力量通過(guò)自籌資金參與公共圖書館建設(shè)進(jìn)行政策扶持的法律制度。這也是對(duì)《公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定的細(xì)化和落實(shí)［4］，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)，在城鄉(xiāng)基層建設(shè)新型公共文化空間，提升公共文化服務(wù)品質(zhì)。

2.捐建公共圖書館

個(gè)人、企業(yè)等社會(huì)組織單獨(dú)依靠自身力量設(shè)立圖書館，在大多數(shù)時(shí)候，還是比較困難的，無(wú)論是設(shè)立初期，還是后續(xù)的日常運(yùn)營(yíng)，都存在人員、經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目等方面的困境。因此社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)，更多的方式還是通過(guò)向公共圖書館捐贈(zèng)一定的圖書、資金或設(shè)備。《公共圖書館法》在第六條、第二十條規(guī)定了社會(huì)力量向公共圖書館捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)參與建設(shè)的法律制度，明確對(duì)于捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，可以給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，即在稅收上給予優(yōu)惠，或在文獻(xiàn)專藏、館舍設(shè)施上以捐贈(zèng)者姓名命名。當(dāng)然，在建立以捐建方式參與公共圖書館建設(shè)的法律制度的同時(shí)，也規(guī)定了命名的有關(guān)要求，就是在命名時(shí)不得違反法律規(guī)定和社會(huì)公共利益。

（二）參與公共圖書館運(yùn)行的法律制度

1.進(jìn)入公共圖書館理事會(huì)

為了進(jìn)一步推進(jìn)文化體制改革深入開展，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列推動(dòng)公共文化單位開展法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)的政策文件，明確政府與事業(yè)單位的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位法人自主權(quán)，提升公共文化機(jī)構(gòu)法人治理能力?！豆矆D書館法》在第二十三條規(guī)定了法人治理結(jié)構(gòu)的制度，規(guī)定專業(yè)人士和社會(huì)公眾等社會(huì)力量可參與公共圖書館管理。理事會(huì)是構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的核心要素，公共圖書館通過(guò)組建理事會(huì)，讓政治素質(zhì)好、具備相應(yīng)的知識(shí)和能力的社會(huì)力量，在決策、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，為公共圖書館發(fā)展提供多方面、有價(jià)值的建議，這對(duì)完善現(xiàn)代公共圖書館的治理機(jī)制具有積極的促進(jìn)作用［5］。

2.參與圖書館服務(wù)績(jī)效考評(píng)

對(duì)公共圖書館業(yè)務(wù)保障水平、業(yè)務(wù)建設(shè)能力和公共文化服務(wù)能力進(jìn)行績(jī)效考核是加強(qiáng)圖書館管理和服務(wù)的重要手段。自1994 年在全國(guó)公共圖書館系統(tǒng)開展績(jī)效評(píng)估以來(lái)，對(duì)促進(jìn)公共圖書館高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。在評(píng)估績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中，越來(lái)越重視引入第三方力量參與考核評(píng)價(jià)。正是基于公共圖書館的發(fā)展實(shí)際，《公共圖書館法》在第四十二條、第四十七條分別規(guī)定了社會(huì)力量參與圖書館意見反饋和績(jī)效考評(píng)的法律制度，要求公共圖書館接受社會(huì)監(jiān)督，并在補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)公共圖書館時(shí)，把考核結(jié)果作為相應(yīng)的依據(jù)。這些規(guī)定建立了社會(huì)力量參與公共圖書館服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的制度，有助于建立以人民為中心的工作導(dǎo)向。

（三）參與公共圖書館服務(wù)的法律制度

1.參加政府購(gòu)買服務(wù)

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了系列相關(guān)政策，推進(jìn)公共文化社會(huì)化發(fā)展，其中重要的舉措之一就是向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)和產(chǎn)品，豐富公共文化供給形式與途徑，滿足人民群眾多樣化的精神需求。為順應(yīng)公共文化的社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)，《公共圖書館法》在第四十五條規(guī)定了向社會(huì)力量舉辦的民辦公共圖書館購(gòu)買服務(wù)的法律制度。政府依據(jù)民辦圖書館為社會(huì)公眾提供服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量，按照一定的方法和流程，對(duì)其進(jìn)行資金扶持，這對(duì)于保證民辦公共圖書館的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、專業(yè)素質(zhì)等服務(wù)能力，保障它們具有可持續(xù)發(fā)展資金，具有積極的幫助作用。

2.參加公共圖書館志愿服務(wù)

倡導(dǎo)和堅(jiān)持公共文化志愿服務(wù)體系，對(duì)于推進(jìn)公共文化服務(wù)的均等化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義，中宣部等7 部委在2016 年就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于公共文化設(shè)施開展學(xué)雷鋒志愿服務(wù)的實(shí)施意見》，要求公共文化設(shè)施開展學(xué)雷鋒志愿服務(wù)，號(hào)召有專業(yè)技能，有志于志愿服務(wù)的社會(huì)人士積極投身于公共文化服務(wù)事業(yè)，為老年人、少年兒童、殘障人士、農(nóng)村留守兒童等特殊群體開展志愿服務(wù)?！豆矆D書館法》第四十六條確立了社會(huì)力量參加公共圖書館志愿服務(wù)的制度規(guī)定。這為公共圖書館吸收社會(huì)力量參與公共圖書館服務(wù)，彌補(bǔ)公共圖書館自身人員不足，豐富公共圖書館服務(wù)供給，提供了法律依據(jù)。同時(shí)也能為志愿者開展社會(huì)實(shí)踐提供了很好的基地與舞臺(tái)，架起公共圖書館和社會(huì)聯(lián)系的橋梁。

三、參與公共圖書館治理存在的法律困境［6］

社會(huì)力量參與公共圖書館治理的關(guān)鍵在于依法管理，即不僅要有完善的法律制度的存在，制度也要得到有效實(shí)施?！豆矆D書館法》作為國(guó)家層面的法律規(guī)范，對(duì)很多內(nèi)容只能做出一般性的規(guī)定，還需要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)制度。

（一）社會(huì)力量參與治理的意識(shí)較弱

傳統(tǒng)上我國(guó)公共圖書館管理體制是一種“自上而下”的行政主導(dǎo)體制，政府主導(dǎo)公共圖書館設(shè)立、管理及運(yùn)行的全過(guò)程，公共圖書館長(zhǎng)久缺少自主管理的能力，社會(huì)力量的參與度自然就較少。目前，我國(guó)公共圖書館雖已開始進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革，但由于社會(huì)力量一直以來(lái)很少參與公共圖書館治理，導(dǎo)致社會(huì)力量參與圖書館治理的意識(shí)不強(qiáng)，也很少能夠提出有見解的治理意見。

（二）社會(huì)力量參與的力度不足

《公共圖書館法》雖然確立了社會(huì)力量參與公共圖書館治理的法律制度，然而，從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，社會(huì)公眾參與公共圖書館治理基本還停留在探索階段，未能真正有效地參與圖書館事務(wù)運(yùn)行管理。在當(dāng)前公共圖書館建設(shè)管理模式下，政府是公共圖書館的建設(shè)主體，實(shí)際上掌控著公共圖書館的治理權(quán)限，社會(huì)力量參與公共圖書館治理的內(nèi)容都在政府的限定范圍之內(nèi)，這就導(dǎo)致參與公共圖書館治理的力度和深度都不夠大，對(duì)圖書館的管理和決策起不到應(yīng)有的作用。

（三）社會(huì)力量參與治理的機(jī)制有待規(guī)范

《公共圖書館法》規(guī)定的有關(guān)社會(huì)力量參與公共圖書館設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的條款基本都是倡導(dǎo)性的，這種非強(qiáng)制性特征使得治理主體在圖書館運(yùn)行管理過(guò)程中權(quán)責(zé)不明晰，往往難以明確政府與社會(huì)力量具體的治理責(zé)任。同時(shí)，公共圖書館對(duì)社會(huì)力量參與治理的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制也不清晰，也使得社會(huì)力量依法參與圖書館治理的積極性和主動(dòng)性有所降低。

四、促進(jìn)社會(huì)力量參與公共圖書館治理的進(jìn)一步措施

（一）增強(qiáng)參與公共圖書館治理的意愿

社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)可以深化公共文化體制改革，促進(jìn)圖書館與社會(huì)的融合發(fā)展，提升公共圖書館治理能力，為公民提供更多更好的公共文化服務(wù)。因此，在推進(jìn)公共圖書館依法治理進(jìn)程中，公共圖書館應(yīng)通過(guò)新媒體等各種渠道廣泛宣傳公共圖書館的服務(wù)內(nèi)容和社會(huì)職能，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)圖書館的了解，增進(jìn)社會(huì)力量參與公共圖書館依法治理的主人翁意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與到公共圖書館建設(shè)中來(lái)。

（二）完善《公共圖書館法》的配套制度

公共圖書館推行依法治理的主要法律依據(jù)是《公共圖書館法》，雖然也有不少省、市制定出臺(tái)了圖書館地方性法規(guī)與規(guī)章，但是，無(wú)論是國(guó)家層面的法律，還是地方層面的法規(guī)規(guī)章，對(duì)社會(huì)力量參與公共圖書館治理的內(nèi)容、途徑，以及扶持方式等方面，要么不具體，要么就是規(guī)定不明確，甚至沒有相關(guān)規(guī)定。這就需要各地結(jié)合實(shí)際情況，制定社會(huì)力量準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)控制、評(píng)估及監(jiān)督等相關(guān)配套的條例、規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，從而構(gòu)建一個(gè)相對(duì)完善的法律制度體系［7］，為社會(huì)力量參與圖書館治理提供更為便捷和細(xì)化的法律依據(jù)。

（三）擴(kuò)大社會(huì)力量參與圖書館治理的方式

加強(qiáng)公共圖書館的治理能力，必須加大社會(huì)力量的參與力度，擴(kuò)大社會(huì)力量參與治理的渠道與方式。在建立健全法人治理的結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與到公共圖書館選址建設(shè)、服務(wù)供給、運(yùn)營(yíng)管理、監(jiān)督評(píng)價(jià)等全過(guò)程運(yùn)營(yíng)管理，發(fā)揮其共建、共治與監(jiān)督的作用。同時(shí)要建立健全信息公開、意見反饋機(jī)制，對(duì)社會(huì)公眾反映的問(wèn)題及時(shí)給與回應(yīng)，并積極采納公眾合理意見，反映社會(huì)公眾的實(shí)際需求，讓社會(huì)公眾既有意愿又能真正參與公共圖書館治理實(shí)際，使之成為推動(dòng)圖書館高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。